A-112/2018 - Abteilung I - Wasserbau und Wasserwirtschaft - Unterstellungsverfügung gemäss Stauanlagengesetz

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Abteilung I
A-112/2018



Ur t e i l vom 1 7 . M a i 2 0 1 8
Besetzung
Richterin Christine Ackermann (Vorsitz),
Richter Maurizio Greppi, Richterin Kathrin Dietrich,
Gerichtsschreiberin Laura Bucher.



Parteien
Einwohnergemeinde Selzach,
Schänzlistrasse 2, 2545 Selzach,
vertreten durch
lic. iur. Michael Grimm, Rechtsanwalt,
KSC Rechtsanwälte und Notare,
Bielstrasse 111, Postfach 316, 4503 Solothurn,
Beschwerdeführerin,



gegen


Bundesamt für Energie,
Sektion Aufsicht Talsperren, 3003 Bern,
Vorinstanz.




Gegenstand
Unterstellungsverfügung gemäss Stauanlagengesetz.



A-112/2018
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Sachverhalt:
A.
Die Einwohnergemeinde Selzach errichtete 1970/71 auf ihrem Gemeinde-
gebiet den Geschiebesammler Lindli, welcher aus einer Mauer mit Was-
serdurchlässen und einem Damm besteht. Die Stauanlage verfügt über
eine Stauhöhe von rund 7 m und Stauvolumen von rund 6‘000 m3.
B.
Im Rahmen der Erstellung der Gefahrenkarte im Jahr 2009 entstand die
Idee, den Geschiebesammler als Hochwasserrückhaltebecken zu nutzen
und es wurden entsprechende Gutachten in Auftrag gegeben. Im Novem-
ber 2012 vergrösserte die Einwohnergemeinde Selzach das Volumen des
Geschiebesammlers. In der Folge verlangte die kantonale Aufsichtsbe-
hörde eine Flutwellenberechnung, weil sie nach der Vergrösserung ein be-
sonderes Gefährdungspotential vermutete.
C.
Die von der Einwohnergemeinde Selzach in Auftrag gegebene Flutwellen-
berechnung des Ingenieurbüros Hunziker, Zarn & Partner vom 20. Oktober
2014 kommt zum Schluss, dass bei Nutzung des Geschiebesammlers
Lindli als Hochwasserrückhaltebecken die Anlage der Stauanlagenverord-
nung zu unterstellen sei.
D.
Mit Tätigkeitsbericht zur Aufsicht über die Stauanlagen für die Jahre 2013
und 2014 vom 15. Juni 2015 teilte das Amt für Umwelt (AfU) des Kantons
Solothurn dem Bundesamt für Energie BFE mit, der Geschiebesammler
Lindli müsse aufgrund des besonderen Gefährdungspotentials und ge-
stützt auf die Flutwellenberechnung voraussichtlich der Stauanlagenver-
ordnung unterstellt werden.
E.
Am 17. Juni 2015 bot das BFE der Einwohnergemeinde Selzach die Gele-
genheit, sich zur beabsichtigten Unterstellung zu äussern. Die zuständige
Bau- und Werkkommission der Einwohnergemeinde Selzach entschied am
17. August 2015, dass ein Rückbau der Anlage nicht in Frage komme und
man die durch die Unterstellung notwendigen Nachweise erbringen bzw.
die Anlage nach den Vorschriften der Stauanlagengesetzgebung untersu-
chen möchte. Dies teilte sie dem BFE am 3. September 2015 mit. Am 6. Ja-
nuar 2016 bat das BFE die Einwohnergemeinde, die Aufsichtsbehörde bis
zum 1. Februar 2016 über das geplante Vorgehen zu informieren.
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F.
Mit Tätigkeitsbericht zur Aufsicht über die Stauanlagen für das Jahr 2015
informierte das AfU des Kantons Solothurn das BFE am 11. April 2016,
dass die Einwohnergemeinde auf Empfehlung der Aufsichtsbehörde ent-
schieden habe, das Volumen des Geschiebesammlers auf unter 5‘000 m3
zu reduzieren. Im Tätigkeitsbericht für das Jahr 2016 vom 13. Juli 2017
heisst es, es hätten diverse Besprechungen für den Rückbau stattgefun-
den. Rückfragen zum Stand des Rückbaus blieben im März und Juli 2017
unbeantwortet.
