B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung I
Postfach
CH-9023 St. Gallen
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Fax +41 (0)58 705 29 80
Geschäfts-Nr. A-1251/2012
rym/kob
Z w i s c h e n v e r f ü g u n g
v o m 3 1 . J u l i 2 0 1 2
In der Beschwerdesache
Parteien
1. A._______ und Mitbeteiligte,
Beschwerdeführende 1,
alle vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Lorenz Lehmann,
Hogerwiesstrasse 3, 8104 Weiningen,
2. Gemeinde Weiningen, handelnd durch den Gemeinderat,
Badenerstrasse 15, 8104 Weiningen,
Beschwerdeführerin 2,
vertreten durch Dr. iur. Felix Huber, Rechtsanwalt,
Bellerivestrasse 10, 8008 Zürich,
3. B._______ und Mitbeteiligte,
Beschwerdeführende 3,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Ettler und
Rechtsanwalt Martin Looser, ettlersuter Rechtsanwälte,
Grüngasse 31, Postfach, 8026 Zürich,
4. Zweckverband Alters- und Pflegeheim Im Morgen,
Püntenstrasse 6, 8104 Weiningen,
Beschwerdeführerer 4,
5. Stadt Dietikon, handelnd durch den Stadtrat, Bremgart-
nerstrasse 22, 8953 Dietikon,
Beschwerdeführerin 5,
beide vertreten durch Rechtsanwältin Marianne Kull Baum-
gartner, Mainaustrasse 32, 8008 Zürich,
und
6. Politische Gemeinde Geroldswil, han-
delnd durch den Gemeinderat, Huebwiesenstrasse 34,
8954 Geroldswil,
7. Politische Gemeinde Oetwil an der Limmat, han-
delnd durch den Gemeinderat, Alte Landstrasse 7,
8955 Oetwil an der Limmat,
Beschwerdeführerinnen 6,
8. C._______ und Mitbeteiligte,
Beschwerdeführende 7,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Thomas Wipf,
Meyer & Wipf Rechtsanwälte, Seehofstrasse 4, 8008 Zürich,
gegen
Bundesamt für Strassen ASTRA, 3003 Bern,
und
Eidg. Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation UVEK, Bundeshaus Nord, 3003 Bern,
Vorinstanz,
Gegenstand
Ausführungsprojekt Nationalstrasse N01/N20, Ausbau Nord-
umfahrung Zürich (Plangenehmigung),
A-1251/2012
Seite 3
stellt das Bundesverwaltungsgericht fest:
A.
Mit Schreiben vom 17. Dezember 2008 beantragte das Bundesamt für
Strassen (ASTRA) dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Ver-
kehr, Energie und Kommunikation (UVEK) die Erteilung der Plangeneh-
migung für das Ausführungsprojekt "Nationalstrasse N 01 / N 20, Ausbau
Nordumfahrung Zürich". Das Ausführungsprojekt ist Teil des Gesamtpro-
jekts Nordumfahrung Zürich, das nebst dem Ausbau der Nordumfahrung
Zürich auch Erhaltungsmassnahmen beinhaltet.
Der Perimeter des Ausführungsprojekts reicht von der Grenze der Kanto-
ne Aargau und Zürich bei Dietikon über das Limmattaler Kreuz, den
Gubrist und den Anschluss Zürich Affoltern bis zum Anschluss Zürich
Nord. Es umfasst im Wesentlichen die durchgehende Erweiterung der
Nationalstrasse auf 2x3 Fahrstreifen zwischen dem Limmattaler Kreuz
und dem Anschluss Zürich Nord, die Verschiebung des Halbanschlusses
Weiningen, den Neubau einer 3. Tunnelröhre durch den Gubrist sowie
den Umbau des Anschlusses Zürich Affoltern. Zudem soll die Entwässe-
rung der Nationalstrasse dem neuesten Stand der Gesetzgebung ange-
passt und auf der Ostseite des Gubrist die rund 580 m lange Überde-
ckung Katzensee erstellt werden.
Die Bearbeitung des Ausführungsprojekts erfolgt in den drei Projektlosen
1, 2 und 4. Das Los 1 umfasst den Bereich westlich der geplanten
3. Tunnelröhre, konkret den Bau der Strassenabwasserbehandlungsanla-
ge (SABA) Limmat, die Verlegung des Halbanschlusses Weiningen, die
offene Strecke zwischen dem Halbanschluss Weiningen und dem westli-
chen Tunnelportal sowie die Anpassungen am Gewerbehaus Gubrist.
