A-1135/2011 - Abteilung I - Öffentlichkeitsprinzip - Öffentlichkeitsprinzip

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l   adm in i s t r a t i f   f édé ra l
T r i buna l e   ammin i s t r a t i vo   f ede ra l e
T r i buna l   adm in i s t r a t i v   f ede ra l
Abteilung I
A­1135/2011
U r t e i l   v om   7 .   D e z embe r   2 0 1 1
Besetzung Richter André Moser (Vorsitz),
Richter Alain Chablais, Richter Christoph Bandli,   
Gerichtsschreiber Lars Birgelen.
Parteien Claudia Schreiber, Journalistin, Postfach 324, 3000 Bern 
14,  
Beschwerdeführerin, 
gegen
Bundesamt für Landwirtschaft BLW, Sektion Recht und 
Verfahren, Mattenhofstrasse 5, 3003 Bern,   
Vorinstanz. 
Gegenstand Öffentlichkeitsprinzip.
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Sachverhalt:
A. 
Der Bundesrat beschloss am 14. März 2008, mit der Europäischen Union 
(EU)  Verhandlungen  über  die  gegenseitige  Öffnung  der  Agrar­  und 
Lebensmittelmärkte  zu  führen.  In  der  Folge  beauftragte  er  das 
Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement  (EVD),  in Zusammenarbeit 
mit dem Eidgenössischen Finanzdepartement (EFD) und parallel zu den 
Verhandlungen  mit  der  EU  unter  Beizug  einer  Arbeitsgruppe  konkrete 
Begleitmassnahmen  und  die  entsprechenden  gesetzlichen  Grundlagen 
zu  einem  allfälligen  Freihandelsabkommen  auszuarbeiten.  Das  EVD 
entschied, in einem ersten Schritt eine Arbeitsgruppe aus Vertretern aller 
wichtiger Organisationen der Land­ und Ernährungswirtschaft  sowie von 
zwei  Kantonen  einzusetzen  mit  dem  Auftrag,  dem  Departement  einen 
Bericht  mit  konkreten  Vorschlägen  für  Begleitmassnahmen  vorzulegen. 
Mit  der  Leitung  dieser  Arbeitsgruppe  (nachfolgend:  AG 
Begleitmassnahmen)  wurde  der  Direktor  des  Bundesamtes  für 
Landwirtschaft  (BLW)  betraut  und  die  Sekretariatsarbeiten  wurden  vom 
BLW übernommen. 
B. 
Nachdem  die  Mitglieder  der  AG  Begleitmassnahmen  am  12. Juni  2008 
beauftragt  worden  waren,  konkrete  Vorschläge  einzureichen, 
präsentierten  sie  diese  anlässlich  der  zweiten  Sitzung  vom  8. Oktober 
2008. Im Anschluss an eine erste Diskussion erarbeitete das Sekretariat 
eine  Liste  mit  rund  250  Vorschlägen  mit  dem  Titel  "AG 
Begleitmassnahmen  FHAL  Synoptische  Darstellung  der  Vorschläge" 
(nachfolgend:  Dokument  Synopsis)  und  unterbreitete  diese  den 
Mitgliedern zur Beurteilung. An der dritten Sitzung vom 14. Januar 2009 
wurde das Dokument Synopsis  bereinigt  und auf  rund 80 Massnahmen 
gekürzt bzw. zusammengefasst.
C. 
Mit  Mail  vom  9. Mai  2009  ersuchte  die  Journalistin  Claudia  Schreiber 
(nachfolgend: Gesuchstellerin)  das BLW um Einsicht  in  die  von der AG 
Begleitmassnahmen erstellte "Liste mit mehr als 100 Vorschlägen" sowie 
die "reduzierte Liste mit ca. 80 Vorschlägen".
D. 
Mit Schreiben vom 20. Mai 2009 teilte das BLW der Gesuchstellerin mit, 
dass  es  ihr  den  Zugang  zu  den  von  ihr  angeforderten  Dokumenten 
verweigere.  Zur  Begründung  führte  es  in  erster  Linie  an,  die  AG 
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Begleitmassnahmen  unterstehe  nicht  dem  Öffentlichkeitsgesetz  vom 
17. Dezember 2004 (BGÖ, SR 152.3).
E. 
Am  2.  Juni  2009  reichte  die  Gesuchstellerin  beim  Eidgenössischen 
Datenschutz­  und  Öffentlichkeitsbeauftragten  (EDÖB)  einen 
Schlichtungsantrag ein.
F. 
Anlässlich  ihrer  vierten  Sitzung  vom  12. Juni  2009  diskutierte  und 
bereinigte  die  AG  Begleitmassnahmen  den  zwischenzeitlich  vom 
Sekretariat erarbeiteten Entwurf des Schlussberichtes. Einstimmig wurde 
beschlossen, der Öffentlichkeit keine Zwischenergebnisse zugänglich zu 
machen.  Am  8.  Juli  2009  wurde  schliesslich  auf  der  Internetseite  des 
BLW  der  Schlussbericht  der  AG  Begleitmassnahmen  mit  dem  Titel 
"Begleitmassnahmen  zu  einem  Freihandelsabkommen  im  Agrar­  und 
Lebensmittelbereich"  inkl.  Fact  Sheets  publiziert  (  > 
Themen  >  Agrarpolitik  >  Freihandel  Schweiz­EU,  besucht  am  2. 
Dezember 2011).
G. 
In der Schlichtungsverhandlung vor dem EDÖB vom 25. November 2010 
einigten  sich  die Gesuchstellerin  und  das  BLW  dahingehend,  dass  das 
Gesuch um Einsicht  in die 70 Fact Sheets durch deren Publikation vom 
8. Juli  2009 gegenstandslos geworden  sei. Hinsichtlich  des Zugangs  zu 
der  Liste mit  den  rund  250 Vorschlägen  im Dokument Synopsis  konnte 
keine Einigung erzielt werden. Immerhin erklärte die Gesuchstellerin, sie 
sei lediglich an den eingereichten Vorschlägen interessiert, nicht aber an 
den Namen ihrer Urheber.
H. 
Am  23.  Dezember  2010  erliess  der  EDÖB  gegenüber  dem  BLW  die 
Empfehlung,  das  Dokument  Synopsis  zu  anonymisieren,  indem  es 
dessen  Spalte  "Organisation"  einschwärze,  und  der  Gesuchstellerin 
anschliessend den Zugang zu diesem Dokument zu gewähren.
I. 
Mit  Verfügung  vom  18.  Januar  2011  verweigerte  das  BLW  der 
Gesuchstellerin  den  Zugang  zum  Dokument  Synopsis.  Die  AG 
Begleitmassnahmen sei nicht der Bundesverwaltung  im Sinne von Art. 2 
Abs. 1 Bst. a BGÖ zuzurechnen, so dass das von ihr erstellte Dokument 
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Synopsis auch nicht  in den Anwendungsbereich des BGÖ  falle. Dessen 
ungeachtet  sei  es  gar  kein  amtliches  Dokument,  da  es  gemäss  Art. 5 
Abs. 3 BGÖ  im Sinne eines Brainstormings und Arbeitshilfsmittels bloss 
zum persönlichen Gebrauch bestimmt gewesen bzw. noch gar nicht fertig 
gestellt  worden  sei.  Der  Zugang  sei  aber  auch  zu  verweigern,  weil  die 
noch  nicht  abgeschlossenen  politischen  Diskussionen  zu  einem 
Freihandelsabkommen  mit  der  EU  und  zu  den  notwendigen 
Begleitmassnahmen  ansonsten  wesentlich  beeinträchtigt  und  die  freie 
Meinungs­  und  Willensbildung  des  Bundesrates  und  der 
Bundesverwaltung  generell  gefährdet  werden  könnten,  Informationen 
vermittelt würden, welche die Mitglieder der AG Begleitmassnahmen dem 
BLW  freiwillig  mitgeteilt  hätten  und  deren  Geheimhaltung  das  BLW 
zugesichert habe, bzw. die Verhandlungen zwischen der Schweiz und der 
EU  negativ  beeinflusst  werden  könnten  (Art.  7  Abs.  1  Bst.  a,  d  und  h 
BGÖ). Schliesslich sei das Dokument Synopsis entgegen der Auffassung 
des EDÖB auch nicht anonymisierbar, könnten doch die Vorschläge von 
einzelnen Branchenkennern den Mitgliedern der AG Begleitmassnahmen 
zugeordnet werden.
J. 