G.
Mit Schreiben vom 18. August 2017 an die Einwohnergemeinde stellte das
BFE fest, dass für den Geschiebesammler Lindli in der momentanen Aus-
führung ein besonderes Gefährdungspotential nachgewiesen sei und
setzte eine Frist bis zum 12. September 2017 zur Mitteilung, ob ein Rück-
bau weiterhin geplant sei und wie der Zeitplan aussehe. Nach unbenütztem
Ablauf der Frist werde die Anlage der Stauanlagengesetzgebung unter-
stellt.
H.
Mit Verfügung vom 21. November 2017 unterstellte das BFE den Geschie-
besammler Lindli dem Stauanlagengesetz und der direkten Aufsicht der
Aufsichtsbehörde des Kantons Solothurn. Zur Begründung wird vorge-
bracht, gemäss Flutwellenberechnung vom 20. Oktober 2014 und den in-
zwischen nicht geänderten Unterstellungskriterien bestehe ein besonderes
Gefährdungspotential.
I.
Gegen diese Verfügung erhebt die Einwohnergemeinde Selzach (nachfol-
gend: Beschwerdeführerin) am 4. Januar 2018 Beschwerde beim Bundes-
verwaltungsgericht und beantragt deren Aufhebung. Zur Begründung wird
im Wesentlichen vorgebracht, das Szenario der Berechnungen sei nicht
realistisch. Die strenge Auslegung der Vorinstanz bei der Risikobeurteilung
des besonderen Gefährdungspotentials sei nicht verhältnismässig. Der
Entscheid über die Unterstellung bedürfe einer Interessenabwägung, wel-
che vorliegend einseitig erfolgt sei. Die Vorinstanz habe den Sachverhalt
unrichtig festgestellt, durch die restriktive Auslegung Bundesrecht verletzt
und einen unangemessenen Entscheid getroffen.
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J.
Mit Vernehmlassung vom 31. Januar 2018 beantragt das BFE (nachfol-
gend: Vorinstanz), die Beschwerde abzuweisen. Das Gefährdungspoten-
tial sei alleine aufgrund der Konsequenzen eines hypothetischen Bruchs
der Anlage zu beurteilen, ohne die Eintretenswahrscheinlichkeit zu berück-
sichtigen. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit sei bei der Bewertung
des Gefährdungspotentials nicht relevant, jedoch bei der Festlegung der
Massnahmen zur Gewährung der Sicherheit der unterstellten Stauanlagen.
Die Auslegung des Gefährdungspotentials sei gesetzestreu und gestützt
auf breit abgestützte und transparente Kriterien erfolgt und entspreche der
Praxis bei allen Rückhaltebecken in der Schweiz.
K.
Auf die weiteren Vorbringen der Beteiligten und die sich bei den Akten be-
findenden Unterlagen wird – soweit entscheidrelevant – in den Erwägun-
gen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Verfügungen die gestützt auf das Bundesgesetz über die Stauanlagen
vom 1. Oktober 2010 (StAG, SR 721.101) erlassen werden, können mit
Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden.
Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine Verfügung (vgl.
Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968
[VwVG, SR 172.021]), die von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d
des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.3) ge-
stützt auf Art. 2 Abs. 2 Bst. a StAG erlassen wurde. Das Bundesverwal-
tungsgericht ist deshalb zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (vgl.
auch Art. 31 VGG). Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht rich-
tet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37
VGG).
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat, durch den angefochtenen Ent-
scheid besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen
Änderung oder Aufhebung besitzt. Die Beschwerdeführerin ist Betreiberin
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der Anlage Lindli und Adressatin der angefochtenen Verfügung. Sie ist da-
her ohne Weiteres als zur Beschwerdeerhebung berechtigt anzusehen.
