Cour I
A-1219/2007
{ T 0 / 2 }
Arrêt du 1er octobre 2008
Composition : Mme et MM. les Juges Jérôme Candrian,
Salomé Zimmermann et Markus Metz
Greffière: Mme Marie-Chantal May Canellas
X._______, ***,
recourant, représenté par Me Nicolas Mattenberger, avocat, ***,
contre
La Confédération, 3003 Berne,
intimée, représentée par le Département fédéral des finances, Bundesgasse 3,
3003 Berne,
concernant
responsabilité de la Confédération (décision du Département fédéral des
finances du 11 janvier 2007).
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Faits :
A. X._______ est propriétaire de l'étalon « *** », qu'il a choisi de faire castrer.
Il a confié cette opération, ainsi que celles subséquentes de récolte et de
congélation de la semence résiduelle, au centre de reproduction du Haras
national suisse (HNS), à Avenches.
L'opération s'est déroulée le 18 juin 2006. Trente paillettes de semence
résiduelle ont ainsi été récoltées. Lors du processus de congélation, la
machine de congélation s'est arrêtée, entraînant la destruction du pouvoir
fécondant de cette semence.
B. Le 31 juillet 2006, X._______ a adressé au Haras national suisse une
demande d'indemnisation portant sur Fr. 30'000.-. Cette demande a été
transmise au Département fédéral des finances (DFF.
X._______ a complété sa demande par courriers du 23 août et du 13
septembre 2006.
Le Haras national suisse a répondu à diverses questions du Département
fédéral des finances, pris position et conclu au rejet de la demande, le 18
octobre 2006.
Au terme de cet échange d'écritures, le Département fédéral des finances
a fait savoir à X._______ que les conditions pour que la responsabilité de
la Confédération soit engagée ne paraissaient pas remplies et lui a imparti
un délai pour lui communiquer s'il maintenait sa requête.
Le 21 décembre 2006, X._______, agissant désormais sous la plume d'un
mandataire, a confirmé sa demande en réduisant ses conclusions tendant
à l'allocation de dommages-intérêts à Fr. 22'500.-.
Par décision du 11 janvier 2007, la Confédération suisse représentée par
le Département fédéral des finances a rejeté la demande de dommages-
intérêts de X._______, faute d'acte illicite.
C. Par recours du 14 février 2007, X._______ (ci-après : le recourant) a
déféré cette décision au Tribunal administratif fédéral. Il a fait valoir en
substance que les conditions pour que la responsabilité de l'Etat soit
engagée étaient réunies et a conclu à ce que la Confédération soit
condamnée à lui verser une somme de Fr. 22'500.- à titre de dommages-
intérêts.
Dans le cadre de sa réponse du 17 avril 2007, le Département fédéral des
finances a notamment souligné que la condition relative à un
comportement illicite du Haras national suisse n'était pas réalisée et a
conclu au rejet du recours.
3Le 16 mai 2007, le recourant a déposé une réplique, laquelle a été suivie
d'une duplique de l'autorité intimée du 1er juin 2007.
Le 3 septembre 2007, la juge chargée à l'époque de l'instruction a posé à
X._______ diverses questions, auxquelles celui-ci a répondu le 1er
octobre suivant. Le Haras national suisse a également été prié d'éclaircir
divers éléments, ce qu'il a fait le 28 septembre 2007.
Les parties ont ensuite été invitées à s'exprimer. Le Département fédéral
des finances a ainsi présenté des observations le 7 novembre 2007, alors
que le recourant y a pour sa part renoncé.
Les autres faits seront exposés dans la mesure nécessaire dans les
considérants qui suivent.
Le Tribunal administratif fédéral considère :
1.
1.1 Le Tribunal administratif fédéral est compétent pour connaître des recours
contre les décisions des départements fédéraux et des unités de
l'administration fédérale qui leur sont subordonnées ou administrativement
rattachées (art. 33 let. d de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal
administratif fédéral [LTAF, RS 173.32]). Il en va ainsi notamment des
décisions prises par le Département fédéral des finances sur le sort d'une
demande en dommages-intérêts dirigée à l'encontre de la Confédération,
en application de la loi sur la responsabilité (art. 10 al. 1 et art. 20 al. 2 de
la loi fédérale du 14 mars 1958 sur la responsabilité de la Confédération,
des membres de ses autorités et de ses fonctionnaires [Loi sur la
responsabilité, RS 170.32]).
