B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour I
A-1205/2015
Ar r ê t d u 2 3 s e p t emb r e 2 0 1 5
Composition
Jérôme Candrian (président du collège),
Claudia Pasqualetto Péquignot, Kathrin Dietrich, juges,
Olivier Bleicker, greffier.
Parties
X._______,
représentée par Me Pierre Serge Heger, avocat,
Etude Heger & Troya, Grand-Rue 26,
Case postale 329, 1630 Bulle,
recourante,
contre
Administration fédérale des douanes AFD,
Centre immobilier Genève, Avenue Louis-Casaï 84,
Case postale, 1211 Genève 28,
autorité inférieure.
Objet
Nouvelle estimation des logements de service.
A-1205/2015
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Faits :
A.
X._______ est membre du personnel des postes de gardes-frontière (po
gfr […]) de la Région V (Fribourg, Valais et Vaud). L’Administration fédérale
des douanes AFD lui a attribué un logement de service de quatre pièces
(90.90 m2 ; n° (…)/VD) à (…). Le dédommagement mensuel a été fixé à
904 francs (10'844 francs par année), charges non comprises (184 francs).
Ce dédommagement a été fixé de la manière suivante :
Indemnité brute (annuelle)
- Prix par mètre carré brut 130.00
- Déduction (particulièrement isolé) – 5.00
- Indemnité brute (90.90 x 125) 11'362.50
Indemnité nette (annuelle)
- Galetas ou débarras – 60.00
- Déduction (alentours défavorables) (10 %) – 1136.25
- Supplément (séchoir électrique) 30.00
- Taux (ch. 17.150) : 106.35 % 647.45
Total (net) 10'843.70
B.
B.a Le 29 septembre 2014, l'Administration fédérale des douanes AFD,
représentée par le Centre immobilier – Genève, a informé X._______ que
le dédommagement mensuel de son logement de service serait porté, en
quatre étapes, à 1'268 francs (augmentation de 464 francs, répartie sur
quatre ans). Les 14 et 15 octobre 2014, X._______ s’est opposée à cette
augmentation et a demandé le prononcé d’une décision.
Le 16 décembre 2014, lors d'une séance au cours de laquelle aucun
procès-verbal n'a été tenu, l'Administration fédérale des douanes AFD a
invité X._______ à lui communiquer, jusqu'au 15 janvier 2015, les éléments
contestés du calcul de l'indemnité ou de la mise en compte des charges de
son logement de service. Ce délai n'a pas été utilisé par l'intéressée.
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B.b Par décision du 23 janvier 2015, l'Administration fédérale des douanes
AFD a fixé le dédommagement mensuel du logement n°(…) à 1'368 francs,
charges non comprises (184 francs), avec une première augmentation de
150 francs au 1er janvier 2015, puis de 150 francs au 1er janvier 2016,
encore de 150 francs au 1er janvier 2017 et, enfin, de 14 francs au 1er
janvier 2018. Elle a retenu, pour l'essentiel, que la surface de plancher
nette, mesurée selon la norme de la société suisse des ingénieurs et des
architectes SIA 416, se montait à 109.40 m2, que la valeur au mètre carré
s'élevait à 150 francs et, enfin, qu'il n'y avait pas lieu d'apporter des
déductions (situation normale).
C.
Le 24 février 2015, X._______ (ci-après : la recourante) a formé un recours
contre cette décision devant le Tribunal administratif fédéral. Elle conclut à
l'annulation de la décision du 23 janvier 2015. La recourante affirme, pour
l'essentiel, que l'estimation de la surface de son logement a fait l'objet d'une
variation non justifiée, que l'autorité inférieure n'a pas tenu compte des
inconvénients constants ou qui se sont aggravés de son logement de
service (escalier d'accès extérieur, façade nécessitant un rafraîchissement,
bois de l'escalier et de la terrasse dégradé, etc.), que la hausse du
dédommagement est excessive, qu'elle absorbe la modeste augmentation
de salaire accordée quelque temps auparavant, qu'elle repose sur une
base de calcul géographique discutable et, enfin, que le logement présente
une absence d'entretien.
D.
Le 17 avril 2015, le Tribunal administratif fédéral a attribué l'effet suspensif
au recours.
E.
Le 28 avril 2015, l'Administration fédérale des douanes AFD (ci-après :
l'autorité inférieure) a répondu au recours en concluant à son rejet.
F.
Dans une écriture en réplique du 29 mai 2015, la recourante a persisté
dans sa conclusion initiale.
G.
Le 22 juin 2015, l'autorité inférieure a déposé une duplique en la cause et
s'est référée, pour l'essentiel, à sa réponse.
La cause a ensuite été annoncée comme gardée à juger.
A-1205/2015
Page 4
H.
Les autres faits et arguments de la cause seront abordés, si nécessaire,
dans les considérants en droit qui suivent.
Droit :
1.
1.1 La procédure de recours est régie par la loi fédérale du 20 décembre
1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021), pour autant que la
loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32)
n'en dispose pas autrement (art. 37 LTAF). Le Tribunal examine d'office et
librement sa compétence (art. 7 PA) ainsi que la recevabilité des recours
qui lui sont soumis.