1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist demnach einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen – einschliesslich der unrichtigen und unvollständigen
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der
Ausübung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49
VwVG); die Kognition des Bundesverwaltungsgerichts ergibt sich aus den
Beschwerdegründen, welche das Gesetz zulässt. Es stellt den rechtser-
heblichen Sachverhalt unter Vorbehalt der Mitwirkungspflicht der Parteien
von Amtes wegen fest (Art. 12 und Art. 13 VwVG) und wendet das Recht
grundsätzlich frei und von Amtes wegen an, ohne an die Anträge oder die
rechtliche Begründung der Parteibegehren gebunden zu sein (Art. 62
Abs. 4 VwVG).
3.
3.1 Gemäss Art. 76 Abs. 3 BV erlässt der Bund Vorschriften über die Si-
cherheit der Stauanlagen. Stauanlagen sind Anlagen, die ein Fliessgewäs-
ser aufstauen, Wasser, Geschiebe, Treibeis oder Lawinenschnee spei-
chern oder der Absetzung von Schwebestoffen dienen. Die Schweiz ver-
fügt über grosse und langjährige Erfahrungen sowohl im Bau als auch in
der Überwachung von Stauanlagen. Es werden jedoch kaum noch Stau-
anlagen gebaut, sondern hauptsächlich Anlagen für den Hochwasser-
schutz oder für die Erzeugung von künstlichem Schnee sowie Geschiebe-
sammler erstellt (Botschaft zum Bundesgesetz über die Stauanlagen vom
9. Juni 2006 [Botschaft Stauanlagen], BBl 2006 6037, 6040). Weil Stauan-
lagen im Versagensfall enorme Schäden verursachen können, wurde in
der Schweiz ein umfassendes Sicherheitskonzept entwickelt, um einen
möglichst hohen Sicherheitsgrad zu garantieren und das Restrisiko zu mi-
nimieren. Es beruht auf den drei Säulen konstruktive Sicherheit, Überwa-
chung und Notfallkonzept (YANNIC KÄLIN, Das neue Stauanlagengesetz –
Quo vadis?, in: HAVE 2017 S. 249 ff., S. 249; vgl. Botschaft Stauanlagen,
BBl 2006 6037, 6041 ff.). Dieses Sicherheitskonzept liegt dem Stauanla-
gengesetz zugrunde, welches die Sicherheit der Stauanlagen sowie die
Haftung für Schäden, die auf das Austreten von Wassermassen aus einer
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Stauanlage zurückzuführen sind, regelt (Art. 1 StAG). Als Stauanlagen gel-
ten gemäss Art. 3 Abs. 1 StAG u.a. Bauwerke für den Rückhalt von Ge-
schiebe, Eis und Schnee oder für den kurzfristigen Rückhalt von Wasser.
Diese Bauwerke sind in der Regel nicht gefüllt, aber auch potentiell gefähr-
lich und entsprechend zu bauen, zu betreiben und zu überwachen (Bot-
schaft Stauanlagen, BBl 2006 6037, 6049).
3.2 Der Geschiebesammler Lindli der Gemeinde Selzach ist eine Stauan-
lage nach Art. 3 Abs. 1 StAG. Gemäss Art. 2 Abs. 2 StAG gilt das Gesetz
für Stauanlagen, welche eine Stauhöhe von mindestens 10 m oder bei ei-
ner Stauhöhe von mindestens 5 m einen Stauraum von über 50‘000 m3
aufweisen. Diese Voraussetzungen erfüllt der Geschiebesammler Lindli
unbestrittenermassen nicht. Gemäss Art. 2 Abs. 2 Bst. a StAG kann die
Aufsichtsbehörde jedoch auch kleinere Anlagen dem Gesetz unterstellen,
wenn sie – ungeachtet ihres Verwendungszwecks – ein besonderes Ge-
fährdungspotential darstellen (vgl. Botschaft Stauanlagen, BBl 2006 6037,
6046).
3.3 Ein besonderes Gefährdungspotential ist gegeben, wenn im Fall eines
Bruches der Stauanlage Menschenleben gefährdet oder grössere Sach-
schäden verursacht werden können (Art. 2 Abs. 1 der Stauanlagenverord-
nung vom 17. Oktober 2012 [SR 721.101.1, StAV]). Dies ist anzunehmen,
wenn mindestens ein Wohn- oder Arbeitsraum oder ein wichtiger Verkehrs-
weg betroffen ist und Menschen an Leib und Leben bedroht sind (Botschaft
Stauanlagen, BBl 2006 6037, 6049; zum Ganzen KÄLIN, a.a.O., S. 250).
