B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung I
A-1225/2013
U r t e i l v o m 2 7 . M ä r z 2 0 1 4
Besetzung
Richter Michael Beusch (Vorsitz),
Richter Pascal Mollard, Richter Jürg Steiger,
Gerichtsschreiberin Iris Widmer.
Parteien
X._______ AG,
vertreten durch …,
Beschwerdeführerin,
gegen
Oberzolldirektion (OZD),
Hauptabteilung Recht und Abgaben,
Monbijoustrasse 40, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe (Rückerstattun-
gen im unbegleiteten kombinierten Verkehr, Nachforderung).
A-1225/2013
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Der A._______ (Zweckverband) befasst sich mit der Abfallentsorgung. Mit
dem Transport der Abfälle beauftragte A._______ – neben anderen – die
X._______ AG.
Bei der Entsorgung wurden Container des Typs …. und des Typs … ver-
wendet. Für die Beförderung zur Kehrichtverwertungsanlage wurden die
Container von den Lastwagen auf die Bahn verladen. Die Oberzolldirekti-
on (OZD) erstattete der X._______ AG für diese Fahrten im sog. unbe-
gleiteten kombinierten Verkehr die leistungsabhängige Schwerverkehrs-
abgabe (LSVA) zurück.
B.
Anlässlich einer Kontrolle durch die Abteilung LSVA der Oberzolldirektion
(OZD) wurden die für den A._______ verwendeten Container vermessen.
Die Verwaltung kam dabei zum Ergebnis, dass die Ladebehälter die für
die Rückerstattung erforderliche Länge nicht aufweisen würden. In der
Folge wurde die Sektion Zollfahndung der Zollkreisdirektion Schaffhausen
mit der Untersuchung des Sachverhalts beauftragt. Im Verlaufe dieser
Abklärungen wurden die Container durch die RUAG Schweiz AG milime-
tergenau vermessen. Aufgrund dieser Resultate sah sich die Verwaltung
in ihrer Auffassung, wonach die eingesetzten Container die für die Rück-
forderung der LSVA im Rahmen des unbegleiteten kombinierten Verkehrs
erforderliche Länge unterschreiten würden, bestätigt.
C.
Am 30. Mai 2012 forderte die Zollkreisdirektion Schaffhausen vom
A._______ die ihrer Auffassung nach zu Unrecht geltend gemachten
Rückerstattungen für die Jahre 2007 bis 2011 in der Höhe von insgesamt
Fr. 352'829.90 nach. Mit Verfügung vom selben Datum wurde für den Be-
trag von Fr. 125'816.80 die X._______ AG solidarisch leistungspflichtig
erklärt. Die Nachforderung begründete die Zollkreisdirektion damit, dass
die eingesetzten Container die rückerstattungsberechtigte Mindestlänge
nicht aufweisen würden. Die X._______ AG habe als Fahrzeughalterin
und somit als Abgabepflichtige für die LSVA die fraglichen Rückerstattun-
gen beantragt. Durch die zu Unrecht erfolgte Rückerstattung sei sie in
den Genuss eines unrechtmässigen Vorteils gelangt.
A-1225/2013
Seite 3
D.
Die gegen diese Verfügung von der X._______ AG erhobene Beschwer-
de wurde von der OZD am 4. Februar 2013 abgewiesen.
E.
Am 7. März 2013 gelangte die X._______ AG (Beschwerdeführerin) an
das Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt – unter Kosten- und Ent-
schädigungsfolge – die Aufhebung des angefochtenen Beschwerdeent-
scheids. In ihrer Vernehmlassung vom 7. Mai 2013 schliesst die OZD
(Vorinstanz) auf kostenfällige Abweisung der Beschwerde.
F.
Innerhalb erstreckter Frist replizierte die Beschwerdeführerin am 30. Juli
2013. Sie hält an ihren bereits in der Beschwerde gestellten Anträgen
fest.
Am 5. Dezember 2013 forderte das Bundesverwaltungsgericht die Vorin-
stanz auf, zur Vervollständigung der Akten verschiedene Unterlagen ein-
zureichen. Dieser Aufforderung kam die Vorinstanz fristgerecht nach.
Am 5. März 2014 gelangte die Beschwerdeführerin mit einem weiteren
Schreiben an das Bundesverwaltungsgericht, in welchem sie über die
"seit der Beschwerdeerhebung erfolgten Entwicklungen im unbegleiteten
kombinierten Verkehr" informierte.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Bun-
desgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht
(VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des
Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfah-
ren (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG ge-
geben ist. Eine solche liegt hier nicht vor, und die Vorinstanz ist eine Be-
hörde im Sinn von Art. 33 VGG. Das Bundesverwaltungsgericht ist dem-
nach für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde sachlich zustän-
dig. Soweit das VGG nichts anderes bestimmt, richtet sich gemäss des-
sen Art. 37 das Verfahren nach dem VwVG.
1.2
1.2.1 Nach dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit bedarf jedes staatliche
Handeln einer gesetzlichen Grundlage (Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfas-
A-1225/2013
Seite 4
sung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR
101]). Inhaltlich gebietet das Gesetzmässigkeitsprinzip, dass staatliches
Handeln insbesondere auf einem Rechtssatz (generell-abstrakter Struk-
tur) von genügender Normstufe und genügender Bestimmtheit zu beru-
hen hat (BVGE 2011/13 E. 15.4, Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-3479/2012 vom 8. Januar 2013 E. 2.1.1; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH
ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern
2009, § 19 Rz. 2; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allge-
meines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 381 ff.).
1.2.2 Werden Rechtsetzungskompetenzen des Gesetzgebers auf den
Verordnungsgeber (im Bund in aller Regel an den Bundesrat) übertragen,
spricht man von Gesetzesdelegation. Der Gesetzgeber ermächtigt damit
im (formellen) Gesetz die Exekutive zum Erlass von gesetzesvertreten-
den Verordnungen. Die Gesetzesdelegation gilt als zulässig, wenn sie
nicht durch die Verfassung ausgeschlossen ist, in einem Gesetz im for-
mellen Sinn enthalten ist, sich auf ein bestimmtes, genau umschriebenes
Sachgebiet beschränkt und die Grundzüge der delegierten Materie – das
heisst die wichtigen Regelungen – im delegierenden Gesetz selbst ent-
halten sind (Art. 164 Abs. 1 BV; BGE 134 I 322 E. 2.4 und 2.6.3, 133 II
331 E. 7.2.1, 128 I 113 E. 3c; statt vieler: Urteil des Bundesverwaltungs-
gerichts A-573/2013 vom 29. November 2013 E. 4.2; HÄFE-
LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 407).
1.2.3 Das Bundesverwaltungsgericht kann auf Beschwerde hin vorfrage-
weise Verordnungen des Bundesrates auf ihre Gesetz- und Verfassungs-
mässigkeit prüfen (konkrete Normenkontrolle). Der Umfang der Kognition
hängt dabei davon ab, ob es sich um eine unselbständige oder aber um
eine selbständige Verordnung handelt (ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/
LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht,
Basel 2013, Rz. 2.177). Bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf
eine gesetzliche Delegation stützen (und nicht wie selbständige Verord-
nungen direkt auf der Verfassung beruhen), prüft das Bundesverwal-
tungsgericht, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz
eingeräumten Befugnis gehalten hat. Wird dem Bundesrat durch die ge-
setzliche Delegation ein sehr weiter Bereich des Ermessens für die Rege-
lung auf Verordnungsstufe eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach
Art. 190 BV für das Bundesverwaltungsgericht verbindlich. Es darf in die-
sem Fall bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermes-
sen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, sondern hat seine
Prüfung darauf zu beschränken, ob die Verordnung den Rahmen der dem
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Seite 5
Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenz offensichtlich sprengt oder
aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist (BGE 136 II 337
E. 5.1, 131 II 562 E. 3.2, 130 I 26 E. 2.2.1; Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts A-573/2013 vom 29. November 2013 E. 4.3). Dabei kann
es namentlich prüfen, ob sich eine Verordnungsbestimmung auf ernsthaf-
te Gründe stützt oder Art. 9 BV widerspricht, weil sie sinn- oder zwecklos
ist, rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den
tatsächlichen Verhältnissen fehlt, oder Unterscheidungen unterlässt, die
richtigerweise hätten getroffen werden sollen. Die Zweckmässigkeit hat
es hingegen nicht zu beurteilen (BGE 136 II 337 E. 5.1, 131 II 162 E. 2.3,
131 V 256 E. 5.4; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-573/2013
vom 29. November 2013 E. 4.3, A-416/2013 vom 6. August 2013 E. 2.3).