1.2 Sous réserve de l'exception prévue à l'art. 32 al. 1 let. c LTAF, le
Tribunal administratif fédéral est compétent, en vertu de l'art. 36 al. 1 de la
loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers,
RS 172.220.1), pour connaître des recours contre les décisions, au sens
de l'art. 5 PA, prises dans une cause relevant du droit de la fonction
publique. Tel est bien le cas en l'espèce, l’acte attaqué ayant été rendu en
application du droit public fédéral par la Direction générale des douanes,
représentée par le Centre immobilier Cgfr – Genève, dans ses fonctions
comme autorité compétente et précédente au Tribunal administratif fédéral
(art. 33 let. d LTAF ; cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral A-7333/2014
du 27 mai 2015 consid. 1.1).
1.3 Destinataire de la décision attaquée, qui lui signifie une augmentation
de 464 francs, répartie sur quatre ans, du dédommagement mensuel de
son logement de service, la recourante est particulièrement atteinte et a un
intérêt digne de protection à requérir son annulation ou sa modification (art.
48 al. 1 PA). Elle a donc qualité pour recourir.
1.4 Présenté au surplus dans le délai (art. 50 al. 1 PA) et les formes (art. 52
al. 1 PA) prescrits par la loi, le recours est ainsi recevable.
A-1205/2015
Page 5
2.
2.1 En sa qualité d’autorité de recours, le Tribunal dispose d’un plein
pouvoir d’examen en fait et en droit. Il revoit librement l’application du droit
par l’autorité inférieure, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir
d’appréciation, la constatation des faits et l’opportunité de la décision
attaquée (art. 49 PA). Le Tribunal applique le droit d’office, sans être lié par
les motifs invoqués (art. 62 al. 4 PA), ni par l’argumentation juridique
développée dans la décision entreprise (ATAF 2014/24 consid. 2.2).
2.2 L'objet du recours porte sur la validité en droit de l'augmentation
du dédommagement du logement de service imposée à la recourante.
3.
Il convient de commencer par déterminer si la contestation entre les parties
relève bien du droit public.
3.1 La jurisprudence s'appuie sur plusieurs critères pour déterminer si une
contestation relève du droit privé ou du droit public (cf. arrêt du Tribunal
fédéral 2C_404/2012 du 11 février 2013 consid. 4.1.1 ; arrêt du Tribunal
administratif fédéral A-6175/2013 du 12 février 2015 consid. 2.3.1 et réf.
cit.). Les normes de droit privé sont essentiellement horizontales, alors que
celles de droit public sont verticales dans les relations juridiques qu'elles
régissent. A cet égard, il s'agit d'examiner si la norme sauvegarde
exclusivement ou principalement l'intérêt public ou les intérêts privés
(critère des intérêts), si elle réglemente la réalisation de tâches publiques
ou l'exercice d'une activité publique (critère fonctionnel), si les rapports
qu'elle organise subordonnent une partie à l'autre en fait ou en droit ou les
fait traiter d'égal à égal à tous points de vue (critère de la subordination),
ou enfin si la violation de la norme entraîne une sanction relevant du droit
privé (par exemple, nullité d'un acte juridique) ou une sanction relevant du
droit public (par exemple, révocation d'une autorisation) en vertu du critère
modal ou de la sanction. Aucun de ces critères ne l'emporte a priori sur les
autres. Il faut en effet garder à l'esprit que la délimitation entre droit privé
et droit public répond à des fonctions totalement différentes suivant les
nécessités de la réglementation en cause et, notamment, selon les
conséquences juridiques pouvant en découler dans chaque affaire ; ces
exigences ne peuvent pas être théoriquement réunies en un seul critère
distinctif qui ferait définitivement autorité, mais requièrent au contraire une
approche modulée et pragmatique (cf. ATF 138 II 134 consid. 4.1).
3.2 Contrairement aux locaux d'habitation en faveur desquels des mesures
d'encouragement ont été prises par les pouvoirs publics et dont le loyer est
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soumis au contrôle d'une autorité (art. 253b al. 3 du code des obligations
du 30 mars 1911 [CO, RS 220]), le droit des obligations ne règle pas
expressément la question de savoir si le droit privé du bail est applicable
aux logements de service des agents publics. Le CO ne contient d’ailleurs
plus aucune disposition sur les logements de service depuis le 1er juillet
1990 (cf. anc. art. 267c let. b CO ; PETER BURKHALTER/EMMANUELLE
MARTINEZ-FAVRE, Commentaire SVIT du droit du bail, 2011, p. 17). A cet
égard, la doctrine et la jurisprudence s’accordent sur la circonstance que
les pouvoirs publics peuvent réglementer l’utilisation de logements de
service, lorsque ceux-ci présentent un lien étroit avec un rapport de service
régi par le droit public (cf. arrêt du Tribunal fédéral 2P.206/1998 du 1er mars
1999, publié in Mietrechtspraxis [MP] 2000 p. 65, arrêt du Tribunal fédéral
du 3 novembre 1995, publié in : Zbl 1997 p. 71 ss, MP 1995 p. 58 et Revue
de droit administratif et de droit fiscal [RDAF] 1998 I p. 696 ; arrêt de la
Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre d'appel
en matière de baux et loyers, 15 juin 1998, D.S. c. SI L.P. publié in :
Semaine Judiciaire [SJ] 1999 I 29 ; DAVID LACHAT, Le bail à loyer, 2008,
p. 71 n° 1.2.1 i.f. ; SIDONIE MORVAN/DAVID HOFMANN, Questions choisies de
procédure civile genevoise en matière de baux et loyers, publié in : SJ 2008
II 74 ; PETER HÄNNI, Das öffentliche Dienstrecht der Schweiz, 2ème éd.,
2008, p. 312 ; PETER HIGI, Zürcher Kommentar, 1994, n° 20 ad art. 253
CO, p. 80 s.).