Gemäss Art. 2 Abs. 2 StAV melden die betroffenen Kantone der Aufsichts-
behörde des Bundes Stauanlagen, die aufgrund ihrer Grösse nicht dem
StAG unterstehen, aber voraussichtlich ein besonderes Gefährdungspo-
tential aufweisen. Aufsichtsbehörde des Bundes ist gemäss Art. 29 Abs. 1
StAV das BFE. Es hat in Wahrnehmung seiner Kompetenz von Art. 29
Abs. 2 Bst. c StAV die Richtlinie über die Sicherheit der Stauanlagen erlas-
sen. Teil B dieser Richtlinie widmet sich dem besonderen Gefährdungspo-
tential als Unterstellungskriterium und konkretisiert unbestimmte Rechts-
begriffe der Stauanlagengesetzgebung, erläutert sie und soll einer einheit-
lichen Vollzugspraxis dienen. Andere Massnahmen und Prozeduren bzw.
Abweichungen von der Richtlinie sind zulässig, sofern der gleiche Grad an
Sicherheit gewährleistet ist und die angestrebten Sicherheitsziele erreicht
werden (BFE, Sektion Aufsicht Talsperren, Richtlinien über die Sicherheit
der Stauanlagen, Teil B: Besonderes Gefährdungspotential als Unterstel-
lungskriterium, Version 2.0 vom 26. Juni 2014 [nachfolgend: Richtlinie Ge-
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fährdungspotential]; vgl. BFE, Totalrevision Stauanlagenverordnung, Er-
läuterungen der einzelnen Bestimmungen der revidierten StAV vom 26. Juli
2012).
3.4 Gemäss der Richtlinie Gefährdungspotential liegen die Schwellenwerte
für Reinwasserszenarien, ab welchen ein besonderes Gefährdungspoten-
tial vorliegt, bei Wohnräumen/Arbeitsräumen/öffentlichen Bauten in massi-
ver Bauweise sowie bei Eisenbahnlinien bei 2 m Wassertiefe, bei Wohn-
räumen/Arbeitsräumen/öffentlichen Bauten in leichter Bauweise sowie bei
den übrigen Verkehrswegen bei 1 m und bei stark benutzten Verkehrswe-
gen, Wanderwegen, öffentlichen Campingplätzen, Badeorten und Boots-
fahrten sowie Menschenansammlungen bei 0.5 m (Richtlinie Gefährdungs-
potential, S. 10 Ziff. 4 Tabelle B1). Bei kleineren Stauanlagen, welche das
Grössenkriterium nicht erfüllen, wird nur die ständige Belegung berücksich-
tigt. Eine solche wird angenommen in Wohn- und Arbeitsräumen, in öffent-
lichen Bauten und auf öffentlichen Campingplätzen sowie auf Natio-
nalstrassen, Eisenbahnlinien und auf weiteren stark benutzten Verkehrs-
wegen (Richtlinie Gefährdungspotential S. 7 Ziff. 2.2 Bst. b). Zusätzlich ist
situativ zu entscheiden, ob weitere standortspezifische Elemente als Risi-
ken zu berücksichtigen sind (Richtlinie Gefährdungspotential, S. 8 Ziff. 2.3).
Wassertiefe und Intensität der Flutwelle werden abgeschätzt. Es ist von
einem gefüllten Speicher vor dem Bruch auszugehen und ein plötzlicher
(momentaner) Bruch des Absperrbauwerks anzunehmen. Ein progressiver
Bruch (Teilversagen) darf angenommen werden, sofern dies mit wissen-
schaftlich fundierten Methoden begründbar ist. Dabei ist dasjenige
Bruchszenario anzunehmen, welches die grösstmögliche Flutwelle verur-
sacht. Das Abschätzungsverfahren soll den lokalen Gegebenheiten ange-
passt werden und die Flutwellenabschätzung erfolgt gestützt auf die An-
nahme, dass es sich um Reinwasser handelt (Richtlinie Gefährdungspo-
tential, S. 8 Ziff. 3).