1.2 En l'espèce, le Tribunal observe qu'il est saisi d'un recours contre une
décision rendue le 11 janvier 2007 par le Département fédéral des
finances, lequel a appliqué la loi sur la responsabilité. Ce recours a été
interjeté dans un délai de trente jours suivant la notification de la décision
attaquée (art. 50 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la
procédure administrative [PA, RS 172.021] applicable par renvoi de
l'art. 37 LTAF), de sorte qu'il a été déposé en temps utile et – au surplus -
dans la forme prescrite par l'art. 52 al. 1 PA. Sous cet angle, le recours en
question remplit par conséquent les conditions de recevabilité.
1.3 Le Tribunal relève également que le recourant fonde sa prétention sur un
rapport juridique de nature extra-contractuelle, puisqu'il invoque la loi sur
la responsabilité (cf. sa demande adressée le 21 décembre 2006 au
Département fédéral des finances). Suivant la procédure spécifique prévue
par cette loi, le recourant a saisi le Département fédéral des finances
(art. 10 al. 1 et art. 20 al. 2 de la loi sur la responsabilité; cf. également
l'art. 1 al. 1 de l'ordonnance du 30 décembre 1958 relative à la loi sur la
responsabilité, RS 170.321), dont il attaque la décision devant la présente
4instance.
Le Tribunal de céans observe que la responsabilité de l'Etat pourrait
découler par hypothèse d'un rapport contractuel, qui n'est pas invoqué en
l'espèce. En effet, il est admis que lorsque la violation d'une obligation
contractuelle constitue également un acte illicite, l'auteur engage sa
responsabilité aussi bien contractuelle que délictuelle. Le lésé est dans ce
cas au bénéfice d'un concours d'actions (cf. ATF 126 III 113 consid. 2;
FRANZ WERRO in : Commentaire romand, Code des obligations I [art. 1-529
CO] Thévenoz-Werro (éd.), Genève/Bâle/Münich 2003, ad art. 41 CO,
p. 266 ch. marg. 3; JOST GROSS, Schweizerisches Staatshaftungsrecht,
2e éd., Berne 2004, p. 150-151). Dans un tel cas, le Tribunal administratif
fédéral pourrait également se révéler compétent puisque - aux termes de
l'art. 35 let. a LTAF – il connaît par voie d'action en première instance des
contestations qui reposent sur des contrats de droit public signés par la
Confédération, ses établissements, ses entreprises ou par des
organisations visées à l'art. 33 let. h LTAF. Il convient cependant de noter
que cette compétence ne s'étend pas aux contestations qui reposent sur
des contrats de droit privé signés par la Confédération, ses
établissements, ses entreprises ou des organisations visées à
l'art. 33 let. h LTAF; de tels litiges ressortent en effet aux juridictions civiles
(art. 35 let. a LTAF a contrario; cf. ATF 93 I 506 consid. 1, 103 Ib 154
consid. 2b, 106 Ia 323 consid. 3a; PIERRE TERCIER, Les contrats spéciaux,
3ème éd., Zurich/Bâle/Genève 2003, p. 11 ch. marg. 64).
En l'espèce, il est toutefois clair que le recourant ne s'est pas adressé en
première instance au Tribunal administratif fédéral, par le biais d'une
action, selon ce que prévoit l'art. 35 let. a LTAF lorsque la contestation
repose sur un contrat de droit public. Il n'est dès lors pas nécessaire
d'élucider la question de savoir si un contrat a lié les parties et la nature –
de droit public ou de droit privé – d'un tel contrat. On peut toutefois
observer que cette nature se laisserait aisément déduire des considérants
qui suivent.
2. Cela étant, la question de la compétence – tant de l'autorité qui a pris la
décision attaquée que du Tribunal de céans – doit être examinée d'office
(cf. décision de la Commission de recours du Département fédéral de la
défense, de la protection de la population et des sports du 11 novembre
2005 in : Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
[JAAC] 70.38 consid. 3). L'examen de cette question, qui fera l'objet des
considérants 2 et 3 ci-après, est un préalable nécessaire à l'examen du
fond du litige lui-même.
2.1 Cette compétence présuppose que la loi sur la responsabilité soit
applicable (cf. décision de la Commission fédérale de recours en matière
de responsabilité de l'Etat [CRR] 2004-011 du 17 octobre 2005 consid. 2).