Un tel lien étroit doit être reconnu lorsque le rapport de droit est au service
direct du bon accomplissement d'une tâche publique (ATF 103 II 227
consid. 3 ; cf. arrêt du Tribunal fédéral 4A_250/2015 du 21 juillet 2015
consid. 4a, 2P.206/1998 précité consid. 2a) ; peu importe que cette tâche
ait ou non un caractère d'acte de souveraineté et qu'elle puisse
éventuellement être exercée aussi par une entreprise privée. C'est ainsi le
critère du but qui est déterminant (voir ég. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 6ème éd., 2010, p. 237 n° 1058 ; PETER
MÜNCH/MARKUS METZ, Stellenwechsel und Entlassung, 2ème éd., 2012,
p. 16 n° 1.39 ; THOMAS MERKLI, ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH HERZOG,
Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton
Bern, 1997, p. 336). Le droit du bail ne saurait en effet porter sur des
choses qui servent à l'usage public ou à remplir des tâches publiques (arrêt
du Tribunal fédéral 4A_250/2015 précité consid. 4a).
3.3 Dans le cas présent, le logement de service a été attribué à la
recourante, afin qu'elle puisse remplir au mieux ses obligations
professionnelles, au vu des contraintes liées à sa fonction (services de
piquet, tâches de surveillance, etc. ; voir ég. Feuille fédérale [FF] 1999 I
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1443). L'utilisation du logement n° (…) est ainsi dans un rapport étroit,
direct et fonctionnel avec le service de l'Etat. Elle est par conséquent
soumise au droit public fédéral (cf. arrêt A-7333/2014 précité consid. 1.1 ;
décision de la Commission fédérale de recours en matière de personnel
fédéral CRP du 15 février 2001, CRP 2000-025, consid. 1a/cc, publié in :
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération [JAAC]
65.81 ; LUKASZ GREBSKI/JASMIN MALLA, in : PORTMANN/UHLMANN,
Bundespersonalgesetz, 2013, p. 380 ss). En vertu du principe de la
primauté du droit public sur le droit privé, la seule voie de droit fédéral qui
peut entrer en considération est donc celle ouverte par le droit public, ce
dont il suit la compétence de l'autorité inférieure pour statuer sur
l'augmentation du logement de service de la recourante par voie
décisionnelle. La recourante n'en disconvient pas.
4.
4.1 L'application du droit public à la relation nouée entre la recourante et
l'Etat à propos de son logement de service a notamment pour corollaire
que l'Etat est tenu, dans sa mise en œuvre, de respecter les principes
constitutionnels régissant l'ensemble de son activité, tels la légalité (art. 5
al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
[Cst., RS 101]), la bonne foi (art. 5 al. 3 et art. 9 Cst.), l'égalité de traitement
(art. 8 al. 1 Cst.), l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.) ou encore le droit
d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst. ; arrêt du Tribunal fédéral 2P.63/2003 du
29 juillet 2003 consid. 2.3). Il devra également prendre en considération le
principe de la proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst.). Les dispositions de
procédure du droit privé du bail (art. 274 ss CO) ne peuvent en revanche
trouver application en l'espèce, étant donné la nature de droit public des
rapports en cause (cf. GREBSKI/MALLA, op. cit., ch. marg. 48 p. 384). Il faut
réserver cependant les règles du droit privé du bail qui contiennent des
principes juridiques généraux, dont la non-observation devrait être
considérée comme une violation des considérations de justice
fondamentales (RDAF 1998 I p. 697) et qui, à ce titre, ont vocation à
s'appliquer à l'ensemble de l'ordre juridique. L'application du droit privé à
titre de droit public supplétif n'oblige cependant pas le juge administratif à
interpréter les normes concernées comme elles le sont en droit privé ; il
peut tenir compte des spécificités du droit public (ATF 139 I 57 consid. 5.1,
ATF 138 I 232 consid. 6.1).
