A-1133/2012 - Abteilung I - Personen- und Warentransport - Änderung der Genehmigung für den grenzüberschreite...

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l




Abteilung I
A-1133/2012


U r t e i l v o m 8 . N o v e m b e r 2 0 1 2
Besetzung

Richterin Kathrin Dietrich (Vorsitz),
Richter André Moser, Richterin Marianne Ryter,
Gerichtsschreiberin Mia Fuchs.



Parteien

ExpressBus GmbH, Kastanienweg 2, 6353 Weggis,
Beschwerdeführerin,



gegen


Bundesamt für Verkehr BAV, 3003 Bern,
Vorinstanz.

Gegenstand

Änderung der Genehmigung für den grenzüberschreitenden
Linienbusverkehr.


A-1133/2012
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Sachverhalt:
A.
Die ExpressBus GmbH ist geschäftsführendes Unternehmen einer Verei-
nigung mit zwei Verkehrsunternehmen mit Sitz in Österreich und
Deutschland und drei Unterauftragnehmern in Bulgarien und der
Schweiz. Gemeinsam mit den Unternehmen in Österreich und Deutsch-
land ist sie Inhaberin der Genehmigung Nr. CH060 für den Linienverkehr
mit Kraftomnibussen auf der Strecke Zürich – Wien. Die Genehmigung ist
gültig bis zum 30. November 2015.
Am 4. Mai 2011 hatte die ExpressBus GmbH im Namen aller an der Un-
ternehmensvereinigung beteiligten Verkehrsunternehmen einen Antrag
auf Änderung der Genehmigung Nr. CH060 gestellt. Nach Durchführung
des Vernehmlassungsverfahrens in der Schweiz passte die ExpressBus
GmbH ihren Antrag mit Schreiben vom 30. August 2011 an, woraufhin die
nationale Vernehmlassung wiederholt wurde, bevor eine solche in
Deutschland und Österreich erfolgte.
Am 25. Januar 2012 bewilligte das Bundesamt für Verkehr (BAV) den An-
trag der ExpressBus GmbH und erteilte die geänderte Genehmigung
Nr. CH060. Die Genehmigung gilt neu für die Strecke ab Bern bis Wien
und ist gültig bis zum 30. November 2015. Unter Ziff. 6 Bst. j "Besondere
Bedingungen oder Bemerkungen" der Genehmigung ist wie bis anhin fol-
gende Auflage enthalten: "Gemäss Art. 20 Abs. 1 des Abkommens vom
21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der
Europäischen Gemeinschaft über den Güter- und Personenverkehr auf
Schiene und Strasse (Landverkehrsabkommen, SR 0.740.72; in Kraft seit
1. Juni 2002) ist die Beförderung zwischen zwei Orten, die im Gebiet ei-
ner Vertragspartei liegen und von einem Verkehrsunternehmer durchge-
führt werden, der im Gebiet der anderen Vertragspartei niedergelassen
ist, nicht zulässig. Personenbeförderungen zwischen Deutschland und
Österreich sind nicht erlaubt."
B.
Gegen die Verfügung und Genehmigung des BAV hat die ExpressBus
GmbH (Beschwerdeführerin) am 27. Februar 2012 Beschwerde beim
Bundesverwaltungsgericht erhoben. Sie beantragt die ersatzlose Strei-
chung des zweiten Satzes der Auflage Ziff. 6 Bst. j der Genehmigung vom
25. Januar 2012. Eventualiter sei der Satz wie folgt umzuformulieren:
"Personenbeförderungen zwischen Deutschland und Österreich sind den
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beteiligten Verkehrsunternehmungen mit Sitz in der Schweiz nicht er-
laubt".
Zur Begründung macht die Beschwerdeführerin im Wesentlichen geltend,
das BAV etabliere gestützt auf Art. 20 Landverkehrsabkommen sowie
Art. 3 des Anhangs 7 Landverkehrsabkommen offensichtlich eine diffe-
renzierte Genehmigungspraxis, je nachdem, wie sich Unternehmensver-
einigungen hinsichtlich schweizerischer Beteiligung ausgestalten. Die Er-
wägungen des BAV betreffend das auferlegte Kabotageverbot zwischen
EU-Mitgliedstaaten an die Adresse von Verkehrsunternehmungen mit Sitz
in einem EU-Mitgliedstaat trügen somit einerseits den relevanten interna-
