A-1187/2011 - Abteilung I - Luftfahrtbetrieb - Änderung der Luftraumstruktur der Schweiz für den ...

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Abteilung I
A-1187/2011


U r t e i l v o m 2 9 . M ä r z 2 0 1 2
Besetzung

Richter Lorenz Kneubühler (Vorsitz),
Richterin Marianne Ryter Sauvant, Richter Alain Chablais,
Gerichtsschreiber Andreas Meier.



Parteien

Stiftung WWF Schweiz,
Postfach, 8010 Zürich-Mülligen Postzentrum,
handelnd durch WWF-Sektionen St. Gallen, Appenzell und
Glarus, Postfach 2341, 9001 St. Gallen,
vertreten durch Rechtsanwältin Franciska Hildebrand,
Engelgasse 2, Postfach, 9004 St. Gallen,
Beschwerdeführerin,



gegen


Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL, 3003 Bern,
Vorinstanz

Gegenstand

Änderung der Luftraumstruktur der Schweiz für den Trai-
ningsbetrieb mit PC-21-Flugzeugen der Luftwaffe.


A-1187/2011
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Die Luftwaffe der Schweizer Armee verfügt seit 2008 über Turboprop-
Flugzeuge vom Typ Pilatus PC-21. Diese werden im Rahmen der fliegeri-
schen Ausbildung von Jetpiloten eingesetzt und ersetzen in diesem Be-
reich die Jetflugzeuge vom Typ F5-E "Tiger". Da die Leistung der Pilatus
PC-21, anders als diejenige des F5-E "Tiger", gewisse Flugmanöver in
grosser Höhe nicht zulässt, müssen heute allerdings bestimmte Pro-
gramme im Rahmen der Pilotenausbildung in geringer Höhe geflogen
werden. Bereits von Mitte 2008 bis Mitte 2009 fanden in drei Trainings-
räumen ("Hohgant", "Speer" und "Jura") solche Flugtrainings statt. Zuvor
hatte das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) die entsprechenden Luft-
räume im Bereich Hohgant und Speer aus Gründen der Flugsicherheit mit
Beschränkungen für die zivile Luftfahrt belegt, welche jedoch auf ein Jahr
befristet waren. Im Jura waren keine Anpassungen der Luftraumstruktur
nötig. Im Hinblick auf den Trainingsbetrieb 2011 beantragte die Luftwaffe
dem BAZL mit Schreiben vom 19. April 2010 die erneute Errichtung der
Flugbeschränkungsgebiete LS-R2 "Hohgant" und LS-R3 "Speer".
B.
Im Juni 2010 unterbreitete das BAZL die geplante Änderung der Luft-
raumstruktur den Vereinigungen von Luftraumbenutzern, den Eigentü-
mern von Luftfahrtanlagen und den Regierungen der betroffenen Kantone
zur Stellungnahme. Ebenfalls reichten zwei Privatpersonen eine gemein-
same Stellungnahme ein. Zudem wandte sich das Bundesamt für Umwelt
(BAFU), nachdem es über das Geschäft informiert worden war, am
16. August 2010 schriftlich ans BAZL. Es war auch an einem Amtsrapport
vom 19. August 2010 vertreten. Am 23. November 2010 führte das BAZL
sodann eine Besprechung mit Vertretern der vom Flugbeschränkungsge-
biet "Speer" betroffenen Kantone durch, an der auch die Luftwaffe und
das Eidgenössische Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz
und Sport (VBS) vertreten waren. Am 16. Dezember 2010 wurde eine
entsprechende Besprechung hinsichtlich des Flugbeschränkungsgebiets
"Hohgant" durchgeführt. Ende November 2010 war ferner auch die Sky-
guide um Stellungnahme ersucht worden.
C.
Mit Verfügung vom 23. Dezember 2010 errichtete das BAZL die beiden
Flugbeschränkungsgebiete LS-R2 "Hohgant" und LS-R3 "Speer". Das
Flugbeschränkungsgebiet Speer liegt dabei ungefähr im Gebiet zwischen
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Glarus, der Grenze zum Fürstentum Liechtenstein, Urnäsch und Schänis.
Beide Flugbeschränkungsgebiete befinden sich in einem Höhenband von
Flugfläche 100 (3050 m.ü.M) bis Flugfläche 130 (3950 m.ü.M.). Sie kön-
nen jeweils von Montag bis Freitag zwischen 07:30 und 12:15 Uhr und
zwischen 13:15 und 17:05 Uhr aktiviert werden. Innerhalb der aktivierten
Flugbeschränkungsgebiete sind Flüge nach Sichtflugregeln mit zivilen
Luftfahrzeugen grundsätzlich untersagt. Die Änderung der Luftraumstruk-
tur erfolgte per 6. Januar 2011, ihre Gültigkeitsdauer ist nicht beschränkt.
Allfälligen Beschwerden gegen die Verfügung wurde die aufschiebende
Wirkung entzogen.
Die Verfügung wurde den Parteien, welche die Gelegenheit zur Stellung-
nahme wahrgenommen hatten, schriftlich eröffnet. Nachdem die WWF-
Sektionen St. Gallen, Glarus und Appenzell mit Schreiben vom 12. Janu-
ar 2011 als Vertreter der Stiftung WWF Schweiz beim BAZL um Aktenein-
sicht und Eröffnung der Verfügung ersucht hatten, wurde ihnen diese
ebenfalls zugestellt. Am 1. Februar 2011 wurde die Verfügung ausserdem
im Bundesblatt publiziert (BBl 2011 1343).
D.
Mit Eingabe vom 17. Februar 2011 erhebt die Stiftung WWF Schweiz
(nachfolgend: Beschwerdeführerin) Beschwerde ans Bundesverwal-
tungsgericht. Diese richtet sich gegen die Errichtung des Flugbeschrän-
kungsgebiets "Speer". Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Fest-
legung der Luftraumstruktur stelle eine Bundesaufgabe im Sinne von
Art. 2 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimat-
schutz (NHG, SR 451) dar. Die Errichtung von Trainingsräumen habe in
den betroffenen Gebieten zusätzliche Lärmimmissionen und damit stärke-
re Einwirkungen auf Natur und Umwelt zur Folge. Von der Errichtung des
Flugbeschränkungsgebiets Speer seien mehrere Landschaften und Na-
turdenkmäler von nationaler Bedeutung und ein eidgenössisches Jagd-
banngebiet betroffen. Daher habe bereits das BAFU in seinem Schreiben
vom 16. August 2010 die Einholung eines Gutachtens der Eidgenössi-
sche Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) und Abklärungen zum
Wildschutz gefordert. Das BAZL habe jedoch weder ein entsprechendes
Gutachten eingeholt noch seien die Abklärungen zum Wildschutz erfolgt.
Entsprechend beantragt die Beschwerdeführerin, die Verfügung der Vor-
instanz sei, soweit sie die Errichtung des Flugbeschränkungsgebiets
LS-R3 "Speer" zum Gegenstand habe, aufzuheben und es sei unter zu-
sätzlichen Auflagen und Bedingungen neu zu verfügen. Vorgängig seien
ein Gutachten der ENHK einzuholen, die erforderlichen Abklärungen zum
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Wildschutz vorzunehmen und der Beschwerdeführerin sodann Gelegen-
heit zur Stellungnahme zu geben. Weiter stellt die Beschwerdeführerin
den Eventualantrag, die Angelegenheit sei, soweit sie die Errichtung des
Flugbeschränkungsgebiets LS-R3 "Speer" zum Gegenstand habe, zur
Ermittlung des rechtserheblichen Sachverhalts und zur Neubeurteilung an
die Vorinstanz zurückzuweisen.
E.
Das BAZL (nachfolgend: Vorinstanz) beantragt in seiner Stellungnahme
vom 12. April 2011, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten bzw. diese
sei abzuweisen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin falle
die Festlegung der Luftraumstruktur nicht unter den Begriff der Bundes-
aufgabe im Sinne von Art. 2 NHG. Die Luftwaffe könne das betreffende
Gebiet zudem ohnehin befliegen; die Errichtung von Flugbeschränkungs-
gebieten diene ausschliesslich dazu, das Risiko von Kollisionen mit zivi-
len Luftfahrzeugen auszuschliessen. Die Vorinstanz habe aber für gewis-
se Anliegen der Kantone, welche im Rahmen der Anhörung aufgebracht
worden seien, Verständnis gezeigt und sich als ausgleichender Pol der
Interessen zwischen Kantonen und Luftwaffe betätigt. Das BAFU sei, aus
den dargelegten Gründen, nicht als zwingend anzuhörende Fachbehörde
angegangen worden, aber als Know-how-Quelle und Ideenpool für die
Mediation.
F.
Das BAFU schliesst sich in seiner Stellungnahme vom 3. Juni 2011 zu-
handen des Bundesverwaltungsgerichts im Wesentlichen der Auffassung
der Beschwerdeführerin an. Es hält insbesondere daran fest, dass ein
Gutachten der ENHK einzuholen sei. Hingegen folgt die Luftwaffe in ihrer
Stellungnahme vom 8. Juni 2011 grösstenteils den Vorbringen der Vorin-
stanz.
Die Beschwerdeführerin und die Vorinstanz reichen am 5. Juli 2011 bzw.
am 6. Juli 2011 weitere Stellungnahmen ein.
G.
Auf die Vorbringen der Parteien im Einzelnen und die sich bei den Akten
befindlichen Schriftstücke wird, sofern relevant, in den nachfolgenden
Erwägungen eingegangen.