Das Los 2 umfasst die geplante 3. Tunnelröhre durch den Gubrist und
das Los 4 den Bereich zwischen dem östlichen Tunnelportal und dem An-
schluss Zürich Nord, also im Wesentlichen die durchgehende Spurerwei-
terung, den Umbau des Anschlusses Zürich Affoltern sowie den Bau der
Überdeckung Katzensee.
B.
Nach der Vorprüfung des Ausführungsprojekts leitete das UVEK das or-
dentliche Plangenehmigungsverfahren ein und beauftragte den Kanton
Zürich mit Schreiben vom 26. Januar 2009, in Absprache mit dem ASTRA
für die öffentliche Auflage des Ausführungsprojekts und dessen Ausste-
ckung besorgt zu sein.
A-1251/2012
Seite 4
C.
Das Ausführungsprojekt lag vom 16. März 2009 bis zum 29. April 2009 öf-
fentlich auf, wobei die 30-tägige Auflagefrist wegen des Fristenstillstandes
über Ostern um 15 Tage verlängert wurde. Während der öffentlichen Auf-
lage gingen beim UVEK 113 Einsprachen gegen das Ausführungsprojekt
ein.
D.
Am 31. Januar 2012 erteilte das UVEK dem ASTRA die nachgesuchte
Plangehmigung für den Ausbau der Nordumfahrung Zürich unter Aufla-
gen. Gleichzeitig hiess es zahlreiche Einsprachen ganz oder teilweise gut
und verpflichtete das ASTRA insbesondere dazu, im Rahmen der Detail-
projektierung Einzelaspekte nochmals bzw. genauer zu prüfen. Die übri-
gen Einsprachen wies das UVEK ab, soweit es darauf eintrat.
E.
Gegen die Plangenehmigung des UVEK (Vorinstanz) vom 31. Januar
2012 sind beim Bundesverwaltungsgericht bis zum 8. März 2012 insge-
samt neun Beschwerden eingegangen.
Mit verfahrensleitender Verfügung vom 4. April 2012 hat die Instruktions-
richterin die Beschwerdeverfahren teilweise vereinigt, konkret die Be-
schwerden von A._______ und Mitbeteiligten (Beschwerdeführende 1),
der Gemeinde Weiningen (Beschwerdeführerin 2), von B._______ und
Mitbeteiligten (Beschwerdeführende 3), des Zweckverbandes Alters- und
Pflegeheim Im Morgen (Beschwerdeführer 4), der Stadt Dietikon (Be-
schwerdeführerin 5), der politischen Gemeinden Geroldswil und Oetwil an
der Limmat (Beschwerdeführerinnen 6) sowie der C._______ und Mitbe-
teiligten (Beschwerdeführende 7). Die Beschwerdeführenden beantragen
übereinstimmend, es sei die Plangenehmigung vom 31. Januar 2012 auf-
zuheben und die Angelegenheit zur ordnungsgemässen Durchführung
des Plangenehmigungsverfahrens an die Vorinstanz zurückzuweisen. Sie
halten der Vorinstanz eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches
Gehör vor, da sie über weite Strecken nicht in das Plangenehmigungsver-
fahren einbezogen worden seien. Zudem habe die Vorinstanz den
rechtserheblichen Sachverhalt unvollständig abgeklärt und ihre Begrün-
dungspflicht verletzt.
Die Beschwerdeführenden 1 bis 5 sowie 7 beantragen zudem, teilweise
mit Eventualbegehren, es sei das westliche Tunnelportal auf einer Länge
von rund 270 m zu überdecken und hierzu der Halbanschluss Weiningen
A-1251/2012
Seite 5
zum Limmattaler Kreuz hin zu verschieben. Sie sind der Ansicht, die an-
gefochtene Plangenehmigung bzw. der Verzicht auf die geforderte Über-
deckung widerspreche grundlegenden Zielen und Grundsätzen der
Raumplanung, dem umweltrechtlichen Vorsorgeprinzip sowie dem kanto-
nalen Richtplan. Zudem präjudiziere der Verzicht auf eine Überdeckung
die Motion 11.3003, die eine nochmalige Evaluation im Hinblick auf die
Überdeckung verlange.
Im Weiteren erheben die Beschwerdeführenden verschiedene umwelt-
und planungsrechtliche Rügen. Sie verlangen insbesondere weiterge-
hende Massnahmen zum Schutz vor Lärm und Luftverunreinigungen, als
sie das Ausführungsprojekt vorsieht. Mehrere Beschwerdeführende ver-
langen aus Gründen des Landschaftsschutzes zudem eine Erdverlegung
der im Bereich des westlichen Tunnelportals bestehenden 110-kV-
Freileitung und die Beschwerdeführerin 5 ist der Ansicht, der im Ausfüh-
rungsprojekt vorgesehene Standort der SABA Limmat verstosse gegen
das Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz
(NHG, SR 451). Die Beschwerdeführerinnen 6 schliesslich beantragen
die Ergänzung des Ausführungsprojekts um die im Gesamtprojekt zwi-
schen der Grenze der Kantone Aargau und Zürich bei Dietikon und dem
Limmattaler Kreuz vorgesehenen Erhaltungsmassnahmen.