tionalen Bestimmungen keine Rechnung, andererseits bestünde für diese
Praxis auch im nationalen Recht keine Grundlage. Die Praxis führe dazu,
dass schweizerische Unternehmungen im Bereich des grenzüberschrei-
tenden Linienverkehrs (mit EU-Mitgliedstaaten) systematisch benachtei-
ligt würden.
C.
Das BAV (Vorinstanz) beantragt in seiner Vernehmlassung vom 20. April
2012 die Abweisung der Beschwerde. Es weist darauf hin, dass sich ge-
mäss Art. 3 des Anhangs 7 Landverkehrsabkommen die Einreichung der
Genehmigungsanträge durch schweizerische Verkehrsunternehmer nach
schweizerischem Recht richte. Die Beschwerdeführerin habe ursprünglich
im April 2010 um Erteilung einer Genehmigung für den grenzüberschrei-
tenden Linienbusverkehr auf der Strecke Zürich – Wien ersucht. Im An-
tragsformular vom 25. Februar 2010 habe sie unter Punkt 12, "zusätzliche
Angaben/die Änderung ist bedingt durch", aufgeführt: "kein Personen-
transport zwischen München (D) und Wien (A)". Die ursprüngliche Ge-
nehmigung CH060 sei somit ohne Personenbeförderungen zwischen
Deutschland und Österreich beantragt und so auch genehmigt worden.
Bei der nun beantragten Änderung sei weder aus dem Antragsformular,
dem Fahrplan noch der Fahrpreisliste hervorgegangen, dass neu Beför-
derungen zwischen Deutschland und Österreich stattfinden sollen und
somit eine Änderung der ursprünglichen Genehmigung betreffend diesen
Punkt beabsichtigt gewesen wäre. Da sich die Rechte und Pflichten des
geschäftsführenden Verkehrsunternehmens auf die an der Unterneh-
mensvereinigung beteiligten Unternehmen und Unterauftragnehmer er-
streckten, betreffe der Ausschluss von Personentransporten zwischen
Deutschland und Österreich alle beteiligten Transportunternehmen. Diese
Ansicht werde auch von der Europäischen Kommission geteilt.
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D.
In ihrer Replik vom 8. Juni 2012 macht die Beschwerdeführerin geltend,
die Praxis der Vorinstanz, Gesuche mit vorgesehenen Kabotageverkeh-
ren in der EU grundsätzlich nicht zu bewilligen, sobald schweizerische
Unternehmen beteiligt sind, gestalte sich als rechtswidrig und diskriminie-
rend. Es sei nämlich davon auszugehen, dass sich die Parteien so orga-
nisieren, dass das schweizerische Unternehmen eben gerade keine ge-
gen das Kabotageverbot verstossende Transporte durchführen werde.
Eine solche Aufgabenteilung zwischen den Unternehmen sei absolut zu-
lässig. Statt ein Gesuch mit beabsichtigter Kabotage innerhalb der EU
abzulehnen, sobald ein schweizerisches Unternehmen beteiligt ist, liesse
sich – obwohl angesichts der rechtlichen Grundlagen nicht notwendig –
eine Auflage in die Bewilligung aufnehmen, wonach schweizerischen
Transportunternehmen die Kabotage auf dem EU-Gebiet untersagt ist.
E.
Die Vorinstanz reicht am 18. Juni 2012 ihre Duplik ein.
F.
In ihren abschliessenden Bemerkungen vom 16. Juli 2012 hält die Be-
schwerdeführerin im Wesentlichen an ihren bisherigen Ausführungen fest.
G.
Am 30. Juli 2012 reicht die Beschwerdeführerin eine unaufgeforderte
Eingabe ein, in der sie Bezug nimmt auf ein Schreiben der Vorinstanz
vom 23. Juli 2012 und festhält, dass die Frage der Zulässigkeit von EU-
Kabotageverkehren durch EU-Transportunternehmungen im Rahmen
gemischter Kooperationen durch das Bundesverwaltungsgericht verbind-
lich zu beantworten sei.
H.
Die Vorinstanz gibt am 7. August 2012 eine weitere Stellungnahme zu
den Akten.
I.
Auf weitere Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befindli-
chen Schriftstücke wird, soweit entscheidrelevant, in den nachfolgenden
Erwägungen eingegangen.