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Seite 5
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1. Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal-
tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwer-
den gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021).
Als Verfügungen gelten gemäss Art. 5 VwVG Anordnungen der Behörden
im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und die
Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten und Pflichten oder
Feststellungen zu deren Bestehen oder Nichtbestehen zum Gegenstand
haben oder mit denen entsprechende Begehren abgelehnt oder auf diese
nicht eingetreten wird. Die angefochtene Verfügung stützt sich auf das
Luftfahrtgesetz vom 21. Dezember 1948 (LFG, SR 748.0) und die Ver-
ordnung vom 18. Dezember 1995 über den Flugsicherungsdienst (VFSD,
SR 748.132.1), also auf öffentliches Recht des Bundes. Anordnungen
betreffend die Luftraumstruktur weisen allerdings die Besonderheit auf,
dass sie zwar einen konkreten Sachverhalt regeln, sich aber an einen
grösseren, individuell nicht bestimmten Personenkreis richten; sie haben
generell-konkreten Charakter. Es handelt sich somit um Allgemeinverfü-
gungen. Auch die Allgemeinverfügung ist indessen taugliches Anfech-
tungsobjekt einer Beschwerde (vgl. zum Ganzen BVGE 2008/18 E. 1 mit
Hinweisen und Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1899/2006 vom
11. Februar 2010 E. 1).
Da mit dem BAZL zudem eine Vorinstanz im Sinn von Art. 33 Bst. d VGG
verfügt hat und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt (vgl. auch
Art. 6 LFG), ist das Bundesverwaltungsgericht für die Beurteilung der vor-
liegenden Beschwerde zuständig.
1.2. Der Kreis der zur Beschwerde berechtigen Personen bestimmt sich
nach Art. 48 VwVG. Gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung sind auch Perso-
nen, Organisationen und Behörden beschwerdebefugt, denen ein ande-
res Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
1.2.1. Die Beschwerdeführerin zählt zu den gesamtschweizerischen Or-
ganisationen, welche nach Art. 12 Abs. 1 Bst. b NHG zur Erhebung von
Beschwerden ans Bundesverwaltungsgericht berechtigt sind (vgl. Verord-
nung vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung der im Bereich des Um-
weltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberech-
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Seite 6
tigten Organisationen [VBO, SR 814.076]; vgl. statt vieler BGE 125 II 50
E 2 und Urteil des Bundesgerichts 1A.50/2007 vom 11. März 2008
E. 1.3).
1.2.2. Voraussetzung der Beschwerdebefugnis nach Art. 12 NHG ist in-
dessen, dass die in Frage stehende Verfügung im Sinne von Art. 78
Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
vom 18. April 1999 (BV, SR 101) und Art. 2 NHG in Erfüllung einer Bun-
desaufgabe ergangen ist.
Vorliegend hat die Vorinstanz grundsätzlich in Erfüllung einer solchen
Bundesaufgabe gehandelt (vgl. unten E. 4.1). Ob die Interessen des Na-
tur- und Heimatschutzes tatsächlich betroffen sind, ist im Hinblick auf die
Beschwerdelegitimation sodann nicht relevant. Es genügt, dass die Be-
schwerdeführerin geltend macht, die getroffene Anordnung verstosse ge-
gen die nach den Vorschriften des NHG notwendige Rücksichtnahme auf
Natur und Heimat (vgl. JEAN-BAPTISTE ZUFFEREY, in: Keller/Zufferey/
Fahrländer [Hrsg.], Kommentar NHG, Zürich 1997, Art. 2 Rz. 13 unter
Hinweis auf die entsprechende bundesgerichtliche Rechtsprechung bei
Ausnahmebewilligungen für Bauten ausserhalb von Bauzonen; zu dieser
Rechtsprechung vgl. BGE 136 II 214 E. 3 und BGE 123 II 289 E. 1e mit
Hinweisen).
1.2.3. Die Beschwerdeführerin ist damit zur Erhebung der vorliegenden
Beschwerde legitimiert. Sie hat die betroffenen Kantonalsektionen WWF
St. Gallen, WWF Appenzell und WWF Glarus zur Vertretung im vorlie-
genden Verfahren bevollmächtigt.
1.3. Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
ist somit einzutreten. Zu beachten ist, dass die Verfügung der Vorinstanz
nur insoweit angefochten wurde, als sie das Flugbeschränkungsgebiet
LS-R3 "Speer" betrifft. Entsprechend ist lediglich die Errichtung des Flug-
beschränkungsgebietes LS-R3 "Speer", nicht aber die Errichtung des
Flugbeschränkungsgebietes LS-R2 "Hohgant" Gegenstand des vorlie-
genden Verfahrens.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid
auf Rechtsverletzungen - einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der
Ausübung des Ermessens - sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49
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VwVG). Bei technischen Problemen, Fachfragen oder sicherheitsrelevan-
ten Einschätzungen auferlegt es sich jedoch eine gewisse Zurückhaltung.
Bei Luftraumstrukturfestlegungen, die hoch technisch und komplex sind,
gilt dies in besonderem Masse (BVGE 2008/18 E. 4 und Urteil des Bun-
desverwaltungsgerichts A-1899/2006 vom 11. Februar 2010 E. 5; vgl.
auch BVGE 2010/19 E. 4.2). Uneingeschränkt zu prüfen hat das Bundes-
verwaltungsgericht, ob die Vorinstanz den Sachverhalt korrekt festge-
stellt, die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft, die er-
forderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend vorgenommen hat
und sich dabei von sachkonformen Erwägungen hat leiten lassen (BVGE
2010/19 E. 4.3).
3.
3.1. Gemäss Art. 78 Abs. 2 BV nimmt der Bund bei der Erfüllung seiner
Aufgaben Rücksicht auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes.
Entsprechend verpflichtet Art. 3 Abs. 1 NHG den Bund, seine Anstalten
und Betriebe sowie die Kantone, bei der Erfüllung von Bundesaufgaben
im Sinne von Art. 2 NHG dafür zu sorgen, dass das heimatliche Land-
schafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kultur-
denkmäler geschont werden und, wo das allgemeine Interesse an ihnen
überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben.
Weiter enthält das NHG qualifizierte Vorschriften zugunsten der in ein
Bundesinventar nach Art. 5 NHG aufgenommenen Objekte von nationaler
Bedeutung: Bei diesen Objekten ist der Spielraum für Eingriffe enger (vgl.
Art. 6 NHG), und unter gewissen Voraussetzungen ist eine Begutachtung
durch eine Kommission nach Art. 25 Abs. 1 NHG vorgeschrieben (vgl.
Art. 7 Abs. 2 NHG).
Wie das BAFU zutreffend festgestellt hat, tangiert das umstrittene Flug-
beschränkungsgebiet LS-R3 "Speer" mehrere Objekte von nationaler Be-
deutung gemäss Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler
(BLN), nämlich die Objekte 1613 Speer-Churfirsten-Alvier, 1612 Säntis-
gebiet, 1602 Murgtal – Mürtschental und 1615 Melser Hinterberg – Flum-
ser Kleinberg (vgl. Verordnung vom 10. August 1977 über das Bundesin-
ventar der Landschaften und Naturdenkmäler [VBLN, SR 451.11] und die
entsprechenden Objektblätter, abrufbar unter >
Themen > BLN > Objektbeschreibungen, besucht am 14. März 2012).
A-1187/2011
Seite 8
3.2. Sodann sieht das Jagdgesetz vom 20. Juni 1986 (JSG, SR. 922.0)
vor, dass die Artenvielfalt und die Lebensräume der einheimischen wild-
lebenden Säugetiere und Vögel erhalten werden sollen (vgl. Art. 1 Abs. 1
Bst. a JSG; vgl. dazu auch Art. 18 NHG). Zu diesem Zweck werden unter
anderem eidgenössische Jagdbanngebiete ausgeschieden (vgl. Art. 11
JSG). Bestimmungen zum Schutz dieser Jagdbanngebiete und zur Mit-
wirkung des BAFU finden sich in Art. 6 der Verordnung über die eidge-
nössischen Jagdbanngebiete vom 30. September 1991 (VEJ,
SR 922.31). Das Flugbeschränkungsgebiet "Speer" tangiert das eidge-
nössische Jagdbanngebiet "Säntis" (Objektnummer 16; vgl. Anhang 1