F.
Die Vorinstanz beantragt mit Schreiben vom 29. Mai 2012 die Abweisung
der Beschwerden.
G.
Das ASTRA liess sich mit Schreiben vom 6. Juni 2012 zu den Beschwer-
den vernehmen. Es beantragt, den Beschwerden sei teilweise die auf-
schiebende Wirkung zu entziehen, konkret in Bezug auf das Los 1, soweit
dieses die Anpassungen am Gewerbehaus Gubrist betrifft, sowie in Be-
zug auf die Lose 2 und 4. Die Beschwerden seien abzuweisen, soweit
darauf einzutreten sei. Eventualiter sei die angefochtene Plangenehmi-
gung nur in Bezug auf die materiellen Anträge aufzuheben und an die
Vorinstanz zum neuen Entscheid zurückzuweisen.
Zum anbegehrten teilweisen Entzug der aufschiebenden Wirkung hält
das ASTRA vorab fest, grundsätzlich könne jedes der drei Lose für sich
allein umgesetzt werden. Damit jedoch das Konzept zur Engpassbeseiti-
gung seine Wirkung entfalten könne, bedürfe es der zeitgleichen Umset-
zung der Lose 2 und 4, also des Baus der 3. Röhre durch den Gubrist
A-1251/2012
Seite 6
und der Spurerweiterung auf 2x3 Fahrstreifen zwischen dem Ostportal
und dem Anschluss Zürich Nord. Dabei setze der Bau der 3. Tunnelröhre
voraus, dass die in Los 1 vorgesehenen Anpassungen am Gewerbehaus
Gubrist umgesetzt würden. Im Weiteren führt das ASTRA aus, beim
Gubristtunnel handle es sich um einen der grössten Engpässe im
schweizerischen Nationalstrassennetz mit im Durchschnitt täglich rund
sechs Stunden Stau. Hinzu komme, dass die beiden bestehenden Tun-
nelröhren saniert werden müssten und dies mit Blick auf die Bewältigung
des Verkehrs erst geschehen könne, wenn die 3. Tunnelröhre in Betrieb
sei. Es bestehe daher ein überwiegendes öffentliches Interesse daran,
möglichst bald mit dem geplanten Ausbau der Nordumfahrung Zürich be-
ginnen zu können. Im Übrigen werde der Entscheid in der Hauptsache
durch den teilweisen Entzug der aufschiebenden Wirkung nicht präjudi-
ziert, da die von den Beschwerdeführenden verlangten Massnahmen
auch nachträglich noch umgesetzt werden könnten.
H.
Mit verfahrensleitender Verfügung vom 8. Juni 2012 hat die Instruktions-
richterin die Beschwerdeführenden eingeladen, zum anbegehrten teilwei-
sen Entzug der aufschiebenden Wirkung Stellung zu nehmen. Gleichzei-
tig wurden das ASTRA und die Vorinstanz aufgefordert, eine detaillierte
Beschreibung der Bauarbeiten und -phasen einschliesslich der notwendi-
gen Vorarbeiten sowie deren zeitlicher Abfolge beizubringen.
I.
Die Vorinstanz teilt mit Schreiben vom 18. Juni 2012 mit, das Gesuch das
ASTRA um teilweisen Entzug der aufschiebenden Wirkung zu unterstüt-
zen.
J.
Die Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 beantragen je mit Stellungnahme
vom 19. Juni 2012, das Gesuch des ASTRA um einen teilweisen Entzug
der aufschiebenden Wirkung sei abzuweisen. Die Beschwerdeführenden
7 beantragen mit Stellungnahme ebenfalls vom 19. Juni 2012, das Ge-
such des ASTRA um einen teilweisen Entzug der aufschiebenden Wir-
kung sei insoweit abzuweisen, als es die Lose 1 und 2 betreffe.