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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Das BAV ge-
hört zu den Behörden nach Art. 33 Bst. d VGG und ist daher eine Vorin-
stanz des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme, was das Sach-
gebiet angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Das Bundesverwaltungs-
gericht ist demnach für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zu-
ständig.
2.
2.1 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung beson-
ders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Auf-
hebung oder Änderung hat (Bst. c). Diese Voraussetzungen müssen ku-
mulativ erfüllt sein. Die Beschwerdelegitimation ist von Amtes wegen zu
prüfen, wobei die Beschwerdeführerin aufgrund ihrer prozessualen
Pflicht, die Beschwerde zu begründen, ihre Legitimation zu substantiieren
hat. Das Bundesverwaltungsgericht ist jedoch nicht an ihre Vorbringen
gebunden (vgl. Art. 62 Abs. 4 VwVG; ISABELLE HÄNER, in: Kommentar
zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, AUER/MÜL-
LER/SCHINDLER [Hrsg.], Zürich 2008, Rz. 2 f. zu Art. 48 VwVG, nachfol-
gend: Kommentar zum VwVG).
Art. 48 Abs. 1 VwVG umschreibt die allgemeine Beschwerdebefugnis
übereinstimmend mit der Bestimmung von Art. 89 Abs. 1 des Bundesge-
richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110), welche die Legiti-
mation zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans
Bundesgericht regelt. Die beiden Bestimmungen sind entsprechend in
gleicher Weise auszulegen (ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ
KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel
2008, Rz. 2.61) und die zum BGG ergangene Rechtsprechung und die
diesbezügliche Lehre können bei der Prüfung der Beschwerdelegitimation
vor dem Bundesverwaltungsgericht beigezogen werden.
2.2 Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG betrifft die sog. formelle Beschwer. Um
formell beschwert zu sein, muss die beschwerdeführende Person grund-
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sätzlich am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen haben und mit ih-
ren Anträgen ganz oder teilweise unterlegen sein (VERA MARANTELLI-
SONANINI/SAID HUBER, in: Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren, WALDMANN/WEISSENBERGER [Hrsg.], Zürich 2009,
Art. 48 VwVG N 22, nachfolgend: Praxiskommentar zum VwVG).
Unter dem Erfordernis der materiellen Beschwer wird ein besonderes Be-
rührtsein und ein schutzwürdiges Interesse verlangt (Art. 48 Abs. 1 Bst. b
und c VwVG). Die materielle Adressatin einer Verfügung steht grundsätz-
lich a priori in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur
Streitsache. Als schutzwürdig gelten dabei rechtliche, aber auch bloss
tatsächliche Interessen. Diese brauchen mit dem Interesse, das durch die
von der Beschwerdeführerin als verletzt bezeichneten Normen geschützt
wird, nicht übereinzustimmen. Wer Beschwerde führt, muss aber jeden-
falls stärker als die Allgemeinheit betroffen sein. Diese Anforderungen sol-
len die Popularbeschwerde ausschliessen (BGE 135 II 172 E. 2.1, BGE
131 II 587 E. 2.1; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-3014/2010
vom 31. Januar 2011 E. 3.2, je mit Hinweisen).
Ein Interesse zur Beschwerdeführung ist des Weiteren grundsätzlich nur
schutzwürdig, wenn es sich um ein unmittelbares, eigenes und persönli-
ches Interesse handelt. Persönlich ist ein Interesse, wenn die beschwer-
deführende Person durch den Beschwerdegegenstand einen unmittelba-
ren Nachteil erleidet, mit anderen Worten die angefochtene Verfügung ihr