Gegen  diese  Verfügung  erhebt  die  Gesuchstellerin  (nachfolgend: 
Beschwerdeführerin)  am  16. Februar  2011  Beschwerde  beim 
Bundesverwaltungsgericht  und  beantragt,  gerichtlich  festzustellen,  dass 
die  AG  Begleitmassnahmen  in  den  sachlichen  (recte:  persönlichen) 
Geltungsbereich  des  BGÖ  falle  und  das  Dokument  Synopsis  ein 
amtliches Dokument  im Sinne  des BGÖ darstelle.  Zudem  sei  das BLW 
(nachfolgend:  Vorinstanz)  anzuweisen,  ihr  zum  Dokument  Synopsis – 
nach  erfolgter  Einschwärzung  der  Spalte  "Organisation"  –  Zugang  zu 
gewähren.  Zur  Begründung  führt  sie  im  Wesentlichen  an,  die  AG 
Begleitmassnahmen  sei  als  ausserparlamentarische  Kommission  bzw. 
als  Experten­  oder  ad  hoc­Kommission  Teil  der  Bundesverwaltung  und 
unterstehe  demnach  dem  BGÖ.  Das  Dokument  Synopsis  sei  ein 
amtliches Dokument, sei es doch keinem eng begrenzten Personenkreis 
vorbehalten worden  und  habe  offenbar  die  von  den Mitgliedern  der AG 
Begleitmassnahmen  eingebrachten  Vorschläge  für  Begleitmassnahmen 
in  Tabellenform  geordnet,  um  diesen  anschliessend  als 
Entscheidgrundlage  zu  dienen.  Zudem  habe  es  sowohl  inhaltlich  wie 
auch  formell  als  definitive  Fassung  vorgelegen.  Es  liege  auch  keine 
Ausnahme  vom  Öffentlichkeitsprinzip  vor:  Die  Vorinstanz  habe  nämlich 
weder den Beweis für die Zusicherung der Geheimhaltung erbracht noch 
habe  die  Möglichkeit  einer  solchen  überhaupt  bestanden.  Im  Zeitpunkt 
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des  Erlasses  der  angefochtenen  Verfügung  habe  die  AG 
Begleitmassnahmen  ihre Meinung bereits  gebildet  gehabt  und öffentlich 
kundgetan,  so  dass  nicht  ersichtlich  sei,  inwiefern  ihre  freie 
Meinungsbildung  durch  die  Veröffentlichung  des  Dokumentes  Synopsis 
noch  beeinträchtigt  werden  könne.  Trotz  fehlender  Kenntnis  seines 
Inhaltes sei für sie auch nicht erkennbar, dass das Dokument vertrauliche 
Informationen  über  die  Aussenpolitik  der  Schweiz  bzw.  über  ihre 
Positionen  in  laufenden  oder  künftigen  Verhandlungen  mit  der  EU 
enthalten könnte.
K. 
In ihrer Vernehmlassung vom 21. April 2011 schliesst die Vorinstanz auf 
Abweisung der Beschwerde.
L. 
Mit  Schreiben  vom  23.  Mai  2011  hat  die  Beschwerdeführerin  auf  die 
Einreichung von Schlussbemerkungen verzichtet.
M. 
Auf  die  weiteren  Vorbringen  der  Parteien  und  die  sich  bei  den  Akten 
befindlichen  Schriftstücke  wird  –  soweit  entscheidwesentlich  –  in  den 
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. 
1.1. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden 
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 
1968  über  das  Verwaltungsverfahren  (VwVG,  SR  172.021).  Weil  keine 
Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt und das BLW eine Vorinstanz nach 
Art. 33 Bst. d VGG ist,  ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung 
der vorliegenden Beschwerde zuständig (vgl. auch Art. 16 Abs. 1 BGÖ).
1.2. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht  richtet sich nach 
dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.3. Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der 
Vorinstanz  am  Verfahren  teilgenommen  oder  keine  Möglichkeit  zur 
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Teilnahme  erhalten  hat  (Bst. a),  durch  die  angefochtene  Verfügung 
besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren 
Aufhebung  oder  Änderung  hat  (Bst. c).  Die  Beschwerdeführerin  ist  im 
vorinstanzlichen  Verfahren  mit  ihrem  Antrag  auf  Einsichtnahme  in  das 
Dokument  Synopsis  nicht  durchgedrungen  und  durch  die  angefochtene 
Verfügung auch materiell beschwert. Sie  ist demnach ohne weiteres zur 
Beschwerdeführung legitimiert.
1.4. Auf die  frist­ und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und 
52 VwVG) ist daher einzutreten.
2. 
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf 
Verletzungen  von  Bundesrecht  –  einschliesslich  der  unrichtigen  oder 
unvollständigen Feststellung des Sachverhaltes und Überschreitung oder 
Missbrauch  des  Ermessens  –  sowie  auf  Angemessenheit  hin  (Art. 49 
VwVG).  Es  wendet  das  Recht  von  Amtes  wegen  an  und  ist  an  die 
Begründung  der  Begehren  der  Parteien  nicht  gebunden  (Art. 62  Abs. 4 
VwVG).
3. 
Das  am  1. Juli  2006  in  Kraft  getretene  Öffentlichkeitsgesetz  will  die 
Transparenz  über  den  Auftrag,  die  Organisation  und  die  Tätigkeit  der 
Verwaltung fördern (Art. 1 BGÖ). Es stellt einen Paradigmenwechsel dar, 
indem  es  den  früheren  Grundsatz  der  Geheimhaltung  zum 
Öffentlichkeitsprinzip  kehrt,  und  es  verankert  ein  subjektives  und 
durchsetzbares Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, ohne dass 
ein besonderes Interesse nachgewiesen werden müsste. Das Prinzip soll 
Transparenz  schaffen,  damit Bürgerinnen und Bürger  politische Abläufe 
erkennen  und  beurteilen  können.  Nebst  Vertrauen  soll  dadurch  das 
Verständnis für die Verwaltung und ihr Funktionieren gefördert sowie die 
Akzeptanz  staatlichen Handelns  erhöht  werden.  Das Gesetz  gilt  für  die 
gesamte  Bundesverwaltung  (Art. 2  Abs. 1  Bst. a  BGÖ).  Ein  amtliches 
Dokument  ist  jede  Information,  die  auf  einem  beliebigen 
Informationsträger  aufgezeichnet  ist,  sich  im  Besitz  einer  Behörde 
befindet,  von der  sie  stammt oder  der  sie mitgeteilt worden  ist,  und die 
Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft  (Art. 5 Abs. 1 Bst. a­c BGÖ). 
Das Öffentlichkeitsgesetz kennt keine Kategorie interner Dokumente, die 
generell  nicht  zugänglich  wären.  Das  Öffentlichkeitsprinzip  gilt  gemäss 
Art. 6 Abs. 1 BGÖ umfassend  für alle amtlichen Dokumente (Urteile des 
Bundesverwaltungsgerichtes  A­3443/2010  vom  18. Oktober  2010  E. 3.1 
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sowie A­3631/2009 vom 15. September 2009 E. 2.1, jeweils mit weiteren 
Hinweisen auf Rechtsprechung und Lehre).
4. 
Die  Vorinstanz  vertritt  die  Auffassung,  die  AG  Begleitmassnahmen  sei 
vergleichbar mit einer beratenden Verwaltungskommission und als solche 
gemäss  den Gesetzesmaterialien  nicht  der  Bundesverwaltung  im Sinne 
von Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ zuzurechnen;  einzig  ihr  definitiver Bericht, 
welcher  dem  EVD  übermittelt  worden  sei,  falle  als  ein  von  der 
Bundesverwaltung  empfangenes  Dokument  unter  das 
Öffentlichkeitsprinzip.  Es  sei  zwar  richtig,  dass  die  Regierungs­  und 
Verwaltungsorganisationsverordnung  vom  25. November  1998  (RVOV, 
SR  172.010.1)  per  1. Januar  2009  eine  Änderung  erfahren  und  die 
ausserparlamentarischen  Kommissionen  (und  mit  ihnen  die 
Verwaltungskommissionen)  systematisch  neu  der  Bundesverwaltung 
zugeordnet  habe.  Diese  Revision  beträfe  jedoch  nur  ständige 
ausserparlamentarische  Kommissionen,  nicht  aber  ad  hoc  eingesetzte 
Verwaltungskommissionen  wie  die  AG  Begleitmassnahmen.  Die 
Beschwerdeführerin  macht  geltend,  sowohl  das  Bundesamt  für  Justiz 
(BJ)  wie  auch  der  EDÖB  seien  zwischenzeitlich  zum  Schluss  gelangt, 
dass  ausserparlamentarische  Kommissionen  der  Bundesverwaltung 
zuzuordnen  seien  und  folglich  in  den  Anwendungsbereich  des  BGÖ 
fielen.  Die  Änderung  der  RVOV  sei  bereits  vor  Eingang  ihres 
Zugangsgesuches  in  Kraft  getreten  und  die  Vorinstanz  hätte  demnach 
wissen müssen, dass ausserparlamentarische Kommissionen dem BGÖ 
unterstünden.  Dessen  ungeachtet  handle  es  sich  bei  der  AG 
Begleitmassnahmen (auch) um eine Experten­ oder ad hoc­Kommission, 
welche ohne weiteres unter das BGÖ falle.