VEJ und das entsprechende Objektblatt, abrufbar unter
> Themen > Schutzgebiete > Jagdbanngebiete >
Objektbeschreibungen, besucht am 14. März 2012).
4.
Zunächst ist zu klären, ob die Vorinstanz im Sinne von Art. 2 Abs. 1 NHG
in Erfüllung einer Bundesaufgabe gehandelt hat. Gemäss dieser Bestim-
mung ist unter Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne des heutigen
Art. 78 Abs. 2 BV insbesondere die Planung, Errichtung und Veränderung
von Werken und Anlagen, die Erteilung von Konzessionen und Bewilli-
gungen und die Gewährung von Beiträgen an Planungen, Werke und An-
lagen zu verstehen, wobei im Gesetz jeweils Beispiele angeführt werden.
4.1. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Frage, wann eine Bun-
desaufgabe im Sinne von Art. 2 NHG vorliegt, ist zwar reichhaltig, hat
aber keine umfassenden Kriterien formuliert. In der Lehre wurde jedoch
verschiedentlich versucht, aus dieser eher punktuellen Rechtsprechung
allgemeine Regeln abzuleiten (vgl. z.B. ZUFFEREY, a.a.O., Art. 2 Rz. 11 ff.;
NINA DAJCAR, Natur- und Heimatschutz-Inventare des Bundes, Zü-
rich/Basel/Genf 2011, S. 36 ff.). Besteht in einem Sachbereich eine um-
fassende Bundeskompetenz und nicht bloss eine Grundsatzgesetzge-
bungskompetenz, liegt gemäss der von DAJCAR jüngst vertretenen Positi-
on immer eine Erfüllung von Bundesaufgaben vor (vgl. NINA DAJCAR,
a.a.O., S. 42). Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits in seinem Urteil
vom 1. Dezember 2011 festgehalten, im Bereich der Luftfahrt sei eine
solche umfassende Bundeskompetenz gegeben (Urteil des Bundesver-
waltungsgerichts A-8386/2010 vom 1. Dezember 2011 E. 6 [vor E. 6.1]).
Zwar geht es im erwähnten Entscheid um die Bezeichnung von Gebirgs-
landeplätzen, was der Bewilligung von Verkehrsanlagen im Sinne von
Art. 2 Abs. 1 Bst. b NHG gleichkommt. Die Errichtung von Flugbeschrän-
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kungsgebieten stellt dagegen keine Bewilligung zum Bau oder Betrieb
von Verkehrsanlagen dar, da es sich um eine rein flugsicherungstechni-
sche Massnahme für einen bestimmten Luftraum handelt, welche über-
dies nicht mit dem Betrieb eines bestimmten Flug- oder Landeplatzes in
Zusammenhang steht. Vorliegende Anordnung fällt daher nicht unter eine
in Art. 2 Abs. 1 Bst. a bis c NHG ausdrücklich aufgeführten Kategorie. Al-
lerdings vermag das nichts an der Tatsache zu ändern, dass die Vorins-
tanz in einem Bereich mit umfassender Bundeskompetenz gehandelt hat.
Der Hinweis von DAJCAR, dass sich aus dem Wortlaut von Art. 78 Abs. 2
BV keine thematische Einschränkung ableiten lasse und eine solche auch
nicht aus der beispielhaften Aufzählung von Art. 2 NHG herauslesen sei,
überzeugt (vgl. NINA DAJCAR, a.a.O., S. 39). Darauf, ob die konkrete An-
ordnung in der nicht abschliessenden Aufzählung von Art. 2 Abs. 1 NHG
aufgeführt ist, kann es grundsätzlich nicht ankommen.
Die Vorinstanz macht indessen geltend, die Aufzählung von Art. 2 Abs. 1
NHG zeige zumindest, dass der Gesetzgeber primär bauliche, also letzt-
lich physische Eingriffe bzw. Infrastrukturvorhaben von einer gewissen
Dauerhaftigkeit im Auge gehabt habe, nicht jedoch die Luftfahrt und
schon gar nicht virtuelle Konzepte wie Luftraumblöcke bzw. die Errichtung
von Flugbeschränkungsgebieten. Dies mag zutreffen. Wie aus den Mate-
rialien erhellt, hatte der Gesetzgeber aber zugleich die Absicht, die ihm
von Verfassung wegen zustehenden Kompetenzen umfassend auszu-
schöpfen, d.h. so weit, wie dies mit einer rechtlich zu verantwortenden
Auslegung vereinbar sei (Botschaft des Bundesrates an die Bundesver-
sammlung zum Entwurf eines Bundesgesetzes über den Natur- und Hei-
matschutz vom 12. November 1965, BBl 1965 III 89, 92 ff.; vgl. NINA
DAJCAR, a.a.O., S. 26). Zudem ist nach ZUFFEREY zwar eine Raumrele-
vanz der in Frage stehenden Massnahme zu verlangen, doch ist damit
ausdrücklich keine Beschränkung auf äusserliche und dauernde Verände-
rungen eines Gebiets gemeint, sondern lediglich das Erfordernis, dass
die in Frage stehende Aktivität räumlich begrenzt ist und einen gewissen
Einfluss auf diesen lokalen Raum hat (vgl. ZUFFEREY, a.a.O., Art. 2
Rz. 14).
Auch bei der Festlegung der Luftraumstruktur ist damit den Anliegen des
Natur- und Heimatschutzes gemäss den Vorgaben von Art. 3 Abs. 1 und
Art. 6 NHG Rechnung zu tragen.
4.2. Allerdings wird gefordert, es sei nur dann von der Erfüllung einer
Bundesaufgabe im Sinn von Art. 2 NHG auszugehen, wenn die fragliche
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Seite 10
Aktivität tatsächlich mit gewissen Auswirkungen auf die Natur und das
Landschaftsbild verbunden ist (vgl. ZUFFEREY, a.a.O., Art. 2 Rz. 13 mit
weiteren Hinweisen). Dem ist insofern zuzustimmen, als eine Interessen-
abwägung nach Art. 3 Abs. 1 bzw. Art. 6 NHG weder durchgeführt werden
kann noch geboten ist, wenn die Interessen des Natur- und Landschafts-
schutzes gar nicht berührt sind. Zumindest eine potenzielle Betroffenheit
muss vorliegen, denn andernfalls sind die Schutznormen des NHG für
den Entscheid der Behörde von vornherein nicht relevant. Vorliegend ist
eine solche Interessenabwägung indessen vorzunehmen, wie nachste-
hende Ausführungen zeigen.
5.
5.1. Es ist grundsätzlich unbestritten, dass die PC-21-Flugzeuge der
Luftwaffe Lärmimmissionen verursachen. Der Kanton Appenzell Innerrho-
den spricht in seiner Stellungnahme von einem "sehr aggressiven, lauten,
bedrohlichen Dröhnen und Heulen". Der Turbinenlärm der Militärmaschi-
nen unterscheide sich ganz wesentlich vom Motorengeräusch der übli-
chen zivilen Flugzeuge, von denen lediglich ein Brummen ausgehe. Das
BAFU erwähnt immerhin ein "eindringliches, eher hochfrequentes Propel-
lergeräusch". Die Vorinstanz macht indessen geltend, Lärmschutz werde
im Rahmen der Umwelt- und Lärmschutzgesetzgebung berücksichtigt
und liege ausserhalb des Anwendungsbereichs des NHG.
5.1.1. Durch die Aufnahme eines Objekts von nationaler Bedeutung in ein
Inventar des Bundes im Sinne von Art 5 NHG wird dargetan, dass es in
besonderem Mass die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter
Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnah-
men die grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 NHG). Ein Ab-
weichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare darf
nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder hö-
herwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenste-
hen (Art. 6 Abs. 2 NHG). Ungeschmälerte Erhaltung verdient in besonde-
rem Masse das, was die Objekte so einzigartig oder typisch macht (BGE
115 Ib 131 E. 5ha und Urteil des Bundesgerichts 1A.122/2004 vom
30. Mai 2005 E. 2.6). Zur Beurteilung der Problematik der ungeschmäler-
ten Erhaltung eines BLN-Objektes ist von der jeweiligen Umschreibung
des Schutzgehaltes auszugehen, d.h. die möglichen Beeinträchtigungen
sind an den verschiedenen Schutzzielen zu messen, die in den gesondert
veröffentlichten Beschreibungen zu den Gebieten des Inventars um-
schrieben sind (BGE 127 II 273 E. 4c und Urteil des Bundesgerichts
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Seite 11
1A.185/2006 vom 5. März 2007 E. 6.3 je mit Hinweisen). Zusätzlich zu
den objektspezifischen Schutzzielen erlauben die Erläuterungen zum
BLN Rückschlüsse; sie legen allgemein für die BLN-Objekte mögliche
Gefahren, bestehende Schutzmassnahmen, den anzustrebenden Schutz
und Verbesserungsvorschläge dar (Art. 5 Abs. 1 NHG i.v.m. Art. 2 VBLN;
vgl. zum Ganzen Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-3762/2010