einen Nachteil verursacht oder sie eines Vorteils beraubt. Demgegenüber
berechtigen lediglich Interessen Dritter oder der Allgemeinheit oder das
Interesse an der richtigen Gesetzesanwendung nicht zur Beschwerdefüh-
rung. Das Interesse muss ausserdem grundsätzlich aktuell und praktisch
sein, d.h. der erlittene Nachteil muss im Zeitpunkt des Entscheids des
Bundesverwaltungsgerichts noch bestehen und durch diesen beseitigt
werden können. Praktisch ist das Interesse, wenn der Nachteil bei Gut-
heissung der Beschwerde beseitigt würde. Die Beschwerdeführerin ver-
fügt somit über ein schutzwürdiges Interesse, wenn sich ihre tatsächliche
oder rechtliche Situation durch den Ausgang des Beschwerdeverfahrens
beeinflussen lässt. Dagegen fehlt es an einem aktuellen praktischen Inte-
resse, wenn der Nachteil auch bei Gutheissung der Beschwerde nicht
mehr behoben werden kann (vgl. zum Ganzen MOSER/BEUSCH/KNEUBÜH-
LER, a.a.O., Rz. 2.64 ff., HÄNER, Kommentar zum VwVG, Rz. 9 ff., 18 ff.
zu Art. 48 VwVG; MARANTELLI-SONANINI/HUBER, Praxiskommentar zum
VwVG, Art. 48 VwVG N 8 ff., 24; BERNHARD WALDMANN, in: Bundesge-
richtsgesetz, MARCEL ALEXANDER NIGGLI/PETER UEBERSAX/HANS WI-
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PRÄCHTIGER [Hrsg.], 2. Aufl., Basel 2011, Rz. 10 ff., 18 zu Art. 89 BGG;
HANSJÖRG SEILER/NICOLAS VON WERDT/ANDREAS GÜNGERICH, Bundesge-
richtsgesetz [BGG], Bundesgesetz über das Bundesgericht, Handkom-
mentar, Bern 2007, zu Art. 89 BGG Rz. 16 ff., 33).
2.3 Vorliegend hatte die Beschwerdeführerin die Vorinstanz mit Antrag
vom 4. Februar 2011 um Änderung der bestehenden Genehmigung
Nr. CH060 ersucht. Sie beabsichtigte, zusätzliche Haltestellen in der
Schweiz, in Deutschland sowie Österreich aufzunehmen, den Ausgangs-
ort nach Bern zu verlegen und die Linie bis in die Slowakei, mit Zielort
Košice, auszudehnen sowie neue Unternehmen zu beteiligen. Die Vorin-
stanz informierte die Beschwerdeführerin daraufhin mit Schreiben vom
18. März 2011, dass der Änderungsantrag in der vorliegenden Art als
neuer Antrag betrachtet werden müsse, da weder Ausgangs- noch Zielort
mit der bestehenden Genehmigung übereinstimmten und zudem der
Endpunkt des beantragten Linienbusverkehrs in einem anderen Staat als
bisher zu liegen komme. Gleichzeitig wies die Vorinstanz darauf hin, kei-
ne Genehmigung mit Statuierung unterschiedlicher Rechte und Pflichten
für schweizerische und EU-Transportunternehmen ausstellen zu können.
Der Antrag der Beschwerdeführerin für den grenzüberschreitenden Li-
nienbusverkehr werde als Antrag eines schweizerischen Transportunter-
nehmens behandelt und richte sich deshalb nach den Vorschriften des
Landverkehrsabkommens. Die Rechte und Pflichten des geschäftsfüh-
renden Verkehrsunternehmens würden sich daher auch auf die an der
Unternehmensvereinigung beteiligten Unternehmen und Unterauftrag-
nehmer erstrecken, weshalb das Verbot für ein schweizerisches Trans-
portunternehmen, Beförderungen innerhalb des EU-Raumes durchzufüh-
ren (Art. 20 Abs. 1 Landverkehrsabkommen), auch auf sämtliche Geneh-
migungsinhaber bzw. Unterauftragnehmer sinngemäss Anwendung finde,
ungeachtet der Tatsache, dass diese Sitz in einem EU-Staat hätten. Be-
reits mit Schreiben vom 20. Dezember 2010 hatte die Vorinstanz die Be-
schwerdeführerin auf diesen Umstand hingewiesen und festgehalten,
dass die Genehmigung hinsichtlich der Durchführung von Personen-
transporten zwischen München und Wien nicht geändert werden könne.
2.4 Die Beschwerdeführerin hatte in ihrem ursprünglichen Antrag im Jahr