1.2.4 Die vorfrageweise Feststellung einer Gesetz- oder Verfassungswid-
rigkeit führt indes nicht zur Aufhebung einer bundesrätlichen Verordnung,
sondern zur Nichtanwendung der entsprechenden Bestimmung und zur
Aufhebung der darauf gestützten Verfügung (BGE 107 Ib 243 E. 4b in fi-
ne, Urteil des Bundesgerichts 2C_735/729/2007 vom 25. Juni 2008
E. 4.2; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-3479/2012 vom 8. Janu-
ar 2013 E. 2.4, A-4357/2010 vom 5. Mai 2011 E. 1.3.2).
1.3 Nach höchstrichterlicher Rechtsprechung kann das Beweisverfahren
geschlossen werden, wenn die noch im Raum stehenden Beweisanträge
eine nicht erhebliche Tatsache betreffen oder offensichtlich untauglich
sind, etwa weil ihnen die Beweiseignung an sich abgeht oder umgekehrt
die betreffende Tatsache aus den Akten bereits genügend ersichtlich ist
und angenommen werden kann, dass die Durchführung des Beweises im
Ergebnis nichts ändern wird (sogenannte "antizipierte Beweiswürdigung";
statt vieler: BGE 131 I 153 E. 3; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O.,
Rz. 3.144).
2.
2.1 Nach Art. 1 des Schwerverkehrsabgabegesetzes vom 19. Dezember
1997 (SVAG, SR 641.81) bezweckt die LSVA, dass der Schwerverkehr
die ihm zurechenbaren Wegkosten und Kosten zulasten der Allgemeinheit
langfristig deckt, soweit er für diese nicht bereits durch andere Leistungen
oder Abgaben aufkommt (Abs. 1). Zudem soll die Abgabe einen Beitrag
dazu leisten, dass die Rahmenbedingungen der Schiene im Transport-
markt verbessert und die Güter vermehrt mit der Bahn befördert werden
(Abs. 2). Abgabeobjekt ist die Benützung der öffentlichen Strassen durch
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Seite 6
die in- und ausländischen schweren Motorfahrzeuge und Anhänger für
den Güter- und Personentransport (vgl. Art. 2 und 3 SVAG).
2.2 Unter dem Titel "Ausnahmen und Befreiung" regelt Art. 4 Abs. 3
SVAG, dass für Fahrten im unbegleiteten kombinierten Verkehr (UKV)
Anspruch auf eine pauschale Rückerstattung besteht. Die Einzelheiten
regelt der Bundesrat.
2.3
2.3.1 Die Verordnung über eine leistungsabhängige Schwerverkehrsab-
gabe vom 6. März 2000 (SVAV, SR 641.811) enthält im 2. Kapitel nähere
Ausführungsbestimmungen zu den Fahrten im UKV. Halterinnen und Hal-
ter von der Abgabe unterliegenden Fahrzeugen, mit denen Fahrten im
UKV ausgeführt werden, erhalten für die Fahrten im Vor- und Nachlauf
des UKV von der Zollverwaltung auf Antrag eine Rückerstattung (Art. 8
Abs. 1 SVAV). Pro Ladebehälter oder Sattelanhänger, der von der Stras-
se auf die Bahn oder das Schiff oder von der Bahn oder dem Schiff auf
die Strasse umgeschlagen wird, beträgt seit dem 1. Januar 2008 die
Rückerstattung für Ladebehälter oder Sattelanhänger mit einer Länge
zwischen 5.5 und 6.1 m oder zwischen 18 und 20 Fuss Fr. 24.– und für
Ladebehälter oder Sattelanhänger mit einer Länge über 6.1 m oder über
20 Fuss Fr. 37.– (Art. 8 Abs. 2 Bst. a und b SVAV). Bis Ende 2007 lagen
die entsprechende Rückerstattungssätze bei Fr. 23.– bzw. Fr. 35.– (vgl.
Art. 8 Abs. 2 Bst. a und b SVAV in der Fassung von 2005, AS 2004 4525).
Der Rückerstattungsantrag ist zusammen mit der Deklaration nach Art. 22
SVAV an die Zollverwaltung zu richten (Art. 8 Abs. 3 SVAV). Der Rücker-
stattungsbetrag darf die gesamte Abgabe der im UKV eingesetzten Fahr-
zeuge der Antragstellerin oder des Antragstellers pro Abgabeperiode nicht
übersteigen (Art. 8 Abs. 4 SVAV).
2.3.2 Fahrten im Vor- und Nachlauf des UKV sind solche, die von Stras-
senfahrzeugen mit Ladebehältern (auch: Container, Wechselaufbauten)
oder mit Sattelanhängern zwischen dem Verlade- oder Entladeort und ei-
nem Umschlagsbahnhof oder Rheinhafen ausgeführt werden, ohne dass
das Ladegut beim Übergang vom einen zum anderen Verkehrsträger das
Transportgefäss wechselt (Art. 9 Abs. 1 SVAV). Die Ladebehälter müssen
eine Mindestlänge von 5.5 m oder 18 Fuss und eine Mindestbreite von
2.1 oder 7 Fuss aufweisen (Art. 9 Abs. 2 SVAV).
2.4 Wer ungerechtfertigt eine Vergünstigung oder Rückerstattung erwirkt
oder in einem Rückerstattungsgesuch unrichtige Angaben macht, wird mit
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Busse bis zum Fünffachen der hinterzogenen oder gefährdeten Abgabe
oder des unrechtmässigen Vorteils bestraft. Bei fahrlässiger Begehung
beträgt die Busse bis zum Dreifachen der hinterzogenen oder gefährde-
ten Abgabe oder des unrechtmässigen Vorteils. Vorbehalten bleiben die
Artikel 14–16 des Bundesgesetzes vom 22. März 1974 über das Verwal-
tungsstrafrecht (VStrR, SR 313.0). Die Mindestbusse beträgt 100 Fran-
ken (Art. 20 Abs. 1 SVAG). Widerhandlungen werden nach dem VStrR
durch die Eidgenössische Zollverwaltung verfolgt und beurteilt (Art. 22
SVAG).
2.5
2.5.1 Gemäss Art. 12 Abs. 1 VStrR ist die infolge einer Widerhandlung zu
Unrecht nicht erhobene Abgabe ohne Rücksicht auf die Strafbarkeit einer
Person nachzuentrichten oder zurückzuerstatten. Art. 12 Abs. 2 VStrR er-
gänzt, dass zur Nach- oder Rückleistung verpflichtet ist, wer in den Ge-
nuss des unrechtmässigen Vorteils gelangt ist, insbesondere der zur Zah-
lung der Abgabe Verpflichtete oder der Empfänger der Vergütung oder
des Beitrages.
Voraussetzung für die Anwendbarkeit von Art. 12 Abs. 2 VStrR ist eine
objektive Widerhandlung gegen die Verwaltungsgesetzgebung des Bun-
des (BGE 129 II 160 E. 3.1, 115 Ib 360 E. 3a). Nicht verlangt ist aber eine
strafrechtliche Verantwortlichkeit, ein Verschulden (BGE 106 Ib 221 E. 2c,
Urteil des Bundesgerichts 2A.603/2003 vom 10. Mai 2004 E. 3.2) oder
gar die Einleitung eines Strafverfahrens. Vielmehr genügt es, dass der
durch die Nichtleistung der Abgabe entstandene unrechtmässige Vorteil
seinen Grund in einer Widerhandlung im objektiven Sinn hat (BGE 129 II
160 E. 3.2, Urteile des Bundesgerichts 2C_132/2009 vom 7. Januar 2010
E. 4.1, 2A.660/2006 vom 8. Juni 2007 E. 6.2; vgl. auch ANDREAS EI-
CKER/FRIEDRICH FRANK/JONAS ACHERMANN, Verwaltungsstrafrecht und
Verwaltungsstrafverfahrensrecht, Bern 2012, S. 91 f.).
2.5.2 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts hat der unrechtmäs-
sige Vorteil im Vermögensvorteil zu liegen, der durch die Nichtleistung der
Abgabe entstanden ist, wobei ein Vermögensvorteil nicht nur in der Ver-
mehrung der Aktiven, sondern auch in einer Verminderung der Passiven
bestehen kann, indem die leistungspflichtige Person insofern unrecht-
mässig bevorteilt ist, als er die Leistung infolge der Widerhandlung nicht
erbringen muss (BGE 114 Ib 94 E 4a, 110 Ib 310 E. 2c, Urteile des Bun-
desgerichts 2A.199/2004 vom 15. November 2004 E. 2.2.1, 2A.233/1999
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Seite 8
vom 2. Dezember 1999 E. 3b; vgl. auch etwa Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts A-5059/2011 und A-5063/2011 vom 4. Juni 2012 E. 2.6.1).