vom 25. Januar 2012 E. 13 und A-8386/2010 vom 1. Dezember 2011
E. 6.2 je mit Hinweisen).
5.1.2. In allgemeiner Hinsicht ist gemäss Ziff. 6.2.14 der Erläuterungen
zum BLN unter anderem vermeidbarer Lärm von den Objekten fernzuhal-
ten. In Ziff. 6.2.12 wird in anderem Zusammenhang auf die "Erholungs-
funktion" der "vielfach als Wandergebiete bevorzugten Landschaften"
hingewiesen. Was die vorliegend betroffenen BLN-Objekte betrifft, han-
delt es sich beim Objekt "Speer-Churfirsten-Alvier" gemäss Objektblatt
um eine "markante Gebirgslandschaft von beeindruckender Schönheit,
geologisch, floristisch und touristisch gleichermassen von Bedeutung"
und ein "wichtiges Wandergebiet". Auch beim BLN-Objekt "Säntisgebiet"
handelt es sich um ein "wichtiges Wander- und Tourengebiet". Zumindest
diesen zwei Objekten kommt damit eine Erholungsfunktion zu und sie sol-
len als Wandergebiete erhalten bleiben. Die Beeinträchtigungen durch die
lärmintensiven Trainingsflüge der Luftwaffe sind diesen Schutzzielen ge-
genüberzustellen.
Dies steht insbesondere auch mit der bundesgerichtlichen Recht-
sprechung im Einklang. Bei der Beurteilung einer Flugbewegungskontin-
gentierung für einen Flughafen, welche sich in erster Linie auf Art. 6 NHG
stützte, ist das Bundesgericht ohne Weiteres davon ausgegangen, dass
der von Flugzeugen verursachte Lärm im Hinblick auf diese Bestimmung
relevant sein kann. Es hat sich auf Ausführungen zur Verhältnismässig-
keit der Massnahme beschränkt, welche es allerdings verneint hat (vgl.
BGE 129 II 331 E. 4).
5.1.3. Lärmimmissionen können damit auch im Hinblick auf den Natur-
und Landschaftschutz relevant sein. Vorliegend ist dies im Zusammen-
hang mit den Schutzzielen der BLN-Objekte "Speer-Churfirsten-Alvier"
und "Säntisgebiet" zu beachten, welche sich über einen grossen Teil des
betroffenen Gebiets erstrecken.
5.2. Bereits in ihrer Verfügung weist die Vorinstanz indessen darauf hin,
dass die Luftwaffe den betroffenen Luftraum gestützt auf Art. 2 Abs. 1
A-1187/2011
Seite 12
Bst. a LFG ohnehin ohne Einschränkungen befliegen könne und es sich
bei der Errichtung der Flugbeschränkungsgebiete um eine rein flugsiche-
rungstechnische Massnahme zur Gewährung eines sicheren Flugbetriebs
handle, da im Trainingsbetrieb aufgrund der schnellen Flugmanöver und
der hohen Vertikalgeschwindigkeiten sowie der Konzentration der Besat-
zungen auf die Bedienung der Avionik der Gefahr einer Kollision nicht
umfassend Rechnung getragen werden könne. Nach Ansicht der Vorins-
tanz ist die Festlegung der Luftraumstruktur bzw. die vorliegende Errich-
tung von Flugbeschränkungsgebieten, anders als z.B. das Festlegen von
An- und Abflugverfahren für Flughäfen, damit gar nicht lärmrelevant (zur
Abgrenzung vgl. BVGE 2008/18 E. 3.1).
5.2.1. Die Beschwerdeführerin hält dem in ihrer Beschwerdeschrift entge-
gen, die Errichtung der Trainingsräume habe zur Folge, dass sämtliche
Trainingsflüge der Luftwaffe in den mittlerweile drei Trainingsräumen
stattfinden würden. Gegenüber einer Nutzung des gesamten Schweizer
Luftraums für Trainingsflüge führe dies in den drei betroffenen Gebieten
offenkundig zu stärkeren Einwirkungen auf Natur und Umwelt. Beein-
trächtigungen der betroffenen Schutzobjekte könnten damit nicht ausge-
schlossen werden.
Die Vorinstanz legt in ihrer Stellungnahme vom 12. April 2011 dar, der
schweizerische Luftraum werde grob in Luftstrassen für den kommerziel-
len Luftverkehr (Linien-, Charter- und Geschäftsreisendenflugzeuge) und
militärische Trainingsgebiete aufgeteilt. Im Jura weise die entsprechende
Luftraumstruktur bzw. das militärische Trainingsgebiet bereits heute eine
Untergrenze von 3'050 m.ü.M. auf, weshalb für den Trainingsbetrieb mit
PC-21 keine Anpassungen erforderlich gewesen seien. Die militärischen
Trainingsgebiete im Alpenraum würden demgegenüber eine Untergrenze
von 3'900 m.ü.M. aufweisen. Darunter befinde sich Luftraum, in welchem
auch unkontrollierter Sichtflugverkehr stattfinde. Damit der Trainingsbe-
trieb der Luftwaffe mit PC-21 nicht in diesen unkontrollierten Luftraum zu
liegen käme, seien die Flugbeschränkungsgebiete "Hohgant" und "Speer"
errichtet worden. Der Trainingsbetrieb würde aber, so die Vorinstanz wei-
ter, in jedem Fall in den entsprechenden Lufträumen stattfinden. Diese
seien vor dem Hintergrund identifiziert worden, dass die Topographie Flü-
ge bis auf eine Untergrenze von 3'050 m.ü.M. zulassen müsse und sich
die Räume an bestehende militärische Trainingsgebiete im darüber lie-
genden Luftraum anschliessen würden. Ohne Errichtung der Flugbe-
schränkungsgebiete für den Sichtflugverkehr müssten einerseits jedoch
empfindliche Sicherheitseinbussen in Kauf genommen werden, anderer-
A-1187/2011
Seite 13
seits müsste der Luftraum von den Piloten dauernd beobachtet werden,
um anderen Flugverkehr zu entdecken, was den Trainingswert untergra-
ben würde.
Die Luftwaffe ruft in ihrer Stellungnahme in Erinnerung, dass nicht sämtli-
che Trainingsflüge in den Trainingsräumen "Hohgant", "Speer" und "Jura"
durchgeführt würden, sondern nur ganz bestimmte Programmteile im
Rahmen der Pilotenausbildung, weil die Leistung der PC-21 gewisse
Flugmanöver in grosser Höhe nicht zulasse. Wenn möglich würden wie
bisher höher gelegene Trainingsräume benutzt. Weiter weist die Luftwaffe
darauf hin, dass eine Gutheissung der vorliegenden gegen das Flugbe-
schränkungsgebiet "Speer" gerichteten Beschwerde eine Lärmkonzentra-
tion in den zwei verbleibenden Trainingsräumen zur Folge hätte.
5.2.2. Aus dem Umstand, dass die Luftwaffe den betreffenden Luftraum
ohnehin befliegen könnte, kann entgegen der Ansicht der Vorinstanz nicht
gefolgert werden, die Anordnung von Flugbeschränkungsgebieten sei per
se nicht lärmrelevant. Aufgrund der Sicherheitseinbussen und dem ver-
minderten Trainingswert, welche mit Trainingsflügen im unkontrollierten
Luftraum verbunden sind, ist vielmehr davon auszugehen, dass die Luft-
waffe die fraglichen Programmteile im Rahmen der Pilotenausbildung le-
diglich dort durchführt, wo Beschränkungen für den zivilen Sichtflugver-
kehr bestehen. Die Anordnung von solchen Beschränkungen durch die
Vorinstanz führt für das betroffene Gebiet damit zu einer Mehrbelastung.
Daran ändert sich grundsätzlich auch nichts, wenn aufgrund der groben
Luftraumstruktur der Schweiz in Verbindung mit der Topographie (Alpen)
tatsächlich nur die zur Zeit benutzten drei Trainingsräume für Trainings-
flüge im Bereich unter 3'900 m.ü.M. in Frage kommen sollten. Die Luft-
waffe wird sich auch innerhalb dieser drei möglichen Trainingsräume auf
diejenigen konzentrieren, welche mit Beschränkungen für den zivilen
Sichtflugverkehr belegt sind. Entsprechend weist sie in ihrer Stellung-
nahme selber darauf hin, dass die Aufhebung des Flugbeschränkungsge-
bietes "Speer" eine Lärmkonzentration in den zwei verbleibenden Trai-
ningsräumen zur Folge hätte. Die vorliegende Änderung der Luftraum-
struktur führt für das betroffene Gebiet somit zu einer Mehrbelastung.
5.3. Sodann ist auf den Aspekt "Umwegverkehr Kleinaviatik" einzugehen.
Das BAFU führte in seinem Schreiben vom 16. August 2010 an die Vor-
instanz aus, aufgrund der neu tief liegenden Untergrenze der Sperrgebie-
te müssten zivile Luftfahrzeuge bodennäher fliegen. Diesen Umweg-
verkehr hielt das BAFU insbesondere im Hinblick auf den Wildschutz für
A-1187/2011
Seite 14
relevant. Es bestehe die Gefahr, dass in den Jagdbanngebieten, welche
auf bis zu 2'500 m.ü.M. lägen, vermehrt Tiere durch tiefe Flüge gestört