Or, le champ d'application de la loi sur la responsabilité est limité aux
personnes investies d'une fonction publique de la Confédération, à savoir
5notamment les fonctionnaires et autres agents de la Confédération et, de
manière plus générale, toutes les personnes « chargées directement de
tâches de droit public par la Confédération » (cf. art. 1 al. 1, en particulier
la let. e et f, de la loi sur la responsabilité), dans la mesure où elles ont
causé un dommage « dans l'exercice de (leurs) fonctions » (cf. art. 3 al. 1
de la loi sur la responsabilité). Pour que la responsabilité de l'Etat soit
engagée sur la base de la loi sur la responsabilité, son activité doit elle-
même relever du droit public (cf. décision de la CRR 2004-003 du 18 mars
2005 in : JAAC 69.78 consid. 2a/bb et cc).
A défaut, c'est-à-dire dans la mesure où la Confédération agit comme sujet
du droit privé, comme le rappelle l'art. 11 al. 1 de la loi sur la
responsabilité, la responsabilité de la Confédération est régie par les
dispositions du droit privé (cf. ATF 113 II 424 consid. 1a; BLAISE KNAPP,
Précis de droit administratif, 4ème éd., Bâle 1991, p. 502 ch. 2413;
FRANZ WERRO, in : Commentaire romand, p. 421 ch. marg. 22 in fine,
ad art. 61 CO; PIERRE MOOR, Principes de l'activité étatique et responsabilité
de l'Etat, § 16, in : Droit constitutionnel suisse, Daniel Thürer/Jean-
François Aubert/Jörg Paul Müller [éd.], Zürich 2001, p. 280 ss ch. IV/A/1).
Dans un tel cas, la loi sur la responsabilité dispose cependant qu'une
action directe contre le fonctionnaire fautif est exclue (cf. art. 11 al. 2 de la
loi sur la responsabilité; KNAPP, op. cit., p. 503 ch. 2418; PIERRE MOOR, Droit
administratif, vol. II, 2ème éd., Berne 2002, p. 712 ch. 6.2.1.1; ANDRÉ
GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. II, p. 795 ch. I/1).
Lorsque la Confédération agit comme sujet de droit privé, le Département
fédéral des finances n'est pas compétent pour statuer et le Tribunal
administratif fédéral, saisi d'un recours, ne l'est pas non plus pour juger du
bien-fondé des prétentions dirigées contre l'Etat (cf. décision de la
Commission de recours du Département fédéral de la défense, de la
protection de la population et des sports du 11 novembre 2005
in: JAAC 70.38 consid. 8 et 9).
2.2 La référence contenue à l'art. 3 al. 1 de la loi sur la responsabilité à
« l'exercice des fonctions » signifie que l'acte doit ressortir à l'exercice de
l'autorité publique, c'est-à-dire se rattacher au service et à
l'accomplissement d'une tâche publique. Il ne doit s'agir ni d'une activité
privée de l'Etat ni d'actes que l'agent public fait en sa qualité de simple
particulier (cf. FRANZ WERRO, in : Commentaire romand, p. 418 ch. 10 ss ad
art. 61 CO; KNAPP, op. cit., p. 504 ch. marg. 2427).
2.3 Il convient ainsi de rappeler les critères de distinction entre les activités de
l'Etat relevant du droit public et du droit privé (cf. GROSS, op. cit., p. 111 ss;
KNAPP, op. cit., p. 314 ch. 1490).
2.3.1 Toutes les activités de l'Etat ne sont en effet pas régies par le droit public.
L'Etat peut également agir comme n'importe quel particulier, notamment
en concurrence avec des personnes privées, s'il exerce une activité
commerciale ou industrielle sans monopole (cf. KNAPP, op. cit., p. 319
ch. 1512 ss; ATF 72 I 16 consid. 1, 103 Ib 154 consid. 2b, 106 Ia 323
consid. 3a) et si l'activité tend à la réalisation d'un profit (cf. FRANZ WERRO
6in : Commentaire romand, ad art. 61 CO, p. 420 ch. marg. 21
ad art. 61 CO). Le fait que la collectivité publique concernée se laisse
également guider, dans l'exercice de son industrie, par des considérations
sociales, n'empêche pas que celle-ci puisse relever du droit privé
(cf. ROLAND BREHM, Das Obligationenrecht [Berner Kommentar], Band VI,
Art. 41-61 CO, 3e éd., Berne 2006, ad art. 61 CO, ch. 28a).
2.3.2 De manière générale, la doctrine retient que le droit public réglemente,
dans l'intérêt public, les relations entre deux sujets de droit dont l'un au
moins peut recourir d'office à la contrainte pour obtenir le respect des
obligations qu'il impose à l'autre. Dans le domaine de l'administration
souveraine, c'est-à-dire lorsque l'Etat est investi de la puissance publique,
qui peut se définir comme le pouvoir de prendre des décisions unilatérales
obligatoires et de les exécuter d'office (cf. KNAPP, op. cit., p. 17 ch. 72; cf.