2.6 Die Verjährung der Nach- und Rückleistungspflicht richtet sich nach
Art. 12 Abs. 4 VStrR. Gemäss dieser Bestimmung verjähren Leistungs-
und Rückleistungspflichten nicht, solange die Strafverfolgung und -voll-
streckung nicht verjährt sind (vgl. BGE 106 Ib 218 E. 2d; vgl. zum Ganzen
Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-566/2012 vom 24. Januar 2013
E. 3.7, A-6977/2009 vom 29. November 2010 E. 4.3).
2.6.1 Nach Art. 2 VStrR gelten die allgemeinen Bestimmungen des Straf-
gesetzbuches für Taten, die in der Verwaltungsgesetzgebung des Bundes
mit Strafe bedroht sind, soweit das VStrR oder das einzelne Verwal-
tungsgesetz nichts anderes bestimmt. Dies gilt namentlich für den Beginn
der Verjährung bei Nachforderungen gemäss Art. 12 VStrR (statt vieler:
Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-566/2012 vom 24. Januar 2013
E. 3.7.1, A-6977/2009 vom 29. November 2010 E. 4.3).
Der Allgemeine Teil des Schweizerischen Strafgesetzbuches vom 21. De-
zember 1937 (StGB, SR 311.0) wurde am 13. Dezember 2002 revidiert
(in Kraft seit 1. Januar 2007). Dabei wurden die am 1. Oktober 2002 in
Kraft getretenen Neuerungen im Verjährungsrecht gemäss Art. 70 ff. des
aStGB (AS 2002 2993 und AS 2002 3146; vgl. zu diesen Neuerungen
auch E. 3.7.2) bereits wieder ersetzt. Die beiden Gesetzesfassungen un-
terscheiden sich jedoch hinsichtlich des Beginns der Verjährungsfrist
nicht, ist doch dafür sowohl nach Art. 71 Bst. a aStGB als auch nach
Art. 98 Bst. a StGB auf den Zeitpunkt der deliktischen Handlung abzustel-
len.
2.6.2 Da das Nebenstrafrecht (insbesondere auch im VStrR) infolge der
Neuerungen im Verjährungsrecht per 1. Oktober 2002 keine Anpassun-
gen erfuhr, wurden für diesen Bereich Art. 333 Abs. 5 aStGB (sog. "Trans-
formationsnorm"; Fassung vom 22. März 2002, in Kraft seit 1. Oktober
2002; AS 2002 2986) bzw. Art. 333 Abs. 6 StGB (in Kraft seit 1. Januar
2007) geschaffen.
Die Verfolgungsverjährungsfrist für Übertretungen im VStrR beträgt –
entgegen dem Gesetzestext von Art. 11 Abs. 1 VStrR – vier Jahre
(Art. 333 Abs. 5 Bst. b aStGB und Art. 333 Abs. 6 Bst. b StGB). Für quali-
fizierte Übertretungen nach Art. 11 Abs. 2 VStrR gilt gemäss der bundes-
gerichtlichen Rechtsprechung – und entgegen dem Wortlaut des Geset-
A-1225/2013
Seite 9
zes – eine Verfolgungsverjährungsfrist von sieben Jahren entsprechend
dem nach Art. 70 Abs. 1 Bst. c aStGB bzw. Art. 97 Abs. 1 Bst. c StGB für
Vergehen geltenden Mass. Eine Unterbrechung dieser Frist – wie in
Art. 11 Abs. 2 VStrR vorgesehen – ist aufgrund von Art. 333 Abs. 5 Bst. c
aStGB und Art. 333 Abs. 6 Bst. c StGB nicht möglich (eingehend: BGE
134 IV 328 E. 2.1, vgl. auch BGE 139 IV 62 E. 1.3.2; BVGE 2009/59
E. 4.3 ff., ausführlich auch: Urteile des Bundesverwaltungsgerichts
A-566/2012 vom 24. Januar 2013 E. 3.7.2, A-6977/2009 vom 29. Novem-
ber 2010 E. 4.3, A-2293/2008 vom 28. Mai 2010 E. 2.4; zum Ganzen EI-
CKER/FRANK/ACHERMANN, a.a.O., S. 83 f.; MICHAEL BEUSCH/JASMIN MAL-
LA, in: Zweifel/Beusch/Bauer-Balmelli [Hrsg.], Kommentar zum Bundes-
gesetz über die Verrechnungssteuer, 2. Aufl., Basel 2012, N 54a zu Vor-
bemerkungen zu Art. 61 bis 67).
2.7 Die Konkretisierung einer Norm im Hinblick auf einzelne Lebenssach-
verhalte geschieht durch Auslegung. Das Ziel der Gesetzesauslegung
besteht darin, den Sinngehalt einer Bestimmung zu ermitteln.
Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung
(sog. grammatikalische Auslegung). Ist der Text nicht ganz klar und sind
verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach der wahren Trag-
weite der Bestimmung gesucht werden unter Hinzuziehung aller Ausle-
gungselemente (sog. "Methodenpluralismus"; vgl. BGE 136 II 149 E. 3,
Urteil des Bundesgerichts 1C_156/2011 vom 15. Juli 2011 E. 3.5.1; statt
vieler: Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1265/2011 vom 3. Juli
2012 E. 2.6; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 217). Zu berücksich-
tigen sind namentlich die Entstehungsgeschichte der Norm (sog. histori-
sche Auslegung), der Zusammenhang, in dem sie mit anderen Gesetzes-
bestimmungen steht (sog. systematische Auslegung) sowie ihr Sinn und
Zweck (sog. teleologische Auslegung). Die Gesetzesmaterialien sind
zwar nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber im Rahmen der histori-
schen Auslegung als Hilfsmittel, den Sinn der Norm zu erkennen. Na-
mentlich bei neueren Texten kommt den Materialien eine besondere Stel-
lung zu, weil noch keine veränderten Umstände oder ein gewandeltes
Rechtsverständnis bestehen, die eine andere Lösung nahelegen würden
(BGE 128 I 288 E. 2.4; BVGE 2007/24 E. 2.3).
2.8 Der in Art. 9 BV verankerte Schutz von Treu und Glauben bedeutet,
dass der Bürger bzw. die Bürgerin Anspruch darauf hat, in seinem bzw.
ihrem berechtigten Vertrauen in behördliche Zusicherungen oder in ande-
res, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden ge-
A-1225/2013
Seite 10
schützt zu werden. Zunächst einmal bedarf der Vertrauensschutz jedoch
einer gewissen Grundlage. Die Behörde muss durch ihr Verhalten beim
Bürger bzw. bei der Bürgerin eine bestimmte Erwartung ausgelöst haben.
Dies geschieht sehr oft durch Auskünfte oder Zusicherungen, welche auf
Anfragen von Bürgern erteilt werden, kann aber auch durch sonstige Kor-
respondenz entstehen. Gemäss Rechtsprechung und Lehre müssen –
nebst der Vertrauensgrundlage – verschiedene weitere Voraussetzungen
erfüllt sein, damit behördliches Verhalten den Schutz des Grundsatzes
von Treu und Glauben geniesst (zu den Voraussetzungen siehe BGE 129
I 161 E. 4.1, 126 II 377 E. 3 mit weiteren Hinweisen; eingehend: Urteile
des Bundesverwaltungsgerichts A-364/2013 vom 25. Oktober 2013
E. 4.2, A-1500/2006 vom 1. Oktober 2008 E. 3; statt vieler: HÄFE-
LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 622 ff.; PIERRE MOOR, Droit administra-
tif, Band I, 2. Aufl., Bern 1994, S. 428 ff.).
3.
3.1 Im vorliegenden Fall ist vorab strittig, ob die im UKV eingesetzten
Container (nachfolgend auch: Transportbehälter, Wechselbehälter, Lade-
behälter) des Typs … und des Typs … die gemäss Verordnung für die
Rückerstattung erforderliche (Mindest-)Länge von 5.5 m (vgl. E. 2.3.1 und
E. 2.3.2) aufweisen.
Gemäss dem unbestrittenen Messbericht der RUAG (act. A/11/2, pag.