2010 ausdrücklich deklariert, keine Personenbeförderung zwischen
Deutschland und Österreich zu planen (Antrag vom 25. Februar 2010,
Punkt 12), woraufhin ihr die Genehmigung Nr. CH060 für den Linienbus-
verkehr zwischen Zürich und Wien erteilt und unter Ziff. 6 Bst. j explizit
festgehalten worden war, dass Personenbeförderungen zwischen
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Deutschland und Österreich nicht erlaubt sind. Bei den späteren Ände-
rungsanträgen handelte es sich lediglich um geringfügige Anpassungen,
welche die Vorinstanz ohne Durchführung weiterer Vernehmlassungen in
den betroffenen Staaten genehmigte. Mit der hier strittigen beantragten
Änderung, dem Antrag vom 4. Februar 2011 resp. aufgrund des Schrei-
bens der Vorinstanz vom 18. März 2011 dem überarbeiteten Antrag vom
4. Mai 2011, sollten zusätzliche Haltestellen aufgenommen, der Aus-
gangsort nach Bern verlegt, der Fahrplan geändert und neue Unterneh-
men beteiligt werden. Dagegen ging aus den Antragsunterlagen, wie die
Vorinstanz zu Recht feststellte, nicht hervor, dass die Beschwerdeführerin
neu auch Beförderungen zwischen Deutschland und Österreich beabsich-
tigte und die ursprüngliche Genehmigung auch diesbezüglich abgeändert
haben wollte. Die Beschwerdeführerin hat diesbezüglich im vorinstanzli-
chen Verfahren somit keinen Antrag gestellt, den die Vorinstanz in ihrer
Änderungsverfügung abgelehnt hätte. Sie ist im vorinstanzlichen somit
auch nicht (teilweise) unterlegen. Die angefochtene Änderungsverfügung
verursacht ihr folglich keinen (neuen) Nachteil, der im vorliegenden Be-
schwerdeverfahren behoben werden könnte, weshalb ihre Legitimation
mangels materieller Beschwer zu verneinen ist.
3.
Die Verfügung der Vorinstanz bildet den Rahmen, welcher den möglichen
Umfang des Streitgegenstands eines Beschwerdeverfahrens begrenzt.
Gegenstand des Beschwerdeverfahrens kann somit nur sein, was Ge-
genstand des vorinstanzlichen Verfahrens war oder hätte sein sollen
(MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.7). Im vorinstanzlichen Ver-
fahren hatte die Beschwerdeführerin mit ihrem Gesuch den Verfügungs-
gegenstand umschrieben und die Vorinstanz die ursprüngliche Genehmi-
gung lediglich hinsichtlich der beantragten Änderungen angepasst. Die
Durchführung von Personentransporten zwischen Deutschland und Ös-
terreich war – wie bereits erwähnt – nicht beantragt worden und bildete
folglich auch nicht Gegenstand der vorliegend strittigen Änderung der
Genehmigung Nr. CH060. Hätte die Beschwerdeführerin diese Frage
ausdrücklich geklärt haben wollen, hätte sie, wie ursprünglich vorgese-
hen, diesen Punkt im Antrag belassen und von der Vorinstanz verfü-
gungsweise entscheiden lassen müssen. Da Ziff. 6 Bst. j der ursprüngli-
chen Genehmigungsverfügung folglich nicht Gegenstand der vorliegend
angefochtenen Änderungsverfügung ist, kann das Bundesverwaltungsge-
richt mangels Streitgegenstands auch nicht auf die Beschwerde der Be-
schwerdeführerin eintreten. Wie die nachfolgenden Erwägungen zeigen,
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wäre diese aber auch im Falle eines Eintretens materiell abzuweisen ge-
wesen.
4.
4.1 Gemäss Art. 4 des Bundesgesetzes vom 20. März 2009 über die Per-
sonenbeförderung (Personenbeförderungsgesetz [PBG], SR 745.1) hat
der Bund das ausschliessliche Recht, Reisende mit regelmässigen und
gewerbsmässigen Fahrten zu befördern, soweit dieses Recht nicht durch
andere Erlasse oder völkerrechtliche Verträge eingeschränkt ist (Perso-
nenbeförderungsregal). Gestützt auf Art. 8 Abs. 2 und 3 PBG hat der