4.1. Während  die  bis Ende  2008 gültige Kommissionenverordnung  vom 
3. Juni 1996 (aKoV, AS 1996 1651) sowohl auf bestimmte wie auch auf 
unbestimmte  Zeit  bestellte  ausserparlamentarische  Kommissionen 
vorsah (vgl. Art. 4 Bst. a und b), schränkte der Gesetzgeber mit dem auf 
den  1.  Januar  2009  neu  in  Kraft  getretenen  Art. 57a  Abs. 1  des 
Regierungs­  und Verwaltungsorganisationsgesetzes  vom 21. März  1997 
(RVOG,  SR  172.010)  den  Auftrag  von  ausserparlamentarischen 
(Verwaltungs­) Kommissionen auf  die ständige  Beratung  von Bundesrat 
und  Bundesverwaltung  bei  der  Wahrnehmung  ihrer  Aufgaben  ein  und 
bezeichnete  sie  neu  explizit  als  dezentrale  Verwaltungseinheiten 
(Botschaft  des  Bundesrates  vom  12. September  2007  über  die 
Neuordnung der ausserparlamentarischen Kommissionen, BBl 2007 6641 
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6651 f.;  vgl.  auch  Art. 7a  Abs. 1  Bst. a  RVOV  [in  Kraft  seit  1. August 
2010]  sowie  die  systematische  Einordnung  der  Art. 8a  ff.  in  der  RVOV 
[„2. Kapitel:  Die  Verwaltung“,  „1a. Abschnitt:  Ausserparlamentarische 
Kommissionen“];  Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichtes  A­3192/2010 
vom  17. Juni  2011  E. 4.3).  Die  AG  Begleitmassnahmen  wurde  in  der 
ersten Hälfte  des  Jahres  2008 einzig  für  die Erarbeitung  von  konkreten 
Begleitmassnahmen im Hinblick auf ein allfälliges Freihandelsabkommen 
mit  der EU  im Agrar­  und Lebensmittelbereich eingesetzt  und beendete 
ihre Tätigkeit mit der Publikation  ihres Schlussberichtes am 8. Juli 2009. 
Mangels  formeller  Einsetzungsverfügung  (Art. 11  aKoV  [neu:  Art. 8e 
RVOV])  war  sie  jedoch  bereits  im  Jahre  2008  keine 
ausserparlamentarische Verwaltungskommission mit beratender Funktion 
(vgl.  Art. 4  Bst. a  i.V.m.  Art. 5 Abs. 2  aKoV),  sondern  bloss  ein  auf  Zeit 
eingesetztes externes Fachgremium (vgl. Art. 57 Abs. 1 RVOG). Dies galt 
– mangels  Beständigkeit  im  Sinne  des  neuen  Art. 57a  Abs. 1  RVOG – 
umso mehr ab anfangs 2009.
4.2.  Art. 2  BGÖ  beschreibt  –  entsprechend  dem  Grundsatz  der 
Öffentlichkeit  der  Verwaltung  (vgl.  E. 3  hiervor)  und  unter  Einbezug  der 
ausserparlamentarischen Behörden­ und Verwaltungskommissionen (vgl. 
E. 4.1  hiervor  sowie  E. 4.3  nachfolgend)  –  einen  weiten 
Anwendungsbereich  des  Öffentlichkeitsgesetzes  (vgl.  auch  BGE  136  II 
399 E. 2.1). Eine Experten­ bzw. ad hoc­Kommission übernimmt – selbst 
wenn  sie  mehrheitlich  aus  externen  Mitgliedern  besteht  –  öffentliche 
Aufgaben, welche gewöhnlich von der Zentralverwaltung wahrgenommen 
werden. Würde ein  solches  (Fach­) Gremium nun dem Geltungsbereich 
des BGÖ entzogen, stünde es im Belieben des Bundesrates bzw. seiner 
Departemente,  durch  die  einzelfallweise  Auslagerung  von 
Verwaltungsaufgaben  das Öffentlichkeitsprinzip  auszuhebeln. Dies  kann 
aber nicht Sinn und Zweck dieser Bestimmung sein (vgl. BERTIL COTTIER, 
in: medialex 2011, S. 104; vgl. auch STEPHAN C. BRUNNER, in: Stephan C. 
Brunner/Luzius  Mader  [Hrsg.],  Öffentlichkeitsgesetz,  Bern  2008 
[nachfolgend:  Öffentlichkeitsgesetz],  Art. 1  Rz. 9,  welcher  unter  den 
Begriff der "Organisation" der Verwaltung gemäss Art. 1 BGÖ auch die ad 
hoc­Organisationen  subsumiert).  Die  AG  Begleitmassnahmen  ist 
demnach – wie der EDÖB in seiner Empfehlung vom 23. Dezember 2010 
und das BJ  in seinem Dokument "Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips 
in  der  Bundesverwaltung:  Häufig  gestellte  Fragen"  (nachfolgend:  FAQ), 
Versionen  vom  29. Juni  2006  und  vom  25. Februar  2010,  je  Ziff. 2.4, 
zutreffend festhalten – als ad hoc­Kommission der Bundesverwaltung im 
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Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ zuzurechnen, auch wenn sie dieser 
nicht angehört (vgl. Art. 57 Abs. 1 RVOG).
4.3. Bei  diesem Ergebnis  kann  grundsätzlich  offengelassen werden,  ob 
auch  vor  Inkrafttreten  von  Art.  57a  ff.  RVOG  bzw.  Art. 8a  ff.  RVOV 
ausserparlamentarische  Kommissionen  der  Bundesverwaltung 
zuzurechnen  waren.  Immerhin  bleibt  festzuhalten,  dass  der  historische 
Gesetzgeber  zwar  ursprünglich  (ausserparlamentarische) 
Verwaltungskommissionen mit beratender Funktion gegenüber Bundesrat 
und Verwaltung  vom Geltungsbereich  des BGÖ ausnehmen wollte  (vgl. 
Botschaft  des  Bundesrates  vom  12. Februar  2003  zum  Bundesgesetz 
über die Öffentlichkeit der Verwaltung [nachfolgend: Botschaft zum BGÖ], 
BBl  2003  1963  1986).  Dennoch  ist  auch  hier  nicht  ersichtlich,  weshalb 
eine solche Kommission – selbst wenn sie keine Entscheidbefugnis hat – 
als  "verlängerter  Arm"  der  zentralen  Bundesverwaltung  oder  zumindest 
als  Teil  der  dezentralen  Verwaltung  nicht  der  Exekutivverwaltung 
zugerechnet  werden  und  als  solche  nicht  dem  BGÖ  unterstehen  sollte 
(vgl. auch THOMAS SÄGESSER, Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 2 Rz. 24; 
Botschaft  des Bundesrates  vom 22. September  2006  zur Änderung des 
Parlamentsgesetzes,  BBl  2006  8009  8012;  anderer  Auffassung:  FAQ, 
Version vom 29. Juni 2006, Ziff. 2.4).
5. 
Jede  Person  hat  das  Recht,  amtliche  Dokumente  einzusehen  und  von 
den  Behörden  Auskünfte  über  deren  Inhalt  zu  erhalten  (Art. 6  Abs. 1 
BGÖ). Vorliegend steht ausser Frage, dass das Dokument Synopsis die 
Anforderungen an ein amtliches Dokument gemäss Art. 5 Abs. 1 Bst. a­c 
BGÖ  erfüllt  (vgl.  bereits  E. 3  hiervor).  Unter  den  Parteien  strittig  ist 
jedoch,  ob  eine  Ausnahme  vom  Begriff  des  "amtlichen  Dokumentes" 
vorliegt, d.h. ob das Dokument als nicht fertig gestellt (Art. 5 Abs. 3 Bst. b 
BGÖ) oder als bloss zum persönlichen Gebrauch bestimmt (Art. 5 Abs. 3 
Bst. c BGÖ) zu gelten hat.