000170) verfügen die Container beider Typen jeweils "front-" wie "heck-
seitig" über einen Bügel (im Folgenden auch: Aufnahmebügel oder Ha-
kenbügel). Diese (strittigen) Bügel sind "beweglich und einfach demon-
tierbar" (vgl. Messbericht, a.a.O., Ziffer 3.2.1). Es wurden jeweils zwei
Container desselben Typs untersucht. Die Container wiesen erhebliche
Gebrauchspuren auf, welche das Längenmass beeinflussten (vgl. Mess-
bericht, a.a.O., Ziffer 2.3). Der Container Typ … ist mit den beweglichen
und demontierbaren Bügeln 5599 mm bzw. 5620 mm und ohne die Bügel
5351 mm bzw. 5390 mm lang. Der Container Typ … verfügt mit den be-
weglichen und demontierbaren Bügeln über eine Länge von 5640 mm
bzw. 5518 mm und ohne Bügel über eine solche von 5254 mm bzw. 5251
mm (vgl. Messbericht, a.a.O., Ziffer 4).
Aus diesem Bericht erhellt, dass die jeweiligen Container nur mit den Bü-
geln die rückerstattungsberechtigte Länge gemäss SVAV aufweisen. Es
liegt denn auch primär im Streit, ob die Bügel bei der Längenmessung
nach SVAV zu berücksichtigten sind.
A-1225/2013
Seite 11
3.2 Die Beschwerdeführerin bringt im Wesentlichen vor, die Bügel seien
zu berücksichtigen. Das Gesetz bzw. die Verordnung enthielten keine An-
gaben dazu, wie die Container zu vermessen seien. Eine Regelung sei zu
Unrecht unterlassen worden. Damit werde gegen das Legalitätsprinzip
sowie gegen Treu und Glauben verstossen. Die von der Verwaltung an-
gewandte Längenbemessung widerspreche jedenfalls dem Gesetz, der
Verordnung und den internationalen Normen. Die Bügel seien "System-
bestandteil". Sie seien für den Wechsel von der Strasse auf die Schienen
zwingend erforderlich. "Speziell für den kombinierten Verkehr Stras-
se/Bahn" müssten "die Container mit einer Aufhängevorrichtung versehen
sein". Seit Erlass der SVAV seien Container mit unterschiedlichen Längen
auf den Markt gekommen. Der Verordnungsgeber habe es aber unterlas-
sen, die Verordnung anzupassen. Die simple Schematisierung (5.5 m
bzw. 6.1 m und über 6.1 m) sei nicht mehr zeitgemäss. Ausserdem seien
die Bügel auch gemäss den einschlägigen Bestimmungen der Verord-
nung vom 19. Juni 1995 über die technischen Anforderungen an Stras-
senfahrzeuge (VTS, SR 741.41) bei der Längenbemessung zu berück-
sichtigen.
3.3 Die Vorinstanz stellt sich auf den Standpunkt, die Bügel seien bei der
Längenbemessung nicht zu berücksichtigen. Sie wendet hauptsächlich
ein, sie habe beim Erlass der SVAV keine Messmethode definieren müs-
sen. Die Verordnung verweise auf internationale Standards des Schiffs-
und Schienenverkehrs (sog. "Hauptläufe" des UKV). Die Längenbemes-
sung ergebe sich aus den internationalen Standards gemäss der ISO-
Norm 668:1995 (ISO-Container der Reihe 1; act. 1 zur Eingabe vom
13. Dezember 2013), der Europäischen Norm EN 284 des Europäischen
Komitees für Normung (Wechselbehälter – Nicht stapelbare Wechselbe-
hälter der Klasse C, Masse und allgemeine Anforderungen; act. 2 zur
Eingabe vom 13. Dezember 2013) sowie aus dem UIC-Kodex 591 des In-
ternationalen Eisenbahnverbandes (Transportbehälter für den horizonta-
len Umschlag, Technische Bedingungen für den Einsatz im internationa-
len Eisenbahnverkehr, act. A/20/pag. 000295). Die Bügel seien für den
Wechsel von der Strasse auf die Bahn nicht notwendig und deren Ver-
wendung auf dem Gelände Winterthur sogar verboten. Die Umladung er-
folge dort mithilfe eines Ketten- bzw. Hakengeräts. Beim Transport auf
der Bahn müssten die Bügel aus Sicherheitsgründen eingeklappt werden.
Die VTS sei überdies für die Rückerstattung der LSVA nicht massgebend.
3.4 Die Verordnung bezeichnet in Art. 8 Abs. 2 SVAV die rückerstattungs-
berechtigten Längen, ohne – wie die Beschwerdeführerin zu Recht vor-
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bringt – eine "Messmethode" zu definieren (vgl. E. 2.3.1). Vorschriften,
wie die Länge der Wechselbehälter für die Zwecke der LSVA zu bemes-
sen sind, ergeben sich weder aus der SVAV noch aus einem anderen Er-
lass. (Der Vollständigkeit halber sei an dieser Stelle erwähnt, dass auf die
Längenbemessung der in Art. 8 Abs. 3 SVAV ebenfalls genannten
Sattelanhänger [vgl. E. 2.3.1] im vorliegenden Fall nicht näher einzuge-
hen ist.) Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin regelt diese
Frage auch die VTS nicht. Die VTS befasst sich mit den technischen An-
forderungen an Fahrzeuge, die der Strassenverkehrsgesetzgebung un-
terstehen (vgl. Art. 1 VTS). Fahrzeuge im Sinne dieser Verordnung sind
alle in der VTS definierten Motorfahrzeuge oder motorlosen Fahrzeuge
(Art. 9 Abs. 1 VTS). "Container" sind keine Fahrzeuge im Sinne der VTS.
Container sind Wechselaufbauten und gelten als Fahrzeugteile (Art. 66
Abs. 1 VTS). Für die Längenbemessung von Fahrzeugen mit Wechsel-
aufbauten sind die Vorrichtungen für die Aufnahme der Aufbauten sowie
den Aufbau selber zwar einzubeziehen (Art. 38 Abs. 4 VTS). In der VTS
geht es aber, wie bereits erwähnt, um die Festlegung der Anforderungen
an Strassenfahrzeuge und nicht um diejenigen an Wechselaufbauten
bzw. Containern.
Die Verwaltung musste keine Methode zur Längenabmessung definieren:
Wird auf eine spezifische Regelung (in der Verordnung) verzichtet, gelan-
gen die in der einschlägigen Branche üblichen "Messmethoden" zur An-
wendung bzw. ist darauf abzustellen, wie die Längenabmessung in die-
sem Bereich nach den anerkannten Regeln der Wissenschaft und Tech-
nik stattfindet (vgl. mit Bezug auf [nicht definierte] Fachbegriffe im Zollta-
rif: Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-829/2011 vom 30. Dezember
2011 E. 3.2). Die Vorinstanz weist in diesem Sinne darauf hin, dass "mit
der Festsetzung der Mindestlängen, insbesondere der Bezeichnung der
englischen Längenmasse" diejenigen Längenmasse "übernommen" wor-
den seien, die gemäss den internationalen Standards zum Bau der Con-
tainer bzw. Transportbehälter im Eisenhahn- und Schiffsverkehr gelten
würden. Damit werde die "Einheitlichkeit der Aussenmasse im internatio-
nalen Verkehr" gewährleistet, was die "Berechnung der Verlademöglich-
keit" garantiere; so werde ausserdem für Sicherheit gesorgt. Sollen diese
Ziele erreicht werden, macht es in der Tat keinen Sinn, wenn die Verwal-
tung zusätzliche bzw. eigene, eventuell sogar von den internationalen
Standards abweichende, Vorschriften erlassen würde.
Die ISO (Internationale Organisation für Normung) ist die weltweite Verei-
nigung nationaler Normungsinstitute (Mitgliedskörperschaften). Die inner-
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halb dieses Gremiums erarbeiteten Normen, an deren Ausarbeitung sich
die Mitgliedskörperschaften sowie staatliche und nichtstaatliche Organi-
sationen beteiligen können, müssen von den nationalen Mitgliedskörper-
schaften genehmigt werden (vgl. ISO-Norm 668:1995, a.a.O., Vorwort).
Das Schweizerische Institut für Normung (SNV) ist Mitglied der ISO (vgl.
> über die SNV, zuletzt besucht am 7. Februar 2014). Der In-
ternationale Eisenbahnverband fördert den weltweiten Schienenverkehr
und stellt sich den Herausforderungen der Mobilität und der nachhaltigen
Entwicklung. Er fördert die Interoperabilität und die Schaffung neuer
weltweiter Standards für die Bahnen (inkl. gemeinsamer Standards mit
anderen Verkehrsträgern; vgl. > über uns > Vorwort, zuletzt
besucht am 7. Februar 2014). Zu diesem Zweck erlässt er Eisenbahn-
technische Publikationen (> Produkte und Services). Zu deren aktiven
Mitgliedern gehören seit 1922 die Schweizerischen Bundesbahn sowie
die BLS AG (vgl. > über uns > Organisation > Mitglieder). Der internatio-
nale Eisenbahnverband hat für Transportbehälter für den Bahntransport
die technischen Bedingungen festgelegt.