également : ATF 121 II 473 consid. 2a, 117 Ia 107 consid. 5c; arrêt du
Tribunal administratif fédéral A-1540/2006 du 8 janvier 2008 consid. 3.5),
le droit public est donc forcément applicable.
2.3.3 Dans le cadre de l'administration de prestations par l'Etat, il faut en
revanche nuancer : il existe en effet des activités non lucratives qui ne se
manifestent par l'emploi d'aucun pouvoir de puissance publique et qui sont
néanmoins régies par le droit public. La doctrine vise en particulier les
situations où l'Etat gère des services publics dans des conditions que le
secteur privé ne pourrait réaliser, précisément parce que ces activités,
pour des raisons d'intérêt public, ne sauraient procurer de profit et que,
pour cette raison, le secteur privé ne les fournit pas à ces conditions
(cf. MOOR, op. cit., p. 707 ch. 6.1.2.3 let. a). Le service public, notion qui se
rapproche de celle de l'intérêt public (cf. ANDRÉ GRISEL, Traité de droit
administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, p. 109) répond ainsi à un besoin
social qui n'est pas satisfait par le seul secteur privé, dans le sens où le
marché ne répond pas de manière satisfaisante à certains besoins
sociaux. Il s'ensuit que le service public ne devrait pas couvrir les activités
que les citoyens peuvent accomplir de manière satisfaisante, dans le
cadre d'un marché fonctionnant normalement, par la mobilisation de leurs
propres ressources (cf. VINCENT MARTENET, La notion de service public en
droit suisse in : Le service public, Thierry Tanquerel et François Bellanger
[éd.], Genève/Zurich/Bâle 2006, p. 12), et revêt dès lors un certain
caractère subsidiaire. Cette notion procède de l'idée que l'intérêt public
contient toutes les tâches propres à promouvoir l'intérêt général qui sont
considérées par le constituant et le législateur comme devant être
effectuées par l'Etat en lieu et place des particuliers
(cf. JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, vol. II,
Neuchâtel 1967, p. 761-762).
3.
3.1 En l'espèce, le recourant soutient que la responsabilité de la
Confédération – au travers du Haras national suisse - est engagée sur la
base du droit public.
7Le Haras national suisse dépend de l'Office fédéral de l'agriculture
(cf. art. 147 al. 2 de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture [LAgr,
RS 910.1]; art. 7 al. 4 de l'ordonnance du 14 juin 1999 sur l'organisation du
Département fédéral de l'économie [RS 172.216.1]), ce qui lui confère un
statut de droit public.
Partant, il convient de déterminer si le dommage dont le recourant réclame
réparation a été causé dans l'accomplissement d'une tâche publique ou
d'une activité privée du Haras national suisse. C'est uniquement dans le
premier cas que la loi sur la responsabilité peut trouver application, avec
les conséquences déjà décrites sur la compétence du Département fédéral
des finances et du Tribunal administratif fédéral pour juger du bien-fondé
des prétentions en dommages-intérêts.
3.2 Cet examen présuppose d'analyser les tâches confiées au Haras national
suisse et le but ainsi poursuivi par le législateur.
Sous le titre et la section réservés à l'encouragement de la sélection
animale, l'art. 141 al. 1 LAgr permet à la Confédération de promouvoir
l'élevage d'animaux de rente (a) adaptés aux conditions naturelles du
pays, (b) performants et résistants et (c) propres à fournir, à des prix
avantageux, des produits de qualité adaptés au marché. L'alinéa 2 précise
que la promotion vise à assurer un élevage indépendant de haute qualité.
L'art. 147 al. 1 de cette même loi permet à la Confédération d'exploiter un
haras pour promouvoir l'élevage du cheval. L'ordonnance du Conseil
fédéral du 7 décembre 1998 sur l'élevage (OEV, RS 916.310) prévoit
également à son art. 14 al. 1 que la Confédération entretient un haras (à
savoir le Haras national suisse) à Avenches. Aux termes de l'alinéa 2, le
haras sert à la sélection ciblée et complète les mesures d'encouragement
destinées à l'exploitation agricole des chevaux; à la lettre a, il est
notamment prévu qu'à cet effet, il sélectionne et achète des étalons
d'élevage, en particulier des francs-montagnards, ou crée un stock de
semence, mis à la disposition des éleveurs.