Die Beschwerdeführenden bestreiten übereinstimmend das Vorliegen ei-
nes Anordnungsgrundes und halten fest, ein Entzug der aufschiebenden
Wirkung präjudiziere den Entscheid in der Hauptsache. Die für die Bau-
zeit geforderten zusätzlichen Massnahmen zum Schutz vor übermässi-
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Seite 7
gen Immissionen würden bei einem vorzeitigen Baubeginn zumindest
zum Teil obsolet. Präjudiziert würde zudem der Entscheid über die gefor-
derte 270 m lange Überdeckung des westlichen Tunnelportals. So sehe
das Ausführungsprojekt eine Entlüftung der 3. Tunnelröhre über die bei-
den Portale und entsprechend den Bau je einer Lüftungszentrale im Be-
reich des Ost- und des Westportals vor. Würde nun die 3. Tunnelröhre als
Folge des Entzugs der aufschiebenden Wirkung wie geplant gebaut, hät-
te dies im Falle einer späteren Gutheissung der Beschwerden zur Folge,
dass die Tunnellüftung neu konzipiert werden müsste, da wegen der
Überdeckung das westliche Tunnelportal verschoben würde. Eine Neu-
konzeption der Tunnellüftung sei jedoch, wenn überhaupt, nur mit erheb-
lichem finanziellen Aufwand möglich, weshalb die aufschiebende Wirkung
nicht entzogen werden dürfe. Nach Ansicht der Beschwerdeführenden 2
und 4 steht es dem ASTRA frei, unbesehen der anhängigen Beschwer-
den die Detailprojektierung voranzutreiben, sollte es der Auffassung sein,
die Beschwerden hätten keine Aussichten auf Erfolg.
K.
Das ASTRA bringt mit Schreiben vom 19. Juni 2012 eine Beschreibung
der Bauarbeiten und -phasen bei. Dabei unterscheidet das ASTRA zwi-
schen Vorbereitungsarbeiten (Landumlegungen, Bau von Provisorien
etc.) und Hauptarbeiten (Anpassungen am Gewerbehaus Gubrist, Bau
Verladebahnhof, Bau 3. Röhre Gubristtunnel etc.). Im Zeitablauf sieht das
ASTRA zunächst die Detailprojektierung vor. Ab dem 2. Quartal 2013 sol-
len die Vergabeverfahren durchgeführt und – betreffend die Vorberei-
tungsarbeiten – bis Ende 2013 abgeschlossen sein. Die Realisierung der
Vorbereitungsarbeiten ist ab 2014 vorgesehen. Mit den Hauptarbeiten soll
dann 2015 und mit den Anpassungen am Gewerbebaus Gubrist Mitte
2015 begonnen werden.
Im Weiteren hält das ASTRA fest, ohne einen teilweisen Entzug der auf-
schiebenden Wirkung könnte das Detailprojekt nicht erarbeitet werden.
Zudem müsste mit der Durchführung der Vergabeverfahren zugewartet
werden, da mit den Beschwerden weitergehende bauliche Massnahmen
verlangt würden, als im Ausführungsprojekt vorgesehen seien.
L.
Mit verfahrensleitender Verfügung vom 25. Juni 2012 hat die Instruktions-
richterin die Beschwerdeführenden eingeladen, zu der vom ASTRA bei-
gebrachten Beschreibung der Bauarbeiten und -phasen Stellung zu neh-
men.
A-1251/2012
Seite 8
M.
Die Beschwerdeführenden 2 und 7 halten mit Stellungnahme vom 5. bzw.
3. Juli 2012 an ihren Begehren um Abweisung des Gesuchs um einen
teilweisen Entzug der aufschiebenden Wirkung fest. Die Beschwerdefüh-
renden 3 beantragen mit Stellungnahme vom 6. Juli 2012, das Gesuch
des ASTRA um einen teilweisen Entzug der aufschiebenden Wirkung sei
insoweit abzuweisen, als es die Lose 1 und 2 betreffe.
Die Beschwerdeführenden 2 und 7 sind weiterhin der Ansicht, durch den
teilweisen Entzug der aufschiebenden Wirkung würde der Entscheid über
die geforderte Überdeckung des westlichen Tunnelportals präjudiziert.
Die Beschwerdeführenden 3 und 7 bestreiten zudem das Vorliegen zeitli-
cher Dringlichkeit. Das ASTRA könne auch ohne Entzug der aufschie-
benden Wirkung die Detailprojektierung vorantreiben und allenfalls zu ei-
nem späteren Zeitpunkt erneut eine Gesuch um Entzug der aufschieben-
den Wirkung stellen, sollte das Bundesverwaltungsgericht bis dahin nicht
in der Sache entschieden haben.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt nach Art. 31 des Verwaltungsge-
richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen
Verfügungen i.S.v. Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), soweit diese von einer Behör-
de i.S.v. Art. 33 VGG erlassen worden sind. Die Vorinstanz ist ein Depar-
tement i.S.v. Art. 33 Bst. d VGG und die von ihr erteilte Plangenehmigung
eine Verfügung i.S.v. Art. 5 VwVG und damit ein zulässiges Anfechtungs-
objekt. Da zudem kein Ausschlussgrund nach Art. 32 VGG vorliegt, ist
das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der erhobenen Beschwer-
den und entsprechend zum Entscheid über den anbegehrten teilweisen
Entzug der aufschiebenden Wirkung sachlich zuständig. Das Verfahren
richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt
(Art. 37 VGG).