5.1.  Gemäss  Art. 1  Abs. 2  der  Öffentlichkeitsverordnung  vom  24. Mai 
2006  (VBGÖ,  SR  152.31)  gilt  ein  Dokument  als  fertig  gestellt,  welches 
von  der  Behörde,  die  es  erstellt  hat,  unterzeichnet  ist  (Bst.  a)  oder 
welches  vom  Ersteller  dem  Adressaten  definitiv  übergeben  wurde, 
namentlich  zur  Kenntnis­  oder  Stellungnahme  oder  als 
Entscheidgrundlage  (Bst. b). Die Vorinstanz vertritt den Standpunkt, das 
von  ihrem  Sekretariat  erstellte  Dokument  Synopsis  sei  ihr  von  der  AG 
Begleitmassnahmen nicht definitiv übergeben worden, habe es doch nicht 
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deren  Gesamtmeinung  wiedergegeben,  sondern  dieser  nur  als 
übergangsweises  Arbeitshilfsmittel  gedient.  Dasselbe  gelte  auch  für  die 
umgekehrte  Übergabe  des  Dokumentes  vom  BLW  an  die  AG 
Begleitmassnahmen.  Erst  deren  Schlussbericht  sei  dem  EVD  endgültig 
übermittelt  worden.  Die  Beschwerdeführerin  hält  dem  entgegen,  das 
Dokument  Synopsis  habe  sowohl  inhaltlich  als  auch  formell  definitiven 
Charakter  aufgewiesen.  So  habe  es  alle  von  den  Mitgliedern  der  AG 
Begleitmassnahmen eingebrachten Vorschläge enthalten, welche diesen 
anschliessend  zur  Bewertung  zugestellt  worden  seien,  sei  im 
Dokumentenverwaltungssystem  des  BLW  unter  Vergabe  einer 
Registraturnummer  erstellt  worden  und  habe  bloss  in  dieser  einen 
Version vorgelegen. Zudem könnten auch vorbereitende Dokumente, die 
inhaltlich nicht vollständig seien, fertig gestellte Dokumente im Sinne des 
BGÖ sein.
5.1.1. Bei der Bezeichnung „nicht  fertig gestelltes Dokument“ handelt es 
sich  um  einen  unbestimmten  Gesetzesbegriff,  welcher  unter  anderem 
durch  Art. 1  Abs. 2  VBGÖ  weiter  konkretisiert  worden  ist  (KURT 
NUSPLIGER,  Öffentlichkeitsgesetz,  a.a.O.,  Art. 5  Rz. 32  f.).  „Definitiv“  im 
Sinne von Art. 1 Abs. 2 Bst. b VBGÖ ist die Übergabe an eine bestimmte 
Person,  Stelle  oder  Behörde,  wenn  es  danach  weitestgehend  am 
Empfänger  liegt,  wie  er  mit  dem  Dokument  weiter  verfahren  will,  nicht 
aber,  wenn  das  Dokument  innerhalb  eines  Teams  oder  zwischen 
Mitarbeitenden  und  Vorgesetzten  zwecks  Korrektur,  Ergänzung  oder 
Finalisierung ausgetauscht wird (Erläuterungen des BJ vom 24. Mai 2006 
zur  Verordnung  über  das  Öffentlichkeitsprinzip  der  Verwaltung 
[nachfolgend:  Erläuterungen  zur  VBGÖ],  S. 2).  Weitere  gewichtige 
Indizien  für  die  Fertigstellung  eines  Dokumentes  sind  seine 
Unterzeichnung  oder  Genehmigung,  die  Registrierung  in  einem 
Klassifikations­, Organisations­  oder  Informationssystem  der  Verwaltung 
sowie  seine  Bedeutung.  Schliesslich  können  auch  vorbereitende 
Dokumente fertig gestellt sein, wenn sie definitiven Charakter aufweisen. 
Als  Beispiele  für  nicht  fertig  gestellte  Dokumente  sind  namentlich  zu 
erwähnen: Ein handschriftlich oder elektronisch aufgezeichneter Text mit 
Streichungen  oder  Anmerkungen  vor  seiner  Schlusskorrektur,  eine 
zusammenfassende  Übersicht  in  Bearbeitung,  eine  provisorische 
Fassung  eines  Berichts,  eine  Projektskizze,  Notizen  aus  einer  Sitzung, 
informelle  Arbeitsnotizen,  der  Vorentwurf  eines  Textes  oder 
zusammenfassende Notizen für eine Versammlung (Botschaft zum BGÖ, 
BBl 2003 1963 1997 ff.).
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5.1.2.  Die  Vorinstanz  trug  in  ihrer  Funktion  als  Sekretariat  der  AG 
Begleitmassnahmen  die  von  den  einzelnen  Mitgliedern  eingebrachten 
Vorschläge  für  Begleitmassnahmen  zusammen  und  ordnete  sie  im 
Dokument  Synopsis  verschiedenen  Haupt­  („Landwirtschaft“,  „Industrie 
und Handel“, „Branchenübergreifend“) sowie Unterkategorien („finanzielle 
Massnahmen“,  „nichtfinanzielle  Massnahmen“)  zu.  Den  Adressaten 
(sprich:  den  Mitgliedern  der  AG  Begleitmassnahmen)  oblag  es 
anschliessend, anhand der  im Text vorbereiteten Rubriken ("+++" [breite 
Unterstützung],  "++"  [mittlere  Unterstützung]  sowie  "+"  [geringe 
Unterstützung])  je  nach  Gutdünken  eine  Bewertung  der  verschiedenen 
Vorschläge vorzunehmen und sich zu positionieren. Mit anderen Worten: 
Das  Dokument  Synopsis  wurde  den  Empfängern  nicht  etwa  zur 
Überarbeitung  übergeben,  sondern  diente  ihnen  einzig  als 
Entscheidgrundlage  für  das  weitere  Vorgehen.  Zwar  ist  nicht  von  der 
Hand  zu  weisen,  dass  die  Evaluation  bloss  ein  Zwischenschritt  im 
Rahmen  des  Gesamtprojektes  "Begleitmassnahmen"  der  AG 
Begleitmassnahmen  darstellte  und  den  Schlussbericht  letztlich  nur 
vorbereitete. Dies  ist  jedoch  für die nach objektiven Gesichtspunkten zu 
erfolgende  Qualifikation  als  "fertig  gestelltes  Dokument"  unschädlich, 
handelte  es  sich  doch  bei  dieser Auflistung  nicht  einmal  um einen Vor­ 
oder Teilentwurf, sondern um ein in sich selber bereits abgeschlossenes 
und  nicht  mehr  in  Bearbeitung  stehendes  Dokument.  Bei  diesem 
Ergebnis kann auch offenbleiben, ob die Registrierung des Dokumentes 
im  elektronischen  Datenverarbeitungssystem  der  Vorinstanz  (für  sich 
allein  oder  allenfalls  ergänzend)  einen  Hinweis  auf  seinen  definitiven 
Charakter liefert.
5.1.3. Dazu kommt noch ein Weiteres: Der Grund für den Ausschluss von 
Dokumenten  mit  provisorischem  Charakter  gemäss  Art. 5  Abs. 3  Bst. b 
BGÖ  liegt  darin,  dass  die  Verwaltung  ihren  Handlungsspielraum 
bewahren  und  ihre  Projekte mit  der  nötigen  Freiheit  entwickeln  können 
muss, um sich möglichst ungestört und ohne Druckversuche von aussen 
eine Meinung zu bilden (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963 1997). Die 
AG Begleitmassnahmen, welche der Verwaltung zumindest zuzurechnen 
ist  (vgl.  E. 4.2  hiervor),  hat  ihren  Schlussbericht  (inkl.  Fact  Sheets)  am 
8. Juli  2009  veröffentlicht,  so  dass  ihre  freie  Meinungs­  und 
Willensbildung  durch  eine  Publikation  des  Dokumentes  Synopsis  gar 
nicht  mehr  beeinflusst  werden  kann  und  ein  allfälliger  Aufschub  des 
Zugangs  nach  Art. 8  Abs. 2  BGÖ  von  vornherein  entfällt.  Auch  dies 
spricht dafür, von einem fertig gestellten Dokument auszugehen.
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5.2.  In  die  Kategorie  der  Dokumente,  die  zum  persönlichen  Gebrauch 
bestimmt  sind  (Art.  5  Abs. 3  Bst. c  BGÖ),  fallen  alle  Informationen,  die 
dienstlichen Zwecken dienen, deren Benutzung aber ausschliesslich der 
Autorin,  dem  Autoren  oder  einem  eng  begrenzten  Personenkreis  als 
Arbeitshilfsmittel  vorbehalten  ist,  wie  Notizen  oder  Arbeitskopien  von 
Dokumenten  (Art. 1  Abs. 3  VBGÖ).  Die  Vorinstanz  macht  geltend,  das 
Dokument  Synopsis  sei  lediglich  ein  Arbeitshilfsmittel  bzw.  eine 
Arbeitsgrundlage  gewesen,  die  innerhalb  eines  Teams  ausgetauscht 
worden  sei.  Vergleichbar  mit  einer  Gedankenstütze  bzw.  Arbeitsnotiz 
habe  es  sämtliche  von  den  Mitgliedern  der  AG  Begleitmassnahmen 
eingebrachten  Vorschläge  aufgelistet,  welche  diese  im  Rahmen  eines 
Brainstormings  zusammengetragen  hätten  und  aus  welchen  sie 
anschliessend  in  einem  konsolidierten  Bericht  zuhanden  des  EVD  eine 
Auswahl  treffen  wollten.  Zudem  habe  die  AG  Begleitmassnahmen  mit 
rund  zwanzig  Personen  nur  aus  einem  beschränkten  Adressatenkreis 
bestanden. Die Beschwerdeführerin ist dagegen der Auffassung, dass die 
im Dokument Synopsis enthaltenen 250 Vorschläge von den Mitgliedern 
der  AG  Begleitmassnahmen  zwecks  Überprüfung  in  ihre  jeweilige 
Institution  getragen  und  folglich  auf  direktem  oder  indirektem Weg  weit 
mehr  als  zwanzig  Personen  zugänglich  gemacht  worden  seien. 