Die Orientierung des Schweizerischen Verordnungsgebers an internatio-
nalen Normen privater Organisationen ist denn auch nichts Ausserge-
wöhnliches. Die VTS beispielsweise verweist in Art. 163 Abs. 5 Bst. a
explizit auf eine ISO-Norm. Art. 4 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung über die
elektromagnetische Verträglichkeit (SR 734.5) verweist – indem sie auf
die anerkannten Regeln der Technik Bezug nimmt – indirekt ebenfalls auf
(internationale) Standards.
3.4.1 Für die Konstruktion von Transportbehältern für den Güterverkehr
bestehen verschiedene internationale Vorschriften privatrechtlicher Orga-
nisationen (vgl. E. 3.3). Aus den genannten Vorschriften geht hervor, wie
die Länge eines Transportbehälters zu bestimmen ist.
3.4.1.1 Gemäss der ISO-Norm 668:1995 (vgl. a.a.O., S. 6; mittlerweile
abgelöst durch die ISO-Norm 668:2013) wird die Aussenlänge eines Con-
tainers "an den jeweiligen Kanten" gemessen. Dies bedeutet, dass für die
Längenbemessung die Bügel nicht massgebend sind. Die europäische
Norm EN 284 (vgl. a.a.O., Ziffer 3, S 4 f.), welche gemäss SNV den Sta-
tus einer Schweizer Norm hat (vgl. act. 2 zur Eingabe vom 13. Dezember
2013), legt für spezifizierte Wechselbehälter die maximale Länge fest. Der
entsprechenden Skizze ist nicht zu entnehmen, dass die Bügel für die
Längenbemessung zu berücksichtigen wären.
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3.4.1.2 Der Internationale Eisenbahnverband hat für Transportbehälter für
den Bahntransport die technischen Bedingungen festgelegt. Der UIC-
Kodex 591 regelt in Ziffer 2 die einzuhaltenden umschlagsspezifischen
Bedingungen von Transportbehältern, die im internationalen Eisenbahn-
verkehr eingesetzt werden (für die verschiedene Abrollsysteme ACTS,
SNCF und RSS). Der Kodex legt die Maximallänge der Transportbehälter
auf 5950 mm fest (vgl. a.a.O., Ziffer 2.1.1, 2.1.2, 2.1.3, S. 11 f.). Aus der
Skizze im Anhang ergibt sich, dass sich diese Maximallänge jeweils ohne
Bügel bemisst (vgl. a.a.O., Anlage 6, S. 35; mit ausgeklapptem Hakenbü-
gel kann der Container über eine Länge von ≤ 6160 mm verfügen). Der
UIC-Kodex 592-3 beinhaltet ein "Vereinheitlichtes Prüfprotokoll" für die
Abnahmeprüfung von Grosscontainern, Wechselbehältern und Trans-
portbehältern für den Horizontalumschlag (act. A/20/pag. 000328). Aus
der dortigen Skizze betreffend die "theoretische Abmessung (nach Zeich-
nungsunterlagen)" ergibt sich, dass die Gesamtlänge ohne den strittigen
Bügel bemessen wird (vgl. a.a.O., S. 43).
3.4.1.3 Hinsichtlich des Containers … liegt ausserdem die Betriebsbewil-
ligung vom 22. Januar 2003 des Bundesamtes für Verkehr (BAV) vor (act.
F/5/pag. 001996). Gemäss Ziffer 4 (Technische Daten) verfügt der Wech-
selbehälter über eine Länge von 5250 mm und wurde folglich – in Ent-
sprechung mit den internationalen Normen – ohne Bügel abgemessen,
wie ein Vergleich mit den Messresultaten der RUAG Schweiz AG ergibt
(vgl. E. 3.1).
3.4.2 Aus den einschlägigen Normen ergibt sich eindeutig, dass für die
Längenbemessung die hier strittigen Aussenbügel nicht zu berücksichti-
gen sind. Auf die von der Beschwerdeführerin beantragte Befragung von
F._______ als Sachverständiger der SBB, zur Frage, ob für die Längen-
bemessung der Container auf "die Länge des für den Bahntransport nöti-
gen Drehrahmens" abzustellen sei (vgl. Replik, S. 7), kann aufgrund des
klaren Ergebnisses in antizipierter Beweiswürdigung (vgl. E. 1.3) verzich-
tet werden.
3.4.3 Daran nichts zu ändern vermögen auch die Vorbringen der Be-
schwerdeführerin, wonach die Bügel für den Wechsel "Strasse-Scheine"
zwingend notwendig seien, weshalb sie bei der Längenbemessung zu be-
rücksichtigen seien.
Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin sind die Bügel für den
Wechsel von der Strasse auf die Schiene nicht notwendig. Gemäss den
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Seite 15
Ausführungen der Vorinstanz ist aus Sicherheitsgründen der Einsatz von
Hakengeräten (und damit die Verwendung des "aufgeklappten Hakenbü-
gels") auf dem Gelände der Kehrichtverbrennungsanlage verboten. Aus
diesem Grund werden Fahrzeuge mit Kettengeräten verwendet, welche
die Container mit Hilfe eines Kettensystems umladen. Die Fotodokumen-
tation, die im Verfahren betreffend den A._______ (vgl. Verfahren
A-1356/2013, Eingabe der OZD vom 6. August 2013) eingereicht worden
sind, bestätigen dies. Sie zeigen, dass die Aufnahmebügel während des
Umladens eingeklappt sind und nicht benutzt werden. Fahrzeuge mit Ket-
tengeräten sind – nach unbestrittenen Angaben der Vorinstanz – auch
nicht in der Lage, die Aufnahmebügel zu benutzen, da den Kettengeräten
der dazu notwendige Haken fehle. Die Darstellung der Vorinstanz ist
überzeugend, weshalb weitere Abklärungen nicht erforderlich sind.
3.4.4 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz nicht gegen
das Legalitätsprinzip verstösst, wenn sie für die Bestimmung der Länge
der Wechselbehälter für den UKV keine eigene "Messmethode" festlegt,
sondern darauf abstellt, wie im internationalen Güterverkehr die Längen
abgemessen werden. Gemäss diesen Normen sind für die Bestimmung
der Aussenlänge die Kanten massgebend und allfällige Bügel werden
nicht berücksichtigt. Folglich weisen die von der Beschwerdeführerin ein-
gesetzten Container die für Rückerstattung erforderliche Länge gemäss
Art. 8 Abs. 2 SVAV bzw. Art. 9 Abs. 2 SVAV nicht auf.
3.5
3.5.1 Die Beschwerdeführerin macht im Zusammenhang mit der unzurei-
chenden Länge der Container gemäss SVAV geltend, sie habe sich auf-
grund des Briefwechsels des A._______ mit der OZD in gutem Glauben
darauf verlassen dürfen, dass die Container die für die Rückerstattung er-
forderliche Minimallänge aufweisen würden. Über 10 Jahre habe die Vor-
instanz ohne den geringsten Vorbehalt die LSVA zurückerstattet und habe
somit den A._______ und die Beschwerdeführerin im Vertrauen belassen,
dass die fraglichen Container die im Sinne der SVAV erforderliche Länge
aufwiesen. Indem die Vorinstanz nun eine Nachforderung stelle, werde
sie in ihrem berechtigten Vertrauen verletzt.
3.5.2 Die erfolgreiche Berufung auf den Vertrauensschutz setzt die Schaf-
fung einer Vertrauensgrundlage voraus (vgl. E. 2.8):
Mit Brief vom 2. Oktober 2001 teilte der A._______ der OZD mit, dass er
per 1. Januar 2002 ein "neues System" mit "neusten Containern starte".
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Seite 16
Die Container würden mit einer Länge von 5 m die "gemäss heute gülti-
ger Verordnung" für den UKV erforderliche rückerstattungsberechtigte
Länge nicht (mehr) aufweisen, weshalb eine "Rückerstattung der LSVA
nicht möglich" sei. Er stellte deshalb (u.a.) den Antrag, die SVAV entspre-
chend zu revidieren und die Mindestlänge neu auf 5 m festzulegen. Bis
zur Anpassung der Verordnung sei der A._______ bzw. seine Transpor-
teure zu berechtigen, "für die Container der neuen Norm mit 5 m Länge
die Rückerstattung geltend zu machen".