2.
Über die Legitimation zur Beschwerdeerhebung entscheidet das Bundes-
verwaltungsgericht im Endentscheid, wenn – wie vorliegend – die Be-
A-1251/2012
Seite 9
schwerden frist- und formgerecht erhoben worden sind. Bis zum Endent-
scheid hat jeder Beschwerdeführer Anspruch darauf, dass ihm effektiver
Rechtsschutz gewährt wird und die aufschiebende Wirkung seiner Be-
schwerde nicht in ermessensfehlerhafter Weise entzogen wird. Ein Be-
schwerdeführer ist daher grundsätzlich ohne Rücksicht auf seine Legiti-
mation in der Hauptsache berechtigt, die ihm als Partei zustehenden Ver-
fahrensrechte wahrzunehmen. Eine offensichtlich fehlende Legitimation in
der Hauptsache kann jedoch beim Entscheid über einen anbegehrten
Entzug der aufschiebenden Wirkung berücksichtigt werden (BGE 129 II
286 E. 1.3; XAVER BAUMBERGER, Aufschiebende Wirkung bundesrechtli-
cher Rechtsmittel im öffentlichen Recht, Zürich 2006, Nrn. 287 und 292,
S. 84 und 86). Vorliegend ist nicht ersichtlich, dass es den Beschwerde-
führenden offensichtlich an der Legitimation fehlt. Sie dürften daher zur
Beschwerdeerhebung legitimiert sein.
3.
3.1. Das ASTRA beantragt mit Schreiben vom 6. Juni 2012 als vorsorgli-
che Massnahme, es sei den Beschwerden teilweise die aufschiebende
Wirkung zu entziehen. Dieses Begehren ist im Folgenden zu prüfen, wo-
bei zunächst die gesetzliche Konzeption der aufschiebenden Wirkung
und deren Entzug darzustellen ist.
3.2. Im Allgemeinen kommt der Beschwerde an das Bundesverwaltungs-
gericht von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung zu (Art. 55 Abs. 1
VwVG). Aufschiebende Wirkung bedeutet, dass die in einer Verfügung
angeordnete Rechtsfolge vorläufig nicht eintritt, sondern bis zum Ent-
scheid über die Beschwerde vollständig gehemmt wird. Ihr Zweck ist es
also, den Beschwerdeführer die nachteilige Wirkung der Verfügung so
lange nicht spüren zu lassen, bis über deren Rechtmässigkeit entschie-
den ist. Damit wird einem Beschwerdeführer insoweit ein umfassender
vorläufiger Rechtsschutz gewährt, als der rechtliche und tatsächliche Zu-
stand, wie er vor Erlass der angefochtenen Verfügung bestanden hat, bis
zum Entscheid über die Beschwerde aufrechterhalten bleibt. Die auf-
schiebende Wirkung soll auch die Wirksamkeit des Endentscheids si-
chern, namentlich indem irreparable Nachteile verhindert werden, die
durch einen sofortigen Vollzug der Verfügung allenfalls entstünden. Die
aufschiebende Wirkung besteht dabei stets nur im Umfang des Streitge-
genstandes (Urteil des Bundesgerichts 1A.172/2004 vom 21. September
2004 E. 3; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-828/2012 vom 10. Mai
2012 E. 3.1; HANSJÖRG SEILER, in: Praxiskommentar VwVG, Wald-
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Seite 10
mann/Weissenberger [Hrsg.], Zürich 2009, Art. 55 N 8; BAUMBERGER,
a.a.O., Nr. 174, S. 51).
3.3. Nach Art. 55 Abs. 2 VwVG kann die Beschwerdeinstanz die auf-
schiebende Wirkung entziehen, sofern die Verfügung – wie vorliegend –
nicht eine Geldleistung zum Gegenstand hat. Das Gesetz selbst nennt
keine Kriterien, die es dabei zu beachten gilt. Nach der Rechtsprechung
des Bundesgerichts bedeutet der Grundsatz der aufschiebenden Wirkung
nicht, dass nur ganz aussergewöhnliche Umstände ihren Entzug zu recht-
fertigen vermögen. So besteht auch ein schutzwürdiges Interesse daran,
dass der mit der Verfügung angestrebte Zweck noch erreicht werden
kann und nicht durch ein langes Verfahren mit aufschiebender Wirkung
hintertrieben wird. Verlangt sind entsprechend zumindest überzeugende
Gründe bzw. Nachteile von einer gewissen Schwere, die alsdann gegen
die öffentlichen und privaten Interessen an der Beibehaltung der auf-
schiebenden Wirkung abzuwägen sind (BGE 129 II 286 E. 3.2 f. mit Hin-
weisen).