4.2 Au titre du droit public applicable, il résulte de l'art. 21 al. 1 let. b LPers
que les dispositions d'exécution de la législation sur le personnel de la
Confédération peuvent prévoir que l'employé doit, si sa fonction l'exige,
occuper un appartement de fonction ; les dispositions d'exécution peuvent
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réglementer les rapports juridiques à des conditions pouvant déroger à la
législation sur le droit du bail. Sur cette base, le Conseil fédéral a prévu, à
l'art. 90 de l'ordonnance du 3 juillet 2001 sur le personnel de la
Confédération (OPers, RS 172.220.111.3), que le Département fédéral des
finances DFF définit les principes applicables à l'utilisation de logements
de service et au montant à payer à ce titre (art. 90 al. 1 OPers) ; ensuite,
les départements fixent les modalités dans leur domaine d'activité (art. 90
al. 2 OPers). L'art. 21 let. c de l'ordonnance concernant la gestion de
l'immobilier et la logistique de la Confédération du 5 décembre 2008 (OILC,
RS 172.010.21) rappelle également que des règles particulières
s'appliquent à l'utilisation et l'exploitation de logements de service et
renvoie à l'art. 90 OPers précité.
4.3 A cet égard, comme le précise l'art. 59 de l'ordonnance du Département
fédéral des finances DFF du 6 décembre 2001 concernant l'ordonnance
sur le personnel de la Confédération (O-OPers, RS 172.220.111.31),
l'employé qui utilise un logement de service doit verser un
dédommagement et des charges. Le montant du dédommagement est
calculé en fonction de la surface du logement et de son prix au mètre carré.
Il tient compte du niveau des loyers pratiqués au niveau local ainsi que des
avantages et des inconvénients du logement. (art. 59 al. 1 O-OPers). Le
DFF édicte des directives sur le dédommagement et les charges à payer
pour l'utilisation d'un logement de service (art. 59 al. 2 O-OPers).
Se fondant sur ces dispositions, le DFF a édicté des directives, le 1er août
2013, sur le dédommagement et les charges à payer pour l'utilisation d'un
logement de service. Celles-ci prévoient que le dédommagement se
calcule en multipliant la surface au sol du logement par le prix au mètre
carré. Le montant obtenu est arrondi au franc supérieur ou inférieur (ch. 3.1
al. 1). Pour un appartement à partir de trois pièces, le dédommagement se
calcule sur la base d'un niveau d'équipement usuel sur le marché. Les
appartements plus petits et les studios peuvent présenter un niveau
d'équipement moindre (par ex. pas de lave-vaisselle). Si cela est
techniquement possible et financièrement acceptable, les installations
manquantes seront acquises ultérieurement (ch. 3.1 al. 2).
5.
5.1 La recourante estime, tout d'abord, que les directives précitées du DFF
du 1er août 2013 sur le dédommagement et les charges à payer pour
l'utilisation d'un logement de service rentrent dans la catégorie des
ordonnances administratives dans la mesure où elles ne sont pas publiées
au recueil systématique (cf. mémoire de recours, p. 11, 2ème paragraphe i.
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f.). Elle estime que cela "peut ouvrir la porte à une critique du point de vue
du principe de la base légale".
L’autorité inférieure a renoncé à prendre expressément position sur ce
grief. Elle souligne néanmoins que les directives du DFF respectent le
cadre de la délégation de compétence établie par la législation fédérale
(art. 48 de la loi du 21 mars 1997 sur l'organisation du gouvernement et de
l'administration [LOGA, RS 172.010]).
5.2
5.2.1 Le droit est la base et la limite de l'activité de l'Etat (art. 5 al. 1 Cst.).
Le principe de la séparation des pouvoirs interdit à un organe de l'Etat
d'empiéter sur les compétences d'un autre organe ; en particulier, il interdit
au pouvoir exécutif d'édicter des règles de droit, si ce n'est dans le cadre
d'une délégation valablement conférée par le législateur (ATF 134 I 322
consid. 2.2, ATF 130 I 1 consid. 3.1). Une ordonnance d'exécution d'une loi
fédérale ne peut disposer qu'intra legem et non pas praeter legem. Elle
peut établir des règles complémentaires de procédure, préciser et détailler
certaines dispositions de la loi, éventuellement combler de véritables
lacunes ; mais, à moins d'une délégation expresse par le législateur, elle
ne peut poser des règles nouvelles qui restreindraient les droits des
administrés ou leur imposeraient des obligations, même si ces règles sont
encore conformes au but de la loi (ATF 134 I 269 consid. 4.2, ATF 134 I
322 consid. 2.2 ; arrêt du Tribunal administratif fédéral A-1405/2014 du 31
juillet 2015 consid. 2.2.3).
5.2.2
5.2.2.1 L'art. 37 al. 1 phr. 1 LPers confère au Conseil fédéral la compétence
générale d'édicter les dispositions d'exécution de la loi. Il pouvait déléguer
ce pouvoir aux employeurs ou, si des raisons objectives l'exigeaient, à des
services spécialisés (cf. art. 37 al. 3 anc. LPers ; RO 2001 907). L'art. 37
al. 3 anc. LPers n’indiquait toutefois pas expressément les compétences
que le Conseil fédéral pouvait déléguer. A l'occasion de la dernière révision
d'ampleur de la LPers, le législateur a décidé de clarifier cette disposition.