Mindestens  drei  Mitarbeiter  der  Vorinstanz  hätten  die  Vorschläge  für 
Begleitmassnahmen  im Dokument Synopsis sortiert und  in Tabellenform 
systematisiert,  um  diese  anschliessend  den  Mitgliedern  der  AG 
Begleitmassnahmen  zur  Bewertung  zu  übergeben.  Von  einer  blossen 
Brainstorming­Liste  bzw.  einem  blossen  Arbeitshilfsmittel  könne  daher 
keine Rede sein.
5.2.1.  Der  Verordnungsgeber  hat  in  Art.  1  Abs.  3  VBGÖ  die 
Umschreibung des Begriffs des zum persönlichen Gebrauch bestimmten 
Dokumentes aus der Botschaft übernommen und dahingehend präzisiert, 
dass  darunter  nicht  nur  Dokumente  fallen,  welche  zwar  dienstlichen 
Zwecken  dienen,  deren  Gebrauch  aber  ausschliesslich  dem  Verfasser 
vorbehalten bleiben, sondern auch solche, die  lediglich durch einen eng 
begrenzten  Personenkreis  verwendet  werden.  Dies  hat  er  etwa  dann 
bejaht, wenn Dokumente, die als Arbeitsgrundlage oder Arbeitshilfsmittel 
dienen (bspw. Dispositionen, handschriftliche Notizen, Arbeitskopien von 
Dokumenten,  Korrekturvorschläge,  Gedankenstützen  oder 
Begleitnotizen)  innerhalb  eines  Teams  oder  zwischen  Mitarbeiterinnen 
oder Mitarbeitern und Vorgesetzten ausgetauscht werden (Botschaft zum 
BGÖ, BBl 2003 1963 2000; Erläuterungen zur VBGÖ, S. 3).
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5.2.2. Wie  vorstehend  ausgeführt  (vgl.  E. 5.1.2),  diente  das  Dokument 
Synopsis  den  Mitgliedern  der  AG  Begleitmassnahmen  als 
Entscheidgrundlage  für  das  weitere  Vorgehen  und  stellte  ein  in  sich 
selber  abgeschlossener  Zwischenschritt  im  Rahmen  des 
Gesamtprojektes  „Begleitmassnahmen“  dar.  Es  handelte  sich  mithin – 
wie  die  Beschwerdeführerin  zu  Recht  einwendet  –  nicht  um  eine  den 
Arbeitsprozess  bloss  unterstützende,  lediglich  behelfsmässig  erstellte 
„Brainstorming“­Liste,  sondern  um  ein  fertig  gestelltes  und  (durch  die 
Systematisierung  und  Sortierung  der  Vorschläge)  gedanklich 
weiterentwickeltes  Dokument.  Dies  allein  spricht  grundsätzlich  bereits 
gegen  die  Annahme  eines  blossen  "Arbeitshilfsmittels".  Darüber  hinaus 
fehlt es aber auch an einem „eng begrenzten Personenkreis“: Zwar lässt 
sich den Gesetzesmaterialien nicht entnehmen, ab wie  vielen Personen 
dieses  (zweite)  Kriterium  nicht  mehr  als  erfüllt  zu  gelten  hat.  Immerhin 
deutet  jedoch  der  Begriff  „eng“  darauf  hin,  dass  Art. 1  Abs. 3  VBGÖ – 
ganz  im  Sinne  des  Grundsatzes  der  Öffentlichkeit  der  Verwaltung  (vgl. 
E. 3) – restriktiv anzuwenden ist. Setzt sich – wie vorliegend – bereits der 
unmittelbare  Adressatenkreis  aus  rund  zwanzig 
Arbeitsgruppenmitgliedern  zusammen,  wird  der  Rahmen  des 
persönlichen  Gebrauchs  gesprengt.  Dies  gilt  umso mehr,  als  der  Kreis 
der  involvierten  Personen  durch  den  Einbezug  der  verschiedenen 
Verbände,  Interessengruppen  und  Kantone  –  als  deren  Vertreter  die 
Mitglieder  in  die AG Begleitmassnahmen Einsitz  genommen haben  und 
die über den Inhalt des Dokumentes Synopsis in Kenntnis gesetzt worden 
sein dürften – wohl noch erheblich ausgeweitet worden ist.
6. 
In  einem  nächsten  Schritt  ist  zu  prüfen,  ob  die  Vorinstanz  den  Zugang 
zum  Dokument  Synopsis  wegen  überwiegenden  öffentlichen  oder 
privaten  Interessen  an  der  Geheimhaltung  gemäss  Art. 7  Abs. 1  BGÖ 
verweigern  durfte.  Die  Beweislast  zur  Widerlegung  der  Vermutung  des 
freien  Zugangs,  die  durch  das  Öffentlichkeitsgesetz  aufgestellt  wird, 
obliegt  der  Behörde,  d.h.  sie  muss  beweisen,  dass  die  in  Art. 7  BGÖ 
aufgestellten  Ausnahmeklauseln  gegeben  sind  (Urteil  des 
Bundesverwaltungsgerichtes A­3443/2010 vom 18. Oktober 2010 E. 3.1; 
Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963 2002; PASCAL MAHON/OLIVIER GONIN, 
Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 6 Rz. 11). Diese sind nur dann wirksam, 
wenn die Beeinträchtigung im Falle einer Offenlegung von einer gewissen 
Erheblichkeit  ist  und  ein  ernsthaftes  Risiko  ihres  Eintretens  besteht, 
mithin  der  Schaden  nach  dem  üblichen  Lauf  der  Dinge  und  mit  hoher 
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Wahrscheinlichkeit  eintrifft  (BERTIL  COTTIER/RAINER  J.  SCHWEIZER/NINA 
WIDMER, Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 7 Rz. 4).
6.1.  Nach  Art. 7  Abs. 1  Bst. a  BGÖ  wird  der  Zugang  zu  amtlichen 
Dokumenten eingeschränkt,  aufgeschoben oder  verweigert, wenn durch 
seine Gewährung die freie Meinungs­ und Willensbildung einer dem BGÖ 
unterstellten  Behörde,  eines  anderen  legislativen  oder  administrativen 
Organes  oder  einer  gerichtlichen  Instanz  wesentlich  beeinträchtigt 
werden kann.
6.1.1.  Die  Vorinstanz  macht  geltend,  die  politischen  Diskussionen  zu 
einem Freihandelsabkommen  zwischen  der  Schweiz  und  der  EU  sowie 
den  notwendigen  Begleitmassnahmen  seien  noch  nicht  abgeschlossen 
und  könnten  durch  die  Gewährung  des  Zugangs  zum  Dokument 
Synopsis  wesentlich  beeinträchtigt  werden.  Garantiere  man  keine 
Geheimhaltung,  müsse  damit  gerechnet  werden,  dass  die 
"Ideensammlung"  in  der  politischen  Meinungsbildung  kontraproduktiv 
verwendet  werde  und  letztlich  eine  konstruktive  Lösungsfindung 
erschwere  oder  sogar  verhindere.  Die  Veröffentlichung  eines  solchen 
Papieres  könne  dazu  führen,  dass  sich  Dritte  fortan  nicht  mehr  an 
Arbeitsgruppen  beteiligten  bzw.  sich  im  Rahmen  eines  Brainstormings 
grosse Zurückhaltung auferlegten.
6.1.2.  Die  Beschwerdeführerin  geht  davon  aus,  dass  sich  die 
Interessenvertreter  auch  nach  einer  Veröffentlichung  des  Dokumentes 
Synopsis weiterhin  darum bemühten,  ihre Argumente  in Arbeitsgruppen 
einzubringen und politischen Einfluss zu nehmen. Dessen ungeachtet sei 
nicht  ersichtlich,  inwiefern  die  freie  Meinungsbildung  in  der  in  der 
Zwischenzeit  aufgelösten  AG  Begleitmassnahmen  durch  eine 
Veröffentlichung  des  Dokumentes  Synopsis  noch  gefährdet  werden 
könnte.