3.4. Dem Entscheid über einen Entzug der aufschiebenden Wirkung hat
eine Entscheidprognose voranzugehen. Fällt die Entscheidprognose –
positiv wie negativ – eindeutig aus, erübrigt sich in der Regel ein Ent-
scheid über die aufschiebende Wirkung, weil ebenso gut sofort in der Sa-
che selbst entschieden werden kann. Es bedarf daher nachfolgend zu-
nächst einer Entscheidprognose (nachfolgend E. 4). Ist eine eindeutige
Entscheidprognose nicht möglich, ist im Lichte der vorstehend beschrie-
benen Systematik nach dem Anordnungsgrund zu fragen (nachfolgend
E. 5). Die anzuordnende Massnahme muss schliesslich auf deren Ver-
hältnismässigkeit hin überprüft und insbesondere gegen die Interessen
der Beschwerdeführenden an der Beibehaltung der aufschiebenden Wir-
kung abgewogen werden (vgl. zur Entscheidsystematik BGE 129 II 286
E. 3.3; Zwischenverfügung und Teilentscheid des Bundesverwaltungsge-
richts A-4010/2007 vom 7. November 2007 E. 6.3 mit Hinweisen; XAVER
BAUMBERGER, Entzug und Erteilung der aufschiebenden Wirkung vor
Bundesverwaltungs- sowie vor Bundesgericht, in: Jusletter vom 18. De-
zember 2006, Rz. 21-29). Für den Entscheid ist grundsätzlich auf den
Sachverhalt abzustellen, wie er sich aus den Akten ergibt. Es handelt sich
um einen "prima-vista"-Entscheid, bei dem die Untersuchungspflichten
genauso wie die Beweisanforderungen herabgesetzt sind. Das Glaub-
haftmachen von Anliegen genügt in der Regel (RENÉ RHINOW/HEINRICH
KOLLER/CHRISTINA KISS/DANIELA THURNHERR/DENISE BRÜHL-MOSER, Öf-
fentliches Prozessrecht, 2. Aufl., Basel 2010, Rz. 1630 mit Hinweisen auf
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Seite 11
die Rechtsprechung; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-828/2012
vom 10. Mai 2012 E. 3.2).
4.
Gestützt auf den heutigen Verfahrensstand ist es nicht möglich, im Rah-
men eines "prima-vista"-Entscheids die Rechtmässigkeit der angefochte-
nen Plangenehmigung zu beurteilen. Die Beschwerdeführenden erheben
nebst planungs- und naturschutzrechtlichen insbesondere umweltrechtli-
che Rügen und verlangen zahlreiche weitergehende Massnahmen zum
Schutz vor Lärm und Luftverunreinigungen. Sie sind zudem der Ansicht,
die Plangenehmigung präjudiziere die von den eidgenössischen Räten
angenommene Motion 11.3003. Schliesslich halten die Beschwerdefüh-
renden der Vorinstanz vor, sie habe den rechtserheblichen Sachverhalt
unvollständig abgeklärt. Die vorgebrachten Rügen verlangen nebst weite-
ren Abklärungen im Rahmen des Instruktionsverfahrens eine vertiefte
Prüfung verschiedener rechtlicher Aspekte, die sich im Rahmen eines
"prima-vista"-Entscheids nicht beurteilen lassen. Insgesamt ist daher eine
eindeutige Entscheidprognose nicht möglich.
5.