würden. Daneben sah das BAFU auch eine zusätzliche Beeinträchtigung
der Schutzziele der BLN-Objekte durch den Umwegverkehr. Die Be-
schwerdeführerin verweist in ihrer Beschwerdeschrift auf diese Ausfüh-
rungen des BAFU.
5.3.1. Bei den eidgenössischen Jagdbanngebieten handelt es sich nicht
um Inventarobjekte im Sinne von Art. 5 NHG. Ist ein Jagdbanngebiet von
der in Frage stehenden Aktivität betroffen, kommt Art. 6 NHG daher nicht
zur Anwendung. Jedoch enthält Art. 6 VEJ Bestimmungen zum Schutz
dieser Lebensräume. So sorgen Bund und Kantone bei der Erfüllung ihrer
Aufgaben dafür, dass die Schutzziele der Banngebiete nicht durch andere
Nutzungen beeinträchtigt werden. Liegen im Einzelfall andere Interessen
vor, ist Anhand einer Interessenabwägung zu entscheiden (Art. 6 Abs. 1
VEJ). Das Bundesgericht hat festgehalten, schon aus der Tatsache, dass
eine Gegend als eidgenössisches Jagdbanngebiet ausgeschieden wor-
den sei, ergebe sich ein hoher natur- und jagdschutzrechtlicher Stellen-
wert. Wenn durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeu-
tung in ein Inventar nach Art. 5 NHG dargetan werde, dass es jedenfalls
unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatz-
massnahmen die grösstmögliche Schonung verdiene, so müsse ähnli-
ches auch für Jagdbanngebiete gelten (BGE 134 II 97 E. 3.5.2).
Aus dem Objektblatt zum Jagdbanngebiet "Säntis" geht hervor, dass das
Gebiet als vielfältiger Lebensraum für wildlebende Säugetiere und Vögel
erhalten werden und dem Schutz der Tiere vor Störung dienen soll. Luft-
fahrzeuge stellen für Tiere eine mögliche Störungsquelle dar. So kam ein
Bericht, der im Jahr 2005 vom damaligen Bundesamt für Umwelt, Wald
und Landschaft (BUWAL) und dem BAZL herausgegeben wurde, zum
Schluss, dass Vögel durch Flugzeuge je nach Situation in unterschiedli-
chem Masse gestört würden. Generell nehme die Störwirkung mit der
Flughöhe bzw. Horizontalentfernung ab. Das Störpotenzial nehme zu,
wenn Flugkörper unregelmässig, überraschend und mit variabler Flug-
bahn auftreten würden. Der Bericht empfahl Mindestflughöhen von 450
Metern für Helikopter und 300 Metern für übrige Luftfahrzeuge über aus
Sicht des Vogelschutzes sensiblen Gebieten (vgl. BRUNO BRUDERER /
SUSANNA KOMENDA-ZEHNDER; Einfluss des Flugverkehrs auf die Avifauna
– Schlussbericht mit Empfehlungen, Bern 2005, S. 59 f.). Weiter ist be-
legt, dass auch Säugetiere unter gewissen Bedingungen negativ auf Flä-
chenflugzeuge und Militärjets reagieren (vgl. ANDREAS BOLDT, Auswirkun-
A-1187/2011
Seite 15
gen von Luftfahrzeugen auf Säugetiere, Literaturstudie, Gurbrü 2007,
S. 16 f.). Entsprechend sind die Beeinträchtigungen durch tieffliegende
Flugzeuge grundsätzlich auch den Schutzzielen des Jagdbanngebiets
"Säntis" gegenüberzustellen.
5.3.2. Betreffend den zu erwartenden Umwegverkehr führt die Vorinstanz
in ihrer Stellungnahme vom 12. April 2011 aus, die Befürchtungen seien
nicht belegt und damit spekulativ. Eine Regel, wonach stets so hoch wie
möglich zu fliegen sei, existiere nicht. Es würden lediglich Mindestflug-
höhen gelten, welche durch die vorliegende Änderung der Luftraumstruk-
tur nicht geändert würden. Der gesamte Raum unterhalb des umstrittenen
Flugbeschränkungsgebiets könne auf diesen Mindestflughöhen und
grösstenteils auch oberhalb davon beflogen werden. Die allermeisten
Luftfahrzeuge der Kleinaviatik würden sich ohnehin mehrheitlich unter-
halb von 3'000 m.ü.M. bewegen, da die Leistungsfähigkeit ihrer Motoren
in dieser Höhe stark abnehme und gemäss Lehre und Forschung bei Flü-
gen oberhalb von 3'000 m.ü.M. zusätzlicher Sauerstoff zu sich genom-
men werden solle. Die Luftwaffe weist in ihrer Stellungnahme zusätzlich
darauf hin, Flüge nach Instrumentenflugregeln könnten gegebenenfalls
um das Flugbeschränkungsgebiet herum oder unter Einhaltung der not-
wendigen Sicherheitsabstände innerhalb desselben geführt werden. Fer-
ner sei es denkbar, dass Piloten, die nach Sichtflugregeln unterwegs sei-
en, einen Flugweg ausserhalb des fraglichen Gebiets wählten.
In seiner Stellungnahme zuhanden des Bundesverwaltungsgerichts hält
das BAFU an der Problematik des Umwegverkehrs der Kleinaviatik fest.
Es merkt insbesondere an, dass die in den Luftfahrthinderniskarten
1:100'000 empfohlene Mindestflughöhe über eidgenössischen Jagdbann-
gebieten 500 Meter über Grund betrage. Zumindest diese empfohlene
Mindestflughöhe könne über dem Jagdbanngebiet "Säntis", welches auf
eine Höhe von 2502 m.ü.M. reiche (Gipfel des Säntis), nicht eingehalten
werden. Daher sei im Bereich des Jagdbanngebiets auf die Errichtung
des Flugbeschränkungsgebiets zu verzichten bzw. mindestens die Unter-
grenze lediglich im Zeitraum vom 1. August bis zum 31. Oktober auf 3'000
m.ü.M. zu belassen.
5.3.3. Gemäss Art. 44 Abs. 1 der Verordnung des UVEK über die Ver-
kehrsregeln für Luftfahrzeuge vom 4. Mai 1981 (VVR, SR 748.121.11) ist
bei Flügen, welche nach Sichtflugregeln durchgeführt werden, über dicht
besiedelten Zonen von Ortschaften und über Schauplätzen grösserer
Veranstaltungen eine Mindestflughöhe von 300 m über Grund, anderswo
A-1187/2011
Seite 16
eine solche von 150 m über Grund oder Wasser einzuhalten. Diese Min-
destflughöhen können unbestrittenermassen auch bei Aktivierung des
Flugbeschränkungsgebiets "Speer" im gesamten betroffenen Gebiet ein-
gehalten werden. Was das Jagdbanngebiet "Säntis" betrifft, bestätigt die
Vorinstanz in ihrer Stellungnahme vom 6. Juli 2011, dass in der Luftfahrt-
hinderniskarte 1:100'000 eine Mindestflughöhe von 500 m über Grund
empfohlen werde. Es ist denkbar, dass diese Mindestflughöhe bei akti-
viertem Flugbeschränkungsgebiet vermehrt unterschritten wird. Die Vor-
instanz weist aber zu Recht darauf hin, dass das Jagdbanngebiet zu ei-
nem grossen Teil deutlich unter 2'000 m.ü.M. liegt. Was sodann das Aus-
mass des Umwegverkehrs betrifft, hängt dieses unter anderem davon ab,
wie häufig der Luftraum des Flugbeschränkungsgebiets "Speer" über-
haupt von zivilen Luftfahrzeugen beflogen wird. Dazu liegen keine Zahlen
vor.
Es kann daher nicht mit Sicherheit gesagt werden, dass die Aktivierung
des Flugbeschränkungsgebiets durch die Luftwaffe im darunter gelege-
nen Luftraum erheblich mehr Flugverkehr zur Folge hat bzw. die Mindest-
flughöhe über dem Jagdbanngebiet deutlich häufiger unterschritten wird.
5.4. Es ist somit festzuhalten, dass die Errichtung des Flugbeschrän-
kungsgebiets "Speer" im betroffenen Gebiet zu zusätzlichen Lärmbelas-
tungen durch Militärflugzeuge führt und dies die Schutzziele der BLN-
Objekte "Speer-Churfirsten-Alvier" und "Säntisgebiet" beeinträchtigt,
weshalb eine Abwägung zwischen den Interessen der Landesverteidi-
gung und den Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes vorzu-
nehmen gewesen wäre. Eine Beeinträchtigung der Schutzziele des Jagd-
banngebietes "Säntis" ist zumindest möglich.
6.
6.1. Ist für die Erfüllung einer Bundesaufgabe der Bund zuständig, so
wirkt das BAFU im Bereich des Natur- und Landschaftsschutzes beim
Vollzug des NHG mit (vgl. Art. 3 Abs. 4 NHG i.V.m. Art. 23 Abs. 1 Bst. a
der Verordnung vom 16. Januar 1991 über den Natur und Heimatschutz
[NHV, SR 451.1]). Das Gleiche gilt beim Vollzug der Bestimmungen zum
Schutz von Jagdbanngebieten (Art. 6 Abs. 1bis VEJ). Das Verfahren richtet
sich nach Art. 62a ff. des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsge-
setzes vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010). Als zuständige Fach-
stelle beurteilt das BAFU auch, ob ein Gutachten durch die ENHK einzu-