3.3 Sur la base de ce qui précède, il est manifeste que l'acte de castration, de
récolte et de congélation de la semence résiduelle d'un étalon ne relève
pas de la puissance publique (consid. 2.3.2 ci-avant). Encore faut-il
examiner s'il pourrait s'agir d'un service public, répondant à un besoin
social qui n'est pas satisfait par le seul secteur privé (consid. 2.3.3 ci-
avant).
3.4 A l'art. 14 al. 2 let. a de l'ordonnance sur l'élevage déjà citée, il est fait
référence à la création d'un stock de semence, alternativement à la
sélection et à l'achat d'étalons d'élevage, afin de le/s mettre à la
disposition des éleveurs. Cela ne signifie pas pour autant qu'il s'agisse
d'un service public.
Historiquement, il est vrai que le Conseil fédéral observait en 1899, dans
le cadre de son message à l'Assemblée fédérale du 18 avril 1899
concernant l'allocation d'un crédit pour la construction du dépôt fédéral
8d'étalons à Avenches, que seul l'Etat était - à l'époque - à même d'acheter
des reproducteurs de choix dont le prix était très élevé, de les mettre à la
disposition des éleveurs contre une modique rétribution et de réformer les
étalons qui reproduisaient mal (cf. FF 1899 III p. 269 ss, p. 270).
Manifestement, les moyens ont évolué depuis lors, en même temps que
les progrès scientifiques. Toutefois, le but visé n'a pas varié dans la même
mesure. Aussi bien l'acquisition d'étalons d'élevage et leur mise à
disposition des éleveurs que la création du stock de semence dont il est
question répond à un besoin spécifique, dans le sens où il tend à
encourager l'exploitation agricole des chevaux, ainsi que le rappelle
expressément l'art. 14 al. 2 de l'ordonnance sur l'élevage. Il est également
question d'une sélection ciblée. Or, selon l'art. 141 al. 1 let. a à c de la loi
fédérale sur l'agriculture déjà citée, la sélection animale tend à promouvoir
l'élevage d'animaux de rente qui soient non seulement adaptés aux
conditions naturelles du pays, performants et résistants, mais également
propres à fournir, à des prix avantageux, des produits de qualité adaptés
au marché.
Certes, le cheval est en principe considéré en soi comme un animal de
rente dans le cadre de la législation sur l'agriculture (cf. art. 27 al. 2 de
l'ordonnance sur la terminologie agricole et la reconnaissance des formes
d'exploitation [Oterm, RS 910.91]). Cela étant, l'étalon « *** » n'a aucun
rapport direct avec l'agriculture et ne saurait correspondre à cette
acception. Il n'est en effet nullement affecté à la production de denrées se
prêtant à la consommation ou à la transformation. Il s'agit d'un cheval
destiné à pouvoir participer à des compétitions de dressage, voire d'un
cheval de dressage, pour autant qu'il ait déjà été classé dans de telles
compétitions (cf. courrier du recourant au Tribunal administratif fédéral du
1er octobre 2007 ch. 4 et observations du DFF du 7 novembre 2007 ad
ch. 4). Il n'existe aucune ambiguïté à ce sujet, étant encore précisé que le
recourant, dont la profession n'a aucun rapport avec l'agriculture, a indiqué
qu'il possédait uniquement des chevaux « de dressage » ou « de sport »
(cf. courrier du recourant au Tribunal administratif fédéral du 1er octobre
2007 ch. 1 et 2).
S'agissant d'un tel cheval, il n'existe aucun intérêt public à la récolte et à la
congélation de semence. Seul l'intérêt privé du recourant entre en ligne de
compte. Partant, l'opération de récolte et de congélation de la semence
résiduelle résultant de la castration du cheval « *** » ne poursuit pas un
intérêt public et ne relève pas d'un service public.
3.5 L'art. 142 al. 1 let. c de la loi fédérale sur l'agriculture prévoit que la
Confédération peut octroyer des contributions à des organisations
reconnues, notamment pour les mesures visant à préserver les races
autochtones. La préservation de telles races revêt dès lors un certain
intérêt public.
9Le Haras national suisse a indiqué que ses tarifs n'étaient pas distincts,
suivant les races de chevaux en question, mais qu'il pouvait pratiquer des
tarifs spéciaux dans le cadre de programmes de conservation durable de
la biodiversité, en collaboration avec certaines organisations d'élevage
(***), pour des raisons autres que commerciales (cf. document du HNS à
l'attention du Tribunal administratif fédéral du 28 septembre 2007 ch. 7). Il
ne paraît dès lors pas exclu qu'il octroie des avantages financiers, pour
favoriser une race de cheval menacée ou dont les cheptels afficheraient
une tendance à la baisse, comme c'est le cas du cheval des Franches-
Montagnes. Par conséquent, on pourrait se demander dans quelle mesure
certaines tâches - en relation avec les races en question – pourraient
relever d'un service public.