Die OZD antwortete dem A._______ am 8. Oktober 2001, dass "die
Rückerstattung für Behälter von 5 m Länge (…) gestützt auf die heutigen
Bestimmungen nicht möglich" sei. Eine Revision der SVAV sei zurzeit
"weder notwendig noch vorgesehen". Die vom A._______ gemachten
Vorschläge würden geprüft, sobald eine Revision zur Sprache komme.
3.5.3
3.5.3.1 Sofern die Beschwerdeführerin sich überhaupt auf ein nicht an sie
selbst gerichtetes Schreiben stützen könnte (gemäss der Rechtspre-
chung muss sich das Verhalten der Behörde grundsätzlich auf eine kon-
krete, den betreffenden Bürger berührende Angelegenheit beziehen, vgl.
BGE 125 II 267 E. 4c), könnte sie aus der (knappen) Antwort der Verwal-
tung ohnehin nichts zu ihren Gunsten ableiten. Daraus geht klar hervor,
dass für einen Container unter der in der SVAV festgehaltenen Mindest-
länge kein Anspruch auf Rückerstattung der LSVA geltend gemacht wer-
den kann. Eine Zusicherung, dass für die Beschwerdeführerin als Trans-
porteurin des A._______ – dem die Konsequenz zu kurzer Transportbe-
hälter für die Rückerstattung der LSVA klar war – bis zu der vom
A._______ geforderten Revision eine Ausnahmeregelung gelten soll,
wurde nicht gemacht. Damit wurde klarerweise keine Vertrauensgrundla-
ge geschaffen, auf die sich die Beschwerdeführerin berufen könnte. Nur
am Rande sei erwähnt, dass der A._______ zu diesem Zeitpunkt eben-
falls davon ausging, dass die Container ohne Bügel abgemessen werden.
Wäre er davon überzeugt gewesen, dass die Container mit Bügel zu
messen seien, hätte es dieser Anfrage gar nicht bedurft.
3.5.3.2 In der Folge machte die Beschwerdeführerin als Transporteurin
des A._______ dennoch für diese (kürzeren) Container während über 10
Jahren die Rückerstattung geltend. Aber auch damit wurde – trotz der
gegenüber der Behörde mitgeteilten Beschaffung von neuen und kürze-
ren Container – keine Vertrauensgrundlage geschaffen: Bei der Erhebung
der LSVA gilt das Selbstdeklarationsprinzip (vgl. Art. 11 Abs. 1 SVAG,
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Seite 17
Art. 22 f. SVAV; vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-3546/2011
vom 19. August 2011 E. 3.4.1 mit weiteren Hinweisen, A-1662/2011 vom
23. Juni 2011 E. 2.1.2, A-1642/2011 vom 16. Juni 2011 E. 2.1.2). Das be-
deutet, dass die abgabepflichtige Person selber für die ordnungsgemässe
– d.h. vollständige und richtige – Deklaration verantwortlich ist (vgl. zum
Selbstdeklarationsprinzip statt vieler: A-3410/2012 vom 21. Januar 2013
E. 2.2.2 [für den Bereich der VOC]). Selbst wenn die Verwaltung eine
Kontrolle bei den Transporteuren bzw. bei der Beschwerdeführerin vorge-
nommen hätte – wären diese Transporteure der Verwaltung denn über-
haupt namentlich bekannt gewesen –, hätte sie aufgrund der auf den
Containern aufgedruckten Längenangaben keinen Anlass gehabt, an der
Richtigkeit der Deklaration zu zweifeln. Die Container waren mit einer
rückerstattungsberechtigten Länge beschriftet. Teilweise war die jeweils
korrekte Längenangabe auf den Containern mit Etiketten, die falsche An-
gaben enthielten (nämlich über 5.5 m), überklebt worden, teilweise waren
die Container von Anfang an mit falschen Längenangaben versehen. Die-
se Falschangaben waren nicht ohne Weiteres ersichtlich und traten erst
im Laufe eingehender Untersuchungen zu Tage (vgl. act. C/2, Bilddoku-
mentation "Nachkontrolle UKV", pag. 000712 ff.). Im Übrigen ist zu die-
sem Thema auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz zu verwei-
sen.
4.
4.1 Die Beschwerdeführerin bringt schliesslich in grundsätzlicher Hinsicht
vor, es sei nicht ersichtlich, weshalb die Verordnung überhaupt eine Min-
destlänge vorschreibe. Für die Festlegung der Mindestlänge von 18 Fuss
bestünden keine sachlichen Gründe. Damit bringt die Beschwerdeführerin
sinngemäss vor, die Regelung sei willkürlich.
4.2 Die kritisierte Bestimmung findet sich in Art. 8 Abs. 2 SVAV und somit
auf Verordnungsebene. Sie stützt sich auf Art. 4 Abs. 3 SVAG (vgl.
E. 2.2), der "für Fahrten im unbegleiteten kombinierten Verkehr" einen
"Anspruch auf Rückerstattung" einräumt. Die Kompetenz zur Regelung
der Einzelheiten wird dem Bundesrat übertragen. Bei Art. 8 Abs. 2 SVAV
handelt es sich somit um eine unselbständige Verordnung (vgl. E. 1.2.3).
Das Bundesverwaltungsgericht kann vorfrageweise Verordnungen des
Bundesrates auf ihre Gesetzes- und Verfassungskonformität prüfen (vgl.
E. 1.2.3). Art. 4 Abs. 3 SVAG räumt dem Bundesrat einen sehr weiten Be-
reich des Ermessens für die Regelung auf Verordnungsstufe ein. Dieser
Spielraum ist nach Art. 190 BV für das Bundesverwaltungsgericht ver-
bindlich. Es darf bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes
A-1225/2013
Seite 18
Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, sondern hat
seine Prüfung darauf zu beschränken, ob die Verordnung den Rahmen
der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenz offensichtlich
sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist
(vgl. E. 1.2.3). So kann es prüfen, ob für die beanstandete Längenbe-
schränkung ernsthafte Gründe vorliegen.
4.3
4.3.1 Die Vorinstanz führt aus, mit der Festsetzung der rückerstattungs-
berechtigten Länge auf 18 bzw. 20 Fuss habe sie die "durchschnittliche
Grösse der zum Transport notwendigen Fahrzeuge berücksichtigt und der
Tatsache Rechnung getragen, dass zwei 20 Fuss-Container auch auf der
Ladebrücke eines einzigen grossen Fahrzeuges Platz haben" (vgl. auch
Kommentar EFD zum Entwurf der SVAV vom 10. Mai 1999, act. 3 zur
Eingabe vom 13. Dezember 2013, S. 9). An anderer Stelle führt sie aus,
mit der "Festsetzung der Mindestlänge, insbesondere der Bezeichnung
der englischen Längenmasse von 18 und 20 Fuss," seien die "internatio-
nalen Standardmasse" übernommen worden, bzw. es sei "auf standardi-
sierte Grössen im internationalen Verkehr" abgestellt worden.
4.3.2
4.3.2.1 Zu den Argumenten der Vorinstanz ist zunächst einmal festzuhal-
ten, dass aus diesen Ausführungen nicht klar wird, was die Verwaltung in
diesem Zusammenhang mit "durchschnittlicher Grösse" bzw. "standardi-
sierter Grösse" meint, worauf sie diese bezieht (Fahrzeug oder Contai-
ner?) und auf welcher Basis sie den Durchschnitt festgelegt hat. Mögli-
cherweise meint damit die Verwaltung die durchschnittliche Länge der üb-
licherweise verwendeten Container. Das Bundesverwaltungsgericht ver-
kennt dabei durchaus nicht, dass im (internationalen) Warenverkehr Ab-
messungen für die Interoperabilität und auch für die Sicherheit von Be-
deutung sein können (vgl. Art. 33 Abs. 2 und Art. 36 des [auf den vorlie-
genden Binnensachverhalt im Übrigen aufgrund von Art. 2 Abs. 2 nicht
anwendbaren] Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizeri-
schen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den
Güter- und Personenverkehr auf Schiene und Strasse [SR 0.740.72;
nachfolgend: Landverkehrsabkommen]), ebenso wenig, dass der 20 und
davon abgeleitet der 40 Fuss Container die international weitaus ge-
bräuchlichsten Behältnisse darstellen (vgl. Glossary for Transport Sta-
tistics, Document prepared by the Intersecretariat Working Group on
transport statistics, EUROSTAT, ECMT, UN/ECE [Hrsg.], 2. Aufl., S. 90).