4.
4.1 Im vorliegenden Fall kommt das Gutachten von Hunziker, Zarn & Part-
ner AG vom 20. Oktober 2014 [nachfolgend: Gutachten HZP] zum Schluss,
dass aufgrund der durchgeführten Flutwellenberechnungen – ausgehend
sowohl von einem plötzlichen Bruch einerseits als auch von einem progres-
siven Bruch andererseits – einige Gebäude und Strassenzüge von mittle-
ren und hohen Intensitäten betroffen wären und dementsprechend eine be-
sondere Gefahr gegeben und die Anlage der Stauanlagengesetzgebung
zu unterstellen sei. Nachfolgend ist zu prüfen, ob die Vorinstanz, welche
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das besondere Gefährdungspotential der Anlage gestützt auf das Gutach-
ten HZP prüfte, die Stauanlage Lindli zu Recht dem Stauanlagengesetz
unterstellte.
4.2 Die Beschwerdeführerin zieht die im Gutachten enthaltenen Berech-
nungen im Grundsatz nicht in Zweifel. Jedoch würde sich das Gutachten
HZP noch auf das Basisdokument zu den Unterstellungskriterien (Bundes-
amt für Wasser und Geologie BWG, Sicherheit der Stauanlagen, Basisdo-
kument zu den Unterstellungskriterien Version 1.0 vom Juni 2002; nachfol-
gend: Basisdokument) stützen, welches in der Zwischenzeit von der Richt-
linie Gefährdungspotential abgelöst worden sei. Dem hält die Vorinstanz
entgegen, dass die Kriterien der beiden Richtlinien in der Angelegenheit
identisch seien. Die Kriterien und Schwellenwerte zur Unterstellung in der
Richtlinie Gefährdungspotential seien unverändert aus dem Basisdoku-
ment übernommen worden.
Tatsächlich stimmen die Schwellenwerte (Wassertiefe) für das Mass der
besonderen Gefährdung in den beiden Richtlinien überein (vgl. Basisdoku-
ment S. 20 Ziff. 2.4 Tabelle 1 und Richtlinie Gefährdungspotential S. 10
Ziff. 4 Tabelle B1). Auch die übrigen Parameter des Berechnungsverfah-
rens wie Bruchszenarien und Anfangsbedingungen sind identisch (vgl. Ba-
sisdokument S. 17 und Richtlinie Gefährdungspotential S. 8 Ziff. 3), wobei
gemäss Richtlinie Gefährdungspotential neu unter bestimmten Vorausset-
zungen auch ein progressiver Bruch angenommen werden darf (vgl.
E. 3.4). Unter diesem Gesichtspunkt ist deshalb das Gutachten nicht in
Frage zu stellen.
4.3
4.3.1 In inhaltlicher Sicht bemängelt der Beschwerdeführer beim Gutach-
ten HZP, das angenommene Anfangsszenario eines gefüllten Speichers
sei beim Lindlidamm nicht realistisch, weil der Lochbach im Bereich des
Damms über die meiste Zeit des Jahres kein Wasser führe. Das Becken
werde nur bei einem sehr grossen Hochwasser überhaupt so weit gefüllt,
dass der maximale Füllstand auf der Höhe der Hochwasserentlastung er-
reicht werde. Dieser Fall trete statistisch gesehen nur alle 100 Jahre einmal
und dann auch nur für wenige Stunden auf. Nach den Grundsätzen der
Beurteilung von Naturgefahren habe die Gefährdungsabschätzung immer
nach Massgabe der Intensität und der Eintretenswahrscheinlichkeit eines
Ereignisses zu erfolgen. Restgefährdungen, also Gefährdungen mit einer
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sehr geringen Eintretenswahrscheinlichkeit und einer hohen Intensität wür-
den keine Schutzmassnahmen bedingen. Dass die Anlage nur im Falle ei-
nes sehr seltenen Ereignisses überhaupt einer Belastung ausgesetzt sei,
sei als weiteres standortspezifisches Element zu berücksichtigen.