Bund seine Kompetenz zum Abschluss von Vereinbarungen mit anderen
Staaten wahrgenommen und das Landverkehrsabkommen mit der Euro-
päischen Gemeinschaft abgeschlossen. Nach dessen Art. 18 Abs. 4 ist
der Linienverkehr (vgl. dazu Art. 1 Ziff. 1 des Anhangs 7 Landverkehrsab-
kommen) genehmigungspflichtig. Die schweizerischen Verkehrsunter-
nehmer haben die Genehmigung bei den zuständigen schweizerischen
Behörden zu beantragen, wenn sich der Ausgangspunkt ihrer Verkehrs-
dienste in der Schweiz befindet (Art. 3 Abs. 1 des Anhangs 7 Landver-
kehrsabkommen). Art. 20 Abs. 1 Landverkehrsabkommen regelt sodann
die sog. Kabotage (auch "grosse" Kabotage), wonach Beförderungen
zwischen zwei Orten, die im Gebiet einer Vertragspartei liegen und von
einem Verkehrsunternehmer durchgeführt werden, der im Gebiet der an-
deren Vertragspartei niedergelassen ist, nicht zulässig sind.
Im vorliegenden Fall fraglich ist, ob – wie die Vorinstanz geltend macht –
das Kabotageverbot für ein schweizerisches Transportunternehmen auch
für die Unternehmensvereinigung, d.h. sämtliche Genehmigungsinhaber,
sowie die Unterauftragnehmer gilt, ungeachtet dessen, dass diese Sitz in
einem EU-Staat haben und nach EU-Recht Beförderungen zwischen EU-
Staaten ausführen dürften. Die Beschwerdeführerin erachtet die Praxis
der Vorinstanz, Gesuche mit vorgesehenen Kabotageverkehren in der EU
grundsätzlich nicht zu bewilligen, sobald schweizerische Unternehmen
beteiligt sind, als rechtswidrig. Wie die fraglichen Bestimmungen des
Landverkehrsabkommens zu verstehen sind, ob sie mithin von der Vorin-
stanz korrekt angewendet wurden, ist durch Auslegung zu ermitteln.
4.2 Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut einer Bestim-
mung. Ist dieser nicht ohne Weiteres klar und sind verschiedene Interpre-
tationen möglich, so muss unter Berücksichtigung aller Auslegungsele-
mente nach seiner wahren Tragweite gesucht werden. Abzustellen ist da-
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bei namentlich auf die Entstehungsgeschichte der Norm, ihren Zweck, auf
die dem Text zu Grunde liegenden Wertungen sowie auf die Bedeutung,
die der Norm im Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt. Das Bun-
desgericht lässt sich bei der Auslegung von Erlassen stets von einem Me-
thodenpluralismus leiten und stellt nur dann allein auf das grammatische
Element ab, wenn sich daraus zweifelsfrei die sachlich richtige Lösung
ergibt (vgl. BGE 136 V 216 E. 5.1, 135 II 78 E. 2.2; BVGE 2010/49
E. 9.3.1; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER, Schweizeri-
sches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2012, Rz. 80, 90 ff.).
4.3 Dem Wortlaut von Art. 20 Abs. 1 Landverkehrsabkommen, der syste-
matisch unter "Titel II Grenzüberschreitender Strassenverkehr" des Ab-
kommens, "C. Grenzüberschreitender Personenverkehr mit Kraftomni-
bussen" (Art. 17 – 22 Landverkehrsabkommen) aufgeführt wird, kann
entnommen werden, dass Beförderungen (von Personen) zwischen zwei
Orten, die im Gebiet einer Vertragspartei liegen und von einem Verkehrs-
unternehmer durchgeführt werden, der im Gebiet der anderen Vertrags-
partei niedergelassen ist, nicht zulässig sind. Als Vertragspartei gelten die
Schweiz sowie die Europäische Gemeinschaft (vgl. Präambel des Ab-
kommens). Folglich sind Beförderungen durch einen Schweizer Ver-
kehrsunternehmer zwischen zwei Orten in der Europäischen Gemein-
schaft, etwa in Deutschland oder in Österreich, nicht erlaubt, ebenso sind
umgekehrt Beförderungen durch ein Verkehrsunternehmen der Gemein-
schaft zwischen zwei Orten in der Schweiz nicht erlaubt. Der Wortlaut der