Aux termes de l'art. 37 al. 3 LPers (refonte), entré en vigueur le 1er juillet
2013, les employeurs édictent les dispositions d'exécution, pour autant que
la LPers ne réserve pas cette compétence au Conseil fédéral. Ainsi,
découlant dorénavant directement de la loi, la compétence de réglementer
n'a pas besoin d'être déléguée par le Conseil fédéral (FF 2011 6193). En
d'autres termes, si la LPers habilite le Conseil fédéral à édicter des
dispositions d'exécution, il ne peut déléguer cette compétence. En
revanche, chaque fois que la LPers renvoie aux "dispositions d'exécution",
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Page 10
il appartient aux employeurs de les édicter directement (FF 2011 6193 s.).
Les employeurs sont les organes énumérés à l'art. 3 al. 1 LPers, à savoir
le Conseil fédéral (pour l'administration fédérale), l'Assemblée fédérale
(pour les Services du Parlement), les Chemins de fer fédéraux, le Tribunal
fédéral, le Ministère public de la Confédération et l'Autorité de surveillance
du Ministère public de la Confédération. Selon l'art. 3 al. 2 LPers, les
départements, la Chancellerie fédérale, les groupements, les offices et les
unités administratives décentralisées sont également considérés comme
employeurs dans la mesure où le Conseil fédéral leur délègue les
compétences nécessaires à cet effet.
L'art. 21 al. 1 let. b LPers ne définit pas quelle est l'autorité habilitée à
adopter les dispositions d'exécution en matière de logement de service.
Conformément à l'art. 37 al. 3 anc. LPers, le Conseil fédéral a pu déléguer
cette compétence au DFF, en sa qualité de principal employeur concerné
(art. 90 al. 1 OPers). Depuis le 1er juillet 2013, la compétence du DFF peut
se fonder directement sur l'art. 37 al. 3 LPers (refonte), en sa qualité
d'employeur désigné par le Conseil fédéral sur la base des art. 3 al. 2 LPers
et art. 2 al. 4 OPers. Le DFF y a donné suite en adoptant l'art. 59 O-OPers,
qui constitue le fondement des directives applicables en l'espèce.
5.2.2.2 Il résulte de l'art. 21 al. 1 let. b LPers que le législateur fédéral a
délégué de manière relativement large la compétence d'édicter des
dispositions d'exécution relatives aux droits et obligations afférents aux
appartements de fonction. Il est également intéressant de relever que le
Rapporteur du Conseil national a souligné, lors des débats, la nécessité,
pour les douaniers en particulier, d'effectuer des rotations géographiques
imposées par l'exercice de leur fonction et de disposer, à cet effet, d'une
législation relative à leur logement de service applicable en
pratique (BO 1999 CN 2096). Par suite, le DFF peut préciser et détailler
l'art. 21 LPers et, au vu de la délégation expresse figurant dans la loi, il peut
poser des règles qui restreignent les droits des administrés ou leur
imposent des obligations, à condition que ces règles soient conformes au
but de la loi (cf. supra, consid. 5.2.1). Dans ce contexte, l’art. 21 al. 1 LPers
n’offre cependant pas un blanc-seing au DFF pour régler les rapports
juridiques des employés auxquels un logement de service est attribué.
D’une part, l'employeur est tenu de respecter les principes constitutionnels
régissant l'ensemble de l’activité de l’Etat (cf. consid. 5.1). Ainsi, le principe
de la proportionnalité exige en particulier que le dédommagement fixé par
le département ne soit pas en disproportion évidente avec la valeur
objective de la prestation fournie et se situe dans une limite raisonnable.
A cet égard, la jurisprudence a considéré que la mesure la plus fiable de
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l’adéquation d’une estimation du logement de service est certainement
celle des 70 % du loyer d’objets comparables selon les usages locaux
(cf. JAAC 65.81 consid. 5d). D’autre part, les départements doivent
respecter la politique du personnel (art. 4 LPers) et le Conseil fédéral
coordonne et dirige la mise en œuvre de cette politique (art. 5 et 37 al. 1
LPers ; FF 1999 II 1454). Il lui appartient donc de s’assurer, notamment,
que les mesures et les décisions prises par les départements sont conçues
de manière à ce qu’elles contribuent à la compétitivité de la Confédération
sur le marché de l’emploi et à la réalisation des objectifs mentionnés à
l’art. 4 al. 2 et al. 3 LPers. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle le Conseil
fédéral a chargé le DFF de définir, pour l'ensemble des départements, les
principes applicables à l'utilisation des logements de service et au montant
à payer à ce titre (art. 90 al. 1 OPers) ; soit d'édicter les directives du DFF
du 1er août 2013 (art. 59 al. 2 O-OPers). Dans ce cadre, le chiffre 3.6 al. 1
des directives du DFF du 1er août 2013 rappelle que, en principe, le
dédommagement pour le logement de service doit représenter environ
70 % du loyer d'objets comparables selon les usages locaux ou environ
80 % du loyer de logements coopératifs du personnel de la Confédération
au même lieu ou dans des lieux présentant des conditions similaires.