4.3.2 Dem hält die Vorinstanz entgegen, dass auch Rückhaltebecken,
selbst wenn sie nur kurzfristig Wasser zurückhalten würden, unter die Stau-
anlagengesetzgebung fallen würden. Die Richtlinie gehe nicht weiter als
das Gesetz. Ob ein besonderes Gefährdungspotential gegeben sei, müsse
zwingend gestützt auf die Grundsätze der Stauanlagengesetzgebung und
nicht auf die Grundsätze zur Beurteilung von Naturgefahren beurteilt wer-
den. Weitere zu berücksichtigende standortspezifische Elemente seien
umweltschädigende Risiken oder weitere Objekte, aus welchen Schäden
entstehen könnten, nicht jedoch die Eintretenswahrscheinlichkeit eines Er-
eignisses.
4.3.3 Zur Beurteilung von Naturgefahren sind die Kantone zur Erstellung
von Gefahrenkarten verpflichtet (vgl. Art. 21 Abs. 1 der Wasserbauverord-
nung vom 2. November 1994 [WBV, SR 721.100.1] und Art. 15 Abs. 1 der
Waldverordnung vom 30. November 1992 [WaV, SR 921.01]; vgl. zum
Ganzen CHRISTOPH HUBER, Gefahrenhinweis- und Gefahrenkarte – Recht-
liche Beurteilung dieser Instrumente und deren Umsetzung in der Raum-
planung, Zürich 2007, S. 8 ff.). Gefahrenkarten zeigen die Gefährdung in
vier verschiedenen Stufen: Erhebliche (rot), mittlere (blau), geringe Gefähr-
dung (gelb) und Restgefährdung (gelb-weiss schraffiert). Im Restgefähr-
dungsbereich werden erkannte, aber sehr seltene Gefährdungen ange-
zeigt. Aus den Gefahrenkarten ergeben sich keine unmittelbaren Nut-
zungsbeschränkungen. Welche (Schutz-)Massnahmen konkret zu ergrei-
fen sind, muss später unter Einbezug aller relevanten Interessen entschie-
den werden (vgl. LOAT/PETRASCHECK, Berücksichtigung der Hochwasser-
gefahren bei raumwirksamen Tätigkeiten, Empfehlungen 1997, Biel 1997,
S. 3 ff. und 15 ff.; vgl. Urteil des BVGer A-7595/2010 vom 2. Mai 2011 E. 7).
Die Pflicht zur Erstellung von Gefahrenkarten und die damit verbundenen
Grundsätze zum Umgang mit der Restgefährdung bei sehr seltenen Ereig-
nissen mit hohen Intensitäten ergeben sich wie ausgeführt aus der Was-
serbau- und der Waldgesetzgebung. Für den Bereich der Stauanlagen be-
stehen gesonderte gesetzliche Grundlagen (vgl. Art. 79 Abs. 3 BV) und
entsprechende Richtlinien, welche ebenfalls die Gefährdungsbeurteilung
zum Inhalt haben. Nachdem der Lindlidamm als Stauanlage zu qualifizie-
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ren ist (vgl. E. 3.2), sind vorliegend für die Gefährdungsbeurteilung die ent-
sprechenden Spezialregelungen und nicht die Grundsätze im Umgang mit
Naturgefahren anzuwenden.
4.3.4 Das Gutachten HZP geht für die Berechnungen von einem Wasser-
stand aus, der dem Stauziel entspricht (Oberkante Hochwasserentlas-
tung). Diese Annahme deckt sich mit den in der Richtlinie Gefährdungspo-
tential vorgegebenen Anfangsbedingungen, wonach von einem gefüllten
Speicher vor dem Bruch auszugehen ist (Richtlinie Gefährdungspotential,
S. 8 Ziff. 3, vgl. auch Basisdokument S. 17). Gemäss Art. 2 Abs. 1 StAV
besteht das besondere Gefährdungspotential von Stauanlagen nach Art. 2
Abs. 2 Bst. a StAG darin, dass im Falle eines Bruchs durch die plötzlich
austretenden Wassermassen Personen oder Sachen zu Schaden kommen
können. Dementsprechend ist das anzunehmende Szenario, der Bruch der
Stauanlage, vorgegeben (vgl. Richtlinie Gefährdungspotential, S. 4; Bot-
schaft Stauanlagen, BBl 2006 6037, 6049).