6.1.3.  Der  Schutz  der  freien  Meinungs­  und  Willensbildung  soll 
verhindern,  dass  die Verwaltung  durch  eine  verfrühte Bekanntgabe  von 
Informationen  während  eines  Entscheidungsprozesses  unter  allzu 
starken Druck der Öffentlichkeit gerät, wodurch die Bildung einer eigenen 
Meinung  und  eines  eigenen  Willens  verhindert  werden  könnte.  Ein 
aufgrund  von  Art. 7  Abs. 1  Bst. a  BGÖ  im  Rahmen  eines 
Entscheidungsprozesses  als  geheim  deklariertes  Dokument  sollte 
öffentlich  zugänglich  sein,  sobald  die  Behörde  ihren  Entscheid  einmal 
getroffen  hat  (Botschaft  zum  BGÖ,  BBl  2003  1963  2007 f.; 
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COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER,  a.a.O.,  Art. 7  Rz. 17).  Die  AG 
Begleitmassnahmen  hat mit  der Veröffentlichung  ihres Schlussberichtes 
(inkl.  Fact  Sheets)  am  8. Juli  2009  ihren  Meinungsbildungsprozess 
abgeschlossen. Dieser kann somit durch eine (nachträgliche) Publikation 
des Dokumentes Synopsis gar nicht mehr beeinflusst werden (vgl. bereits 
E. 5.1.3 hiervor).
6.1.4.  In  ganz besonderen Ausnahmefällen  kann der Schutz,  den Art. 7 
Abs. 1  Bst. a  BGÖ  gewährt,  über  die  Entscheidungsphase  hinaus 
verlängert  werden.  Dies  gilt  namentlich  dann,  wenn  eine 
Spezialbestimmung  vorsieht,  dass  eine  Behörde  unter  Ausschluss  der 
Öffentlichkeit  ihren Beschluss fasst (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963 
2008;  vgl.  auch  COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER,  a.a.O.,  Art. 7  Rz. 18, 
welche als häufigsten Fall die Beschlüsse von Kollegialbehörden wie den 
Verwaltungskommissionen  anführen).  Die  AG  Begleitmassnahmen  ist 
eine  ad  hoc­Kommission,  welche  nicht  von  Gesetzes  wegen  hinter 
verschlossenen  Türen  tagt  (etwa  im  Gegensatz  zum  Bundesrat  [vgl. 
Art. 21 RVOG]). Da ihre Mitglieder im Dokument Synopsis bloss einzelne 
Vorschläge, aber  (noch) nicht eigentliche Forderungen  formuliert haben, 
leuchtet  darüber  hinaus  nicht  ein,  weshalb  sie  mit  der  Veröffentlichung 
auf  die  von  ihnen  eingenommenen  Standpunkte  –  soweit  diese  ihnen 
überhaupt einzeln zugeordnet werden können (vgl. E. 7.1 nachfolgend) – 
zu behaften sein sollten. Dies gilt umso mehr, als die Fertigstellung des 
Dokumentes Synopsis (bei welchem es sich entgegen der Auffassung der 
Vorinstanz  eben  gerade  nicht  um  ein  blosses  Brainstorming­Dokument 
handelt [vgl. E. 5.2.2]) Ende 2008 erfolgt ist und damit schon längere Zeit 
zurückliegt.  Auch  dies  spricht  gegen  eine  Ausnahme  vom 
Öffentlichkeitsprinzip gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ.
6.1.5. Schliesslich bleibt die Vorinstanz aber auch den Nachweis einer im 
Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ "wesentlichen" Beeinträchtigung der 
freien  Meinungs­  und  Willensbildung  des  Bundesrates  bzw.  des 
Vorstehers  des  EVD  durch  die  Veröffentlichung  des  Dokumentes 
Synopsis  schuldig:  So  hat  die  von  ihr  angeführte  allfällige  Vereitelung 
einer konstruktiven Lösungsfindung für die Beurteilung der Zugänglichkeit 
von vornherein ausser Acht zu bleiben,  ist doch das blosse Risiko, eine 
heftige  und möglicherweise  kontroverse  öffentliche  Auseinandersetzung 
zu provozieren, kein Verweigerungsgrund  (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 
2003 1963 2007). Desgleichen sind die politischen Entscheidungsträger 
des Bundes durch die im Dokument Synopsis aufgelisteten und teilweise 
in  den  Schlussbericht  und  dessen  Fact  Sheets  übernommenen 
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Vorschläge der AG Begleitmassnahmen nicht gebunden, sondern haben 
diese höchstens als Entscheidungshilfe beizuziehen.
6.2.  Die  Vorinstanz  erachtet  die  im  Dokument  Synopsis  aufgeführten 
Vorschläge  zu  international  umstrittenen  Themen  wie  Grenzschutz, 
gentechnisch  veränderten  Produkten,  Erhaltung  der 
Ernährungssouveränität,  Absatz­  und  Exportförderung  sowie 
Kennzeichnungsvorschriften  als  geeignet,  um  die  aussenpolitischen 
Interessen  oder  die  internationalen  Beziehungen  der  Schweiz  zu 
beeinträchtigen  (Art. 7  Abs. 1  Bst. d  BGÖ).  Für  die  Beschwerdeführerin 
ist  dagegen  nicht  ersichtlich,  inwiefern  das  Dokument  Synopsis 
vertrauliche  Informationen über die Aussenpolitik der Schweiz oder über 
Positionen  in  laufenden  oder  künftigen  Verhandlungen  mit  der  EU 
enthalten könnte.
6.2.1. Art. 8 Abs. 4 BGÖ schliesst amtliche Dokumente über Positionen in 
laufenden oder  künftigen Verhandlungen  vom Öffentlichkeitsprinzip  aus. 
Sobald  aber  die  (internationalen)  Verhandlungen  abgeschlossen  sind, 
müssen  die  Verhandlungspositionen  bekannt  gegeben  werden,  sofern 
dem nicht etwa die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen 
Beziehungen  der  Schweiz  im  Sinne  von  Art. 7  Abs. 1  Bst. d  BGÖ 
entgegenstehen  (Botschaft  zum  BGÖ,  BBl  2003  1963  2015; 
COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER,  a.a.O.,  Art. 7  Rz. 34  sowie  MAHON/GONIN, 
a.a.O.,  Art. 8  Rz. 47).  Gemäss  Informationsschreiben  des 
Integrationsbüros  Eidgenössisches  Departement  für  auswärtige 
Angelegenheiten  (EDA)/EVD  vom  Oktober  2011  (  > 
Themen  >  Agrarpolitik  >  Freihandel  Schweiz­EU,  besucht  am  2. 
Dezember 2011) dauern die Verhandlungen mit der EU in den Bereichen 
Landwirtschaft,  Lebensmittelsicherheit,  Produktsicherheit  und  öffentliche 
Gesundheit weiterhin an und sind derzeit ins Stocken geraten. Gleichwohl 
legt der Bundesrat mit einer Veröffentlichung des Dokumentes Synopsis 
seine Karten nicht vorzeitig offen und verschafft der EU in den laufenden 
Verhandlungen  keinen  entscheidenden Vorteil:  Denn  einerseits  ist  nicht 
nachvollziehbar,  weshalb  das  Dokument  Synopsis  Informationen 
enthalten  sollte,  welche  für  die  Verhandlungsstrategie  des  Bundesrates 
bzw.  den  Fortgang  des  Verhandlungsprozesses  von  Bedeutung  sein 
könnten  (vgl. MAHON/GONIN,  a.a.O.,  Art. 8  Rz. 50).  Andererseits  hat  die 
Vorinstanz  selber  eine  Auswahl  von  Vorschlägen  der  AG 
Begleitmassnahmen  im  Schlussbericht  vom  8. Juli  2009  und  in  dessen 
Fact  Sheets  publizieren  lassen,  ohne  darin  eine  Schwächung  der 
Verhandlungsposition  der  Schweiz  bzw.  –  nach  Abschluss  der 
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Verhandlungen  –  eine  Beeinträchtigung  ihrer  aussenpolitischen 
Interessen  zu  sehen.  Inwiefern  für  die  übrigen,  bis  anhin  nicht 
veröffentlichten  Vorschläge  etwas  anderes  gelten  sollte,  leuchtet  nicht 
ein.
6.3.  Nach  Art. 7  Abs. 1  Bst. h  BGÖ  kann  der  Zugang  zu  amtlichen 
Dokumenten  verweigert  werden,  wenn  durch  seine  Gewährung 
Informationen  vermittelt  werden  können,  die  der  Behörde  von  Dritten 
freiwillig  mitgeteilt  worden  sind  und  deren  Geheimhaltung  die  Behörde 
zugesichert hat. 