A-1187/2011
Seite 17
holen ist (vgl. Art. 7 Abs. 1 NHG i.V.m. Art. 25 Abs. 1 NHG und
Art. 23. Abs. 4 NHV).
6.2. Das BAFU führte in seinem Schreiben vom 16. August 2010 an die
Vorinstanz aus, als Grundlage für die vorzunehmende Interessenabwä-
gung sei ein Gutachten der ENHK einzuholen. Auch müsse der Aspekt,
dass in den Jagdbanngebieten vermehrt Tiere durch tiefe Flüge gestört
werden könnten, genauer abgeklärt werden. Beides wurde in der Folge
jedoch unterlassen. Zudem erwähnt die Vorinstanz das Schreiben des
BAFU in ihrer Verfügung nicht. Entsprechend rügt die Beschwerdeführe-
rin in ihrer Beschwerdeschrift, die Vorinstanz habe den Sachverhalt un-
vollständig festgestellt bzw. die berührten Interessen unvollständig ermit-
telt, so dass eine Bewertung und ein Abwägen derselben gar nicht mög-
lich gewesen sei. Die Vorinstanz begründe den Verzicht auf die vom
BAFU geforderten Abklärungen zudem nicht.
Die Vorinstanz erläutert dazu in ihrer Stellungnahme vom 12. April 2011,
gemäss Art. 2 Abs. 1 VFSD seien hinsichtlich der Festlegung der Luft-
raumstruktur nur die Luftwaffe und die Skyguide anzuhören. Das BAFU
sei nicht formell angehört, aber "ausserhalb eines formellen Prozesses"
als Know-how-Quelle und Ideenpool für die Mediation angegangen wor-
den, damit anlässlich der Gespräche mit den Kantonen konkrete Vor-
schläge gemacht werden konnten. Eine weiter gehende Rolle komme
dem BAFU vorliegend nicht zu. Auf die Einholung eines Gutachtens der
ENHK habe die Vorinstanz aufgrund der (nicht protokollierten) Diskussion
am Amtsrapport vom 19. August 2010 verzichtet, da dies als unverhält-
nismässig aufwändig erachtet worden sei. Sollte das BAFU zudem ent-
gegen der Ansicht der Vorinstanz vor dem Erlass von Verfügungen zur
Luftraumstruktur anzuhören sein, so habe es dennoch kein Differenzbe-
reinigungsverfahren nach Art. 62b RVOG verlangt und damit konkludent
auf seine Forderung verzichtet, es sei ein Gutachten einzuholen.
Das BAFU betont in seiner Stellungnahme zuhanden des Bundesverwal-
tungsgerichts, nie auf ein Differenzbereinigungsverfahren verzichtet zu
haben. Es habe in seinem Schreiben vom 16. August 2010 klar festgehal-
ten, dass aus seiner Sicht die Voraussetzungen von Art. 2 NHG erfüllt
seien, weshalb es erstaune, dass es vor Erlass der Verfügung nicht mehr
angehört und allfällige Differenzen festgestellt und bereinigt worden sei-
en.
A-1187/2011
Seite 18
6.3. Wie ausgeführt hat die Vorinstanz entgegen ihrer Einschätzung in Er-
füllung einer Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 NHG gehandelt und sind
die Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes berührt bzw., soweit
die Auswirkungen auf das Jagdbanngebiet "Säntis" zur Diskussion ste-
hen, zumindest potenziell betroffen. Die Schutzbestimmungen des 1. Ab-
schnitts des NHG kommen damit zur Anwendung und das BAFU hat ge-
mäss Art. 3 Abs. 4 NHG beim Vollzug dieser Bestimmungen mitzuwirken.
Daran ändert auch die Vorgabe von Art. 2 Abs. 1 VFSD nichts, gemäss
der bei der Festlegung der Luftraumstruktur die Luftwaffe und die Skygui-
de anzuhören sind, denn dies schliesst die Anhörung weiterer Stellen
nicht aus, insbesondere wenn ein Bundesgesetz eine solche vorsieht.
Die Vorinstanz hätte somit dem BAFU nach Art. 62a Abs. 1 und 3 RVOG
Frist für eine Stellungnahme ansetzen bzw. das Schreiben vom
16. August 2010 als Stellungnahme entgegennehmen und für die Berei-
nigung allfälliger Differenzen nach Massgabe von Art. 62b RVOG vorge-
hen müssen. Das BAFU ist dadurch, dass es nicht von sich aus ein Be-
reinigungsgespräch verlangte, keineswegs konkludent von seinem
Standpunkt abgerückt. Es war Sache der Vorinstanz als Leitbehörde, nö-
tigenfalls ein Bereinigungsgespräch zu veranlassen. Ein Hinweis darauf,
dass das BAFU ausdrücklich auf eine Bereinigung verzichtet hätte, findet
sich in den Akten nicht. Vielmehr fragte das BAFU in einem Schreiben
vom 6. Dezember 2010 nach dem Verfahrensstand und bat um eine
Rückmeldung zu seinem Schreiben vom 16. August 2010.
6.4. Die Beurteilung des BAFU, es sei ein Gutachten der ENHK einzuho-
len, ist sodann nicht zu beanstanden. Nach Art. 7 Abs. 2 NHG ist ein Gut-
achten obligatorisch, wenn ein Objekt, das in einem Inventar nach Art. 5
NHG aufgeführt ist, erheblich beeinträchtigt werden kann oder sich
grundsätzliche Fragen stellen; die Kommission gibt im Gutachten an, ob
das Objekt ungeschmälert zu erhalten oder wie es zu schonen ist. Die
Gutachten sind insbesondere bei Objekten, für welche die Schutzziele in
den Objektblättern wenig aussagekräftig sind, von grosser Bedeutung,
was bei BLN-Objekten oft der Fall ist. Indem Experten die Schutzziele
konkretisieren und sie in Bezug zum geplanten Eingriff setzen, zeigt sich
oft erst die genaue Tragweite eines Eingriffs für ein Objekt (vgl. NINA
DAJCAR, a.a.O., S. 127). Die Entscheidbehörde darf zudem nur aus trifti-
gen Gründen vom Ergebnis der Begutachtung abweichen (vgl. BGE 136
II 214 E. 5 mit Hinweisen). Die Beschränkung der Begutachtungspflicht
auf bestimmte Eingriffe führte der Gesetzgeber erst auf den 1. Januar
2000 ein. Als Grund nannte er vor allem die Überlastung der Kommissio-
A-1187/2011
Seite 19
nen. Routinegeschäfte sollen daher von der Fachstelle beurteilt werden
(Botschaft zu einem Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfa-
chung der Plangenehmigungsverfahren vom 25. Februar 1998, BBl 1998
2591, 2608 f.; vgl. dazu auch NINA DAJCAR, a.a.O., S. 127). Vorliegend
handelt es sich nicht um ein Routinegeschäft, lag eine vergleichbare
Konstellation bisher doch nicht vor, da die Ausbildung von Militärpiloten
erst seit Kurzem mit Flugzeugen von Typ PC-21 erfolgt. Auch wird die Er-
holungsfunktion der BLN-Objekte "Speer-Churfirsten-Alvier" und "Säntis-
gebiet" in den Objektblättern nicht konkretisiert. Es rechtfertigt sich daher,
die Bedeutung der der hier interessierenden Flugtrainings für die Schutz-
ziele der betroffenen BLN-Objekte vertieft abklären zu lassen.
Die Vorinstanz und die Luftwaffe machen im Übrigen zu Unrecht geltend,
es sei Art. 11 NHG (analog) anwendbar. Dieser Bestimmung sieht vor,
dass bei militärischen Bauten und Anlagen, für welche nach dem heuti-
gen Art. 128a Abs. 1 des Militärgesetzes vom 3. Februar 1995 (MG, SR
510.10) keine Plangenehmigung erforderlich ist, auch keine obligatori-
sche Begutachtung durch die Kommission erfolgt und die zuständige
Bundesbehörde auch keine Unterlagen für eine fakultative Begutachtung
nach Art. 8 NHG liefern muss. Es handelt sich dabei um Bauten und An-
lagen, die dem Bundesgesetz vom 23. Juni 1950 über den Schutz militä-
rischer Anlagen (SR 510.518) unterstehen. Die Befreiung von der Bewilli-
gungs- bzw der Begutachtungspflicht rechtfertigt sich bei diesen Objek-
ten, weil unter anderem Geheimhaltungsinteressen auf dem Spiel stehen.
(vgl. dazu auch JÖRG LEIMBACHER, in: Keller/Zufferey/Fahrländer Art. 11
Rz. 2 und 4). Solche Geheimhaltungsinteressen bestehen in Bezug auf
die Art und Weise der Nutzung des Luftraums durch die Luftwaffe jedoch
nicht, weshalb Art. 11 NHG auch nicht analog anzuwenden ist.
6.5. Weiter liegen mit dem Schreiben vom 16. August 2010 und der Stel-
lungnahme zuhanden des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juni 2011
zwar ausführliche Stellungnahmen des BAFU vor, dieses schätzt den zu
erwartenden Umfang der Flugtrainings aber anders ein als die Luftwaffe.
Das BAFU geht davon aus, für alle drei Trainingsräume seien insgesamt
2'400 Flugstunden pro Jahr geplant. Es folgert daraus, von Montag bis