Toutefois, la préservation d'une race autochtone ou de la diversité des
races n'est pas en cause en l'espèce, puisque l'étalon dont il est question
ne fait pas partie de la race des Franches-Montagnes ou d'une race
menacée. Il s'agit en effet d'un cheval provenant de Bavière, comme le
recourant le décrit (cf. courrier du recourant au Tribunal administratif
fédéral du 1er octobre 2007 ch. 3) et comme l'atteste la facture relative à
son acquisition (cf. pièce n° 3 du dossier du DFF). Le Tribunal peut donc
se dispenser d'aller plus avant dans l'examen de cette question.
3.6
3.6.1 Enfin, dans le cadre des activités relatives à la récolte et à la congélation
de semence équine, le Haras national suisse ne dispose nullement d'un
monopole. Ainsi que cela résulte d'un document adressé par le Haras
national suisse au Tribunal administratif fédéral le 28 septembre 2007
(ch. 1), il apparaît que des particuliers récoltent et congèlent de la
semence équine de manière régulière et que plusieurs vétérinaires en
congèlent également de manière sporadique. Il s'avère ainsi qu'il existe un
marché pour un tel service, ce qui fait que l'intervention de la
Confédération ne répond nullement à un besoin social. Par ailleurs, hormis
éventuellement pour certaines races menacées (cf. consid. 3.5 ci-avant),
le Haras national suisse ne pratique pas des tarifs préférentiels par rapport
aux autres acteurs du marché.
3.6.2 Ceci vaut à tout le moins pour la récolte et la congélation de semence
destinée à un usage limité à la Suisse. Il pourrait en aller différemment en
ce qui concerne l'exportation d'une telle substance. En ce cas, le Haras
national suisse a précisé qu'il était le seul centre d'insémination en Suisse,
offrant aux propriétaires d'étalons privés la possibilité de produire des
paillettes de semence congelée conformes aux exigences pour
l'exportation à destination de l'Union européenne (UE), en raison des
exigences contraignantes et de la nécessité d'une accréditation
européenne; un autre haras sis en Suisse était certes également
accrédité, mais ne semblait pas offrir ses services à des tiers
(cf. document adressé par le HNS au Tribunal administratif fédéral le 28
septembre 2007, ch. 2 et son annexe n° 1). S'agissant de l'exportation de
semence équine, le Haras national suisse paraît dès lors incontournable. Il
10
est possible que cette situation résulte des exigences contraignantes
inhérentes à l'exportation à destination de l'UE, en particulier sur le plan de
l'infrastructure et des contraintes sanitaires en matière de prévention des
épizooties, que le secteur privé ne pourrait totalement remplir, ainsi que le
laisse entendre le Haras national suisse. Il serait dès lors concevable que
l'Etat gère en cette matière une forme de service public, ce qui devrait en
tout état de cause être examiné de plus près.
3.6.3 Quoi qu'il en soit, il n'est pas nécessaire de trancher cette question dans le
cas présent. En effet, il apparaît que le recourant n'avait pas confié le
cheval « *** » au Haras national suisse pour la récolte de paillettes de
semences en vue de l'exportation.
D'une part, en effet, le recourant a déclaré, dans le cadre de sa lettre du
31 juillet 2006 au Haras national suisse, que les doses de semences
devaient servir à ensemencer ses quatre juments. Certes, il a affirmé que
des tiers étaient intéressés à l'acquisition de ces doses de semences, en
citant le nom de Mme Y._______, à savoir la cavalière qui montait son
cheval. Aucun élément ne tend toutefois à démontrer que des personnes à
l'étranger auraient été intéressées. Le recourant ne l'avance pas et le
prouve moins encore. L'on peut donc retenir que le recourant ne destinait
pas les doses de semence récoltées à l'exportation.
D'autre part, si le recourant avait envisagé d'exporter les dites paillettes de
semence, il aurait dû se conformer à la procédure spécifique mise en
place par le Haras national suisse et décrite dans les documents
standards signés dans un tel cas. Selon les explications données par le
Haras national suisse, une procédure préliminaire d'évaluation de la
qualité de la semence de l'étalon doit en effet avoir lieu au préalable.