5.1. In einem nächsten Schritt ist nach den Anordnungsgrund für den an-
begehrten teilweisen Entzug der aufschiebenden Wirkung zu fragen. Ein
solcher liegt wie vorstehend erwähnt vor, wenn zumindest überzeugende
Gründe für den Entzug der aufschiebenden Wirkung sprechen. Dabei ist
Dringlichkeit vorausgesetzt. Es muss sich also als zeitlich notwendig er-
weisen, die Wirkung der angefochtenen Verfügung sofort eintreten zu
lassen. Sodann muss der Verzicht auf den Entzug der aufschiebenden
Wirkung für den Betroffenen einen nicht leicht wieder gutzumachenden
Nachteil bewirken, wobei ein tatsächliches Interesse genügt (vgl. in Be-
zug auf vorsorgliche Massnahmen im Allgemeinen BGE 130 II 149
E. 2.2).
5.2. Das ASTRA begründet sein Begehren um einen teilweisen Entzug
der aufschiebenden Wirkung im Wesentlichen mit dem drohenden Verzö-
gerungsschaden und der fehlenden Planungssicherheit. Der Gubristtun-
nel sei einer der grössten Engpässe im schweizerischen Nationalstras-
sennetz, der auch mit Blick auf die Sanierung der beiden bestehenden
Tunnelröhren rasch behoben werden müsse. Ohne Entzug der aufschie-
benden Wirkung könne die Detailprojektierung nicht durchgeführt werden
und müsse auch mit der Durchführung der Vergabeverfahren zugewartet
werden. In Betracht zu ziehen sei weiter, dass kaum vor Ende 2016 mit
A-1251/2012
Seite 12
einer rechtskräftigen Plangenehmigung bzw. dem Abschluss der Be-
schwerdeverfahren gerechnet werden könne. Werde die aufschiebende
Wirkung nicht wie anbegehrt teilweise entzogen, könne das Ausführungs-
projekt erst mit grosser zeitlicher Verzögerung umgesetzt werden.
5.3. Nach dem Gesagten erscheint glaubhaft, dass ein rascher Ausbau
der Nordumfahrung Zürich im öffentlichen Interesse liegt und zudem die
Realisierung sowohl der Vorbereitungs- wie auch der Hauptarbeiten eine
gewisse Vorlaufzeit für die Detailprojektierung und die Durchführung der
Vergabeverfahren benötigt. Beides wird von den Beschwerdeführenden
denn auch nicht bestritten. Ein Verzögerungsschaden, wie ihn das
ASTRA geltend macht, liegt indes (noch) nicht vor. Ein solcher wäre an-
zunehmen, wenn das ASTRA wegen der anhängigen Beschwerden bzw.
deren aufschiebender Wirkung die Detailprojektierung nicht an die Hand
nehmen könnte (SEILER, a.a.O., Art. 55 N 99). Vorliegend steht dem ra-
schen Ausbau der Nordumfahrung Zürich indes nicht in erster Linie die
aufschiebende Wirkung, sondern vielmehr die notwendige (noch fehlen-
de) Detailprojektierung entgegen. So hält das ASTRA fest, den Vorberei-
tungs- und Hauptarbeiten habe allgemein eine Detailprojektierung voran-
zugehen. Die konkrete Umsetzung der Plangenehmigung setzt folglich
eine Detailprojektierung voraus.
Damit fehlt es vorliegend auch an der für einen Entzug der aufschieben-
den Wirkung geforderten Dringlichkeit. Das ASTRA macht nicht geltend
und es ist im Rahmen des vorliegenden "prima-vista"-Entscheids auch
nicht ersichtlich, dass die Detailprojektierung eine vollstreckbare Plange-
nehmigung voraussetzt (vgl. die Zwischenverfügung des Bundesverwal-
tungsgerichts A-3713/2008 vom 23. Januar 2009 E. 5.3 f.). Wird eine
Plangenehmigung durch ein Detailprojekt konkretisiert bzw. ergänzt, liegt
es in der Natur der Sache, dass Plangenehmigung und Detailprojekt auf-
einander abgestimmt werden müssen. Einen Anordnungsgrund stellt die
notwendige Abstimmung jedoch nicht dar.
Aus heutiger Sicht liegt demnach weder ein Verspätungsschaden vor
noch besteht Dringlichkeit, weshalb das ASTRA aus einem Entzug der
aufschiebenden Wirkung keinen Vorteil gewinnen würde. Anzufügen ist,
dass die Gesetzgebung über die Nationalstrassen für deren Bau und
Ausbau eine Detailprojektierung zwar nicht ausdrücklich vorsieht, dies je-
doch einen solchen Verfahrensschritt nicht ausschliesst. Die Möglichkeit,
bestimmte Detailfragen in nachgeordneten Verfahren eingehender zu re-
geln, erlaubt deren vertiefte Abklärung. In Bezug auf das Verfahren ist je-
A-1251/2012
Seite 13
doch zu beachten, dass die Parteirechte umfassend gewährt werden.