6.3.1.  Die  Vorinstanz  macht  geltend,  die  Mitglieder  der  AG 
Begleitmassnahmen hätten in einer ersten Phase der Ideensammlung ein 
grosses  Geheimhaltungsinteresse  gehabt.  Sie  seien  von  Anfang  an 
stillschweigend davon ausgegangen, dass das Dokument Synopsis nicht 
öffentlich  gemacht  werde,  und  hätten  sich  auch  nach  der  Anfrage  der 
Beschwerdeführerin  in  ihrer  Abstimmung  vom  12. Juni  2009  für  eine 
Beibehaltung  der  Geheimhaltung  ausgesprochen.  Sie  (die  Vorinstanz) 
habe  ihnen  als  Dritte  ohne  weiteres  die  Vertraulichkeit  der  im  Rahmen 
des Brainstormings freiwillig eingebrachten Vorschläge zusichern können.
6.3.2. Die  Beschwerdeführerin  ist  der  Auffassung,  die  Vorinstanz  habe 
den  Mitgliedern  der  AG  Begleitmassnahmen  keine  absolute 
Geheimhaltung  zugesichert  und  eine  solche  wäre  auch  nicht  möglich 
gewesen.  Denn  einerseits  hätten  diese  von  Anfang  an  damit  rechnen 
müssen,  dass  ein  nicht  im Voraus  bestimmbarer  Teil  der Vorschläge  in 
einem  Bericht  veröffentlicht  werde  und  von  Branchenkennern  den 
einzelnen  Mitgliedern  zugeordnet  werden  könne.  Andererseits  sei  ein 
grosser  Kreis  von  Personen  involviert  gewesen.  Zudem  habe  die 
Vorinstanz  keine  Interessenabwägung  vorgenommen  und  ihre 
Zusicherung  sei  nur  gegenüber  einer  Behörde,  nicht  aber  gegenüber 
Privatpersonen erfolgt.
6.3.3.  Die  Ausnahmeregelung  von  Art. 7  Abs. 1  Bst. h  BGÖ  findet 
Anwendung,  wenn  folgende  drei  Anforderungen  kumulativ  erfüllt  sind: 
Zunächst  müssen  die  Informationen  von  einer  Privatperson,  nicht  aber 
von  einer  Behörde  mitgeteilt  worden  sein.  Sodann  müssen  die 
betreffenden  Informationen  von  sich  aus,  d.h.  nicht  im  Rahmen  einer 
gesetzlichen  oder  vertraglichen  Verpflichtung,  abgegeben  worden  sein 
und schliesslich muss die Verwaltung die Zusicherung der Vertraulichkeit 
auf  ausdrückliches  Verlangen  des  Informanten  erteilt  haben 
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(COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER,  a.a.O.,  Art. 7  Rz. 47).  Vorliegend  fehlt  es 
bereits  an  der  ersten  Bedingung  („Dritter“),  ist  doch  die  AG 
Begleitmassnahmen  als  ad  hoc­Kommission  der  Bundesverwaltung 
zuzurechnen und dem BGÖ unterworfen (vgl. E. 4.2). Darüber hinaus ist 
aber auch die dritte Bedingung nicht erfüllt: Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ setzt 
nämlich  grundsätzlich  voraus,  dass  die Zusicherung der Geheimhaltung 
ausdrücklich  verlangt  und  ebenso  ausdrücklich  gegeben  wird,  während 
ein  stillschweigendes Begehren  oder  eine  stillschweigende  Zusicherung 
nur  mit  grösster  Zurückhaltung  angenommen  werden  dürfen  (Botschaft 
zum  BGÖ,  BBl  2003  1963  2012).  Die  Mitglieder  der  AG 
Begleitmassnahmen  haben  der  mit  Sekretariatsarbeiten  betrauten 
Vorinstanz  ihre  Vorschläge  anlässlich  der  zweiten  Sitzung  vom 
8. Oktober  2008  ohne  irgendwelche  Vorbehalte  mitgeteilt  und  erst  am 
12. Juni  2009,  mithin  nach  Eingang  des  Zugangsgesuches  der 
Beschwerdeführerin und nach einer ersten abschlägigen Stellungnahme 
durch  die  Vorinstanz,  Geheimhaltung  beschlossen.  Mit  diesem  „fait 
accompli“ haben sie der Vorinstanz aber die Möglichkeit genommen,  im 
Rahmen  einer  Interessenabwägung  zugunsten  der  Förderung  der 
Transparenz  in  der  Verwaltung  auf  die  ihr  angebotenen  Informationen 
allenfalls von vornherein zu verzichten. Würde man ein solches Verhalten 
schützen,  käme  dies  letztlich  einer  Aushöhlung  des 
Öffentlichkeitsprinzipes  gleich  (vgl.  auch  COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, 
a.a.O., Art. 7 Rz. 47).
7. 
Die Vorinstanz hält letzten Endes die Auffassung des EDÖB, wonach die 
Personendaten  im  Dokument  Synopsis  anonymisierbar  seien,  für  nicht 
stichhaltig.  Das  Dokument  enthalte  nicht  nur  die  Personendaten  der  in 
der AG Begleitmassnahmen vertretenen Organisationen sowie die Kürzel 
von  drei  ihrer  Mitarbeiter  in  der  Dokumentenreferenz,  sondern  die 
einzelnen  Vorschläge  könnten  von  Branchenkennern  inhaltlich  den 
einzelnen  Mitgliedern  der  AG  Begleitmassnahmen  zugeordnet  werden. 
Das  Interesse der Mitglieder,  ihre von der AG Begleitmassnahmen nicht 
geteilten  Vorschläge  geheim  zu  halten,  überwiege  gegenüber  dem 
Interesse der Beschwerdeführerin am Zugang zum Dokument Synopsis.
7.1.  Amtliche  Dokumente,  welche  Personendaten  enthalten,  sind  nach 
Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren (Art. 9 Abs. 1 BGÖ; 
zur  Definition  des  Begriffs  "Personendaten"  vgl.  Art. 3  Bst. a  des 
Bundesgesetzes  vom  19. Juni  1992  über  den  Datenschutz  [DSG,  SR 
235.1]).  Ist  eine  Anonymisierung  nicht  möglich,  so  beurteilt  sich  ein 
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Zugangsgesuch  nach  Art. 19  DSG  (Art. 9  Abs. 2  BGÖ).  Erst  wenn  die 
Betroffenen vernünftigerweise nicht identifizierbar sind, gilt ein Dokument 
als anonym im Sinne des DSG. Ist dagegen eine Reidentifizierung ohne 
unverhältnismässigen  Aufwand  möglich,  so  enthält  das  Dokument 
Personendaten  im  Sinne  des  DSG  und  fällt  nach  Art. 9  Abs. 2  BGÖ  in 
dessen  Geltungsbereich,  obwohl  eine  Anonymisierung  gemäss  Art. 9 
Abs. 1  BGÖ  vorgenommen  wurde  (ALEXANDRE  FLÜCKIGER, 
Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 9 Rz. 31). Mit einem Einschwärzen der 
Spalte "Organisationen" im Dokument Synopsis ist die Urheberschaft der 
in  die  AG  Begleitmassnahmen  eingebrachten  Vorschläge  für  einen 
durchschnittlichen  Leser  –  wenn  überhaupt  –  höchstens  in  Einzelfällen 
und  regelmässig  nur  mit  einem  damit  verbundenen  Mehraufwand  zu 
bestimmen. Aber selbst wenn eine Zuordnung der einzelnen Vorschläge 
zu  den  im  Schlussbericht  vom  8. Juli  2009  aufgelisteten  Verbänden, 
Interessengruppen  und  Kantone  bzw.  deren  Vertreter  zumindest  für 
Branchenkenner  ohne  weiteres  möglich  sein  sollte,  ist  eine  Publikation 
des Dokumentes Synopsis aus datenschutzrechtlichen Gründen zulässig:
7.1.1.  Gemäss  Art. 19  Abs. 1bis  DSG,  mit  welchem  eine 
Koordinationsnorm  für  die  Regelung  des  Zuganges  zu  amtlichen 
Dokumenten  mit  Personendaten  geschaffen  wurde  (YVONNE  JÖHRI,  in: 
David  Rosenthal/Yvonne  Jöhri  [Hrsg.],  Handkommentar  zum 
Datenschutzgesetz, Zürich 2008, Art. 19 N. 31; Botschaft zum BGÖ, BBl 
2003  1963  2033),  dürfen  Bundesorgane  gestützt  auf  das 
Öffentlichkeitsgesetz  Personendaten  bekannt  geben,  wenn  diese  im 
Zusammenhang  mit  der  Erfüllung  öffentlicher  Aufgaben  stehen  (Bst. a) 
und  an  deren  Bekanntgabe  ein  überwiegendes  öffentliches  Interesse 
besteht  (Bst. b;  vgl.  auch  Art. 7  Abs. 2  BGÖ).  Die  erstgenannte 
Voraussetzung trägt dem Zweckbindungsgebot Rechnung und ergibt sich 
für  das  Öffentlichkeitsgesetz  bereits  aus  der  Definition  des  Begriffs 
"amtliches Dokument"  in Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ (JÖHRI, a.a.O., Art. 19 
N. 54;  Botschaft  zum  BGÖ,  BBl  2003  1963  2033).  Die  zweite 
Voraussetzung verlangt nach einer Abwägung der konkret auf dem Spiele 
stehenden  Interessen:  Geht  es  um  die  Beurteilung  des  Zugangs  zu 
besonders  schützenswerten  Personendaten  im  Sinne  von  Art. 3  Bst. c 
DSG oder Persönlichkeitsprofilen  im Sinne von Art. 3 Bst. d DSG, dürfte 
die  Güterabwägung  eher  zugunsten  der  Privatsphäre  Dritter  erfolgen 
(Urteile des Bundesverwaltungsgerichtes A­3192/2010 vom 17. Juni 2011 
E. 6.2.2 sowie A­3609/2010 vom 17. Februar 2011 E. 4.4; JÖHRI, a.a.O., 
Art. 19  N. 45).  Das  öffentliche  Interesse  am  Zugang  kann 
ausnahmsweise  etwa  überwiegen  bei  Vorliegen  eines  besonderen 
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Informationsinteresses  der  Öffentlichkeit  bzw.  eines  spezifischen 
öffentlichen  Interesses  wie  dem  Schutz  der  öffentlichen  Ordnung  und 
Sicherheit  oder  Gesundheit,  bei  einem  privilegierten  Einbezug  der 
betroffenen Person in das Verwaltungshandeln (vgl. Art. 6 Abs. 2 Bst. a­c 
VBGÖ) oder wenn die Angabe der Daten freiwillig und ohne behördlichen 
oder gesetzlichen Zwang erfolgt ist (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963 
2033;  COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER,  a.a.O.,  Art. 7  Rz. 82). 