L'étalon doit au surplus impérativement être soumis à des tests sanitaires
avant la récolte, qui ont lieu durant une phrase de deux semaines de
quarantaine. Cette procédure est de nature obligatoire et son omission
serait de nature à entraîner le retrait de l'accréditation du Haras national
suisse (cf. document adressé par le HNS au TAF le 28 septembre 2007
ch. 8 et ses annexes n° 2 et 3).
Or, il n'a nullement été question d'une semblable exportation, avec la
procédure contraignante qu'elle implique. Le cheval a été déposé le 17
juillet 2006 au Haras national suisse, afin que l'opération se déroule le
lendemain. D'après le Haras national suisse, dont les affirmations ne sont
pas contredites, la castration devait être effectuée avec une certaine
diligence à cause du tempérament de l'étalon et ne pouvait pas être
ajournée en attendant la période régulière de congélation. La récolte et la
congélation de cette semence n'était d'ailleurs pas le but premier de
l'opération, mais a été évoquée au cours des discussions entre le Haras
national suisse, le vétérinaire particulier et la représentante du recourant,
portant sur les aspects techniques de l'ablation des testicules
(cf. document adressé par le HNS au TAF le 28 septembre 2007 ch. 8). Il
11
apparaît dès lors que l'exportation des paillettes de semence en question
n'était pas envisagée.
4.
4.1 On peut donc en déduire que la récolte et la congélation de la semence du
cheval « ***» n'a pas été effectuée dans le cadre de l'exécution d'une
tâche publique. En conséquence, la loi sur la responsabilité n'est pas
applicable et aussi bien le Département fédéral des finances que le
Tribunal administratif fédéral ne sont pas compétents pour trancher les
prétentions en dommages-intérêts résultant d'un tel acte. Un tel litige
ressort au juge civil. C'est donc à tort que le Département fédéral des
finances est entré en matière sur les prétentions du recourant et qu'il a
rendu une décision au sens de l'art. 5 PA.
4.2 Selon la jurisprudence, l'incompétence fonctionnelle et matérielle constitue
un vice particulièrement grave et une cause de nullité, à moins que
l'autorité dont émane la décision ait dans le domaine concerné un pouvoir
décisionnel général ou que la constatation de la nullité mette sérieusement
en doute la sécurité du droit (cf. ATF 127 II 32 consid. 3g; MAX IMBODEN /
RENÉ A. RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 6ème éd.,
Bâle 1986, Vol. I, ch. 40 B/V, p. 242; RENÉ A. RHINOW / BEAT KRÄHENMANN,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband,
Bâle/Francfort-sur-le-Main 1990, ch. 40 B/V, p. 120; PETER SALADIN, Die
sogenannte Nichtigkeit von Verfügungen, in : Festschrift für Ulrich Häfelin
zum 65. Geburstag, Zurich 1989, p. 539 ss). La nullité d'un acte
administratif doit être constatée en tout temps et d'office, par toute autorité
étatique (cf. ATF 122 I 97 consid. 3a, 115 Ia 1 consid. 3, 114 V 319
consid. 4b; JAAC 70.38 consid. 11; BENOÎT BOVAY, Procédure administrative,
Berne 2000, p. 281); elle peut également l'être par la voie d'un recours
(cf. IMBODEN/RHINOW, op. cit., ch. 40 B/V/III/c, p. 240).
4.3 Il s'ensuit que la décision du Département fédéral des finances – qui n'est
pas compétent pour trancher le litige dont il est question – se révèle nulle,
étant précisé que le département précité ne dispose d'aucun pouvoir de
décision dans le domaine du droit privé et que la sécurité du droit n'est pas
mise en cause par une telle sanction. Le Tribunal de céans doit relever
cette nullité d'office, en application de la jurisprudence citée au
considérant précédent (consid. 4.2 ci-avant). Par voie de conséquence, il
n'est pas possible d'entrer en matière sur le recours, étant donné que la
décision attaquée se révèle nulle, privant le recours de son objet
(cf. décision de la Commission de recours du DDPS du 11 novembre 2005
in : JAAC 70.38 consid. 12). Le recours se révèle ainsi irrecevable.
5.
5.1 Conformément à l'art. 63 al. 1 PA, les frais de procédure sont en principe
mis à la charge de la partie qui succombe. Ceux-ci comprennent
l'émolument judiciaire et les débours (art. 1 al. 1 du règlement du 21
février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le
Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]). L'autorité de recours
12
impute, dans le dispositif, l'avance sur les frais de procédure
correspondants et rembourse le surplus éventuel. Selon
l'art. 6 let. b FITAF, les frais de procédure peuvent être remis totalement
ou partiellement à une partie, lorsqu'il ne paraît pas équitable de mettre
ceux-ci à sa charge, pour des motifs ayant trait au litige ou à la partie en
cause (cf. également : ANDRÉ MOSER/PETER UEBERSAX, Prozessieren vor
eidgenössischen Rekurskommissionen, Bâle et Francfort-sur-le-Main
1998, p. 147 ch. 4.7 et note de bas de page 17). Aucun frais de procédure
n'est mis à la charge des autorités inférieures, ni des autorités fédérales
recourantes et déboutées (art. 63 PA).