Bestimmung ist insofern klar und deutlich.
Diese grammatikalische Auslegung wird auch durch den systematischen
Kontext bestätigt: Im Bereich des grenzüberschreitenden Strassengüter-
verkehrs (ebenfalls unter Titel II, "B. Grenzüberschreitender Strassengü-
terverkehr", Art. 9 – 16 Landverkehrsabkommen) regelt Art. 12 Landver-
kehrsabkommen die grosse Kabotage. Diese wurde für den Strassengü-
terverkehr – anders als im Bereich des Personenverkehrs – mit Ab-
schluss des Landverkehrsabkommens schrittweise liberalisiert. Ab 2001
konnte ein Schweizer Transportunternehmen Güter von der Schweiz in
einen Mitgliedstaat der Gemeinschaft transportieren und, zunächst be-
schränkt auf die Rückfahrt, Güter in einen weiteren Mitgliedstaat beför-
dern (Art. 12 Abs. 1 Landverkehrsabkommen). In einem zweiten Schritt
wurde die grosse Kabotage für die Schweiz vollständig liberalisiert
(Art. 12 Abs. 3 Landverkehrsabkommen). Die sog. "kleine" oder nationale
Kabotage, d.h. die Beförderungen zwischen zwei Orten in einem Mitglied-
staat oder zwei Orten in der Schweiz, wird dagegen gemäss Art. 14 Land-
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verkehrsabkommen auch für den Strassengüterverkehr ausdrücklich aus-
geschlossen (vgl. ROLF H. WEBER/MAX FRIEDLI/MICHELLE KASER, Abkom-
men über den Güter- und Personenverkehr auf Schiene und Strasse, in:
Bilaterale Verträge I & II Schweiz – EU, Handbuch, THÜRER/WEBER/PORT-
MANN/KELLERHALS [Hrsg.], Zürich 2007, S. 407 ff., Rz. 50).
Während gemäss Wortlaut von Art. 14 Landverkehrsabkommen "die Be-
förderung zwischen zwei Orten im Gebiet eines Mitgliedstaates der Ge-
meinschaft mit einem in der Schweiz zugelassenen Fahrzeug" resp. "die
Beförderung zwischen zwei Orten im Gebiet der Schweiz mit einem in ei-
nem Mitgliedstaat der Gemeinschaft zugelassenen Fahrzeug" unzulässig
ist, spricht Art. 20 Abs. 1 Landverkehrsabkommen von "Beförderungen
zwischen zwei Orten, die im Gebiet einer Vertragspartei liegen und von
einem Verkehrsunternehmer durchgeführt werden, der im Gebiet der an-
deren Vertragspartei niedergelassen ist". Art. 14 Landverkehrsabkommen
geht somit ausdrücklich vom "in der Schweiz bzw. in einem Mitgliedstaat
der Gemeinschaft zugelassenen Fahrzeug" aus und stellt, anders als
Art. 20 Abs. 1 Landverkehrsabkommen nicht auf die Niederlassung des
Verkehrsunternehmers im Gebiet einer der Vertragsparteien ab. Dem-
nach kann davon ausgegangen werden, dass die beiden Bestimmungen
bewusst unterschiedlich formuliert und damit mit einhergehend eine un-
terschiedliche Handhabe beabsichtigt war, je nachdem ob im Anwen-
dungsbereich von Art. 20 Landverkehrsabkommen, betreffend Personen-
beförderungen, ein EU- oder ein schweizerisches Verkehrsunternehmen
beteiligt ist oder nicht.
Wie Art. 2 Abs. 1 des Anhangs 7 Landverkehrsabkommen zudem aus-
drücklich vorschreibt, wird die Genehmigung bei für den Betrieb von Li-
nienverkehrsdiensten gebildeten Unternehmensvereinigungen auf den
Namen aller Unternehmen ausgestellt und dem geschäftsführenden Un-
ternehmen – vorliegend daher zu Recht der Beschwerdeführerin – mit
Durchschrift für die anderen Unternehmen erteilt. Ist ein schweizerisches
Verkehrsunternehmen in einer Vereinigung mit einem Unternehmen der
EU beteiligt und stellt Letzteres einen Antrag auf Bewilligungserteilung,
dürfen somit nur Beförderungen zwischen den Vertragsparteien, also zwi-
schen der EU und der Schweiz, nicht jedoch innerhalb der Schweiz bewil-
ligt werden. Dasselbe muss auch im umgekehrten – und vorliegenden –