Unproblematisch  ist  zudem  eine  Publikation,  bei  welcher  es  nach  den 
Umständen  des  jeweiligen Einzelfalls  unwahrscheinlich  ist,  dass  sie  die 
Privatsphäre  der  betroffenen  Person  beeinträchtigt  (Urteil  des 
Bundesverwaltungsgerichtes A­3609/2010 vom 17. Februar 2011 E. 4.4; 
JÖHRI, a.a.O., Art. 19 N. 48).
7.1.2.  Von  den  Parteien  wird  (mit  Recht)  nicht  bestritten,  dass  das 
Dokument  Synopsis  im  Zusammenhang  mit  der  Erfüllung  einer 
öffentlichen Aufgabe steht (Art. 19 Abs. 1bis Bst. a DSG; vgl. E. 5 hiervor) 
und die drei mit ihrem Kürzel (gro/tha/msa) in der Kopfzeile aufgeführten 
Mitarbeiter  des  BLW  nicht  der  Anonymisierungspflicht  unterliegen  (vgl. 
JÖHRI,  a.a.O.,  Art. 19  N. 48).  Was  die  Abwägung  der  sich 
entgegenstehenden Interessen im Sinne von Art. 19 Abs. 1bis Bst. b DSG 
anbelangt,  ist  nicht  ersichtlich,  inwiefern  eine  Publikation  der  im 
Dokument  Synopsis  aufgelisteten  Vorschläge  –  wenn  denn  ein 
Rückschluss  auf  ihre  Urheberschaft  trotz  Anonymisierung  überhaupt 
möglich  sein  sollte  (vgl.  E. 7.1)  –  das  Risiko  einer 
Persönlichkeitsverletzung  bei  den  Verbänden,  Interessengruppen  und 
Kantonen  bzw.  ihren  Vertretern  birgt  resp.  für  diese  mehr  als  eine 
"geringfügige  oder  bloss  unangenehme  Konsequenz"  (Urteil  des 
Bundesverwaltungsgerichtes A­3609/2010  vom 17. Februar  2011 E. 4.4; 
COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., Art. 7 Rz. 58) haben kann. Dies gilt 
umso  mehr,  als  sie  als  Mitglieder  einer  der  Bundesverwaltung 
zuzurechnenden  Arbeitsgruppe  (vgl.  E. 4.2)  den  Schutz  ihrer 
Persönlichkeitsrechte  ohnehin  nicht  umfassend  geltend machen  können 
(vgl.  FLÜCKIGER,  a.a.O.,  Art. 9  Rz. 14),  auf  freiwilliger  Basis  an  der  AG 
Begleitmassnahmen  teilgenommen  und  keine  Veröffentlichung  von 
sensiblen  Personendaten  zu  befürchten  haben.  Auch  so  stehen  für  die 
Beschwerdeführerin  (vgl. Bst. G hiervor) und wohl auch  für die weiteren 
interessierten Kreise nicht die  Identität  ihres Verfassers,  sondern die  im 
Dokument Synopsis aufgeführten Vorschläge als solche  im Vordergrund 
und  dürfte  ein  allfälliges  Geheimhaltungsinteresse  zwischenzeitlich 
erheblich an Bedeutung verloren haben. Unter diesen Vorzeichen ist aber 
das öffentliche Interesse an der Offenlegung der ebenfalls zur Diskussion 
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gestandenen,  jedoch  nicht  weiterverfolgten  und  nicht  in  den 
Schlussbericht  vom  8. Juli  2009  und  in  dessen  Fact  Sheets 
übernommenen  Vorschläge  für  Begleitmassnahmen  als  höher  zu 
gewichten.
8. 
Gestützt  auf  die  vorstehenden  Erwägungen  ist  die  Beschwerde  daher 
gutzuheissen,  die  Verfügung  vom  18. Januar  2011  aufzuheben  und  die 
Vorinstanz  anzuweisen,  der  Beschwerdeführerin  nach  erfolgtem 
Einschwärzen  der  Spalte  "Organisationen"  Zugang  zum  Dokument 
Synopsis zu gewähren.
9. 
Die Kosten des Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht werden in 
der Regel der unterliegenden Partei auferlegt, es sei denn, es handle sich 
um  eine  Vorinstanz  (Art. 63  Abs. 1  und  Abs. 2  VwVG).  Bei  diesem 
Verfahrensausgang  unterliegt  die  Vorinstanz,  weshalb  keine 
Verfahrenskosten  zu  erheben  sind.  Der  von  der  Beschwerdeführerin 
geleistete  Kostenvorschuss  in  der  Höhe  von  Fr. 1'000.­  ist  ihr 
zurückzuerstatten.
10. 
Der  nicht  anwaltlich  vertretenen  obsiegenden  Beschwerdeführerin  sind 
keine  verhältnismässig  hohen  Kosten  entstanden,  weshalb  von  der 
Zusprechung  einer  Parteientschädigung  abzusehen  ist  (Art. 64  Abs. 1 
VwVG  sowie Art. 7  Abs. 4  des Reglements  vom  21. Februar  2008  über 
die  Kosten  und  Entschädigungen  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht 
[VGKE, SR 173.320.2]).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. 
Die  Beschwerde  wird  gutgeheissen  und  die  Verfügung  der  Vorinstanz 
vom 18. Januar 2011 aufgehoben. Die Vorinstanz wird angewiesen, der 
Beschwerdeführerin  nach  erfolgtem  Einschwärzen  der  Spalte 
"Organisationen" Zugang zum Dokument Synopsis zu gewähren.
2. 
Es  werden  keine  Verfahrenskosten  erhoben.  Der  Kostenvorschuss  von 
Fr. 1'000.­ wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des 
vorliegenden  Urteils  zurückerstattet.  Hierzu  hat  sie  dem 
Bundesverwaltungsgericht ihre Kontonummer anzugeben.
3. 
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4. 
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref­Nr. 2011­01­04/88; Einschreiben)
– das Generalsekretariat des EVD (Gerichtsurkunde)
– den EDÖB (z.K.; B­Post)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
André Moser Lars Birgelen
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen  diesen  Entscheid  kann  innert  30 Tagen  nach  Eröffnung  beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14,  Beschwerde  in  öffentlich­rechtlichen 
Angelegenheiten  geführt  werden  (Art. 82  ff.,  90  ff.  und  100  des 
Bundesgerichtsgesetzes  vom  17. Juni  2005  [BGG,  SR  173.110]).  Die 
Frist  steht  still  vom  18. Dezember  bis  und  mit  dem  2. Januar  (Art. 46 
Abs. 1  Bst. c  BGG).  Die  Rechtsschrift  ist  in  einer  Amtssprache 
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abzufassen  und  hat  die  Begehren,  deren  Begründung  mit  Angabe  der 
Beweismittel  und  die  Unterschrift  zu  enthalten.  Der  angefochtene 
Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in 
Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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