4.3.5 Die Berücksichtigung der Eintretenswahrscheinlichkeit eines Ereig-
nisses bzw. der von der Beschwerdeführerin nur als sehr selten behaupte-
ten Belastung des Lindlidamms ist in der Stauanlagengesetzgebung und
der Richtlinie nicht vorgesehen. Als Stauanlagen gelten nämlich gemäss
Art. 3 StAG ausdrücklich auch Bauwerke, die nur dem kurzfristigen Rück-
halt von Wasser dienen. Nebst der Gefährdung der genannten Objekte wie
Wohn- und Arbeitsräume sowie Verkehrswege können zwar bei der Ab-
schätzung des besonderen Gefährdungspotentials gemäss Richtlinie Ge-
fährdungspotential auch weitere standortspezifische Elemente berücksich-
tigt werden. Damit gemeint sind jedoch zusätzliche Elemente, welche zu
einer allenfalls bereits ermittelten Gefährdung von Objekten mit ständiger
oder temporärer Belegung hinzukommen oder diese ersetzen (vgl. hierzu
den Wortlaut von Ziff. 2.3 der Richtlinie Gefährdungspotential, wo als Bei-
spiele für standortspezifische Elemente potentielle Sachschäden oder um-
weltschädigende Risiken wie Chemie, Erdöl und Abwasser aufgezählt wer-
den; Richtlinie Gefährdungspotential Ziff. 2.3 S. 8). Solche liegen im kon-
kreten Fall unbestrittenermassen nicht vor. Folglich wurden im Gutachten
HZP die Berechnungen gestützt auf die einschlägigen Vorgaben korrekt
und unter Berücksichtigung aller relevanten Elemente durchgeführt.
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Seite 11
4.4
4.4.1 Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin, weder aus dem Gesetzes-
text noch aus der Botschaft oder den parlamentarischen Beratungen er-
gebe sich eine strengere Auslegung des Gefährdungspotentials als bei den
Naturgefahren. Die strenge Auslegung der Vorinstanz entspreche nicht der
ursprünglichen Absicht des Gesetzgebers und sei nicht verhältnismässig.
Der Entscheid über die Unterstellung unter die Stauanlagengesetzgebung
bedürfe einer vorgängigen Interessenabwägung.
4.4.2 Dem hält die Vorinstanz entgegen, die Risikobeurteilung von Natur-
gefahren sei für die Beurteilung des besonderen Gefährdungspotentials
von Stauanlagen irrelevant. Die Sicherheit von Stauanlagen werde unab-
hängig zu anderen Systemen beurteilt. Weder die Verordnung noch die
neue Richtlinie habe eine Verschärfung der Auslegungspraxis gebracht.
Eine Anlage sei der Stauanlagengesetzgebung unabhängig von der mög-
lichen Häufigkeit eines Ereignisses zu unterstellen. Bei der Frage der Un-
terstellung andere Interessen zu berücksichtigen würde den Verzicht auf
die Unterstellung bedeuten, wenn notwendige Sicherheitsmassnahmen
nur schwer umsetzbar seien, was Wort und Sinn der Stauanlagengesetz-
gebung widersprechen würde.
4.4.3 Wie bereits ausgeführt, hat im vorliegenden Fall die Beurteilung des
besonderen Gefährdungspotentials nach den Grundsätzen der Gesetzge-
bung über die Stauanlangen und nicht nach den Grundsätzen über den
Umgang mit Naturgefahren zu erfolgen (vgl. E. 4.3.3). Die entsprechenden
Regelungen in Gesetz, Verordnung und Richtlinie sind klar und in keiner
Weise auslegungsbedürftig, weil für die Annahme des besonderen Gefähr-
dungspotentials klare Schwellenwerte und Vorschriften für die entspre-
chenden Berechnungen bestehen, die grundsätzlich keinen Beurteilungs-
spielraum offen lassen und eine rechtsgleiche Behandlung aller Anlagen
ermöglichen. Indem der Gesetzgeber das besondere Gefährdungspoten-
tial bereits klar definiert und damit das öffentliche Interesse am Schutz vor
den Gefahren von Stauanlagen grundsätzlich höher gewichtet hat als die
privaten Interessen der Betreiber, hat er die von der Beschwerdeführerin
geforderte Interessenabwägung im Einzelfall bereits vorweggenommen,
weshalb die Vorinstanz auf diese verzichten durfte.