Selon l'art. 7 al. 1 FITAF, la partie qui obtient gain de cause a droit aux
dépens pour les frais nécessaires causés par le litige. Ceux-ci
comprennent les frais de représentation et les éventuels autres frais
nécessaires de la partie (art. 8 FITAF). A contrario, il n'est en principe pas
alloué de dépens à la partie qui n'obtient pas gain de cause. Il peut être
fait exception à cette règle lorsque, malgré le fait que le recours devant
l'autorité administrative se révèle irrecevable, en raison du fait que le litige
aurait dû être porté devant les juridictions civiles, l'erreur du recourant se
révèle excusable au vu d'indications inexactes données par l'autorité
inférieure. Il s'agit alors d'un cas d'application du principe de la bonne foi
(cf. décisions de la Commission de recours du DDPS du 5 novembre 2005
in : JAAC 70.37 consid. 12 et 13 et du 11 novembre 2005 in : JAAC 70.38
consid. 14 et 15).
5.2 En l'occurrence, il faut examiner si, malgré le fait qu'il ait été représenté
par un avocat, le recourant aurait pu reconnaître l'irrégularité de la
décision prise par le Département fédéral des finances et s'il aurait ainsi
dû renoncer à un recours auprès du Tribunal administratif fédéral.
A cet égard, le Tribunal observe que la nullité de la décision entreprise –
résultant de l'absence de compétence du Département fédéral des
finances dans le cas d'espèce - n'était pas aisément reconnaissable. A
cela s'ajoute que le Haras national suisse a lui-même transmis la demande
du recourant audit Département, afin qu'il statue. Enfin, l'autorité inférieure
a statué sous la forme d'une décision, avec les mentions spécifiques
qu'elle comporte selon l'art. 35 PA. Le fait que l'autorité inférieure ait choisi
la forme de droit administratif de la décision au sens de l'art. 5 PA laissait
entendre que le respect des droits du recourant de recourir par la voie du
droit administratif était garanti. A cela s'ajoute l'indication des voies de
recours au terme de la décision entreprise, désignant expressément le
Tribunal administratif fédéral comme étant l'autorité de recours. Au regard
de ces circonstances, l'erreur du recourant apparaît donc excusable.
Partant, malgré le fait que le recourant n'obtienne pas gain de cause, il se
justifie de renoncer à mettre des frais de procédure à sa charge Par
ailleurs, l'avance de frais de Fr. 2'000.- qu'il a déjà effectuée lui sera
restituée dès l'entrée en force du présent arrêt. Il n'est pas mis de frais de
13
procédure à la charge de l'autorité inférieure. Enfin, le recourant a droit à
une indemnité de dépens de Fr. 3'500.-, TVA comprise, à charge de
l'autorité inférieure.
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1. Le recours est déclaré irrecevable.
2. La décision du Département fédéral des finances du 11 janvier 2007 est
nulle.
3. Il n'est pas perçu de frais de procédure, l'avance de frais de Fr. 2'000.-
effectuée par le recourant lui étant restituée dès l'entrée en force du
présent arrêt.
4. Le Département fédéral des finances est tenu de verser au recourant une
indemnité de dépens de Fr. 3'500.-.
5. Le présent arrêt est communiqué :
- au recourant (acte judiciaire)
- à l'intimée (n° de réf. ***; acte judiciaire).
Le président du collège : La greffière:
Jérôme Candrian Marie-Chantal May Canellas
Voies de droit :
Les arrêts du Tribunal administratif fédéral en matière de responsabilité étatique
peuvent être attaqués devant le Tribunal fédéral, dans la mesure où il s'agit
d'une contestation pécuniaire si la valeur litigieuse atteint au moins 30'000
francs ou si la contestation soulève une question juridique de principe (art. 85 al.
1 et 2 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Si le
recours est ouvert, il doit être déposé devant le Tribunal fédéral, 1000 Lausanne
14, dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète (art. 100
LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision
attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour autant
qu'ils soient en mains du recourant (voir art. 42 LTF).
Date d'expédition :