Freitag sei im Durchschnitt pro Tag und Trainingsgebiet mit drei Stunden
Fluglärm zu rechnen. Demgegenüber führt die Luftwaffe aus, die Flüge
würden nur während kurzer Zeit innerhalb der militärischen Flugbetriebs-
zeiten stattfinden. Es sei auch keine ganzjährige Benutzung vorgesehen,
denn die Pilotenschule sei jeweils etwa von Ende April bis Ende August in
Sion stationiert, von wo aus aufgrund des langen Anflugwegs keine Flüge
A-1187/2011
Seite 20
im Flugbeschränkungsgebiet "Speer" geplant seien. Aus den Vorakten
geht weiter hervor, dass die Luftwaffe für 2011 offenbar mit der Durchfüh-
rung von 140 Trainingseinheiten von je ca. 30 Minuten mit jeweils zwei
bis vier PC-21 im Trainingsraum "Speer" rechnete.
6.6. Die Nichteinhaltung der Bestimmungen von Art. 62a ff. RVOG stellt
einen Verfahrensmangel dar und kann für sich allein ein Grund sein, eine
Verfügung aufzuheben (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 21.5, bestätigt in Urteil des
Bundesgerichts 1C_58/2010 vom 22. Dezember 2010 E. 2.3; vgl. zudem
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-2249/2007 vom 30. November
2007 E. 5.1 mit Hinweisen). In materieller Hinsicht hat die Vorinstanz die
Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes bei ihrem Entscheid nicht
berücksichtigt und die erforderliche Interessenabwägung nicht vorge-
nommen. Da mangels Gutachten der ENHK und aufgrund der Unklarheit
über das Ausmass des zu erwartenden militärischen Flugverkehrs die
Entscheidgrundlagen unvollständig sind, ist eine solche Interessenabwä-
gung zur Zeit auch nicht möglich.
6.7. Gemäss Art. 61 VwVG entscheidet das Bundesverwaltungsgericht in
der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Wei-
sungen an die Vorinstanz zurück. Vorliegend wäre es nur schon deshalb
nicht zweckmässig, dass das Bundesverwaltungsgericht – nach Einho-
lung eines Gutachtens durch die ENHK – in der Sache entscheidet, weil
der Erlass einer Verfügung betreffend die Festlegung der Luftraumstruktur
nach besonderem aviatischem Fachwissen verlangt. Es kann daher nicht
Sache des Gerichts sein, die vorinstanzlichen Unterlassungen nachzuho-
len und damit die Verletzung der Bestimmungen von Art. 62a ff. RVOG zu
heilen (vgl. zum Ganzen PHILIPPE WEISSENBERGER, in: Bernhard Wald-
mann / Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar zum Bundes-
gesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/Basel/Genf 2009, Art. 61
N. 10, 11 und 18).
Es ist angezeigt, dass die Vorinstanz noch Feststellungen zum Umfang
des zu erwartenden militärischen Flugverkehrs trifft und anschliessend
ein Gutachten der ENHK sowie eine erneute Stellungnahme des BAFU
einholt, welches seinen Standpunkt gestützt auf die dannzumal vorlie-
genden Informationen wird präzisieren können.
6.8. Die Verfügung der Vorinstanz ist damit aufzuheben, soweit Sie die
Errichtung des Flugbeschränkungsgebiets LS-R3 "Speer" zum Gegen-
A-1187/2011
Seite 21
stand hat, und die Angelegenheit zur Ergänzung des Sachverhalts und
neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Beschwerde
ist daher gutzuheissen.
7.
Die Vorinstanz stützte ihre Anordnungen auf Art. 40 LFG in Verbindung
mit Art. 2 Abs. 1 VFSD. Sie hat allfälligen Beschwerden gegen die ange-
fochtene Verfügung gestützt auf Art. 55 Abs. 2 VwVG die aufschiebende
Wirkung entzogen. Die in Frage stehende Änderung der Luftraumstruktur
hat damit, wie in der Verfügung festgelegt, am 6. Januar 2011 Gültigkeit
erlangt. Seit der Änderung des LFG vom 16. Oktober 2010, die am
1. April 2011 in Kraft getreten ist, stellt der neue Art. 8a LFG die gesetzli-
che Grundlage zum Erlass von Verfügungen über die Luftraumstruktur
dar; diese tritt gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung auch dann in Kraft,
wenn gegen sie Beschwerde geführt wird.
Ist die aufschiebende Wirkung einer allfälligen Beschwerde entzogen,
fragt sich, ob die angefochtenen Anordnungen betreffend die Luftraum-
struktur bei Gutheissung der Beschwerde dennoch aus Gründen der Si-
cherheit vorübergehend aufrecht zu erhalten sind. In der bundesrätlichen
Botschaft wird zu Art. 8a Abs. 2 ausgeführt, ein Beschwerdeverfahren be-
ziehe sich erfahrungsgemäss nur auf einzelne Teile des Luftraums, doch
werde eine isolierte Betrachtung dem öffentlichen Interesse an einer kla-
ren und damit sicheren Ordnung des Luftraums nicht gerecht, sondern
führe zu einer untragbaren Diskrepanz zwischen der publizierten und der
effektiv gültigen Luftraumstruktur (Botschaft zur Teilrevision 1 des Luft-
fahrtgesetzes vom 20. Mai 2009, BBl 2009 4915, 4927 f., 4951). Vorlie-
gend braucht auf diese Problematik nicht näher eingegangen zu werden,
geht es vorliegend doch einzig um die Errichtung eines Flugbeschrän-
kungsgebiets, welches ohnehin nur von Zeit zu Zeit hätte aktiviert werden
sollen. Diese Möglichkeit entfällt mit der Gutheissung der Beschwerde.
Da den Luftraumbenutzern bekannt ist, wie sie sich ausserhalb der Akti-
vierungszeiten verhalten müssen, erweist sich die vom Bundesrat ange-
sprochene Diskrepanz zwischen der publizierten und der effektiv gültigen
Luftraumstruktur im vorliegenden Fall als unbedenklich.
8.
Da die Angelegenheit ohnehin an die Vorinstanz zurückzuweisen ist, er-
übrigt es sich, auf die Rüge der Beschwerdeführerin einzugehen, es sei
ihr das rechtliche Gehör nicht gewährt worden.
A-1187/2011
Seite 22
9.
9.1. Die Verfahrenskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei
auferlegt. Unterliegt diese nur teilweise, so werden die Verfahrenskosten
ermässigt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten sind Vorinstan-
zen aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 2 VwVG). In der Verwaltungsrechtspflege
des Bundes gilt die Rückweisung in der Sache an die Vorinstanz zu wei-
teren Abklärungen und neuem Entscheid (mit noch offenem Ausgang)
praxisgemäss als volles Obsiegen der Beschwerde führenden Partei
(statt vieler BGE 132 V 215 E. 6.1; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-3762/2010 vom 25. Januar 2012 E. 20 mit Hinweis).
Vorliegend wird der angefochtene Entscheid im beantragten Umfang auf-
gehoben und die Angelegenheit an die Vorinstanz zurückgewiesen. Die
Beschwerdeführerin verlangte zudem nicht die definitive Aufhebung der
entsprechenden Anordnungen, sondern wollte bloss die Ergänzung des
Sachverhalts und eine neue Entscheidung durch das Bundesverwal-
tungsgericht bzw. die Vorinstanz erreichen. Dass es hinsichtlich des um-
strittenen Flugbeschränkungsgebiets zu gewissen Anpassungen kommt,
ist möglich, der Ausgang damit offen. Daher ist die Beschwerdeführerin
als vollständig obsiegend zu betrachten und es sind ihr keine Verfahrens-
kosten aufzuerlegen. Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– ist
ihr zurückzuerstatten.
9.2. Obsiegende Parteien haben für ihnen erwachsene notwendige und
verhältnismässig hohe Kosten Anspruch auf eine Parteientschädigung
(Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Febru-
ar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwal-
tungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Mangels Gegenpartei ist die
Schweizerischen Eidgenossenschaft, in deren Namen die Vorinstanz ver-
fügt hat, zur Bezahlung der Parteientschädigung verpflichtet (vgl. Art. 64
Abs. 2 VwVG).
Die Rechtsvertreterin der obsiegenden Partei hat keine Kostennote ein-
gereicht. Die Parteientschädigung wird somit aufgrund der Akten
(vgl. Art. 14 Abs. 2 VGKE) auf Fr. 2'500.– (inkl. Auslagen und Mehr-
wertsteuer) festgesetzt.