Fall eines in der Schweiz gestellten Antrags eines Schweizer Unterneh-
mens mit Beteiligung von EU-Unternehmen gelten. Eine Diskriminierung,
wie die Beschwerdeführerin vorbringt, ist insoweit nicht ersichtlich.
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In diesem Sinne ist auch einem in den Akten befindlichen Schreiben der
Europäischen Kommission vom 14. Oktober 2011 zu entnehmen, dass
nach Ansicht der Kommission für in der Schweiz registrierte Unternehmen
gestützt auf Art. 3 Abs. 1 des Anhangs 7 Landverkehrsabkommen ohne-
hin nur die Beförderung im Linienverkehr zwischen einem Ort in der EU
und einem Ort in der Schweiz in Frage komme, die Beförderung zwischen
einem Ort in der EU und einem anderen Ort in der EU für diese dagegen
nicht zulässig sei. Ein Schweizer Unternehmen müsse sich somit stets an
die Schweizer Behörden wenden. Solange die Bedingungen gemäss
Art. 20 Abs. 2 Landverkehrsabkommen nicht erfüllt seien, schliesse das
Landverkehrsabkommen sowohl die kleine als auch die grosse Kabotage
im Bereich des Personentransports aus.
4.4 Der Ausgangspunkt der von der Beschwerdeführerin beantragten
Strecke befindet sich im vorliegenden Fall unbestrittenermassen in der
Schweiz, ursprünglich in Zürich, mit der hier umstrittenen Genehmigungs-
änderung nun in Bern. Demnach ist gemäss Art. 3 Abs. 1 des Anhangs 7
Landverkehrsabkommen die Genehmigung bei den schweizerischen Be-
hörden, mithin dem BAV, einzuholen. Dies wird im Grundsatz auch von
der Beschwerdeführerin nicht bestritten. Des Weiteren ist, wie gesehen,
nichts daran auszusetzen, dass die Vorinstanz das Landverkehrsabkom-
men angewendet und dessen Regelungen, inklusive Kabotageverbot, auf
sämtliche an der Unternehmensvereinigung Beteiligten ausgedehnt hat.
Die Beschwerde wäre demnach, selbst wenn auf sie hätte eingetreten
werden können, abzuweisen gewesen.
5.
5.1 Bei diesem Verfahrensausgang gilt die Beschwerdeführerin als unter-
liegend, weshalb sie in Anwendung von Art. 63 Abs. 1 VwVG die Verfah-
renskosten zu tragen hat. Diese sind auf Fr. 1'000.-- festzusetzen
(Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR
173.320.2]) und mit dem geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von
Fr. 1'500.-- zu verrechnen. Der Restbetrag von Fr. 500.-- wird der Be-
schwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils
zurückerstattet.
5.2 Angesichts ihres Unterliegens steht der – ohnehin nicht anwaltlich
vertretenen – Beschwerdeführerin keine Parteientschädigung zu (Art. 64
Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 VGKE).
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Seite 13
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 1'000.-- werden der Beschwerdeführerin
auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe
von Fr. 1'500.-- verrechnet. Der Restbetrag von Fr. 500.-- wird der Be-
schwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückerstat-
tet. Hierfür hat sie dem Bundesverwaltungsgericht einen Einzahlungs-
schein zuzustellen oder ihre Kontonummer anzugeben.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. 761/2012-01-24/204; Einschreiben)
– das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)

Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:

Kathrin Dietrich Mia Fuchs

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An-
gelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren,
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu
enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit
sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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