5.2.3 Sur le vu de ce qui précède, le Tribunal estime que les règles édictées
par le DFF s’inscrivent dans le cadre d’une mise en œuvre régulière de la
législation sur le personnel de la Confédération, conformément aux
délégations de compétence prévues dans ces textes. L'O-OPers et les
directives qui s'y rapportent ont de plus régulièrement été tenues à la
disposition de la recourante (notamment sur l'Intradouane) et ces dernières
prescriptions concernent un petit cercle d'intéressés directs appelés à
assumer une obligation. Les directives du DFF n'avaient dès lors pas à être
publiées au Recueil officiel du droit fédéral (cf. art. 5 al. 1 let. a de la loi
fédérale du 18 juin 2004 sur les recueils du droit fédéral et la Feuille
fédérale [LPubl, RS 170.512]) ou au Recueil systématique du droit fédéral
(art. 11 al. 1 LPubl). La teneur des dispositions d'exécution du DFF
respecte dès lors le principe de la légalité. Il en résulte que les directives
du 1er août 2013 du DFF sur le dédommagement et les charges à payer
pour l’utilisation d’un logement de service ne constituent pas une simple
ordonnance administrative, comme l’invoque le recourant, mais des
prescriptions déployant des effets externes et opposables aux sujets de
droit qu’elles concernent.
Il convient de rejeter en ce sens le grief de la recourante.
6.
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6.1 La recourante reproche, ensuite, à l'autorité inférieure d'avoir constaté
les faits de manière inexacte et en violation du principe de la bonne foi.
Elle expose, à l'appui de son grief, que l'autorité inférieure a arrêté la
surface de son logement à 90.90 m2, jusqu'au 31 décembre 2014, puis elle
a fait passer cette surface sans justification suffisante à 109.40 m2.
L'autorité inférieure lui oppose que la norme SIA 416, prévue par les
directives de 2013, a été appliquée correctement par un architecte
mandaté au cas d'espèce. Elle conduit à une nouvelle définition de la
surface habitable du logement (surface nette ou SPN) et tient en particulier
compte des halls d'entrée, des corridors, ainsi que de la circonstance que
les locaux mansardés sont dorénavant mesurés à 150 cm (contre 180 cm
auparavant).
6.2 Découlant directement des art. 5 al. 3 Cst. et art. 9 Cst. et valant pour
l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le
citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues
des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des
déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 137
II 182 consid. 3.6.3, ATF 137 I 69 consid. 2.5.1 ; arrêt du Tribunal
administratif fédéral A-6982/2013 du 24 juin 2015 consid. 4 et réf. cit.). Pour
que le justiciable puisse invoquer cette protection, il faut que l'autorité qui
a donné son assurance ait été compétente pour le faire, ou que le
justiciable ait pu la considérer comme telle (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2,
ATF 127 I 31 consid. 3a ; arrêt du Tribunal administratif fédéral
A-4790/2012 du 23 juillet 2014 consid. 5.3.1 et réf. cit.).
6.2.1 Le dédommagement lié à l'occupation d'un logement de service n'a
en principe pas le caractère d'un droit acquis (voir ATF 138 V 366
consid. 6.1), sauf engagement individuel en ce sens, et sa fixation est régie
par la législation en vigueur au moment considéré. L'Etat est ainsi libre de
revoir en tout temps sa politique en matière de logement de service et les
personnes qui en bénéficient doivent compter avec le fait que les
dispositions en cause puissent faire l'objet ultérieurement de modifications.
Des droits acquis ne naissent dès lors en faveur des agents de la
Confédération que si la loi fixe une fois pour toutes les situations
particulières et les soustrait aux effets des modifications légales ou lorsque
des assurances précises ont été données à l'occasion d'un engagement
individuel (ATF 134 I 23 consid. 7.1). Le principe de la bonne foi ne fait pas
davantage obstacle à une modification de la loi lorsque celle-ci repose sur
des motifs sérieux et objectifs. Une violation de ce principe n'entre en
considération que si le législateur a donné des assurances précises que la
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loi ne serait pas modifiée ou qu'elle serait maintenue telle quelle pendant
un certain temps, fondant ainsi un droit acquis (cf. ATF 130 I 26 consid.
8.1).
6.2.2 En l'occurrence, la manière d'estimer la surface habitable des
logements de service a changé par rapport aux directives (2005)
précédentes. Elle se définit aujourd'hui au regard de la norme SIA 416
(cf. ch. 3.2 des directives du 1er août 2013) et contient les deux précisions
suivantes : les pièces mansardées sont mesurées à 150 cm au-dessus du
sol (let. a) et les pièces chauffées situées hors de l'appartement comptent
pour la moitié de leur surface au sol (let. b). Les pièces ne pouvant être
chauffées sont par ailleurs assimilées aux réduits (surface utile secondaire)
et ne sont pas prises en compte dans la surface au sol.