Wohl in diesem Sinne verlangt die (in der Schweiz allerdings nicht an-
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Seite 19
wendbare) Richtlinie 92/106/EWG des Rates vom 7. Dezember 1992
über die Festlegung gemeinsamer Regeln für bestimmte Beförderungen
im kombinierten Güterverkehr zwischen den Mitgliedstaaten (nachfol-
gend: Richtlinie) eine Länge von "mindestens 20 Fuss" (vgl. Art. 1 der
Richtlinie). Die internationalen Normen regeln aber die Anforderungen an
Container lediglich in allgemeiner Weise. Die ISO-Norm 668 (a.a.O., Ziffer
4, S. 3) definiert dabei Nennlängen von 10, 20, 30 und 40 Fuss bzw. 3, 6,
9, 12 m. Aus den internationalen Normen geht indes nicht hervor, dass
die durchschnittlich gebräuchlichen Container eine Länge von 18 bis 20
Fuss bzw. über 20 Fuss aufweisen. Folglich kann sich die Verwaltung bei
der Beschränkung auf "18 bis 20 Fuss bzw. über 20 Fuss" nicht darauf
berufen, solches ergäbe sich aus den internationalen Normen. Ausser-
dem erhellt daraus auch nicht, inwiefern damit die "durchschnittliche
Grösse der zum Transport notwendigen" Fahrzeuge berücksichtigt wird.
Weiter ist unklar, ob nun auf die durchschnittliche "Grösse" der Fahrzeuge
(ist die Länge des Fahrzeuges gemeint oder eher das Gewicht?) oder der
Container abgestellt werden wollte. Wie allenfalls Containerlänge und
Fahrzeuglänge in einer für die LSVA massgebenden Weise zusammen-
hängen sollen, wird nicht erläutert und bleibt somit unklar.
4.3.2.2 Als weiterer Grund für die Längenbeschränkung (auf 18 Fuss)
wird weiter angeführt, man trage damit der "Tatsache Rechnung, dass
zwei 20 Fuss-Container auch auf der Ladebrücke eines einzigen grossen
Fahrzeuges Platz" hätten (vgl. E. 4.3.1). Mit diesem Argument geht es der
Verwaltung möglicherweise darum, die Ladekapazität zu berücksichtigen,
so dass möglichst viele Container – und damit möglichst viele Güter
(und/oder Gewicht) auf einmal befördert werden. Die Rückerstattung wird
aber auch für Wechselbehälter gewährt, die grösser als 20 Fuss sind.
Zwei Container mit einer Länge von über 20 Fuss würden dann wohl nicht
mehr "auf einer Ladebrücke eines einzigen Fahrzeuges" Platz finden.
Umgekehrt würden (theoretisch) vier kleinere Container von je 10 Fuss
durchaus Platz finden, sodass mit vier kleineren Container womöglich
mehr transportiert werden könnte, als mit einem einzigen, über 20 Fuss
langen Container oder zumindest ungefähr gleichviel, wie mit zwei
20 Fuss langen Containern. Gemäss der unwidersprochen gebliebenen
Darstellung der Beschwerdeführerin fassen ausserdem die von ihr ver-
wendeten Container dank einer zweckmässigeren Verdichtungstechnik
dasselbe Gewicht wie Container von 5.95 m Länge. Insofern ist die Länge
offenbar nicht kausal zur Ladekapazität. Abschliessend ist festzuhalten,
dass der Sinn und die Tragweite des Arguments betreffend dem "Platz
auf der Ladebrücke" dem Gericht verschlossen bleibt. Abgesehen davon
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Seite 20
bleibt unklar, inwiefern die für 20 Fuss geltende Überlegung die Längen-
beschränkung auf 18 Fuss rechtfertigen soll.
4.3.3 Das Bundesverwaltungsgericht stellt – wie in E. 4.3.2.1 erwähnt –
nicht in Frage, dass es möglicherweise durchaus sachlich vertretbare
Gründe für eine Längenbeschränkung geben mag. Die von der Verwal-
tung vorgetragenen Argumente sind nach Auffassung des Gerichts in sich
aber nicht konsistent und insgesamt nicht nachvollziehbar. Dem Bundes-
verwaltungsgericht sind keine Gründe ersichtlich, weshalb der im Gesetz
eingeräumte Anspruch auf pauschale Rückerstattung an eine Mindest-
länge geknüpft werden soll. Solche Gründe ergeben sich auch nicht aus
der Auslegung von Art. 4 Abs. 3 SVAG (vgl. zur Auslegung vgl. E. 2.7):
4.3.3.1 Aus dem Wortlaut von Art. 4 Abs. 3 SVAG lässt sich keinen Hin-
weis auf eine mögliche Längenbeschränkung ersehen, räumt das Gesetz
den Anspruch auf pauschale Rückerstattung der LSVA doch ganz gene-
rell ein. Vom Sinn und Zweck der Norm her, der in der Verlagerung des
Güterverkehrs von der Strasse auf die Schiene besteht, indem für die Un-
ternehmungen der verladenden Wirtschaft Anreize für die Nutzung des
UKV geschaffen werden (vgl. Botschaft vom 23. Juni 1999 zur Genehmi-
gung der sektoriellen Abkommen zwischen der Schweiz und der EG, BBl
1999 6128, 6298; vgl. auch Art. 1 Abs. 2 SVAG, E. 2.1), dürfte sich eine
Längenbeschränkung eher negativ auswirken. Auf eine vorzusehende
Längenbeschränkung lässt sich auch nicht aus dem Zusammenhang mit
anderen Gesetzesbestimmungen – weder des SVAG noch des Bundes-
gesetzes vom 19. Dezember 2008 über die Verlagerung des alpenque-
renden Güterschwerverkehrs von der Strasse auf die Schiene (BVVG, SR
740.1) bzw. des Vorgängererlasses vom 8. Oktober 1999 (AS 2000
2869), mit welchem Art. 4 Abs. 3 SVAG eingeführt wurde – schliessen.
Nichts ableiten lässt sich diesbezüglich auch aus der in E. 4.3.2.1 er-
wähnten Richtlinie, äusserst sich doch der (vorliegend ohnehin nicht an-
wendbare,) die Förderung des kombinierten Verkehr betreffende Art. 36
des Landverkehrsabkommens gerade nicht zu Mindestabmessungen.
4.3.3.2 Die entsprechende Botschaft (Botschaft vom 23. Juni 1999 zur
Genehmigung der sektoriellen Abkommen zwischen der Schweiz und der
EG, BBl 1999 6128) äussert sich nicht zu einer allfällig vorzusehenden
Mindest-Längenbeschränkung. Unter dem Titel "Erhöhung des Potentials
für den kombinierten Binnen- und Import-/Exportverkehr" wird erörtert,
dass die LSVA grundsätzlich die Rahmenbedingungen für den Bahngü-
terverkehr verbessere (vgl. BBl 1999 6128, 6298). Eine vollständige Be-
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freiung (von der LSVA) auf der gesamten Vor- und Nachlaufstrecken füh-
re aber zu negativen Auswirkungen auf den übrigen Güterverkehr und zu
unverhältnismässig langen strassenseitigen Vor- und Nachlaufstrecken.
Auf der Basis einer vertiefen Analyse mehrerer denkbarer Varianten stehe
deshalb eine Pauschalbefreiung im Umfang einer pauschal festgelegten
Distanz (z.B. 40 km) und pro im Vor- bzw. Nachlauf transportiertem Con-
tainer im Vordergrund. Dies bedeute z.B. in der Übergangsphase 2001-
2004, dass die Transporteure pro umgeschlagenen Container eine LSVA-
Rückerstattung im Umfang von 20 bis 25 Franken erhielten (LSVA-
Rückerstattung für eine 40 km lange Fahrt). Wer einen kürzeren Vorlauf
habe, erhalte somit de facto mehr rückerstattet, als er an LSVA bezahle
und umgekehrt. Dadurch hätten die Transporteure einen hohen Anreiz,
den nächstgelegenen Terminal anzusteuern. Es sei davon auszugehen,
dass zumindest ein Teil der Rückerstattung an die verladende Wirtschaft
weitergegeben werde. Damit werde ein Anreiz geschaffen, den unbeglei-
teten kombinierten Verkehr zu nutzen (vgl. zum Ganzen BBl 1999 6128,
6298). Aus diesen Ausführungen geht – ebenso wie aus der bisher zum
UKV ergangenen Rechtsprechung (vgl. Urteil des Bundesgerichts
2A.71/2003 vom 6. Februar 2004 E. 3 f.) – nicht hervor, dass die Rücker-
stattung von einer Mindest-Containerlänge abhängen soll. Der Botschaft
vom 8. Juni 2007 zur Güterverkehrsvorlage (BBl 2007 4377) lässt sich
ebenfalls nichts Derartiges entnehmen.