A-1187/2011
Seite 23
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen.
2.
Die Verfügung der Vorinstanz vom 23. Dezember 2010 wird aufgehoben,
soweit sie die Errichtung des Flugbeschränkungsgebiets LS-R3 "Speer"
und Anordnungen bezüglich dieses Flugbeschränkungsgebiets zum Ge-
genstand hat, und die Angelegenheit wird im Sinne der Erwägungen zur
Ergänzung des Sachverhalts und neuer Entscheidung an die Vorinstanz
zurückgewiesen.
3.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der Beschwerdeführerin
wird der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– nach Eintritt der
Rechtskraft dieses Urteils zurückerstattet. Hierzu hat die Beschwerdefüh-
rerin dem Bundesverwaltungsgericht einen Einzahlungsschein zuzustel-
len oder ihre Kontonummer bekannt zu geben.
4.
Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft
dieses Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.– (inkl. Auslagen
und Mehrwertsteuer) zu entrichten.
5.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. 65-05.01; Einschreiben)
– das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
– das VBS, Sektion Luftwaffe, Papiermühlestrasse 20, 3003 Bern
– das BAFU, 3003 Bern

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.


A-1187/2011
Seite 24
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:

Lorenz Kneubühler Andreas Meier


Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An-
gelegenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen gemäss den
Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(BGG, SR 173.110) gegeben sind. Die Frist steht still vom siebenten Tag
vor Ostern bis und mit dem siebenten Tag nach Ostern (Art. 46 Abs. 1
Bst. a BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und
hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und
die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Be-
weismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizule-
gen (Art. 42 BGG).

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