La recourante ne fait en outre pas valoir qu’elle aurait été mise au bénéfice
d’une promesse ou d’un droit acquis en relation avec l'estimation de la
surface habitable de son logement. On ne saurait dès lors faire grief à
l'autorité inférieure, compte tenu de la retenue qui s'impose au Tribunal
dans ce domaine, d'avoir mandaté un architecte pour évaluer la surface
habitable du logement de service de la recourante et de lui avoir demandé
d'appliquer à cette occasion les prescriptions pertinentes des directives du
1er août 2013 et la norme SIA 416 (2003). Le Tribunal fédéral a d'ailleurs
déjà eu l'occasion de rappeler qu'il s'agit aujourd'hui de la norme
déterminante en vigueur (cf. arrêt du Tribunal fédéral 7B.118/2006
du 7 novembre 2006 consid. 2.1). La recourante ne fait enfin valoir aucune
erreur concrète de l'architecte, qui a procédé aux mesures.
Il s'ensuit que le Tribunal retient que le logement de service de la
recourante occupe une surface habitable de 109.40 m2. Le grief y afférent
sera rejeté.
7.
7.1 La recourante affirme, encore, que les modalités fixées dans les
directives du DFF pour estimer le dédommagement de son logement de
service aboutissent un résultat excessif et sans réelle justification.
Le renchérissement cumulé n'aurait en tout cas pas atteint le niveau de la
hausse du dédommagement et le logement présenterait une absence
d'entretien et de travaux en plus-value.
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L’autorité inférieure lui oppose que la méthode de calcul est objective et
repose sur les données scientifiquement établies par l’Office fédéral de la
statistique OFS.
7.2 L'occupation d'un logement de service excède l'usage commun et peut
de ce fait donner lieu à la perception d'un dédommagement. Les
dédommagements perçus pour l'usage particulier d'un bien appartenant à
l'Etat sont soumis – comme le rappelle la recourante – au principe de la
proportionnalité. Ce principe implique que le montant du dédommagement
soit en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et reste dans
des limites raisonnables. La valeur de la prestation se mesure soit à son
utilité pour l'administré (y compris de sa situation économique), soit à son
coût par rapport à l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en
cause (ATAF 2010/34 consid. 9.2, ATAF 2008/3 consid. 3.4.1). Lorsque la
prestation en cause est également fournie par des privés, il est possible de
se baser sur sa valeur marchande (ATF 122 I 279 consid. 6c). Il s'ensuit
que le montant du dédommagement peut être calculé selon un certain
schématisme tenant compte de la vraisemblance et de moyennes (cf. arrêt
du Tribunal fédéral 2C_329/2008 du 15 octobre 2008 consid. 4.2).
Le montant du dédommagement doit cependant être établi selon des
critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas
justifiées par des motifs pertinents (ATF 139 III 334 consid. 3.2.4). A cet
égard, une norme – ou une décision – viole en particulier le principe de
l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se
justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à
réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au
vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas
traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de
manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié
se rapporte à une situation de fait importante (cf. arrêt du Tribunal
administratif fédéral A-592/2014 du 9 mars 2015 consid. 4.2.3.1).
7.3
7.3.1 En l'espèce, le nouveau dédommagement du logement de service de
la recourante a été établi selon un critère objectif, c'est-à-dire en fonction
de sa surface (109.40 m2) et de son prix au mètre carré (150 fr./m2, pour
l'agglomération de Genève). Ces critères, posés par les directives du DFF
(cf. ch. 3), ont pour but de ne pas créer des différences injustifiées entre
les gardes-frontière attribués à une région donnée. Le fait que ces deux
éléments aient joué un rôle déterminant dans la fixation du
dédommagement n'est donc pas critiquable. D'après cette méthode, plus
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la valeur au mètre carré est élevée, plus le dédommagement est important,
ce qui procède d'un certain schématisme conforme au principe de la
proportionnalité.
7.3.2 Quant à la valeur au mètre carré retenue par l'autorité inférieure (150
fr./m2), elle tient compte de la répartition de toutes les communes sur le
territoire suisse conformément aux données de l'OFS et de l'indice suisse
des prix à la consommation (110.92 points [2012], précédemment 100
points [2000]). Cette méthode de calcul repose donc sur la jurisprudence,
qui a déjà notamment rappelé que l'inclusion de certaines communes
genevoises et vaudoises dans l'agglomération de Genève, opérées par
l'Office fédéral de la statistique OFS, repose sur une analyse scientifique
crédible, fondée sur des critères transparents et tangibles et émanant au
surplus d'un office fédéral spécialisé en la matière (cf. JAAC 65.81
consid. 5b). Il n'y a pas lieu d'y revenir.