4.4.4 Die Vorinstanz ist – wie jede Verwaltungsbehörde – an den Grund-
satz der Verhältnismässigkeit gebunden (Art. 5 Abs. 2 BV). Die Verfügung
muss demnach im Hinblick auf das im öffentlichen Interesse angestrebte
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Seite 12
Ziel geeignet und erforderlich sein; sie hat zu unterbleiben, wenn eine
gleich geeignete, aber mildere Massnahme ausreichen würde. Ausserdem
muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Be-
lastungen stehen, die der Beschwerdeführerin auferlegt werden. Bei der
Beurteilung dieser Frage sind die einander gegenüberstehenden öffentli-
chen und privaten Interessen gegeneinander abzuwägen. Je gewichtiger
das eine und je weniger gewichtig das andere Interesse ist, desto eher fällt
die Interessenabwägung im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung zu-
gunsten des erheblichen Interesses aus (Urteile des BVGer A-5099/2016
vom 15. Dezember 2016 E. 6 und A-7239/2015 vom 24. Mai 2016 E. 5.1,
je m.w.H.).
Die Unterstellung des Lindlidamms unter die Stauanlagengesetzgebung
dient der Verbesserung der Sicherheit von Personen und Sachen, welche
bei einem Ereignis gefährdet wären, indem die Aufsicht über die Anlage
institutionalisiert, und unter anderem laufende Kontrollen erfolgen (vgl.
Art. 14 ff. StAG). Folglich ist sie geeignet und auch erforderlich, weil die
Unterstellung die mildeste Massnahme darstellt. Das öffentliche Interesse
an der Sicherheit von Stauanlagen ist vorliegend höher zu gewichten als
allfällige private Interessen (vgl. dazu E. 4.4.3). Die Unterstellungsverfü-
gung ist deshalb auch unter diesem Gesichtspunkt nicht zu beanstanden.
4.5 Zusammenfassend ist das Gutachten, welches aufgrund der korrekt er-
folgten Flutwellenberechnungen zum Schluss kommt, dass das besondere
Gefährdungspotential gegeben ist, nicht in Frage zu stellen. Die Vorinstanz
hat sich beim Entscheid über die Unterstellung des Lindlidamms zu Recht
auf dieses Gutachten abgestützt. Die Unterstellung des Lindlidamms unter
die Stauanlagengesetzgebung ist zudem verhältnismässig und im Sinne
des öffentlichen Interesses und der Gleichbehandlung aller Stauanlagen
gerechtfertigt. Damit erübrigen sich die von der Beschwerdeführerin ge-
stellten Beweisanträge. Bei diesem Ergebnis ist die Beschwerde abzuwei-
sen.
5.
5.1 Die Kosten des Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht werden
in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt (Art. 63 Abs.1 VwVG). Vor-
instanzen oder beschwerdeführenden und unterliegenden Bundesbehör-
den werden keine Verfahrenskosten auferlegt; anderen als Bundesbehör-
den, die Beschwerde führen und unterliegen, werden Verfahrenskosten
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Seite 13
auferlegt, soweit sich der Streit um vermögensrechtliche Interessen von
Körperschaften oder autonomen Anstalten dreht (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
5.2 Die unterliegende Beschwerdeführerin hat keine Kosten zu tragen,
dreht sich der Streit doch nicht um ihre vermögensrechtlichen Interessen.
Es sind demnach keine Verfahrenskosten zu erheben.
5.3 Der obsiegenden Partei ist von Amtes wegen oder auf Begehren eine
Entschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen Kosten zuzusprechen
(vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Feb-
ruar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwal-
tungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Als Bundesbehörde hat die Vorin-
stanz jedoch keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3
VGKE).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
3.
Es wird keine Parteientschädigung gesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)

Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:

Christine Ackermann Laura Bucher

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-
schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren
Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die be-
schwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

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