Die parlamentarischen Beratungen zu Art. 4 Abs. 3 SVAG geben eben-
falls keinen Hinweis auf eine geplante Längenbeschränkung. Im Zentrum
der Debatte standen die grundsätzliche Frage der Aufhebung der von der
LSVA befreiten 30-Kilometer-Radialzone und die alternativ dazu einzufüh-
rende pauschale Rückerstattung. Dazu äusserte sich SR Maissen wie
folgt: "Der richtige Weg ist deshalb, dass man eine Pauschalisierung vor-
nimmt, also derart, dass es eine pauschale Rückerstattung gibt, und zwar
je Fahrt zu den Terminals, bei denen der kombinierte Verkehr erfolgen
kann" (vgl. Sondersession des Ständerates August 1999 [Fünfte Sitzung,
02.09.99], AB S 1999 S 710, zu Art. 4 Abs. 3 SVAG). Im Nationalrat nahm
BR Leuenberger zur pauschalen Rückerstattung wie folgt Stellung: "Wir
sind zunächst der Auffassung, dass man dieses komplizierte Problem
[gemeint ist die Regelung der pauschalen Rückerstattung der LSVA] nicht
auf Gesetzesstufe regeln soll. Wir haben deswegen die Lösung gewählt,
dass in der Botschaft angedeutet wird, in welche Richtung die Lösung
gehen kann, dass nachher aber im übrigen das Ganze auf Verordnungs-
stufe geregelt werden soll. (…): Für Fahrten im Vor- und Nachlauf zum
unbegleiteten kombinierten Verkehr (UKV) besteht Anspruch auf eine
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pauschale Rückerstattung, der Bundesrat regelt die Einzelheiten. (…).
Wir haben unsererseits vorgeschlagen, dass es keine Radialzonen mehr
gibt, die Lastwagen im Vor- und Nachlauf zum UKV die LSVA bezahlen
müssen – das Gerät [gemeint ist das Gerät zur Erfassung der LSVA-
pflichtigen Kilometer] ist dann auch eingeschaltet – und ein Anrecht auf
pauschale Rückerstattung im Umfang von 20 bis 25 Franken pro Gefährt
besteht. Das entspricht dann etwa einer Distanz von 40 Kilometern. Wenn
nun jemand weniger als diese 40 Kilometer fährt, bekommt er eine Rück-
erstattung, die grösser ist als die LSVA, die er bezahlen muss. Ist die Dis-
tanz, die er zurückgelegt hat, grösser, bekommt er weniger zurück. Das
scheint uns eine praktikable Lösung zu sein" (vgl. Nationalrat Herbstses-
sion 1999 [Sechste Sitzung, 28.09.99] AB 1999 N 1850). Dass die Rück-
erstattung an eine Mindestlänge eines Containers geknüpft werden wür-
de, wurde nicht erwähnt. BR Leuenberger sprach "lediglich" von pauscha-
ler Rückerstattung "pro Gefährt". Aus dem vorgeschlagenen Rückerstat-
tungsbetrag "im Umfang von 20 bis 25 Franken" musste zudem nicht ge-
schlossen werden, dass es zwei Abgabekategorien in Abhängigkeit von
der Länge des Gefährts geben wird, handelte es sich doch hierbei um ei-
ne grobe Orientierung darüber, in welcher Höhe sich die Rückerstattung
bewegen sollte.
4.3.4 Abschliessend ist festzuhalten, dass für das Bundesverwaltungsge-
richt im Lichte des Sinns und des Zwecks des UKV – nämlich die Verla-
gerung des Schwerverkehrs von der Strasse auf die Schiene (vgl.
E. 4.3.3.1) – keine nachvollziehbaren sachlichen Gründe für die Festle-
gung einer Mindestlänge für die im UKV eingesetzten Container ersicht-
lich sind. Fehlen aber sachliche Gründe für eine Regelung, geht es nicht
mehr um Fragen von deren (durch das Gericht nicht zu prüfende)
Zweckmässigkeit, sondern erweist sich diese Norm als willkürlich. Folg-
lich ist ihr im konkreten Fall die Anwendung zu versagen (vgl. E. 1.2.3,
E. 1.2.4).
5.
5.1 Die Beschwerdeführerin wendet schliesslich ein, teilweise sei die Ver-
jährung eingetreten. Die Verjährung richte sich nach Art. 15 Abs. 2 SVAG.
Die Nachforderungsverfügung sei am 30. Mai 2012 ergangen. Gemäss
SVAG könnten folglich sämtliche vor dem 30. Mai 2007 geleisteten LSVA-
Rückerstattungen nicht mehr zurückgefordert werden.
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5.2 Bei oben erwähntem Ausgang des Verfahrens (vgl. E. 4.4) muss die
Frage nicht mehr bis in die letzten Einzelheiten geklärt werden. Immerhin
ist diesbezüglich Folgendes festzuhalten:
Wäre das Bundesverwaltungsgericht zum Schluss gekommen, dass die
Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf Rückerstattung hätte, wäre zu
bejahen gewesen, dass die Beschwerdeführerin – entgegen ihrer Be-
hauptung – als zur Zahlung der Abgabe Verpflichtete bzw. als Empfänge-
rin des Beitrags ohne Weiteres in den Genuss eines unrechtmässigen
Vorteils gelangt wäre (vgl. E. 2.5.1 und E. 2.5.2). Daran ändert nichts,
dass gemäss den eigenen Angaben der Beschwerdeführerin diese ver-
pflichtet gewesen war, dem A._______ die LSVA-Rückerstattung unter
Abzug einer kleinen Administrativgebühr weiterzuleiten, welcher die
Rückerstattungsbeträge einzig für die Vergünstigung der zu bezahlenden
Bahntransportkosten verwendet hatte. Die Vorinstanz hätte diesfalls ge-
stützt auf Art. 12 Abs. 1 VStrR zu Recht die Rückerstattungen von der
Beschwerdeführerin zurückgefordert (vgl. E. 2.5.1). Die Verjährung sol-
cher Nach- und Rückleistungspflichten beurteilt sich nach Art. 12 Abs. 4
VStrR (vgl. E. 2.6) und nicht nach dem SVAG, wie dies die Vorinstanz zu-
treffend dargelegt hat. Mit Verfügung vom 30. Mai 2012 wurde die Leis-
tungspflicht der Beschwerdeführerin rückwirkend bis Januar 2007 festge-
setzt. Die Verfolgungsverjährung beträgt gemäss den einschlägigen Be-
stimmungen sieben Jahre, sodass zu entscheiden gewesen wäre, dass
die Verjährung für die beanstandete Teilforderung nicht eingetreten wäre
(vgl. E. 2.6.2).
6.
Den vorstehenden Erwägungen (E. 4) zufolge ist die Beschwerde gutzu-
heissen und der Entscheid der Vorinstanz vom 4. Februar 2013 ist aufzu-
heben.
6.1 Bei diesem Ausgang sind der Beschwerdeführerin und der Vorinstanz
keine Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 VwVG). Die Kosten des
Verfahrens werden auf Fr. 8'500.– angesetzt und auf die Gerichtskasse
genommen. Der von der Beschwerdeführerin geleistete Kostenvorschuss
in derselben Höhe ist ihr nach Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu-
rückzuerstatten.
6.2 Das Bundesverwaltungsgericht trifft den Entscheid über die Parteient-
schädigung von Amtes wegen aufgrund der Kostennote, sofern vorhan-
den, sowie den Akten und in der Regel ohne eingehende Begründung.
A-1225/2013
Seite 24
Die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin hat keine Kostennote ein-
gereicht bzw. ihre notwendigen Auslagen nicht nachgewiesen. Die Partei-
entschädigung der Beschwerdeführerin für die ihr erwachsenen notwen-
digen Auslagen ist aufgrund der Akten und nach freiem richterlichem Er-
messen auf insgesamt Fr. 12'000.– (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer)
festzusetzen (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 1, Art. 8, Art. 13 Bst. a und
Art. 14 Abs. 2 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten
und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR
173.320.2]).
(Dispositiv nächste Seite)
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid der Vorinstanz vom
4. Februar 2013 wird aufgehoben.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der geleistete Kostenvor-
schuss von Fr. 8'500.– wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der
Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet.
3.
Die Vorinstanz wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteient-
schädigung von insgesamt Fr. 12'000.– zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. …; Gerichtsurkunde; Beilage: Schreiben der
Beschwerdeführerin vom 5. März 2014 [mit Beilagen])
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Michael Beusch Iris Widmer
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An-
gelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesge-
richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift
ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Be-
gründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der
Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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