Ainsi, le montant du dédommagement fixé en l'occurrence par l'autorité
inférieure (1'367 fr. 50, hors supplément/déduction), pour un quatre pièces
dépasse la fourchette de 70 % du loyer d’objets comparables selon les
usages locaux. En effet, le loyer moyen de l'ensemble des logements de 5
pièces (cuisine comprise), dans le canton de Genève (l'agglomération de
Genève est déterminante), est de 1'789 francs (cf. Annuaire statistique du
canton de Genève, 2013, T 05.15 p. 126). Le dédommagement fixé par
l'autorité inférieure représente donc 76 % de ce montant. Ce dépassement
s'explique néanmoins aisément par la situation du logement de fonction
(attique) et la surface habitable de 109.40 m2. Dans le canton de Genève,
un cinq pièces (cuisine comprise) présente en effet une surface comprise
entre 90 m2 et 108 m2 et une surface moyenne de 97 m2 (cf. Office cantonal
genevois de la statistique, Communications statistiques, Surfaces et loyers
des logements dans le canton de Genève, Statistique cantonale des loyers
de mai 2005, p. 8, T – 01 Surface moyenne des logements en 2005). La
surface du logement de service attribué à la recourante dépasse ainsi ses
besoins et peut être qualifiée de généreuse. Si l'on se réfère aux normes
de construction récentes, l'on peut d'ailleurs également signaler que,
s'agissant des logements de service, l'Office fédéral des constructions et
de la logistique OFCL mentionne qu'une surface de plancher nette de 100–
120 m2 correspond plutôt à un quatre pièces et demi (sans compter la
cuisine, cf. Directives de l'OFCL pour l'aménagement des logements de
service lors de nouvelles construction, annexées aux Directives du DFF de
2013). Dans ces circonstances, le dédommagement fixé par l'autorité
inférieure n'apparaît pas hors de proportion avec la prestation octroyée. Il
faut également relever que, par le choix d'une augmentation échelonnée
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en quatre tranches, l'autorité inférieure est parvenue à limiter
raisonnablement les inévitables désagréments pour la recourante, en
accord avec le principe de la proportionnalité. On ne saurait enfin donner
prise aux arguments de la recourante qui souhaiterait que le Tribunal
substitue sa propre appréciation à celle de l'autorité dont émane la
réglementation en cause. En présence d'une réglementation reposant sur
une délégation législative, le Tribunal administratif fédéral n'a en effet pas
à se soucier, en particulier, de savoir si la réglementation en cause
constitue le moyen le mieux approprié pour atteindre le but défini par le
législateur (ATF 136 I 197 consid. 4.2, ATF 136 V 24 consid. 7.1). Or, en
l'espèce, le Tribunal estime que les directives reposent sur la constante,
rappelée par l'autorité inférieure, que les différents logements de fonction
sont anciens et présentent de ce fait un confort moyen. A cet égard, il est
en outre manifeste que les logements de fonction des gardes-frontière se
situent généralement à proximité d'une douane et, donc, à proximité d'une
voie de circulation transfrontalière. Il n'y a dès lors pas lieu de procéder à
des déductions supplémentaires pour ces motifs, ceux-ci étant inhérents
aux tâches que doivent remplir les gardes-frontière, et la recourante n'a
pas apporté d'indices suffisants, malgré les occasions offertes, que son
logement de service présenterait actuellement des alentours défavorables
ou serait particulièrement isolé. L'autorité inférieure n'a dès lors pas
outrepassé son pouvoir d'appréciation en refusant d'accorder une
déduction (situation normale).
Il ne paraît cependant pas inutile de rappeler que, même si ces points
excèdent l'objet du présent litige (cf. supra, consid. 2.2), l'employé
bénéficiant d'un logement de service doit prendre soin du logement et de
ses équipements. Si les défauts au logement ou au bâtiment excèdent ces
menus travaux, il lui appartient de les annoncer au responsable des
bâtiments pour leur remise en état (cf. Instructions de la Direction générale
des douanes du 1er septembre 2014 [Logements de service et logements
locatifs], ch. 1.19 ss).
Les différents griefs de la recourante seront par conséquent rejetés.
7.4 Au vu des considérants qui précèdent, la décision attaquée est
conforme au droit et le recours s'avère mal fondé, ce qui conduit à son
rejet.
8.
8.1 La procédure devant le Tribunal administratif fédéral en matière de droit
du personnel de la Confédération est gratuite, sauf s'il y a recours
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Page 17
téméraire (art. 34 al. 2 LPers). Il ne sera en conséquence pas perçu de
frais de procédure.
8.2 Succombant, la recourante n'a pas droit à des dépens (art. 64 al. 1 PA
et art. 7 ss du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et
indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF,
RS 173.320.2]). L'autorité inférieure n'y a, elle-même, pas droit (art. 7 al. 3
FITAF).
(le dispositif est porté à la page suivante)
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Il n'est pas perçu des frais de procédure.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est adressé :
– à la recourante (Acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (Recommandé)
– au Secrétariat général du DFF (Acte judiciaire)
Le président du collège : Le greffier :
Jérôme Candrian Olivier Bleicker
Indication des voies de droit :
Les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les rapports de
travail de droit public peuvent être contestées auprès du Tribunal fédéral,
pourvu qu'il s'agisse d'une contestation pécuniaire dont la valeur litigieuse
s'élève à 15'000 francs au minimum ou qui soulève une question juridique
de principe (art. 85 al. 1 let. b et al. 2 LTF). S'il s'agit d'une contestation non
pécuniaire, le recours n'est recevable que si celle-ci touche à la question
de l'égalité des sexes (art. 83 let. g LTF). Si le recours en matière de droit
public est ouvert, il doit être déposé au Tribunal fédéral,
Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, dans un délai de 30 jours dès la
notification de la décision contestée (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle et doit indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision
attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour
autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).
Expédition :