Sodann ist der Entscheid über das Detailprojekt je nach (neuen) Rechts-
fragen in eine Verfügung zu kleiden und den Parteien derselbe Rechts-
schutz wie gegen die Plangenehmigung zu gewähren (vgl. BGE 121 II
378 E. 6; Urteil des Bundesgerichts 1C_343/2011 vom 15. März 2012
E. 3.4).
Ein Anordnungsgrund ergibt sich schliesslich auch nicht aus einer allen-
falls fehlenden Planungssicherheit. Das ASTRA hätte selbst bei einem
Entzug der aufschiebenden Wirkung für die Dauer des Beschwerdever-
fahrens keine Gewissheit, welche baulichen Massnahmen das Ausfüh-
rungsprojekt letztlich enthalten wird. Diese stehen erst mit dem rechts-
kräftigen Entscheid in der Hauptsache fest. Die vom ASTRA im Sinne ei-
nes Anordnungsgrundes vorgebrachte fehlende Planungssicherheit ist
somit nicht Frage der aufschiebenden Wirkung, sondern mit der Frage
des Ausgangs der Hauptverfahren verknüpft (vgl. die Zwischenverfügung
des Bundesverwaltungsgerichts A-667/2010 vom 31. Mai 2011 E. 3.3.2).
Ein teilweiser Entzug der aufschiebenden Wirkung würde daher entgegen
der Auffassung des ASTRA keine Planungssicherheit herstellen und
brächte dem ASTRA somit auch in dieser Hinsicht keinen Vorteil.
5.4. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass zum heutigen Zeitpunkt
kein schutzwürdiges Interesse des ASTRA am anbegehrten teilweisen
Entzug der aufschiebenden Wirkung erkennbar ist. Weil es somit bereits
an einem Anordnungsgrund fehlt, kann auf eine Abwägung der widerstrei-
tenden Interessen verzichtet werden.
Anzumerken ist, dass auch die Beurteilung der Verhältnismässigkeit bzw.
die Interessenabwägung zu Ungunsten eines teilweisen Entzugs der auf-
schiebenden Wirkung ausgefallen wäre. So ist bei der Beurteilung der
Verhältnismässigkeit mit entscheidend, ob ein Entzug der aufschiebenden
Wirkung den Entscheid in der Hauptsache präjudizieren würde. Eine sol-
che Wirkung legen die Beschwerdeführenden insbesondere in Bezug auf
die Ausgestaltung der Tunnellüftung glaubhaft dar. Dieser überwiegende,
die Beschwerdeführenden treffende Nachteil stünde daher dem anbe-
gehrten Entzug der aufschiebenden Wirkung entgegen. Festzuhalten ist
schliesslich, dass auch ein Entzug der aufschiebenden Wirkung lediglich
in Bezug auf das Los 4 ausgeschlossen wäre, hält doch das ASTRA fest,
die Beseitigung des Engpasses verlange die gleichzeitige Realisierung
der Lose 2 und 4.
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6.
Insgesamt ergibt sich, dass die aufschiebende Wirkung dem ASTRA aus
heutiger Sicht keinen Nachteil bewirkt, es somit an einem Anordnungs-
grund fehlt und der Antrag des ASTRA um einen teilweisen Entzug der
aufschiebenden Wirkung daher abzuweisen ist. Es ist dem ASTRA je-
doch, wie die Beschwerdeführenden zu Recht feststellen, unbenommen,
die Detailprojektierung auf eigenes Risiko voranzutreiben. Zudem besteht
die Möglichkeit, zu einem späteren Zeitpunkt auf Antrag hin oder von Am-
tes wegen erneut über den Entzug der aufschiebenden Wirkung zu ent-
scheiden. Allenfalls wird dann zu beurteilen sein, ob im Sinne der bun-
desgerichtlichen Rechtsprechung innert gebührender Frist über die Be-
schwerden entschieden werden kann (vgl. das Urteil des Bundesgerichts
1A.302/2005 vom 29. März 2006 E. 3). Jedenfalls lässt die bisherige Ver-
fahrensdauer von rund fünf Monaten nicht bereits den Schluss zu, es sei
nicht innert gebührender Frist mit einem Entscheid in der Hauptsache zu
rechnen.
7.
Über die Kosten dieser Zwischenverfügung und allfällige Parteientschädi-
gungen ist im Entscheid über die Hauptsache zu befinden.
Demnach verfügt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Der Antrag des ASTRA vom 6. Juni 2012 um einen teilweisen Entzug der
aufschiebenden Wirkung wird abgewiesen.
2.
Über die Verfahrenskosten dieser Zwischenverfügung und über allfällige
Parteientschädigungen wird mit der Hauptsache entschieden.
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3.
Je ein Exemplar der Stellungnahmen der Vorinstanz vom 18. Juni 2012,
der Beschwerdeführenden 7 vom 3. Juli 2012, der Beschwerdeführerin 2
vom 5. Juli 2012, der Beschwerdeführenden 3 vom 6. Juli 2012, des Be-
schwerdeführers 4 vom 16. Juli 2012 sowie der Beschwerdeführerin 5
ebenfalls vom 16. Juli 2012 gehen wechselseitig an die Verfahrensbetei-
ligten.
4.
Diese Verfügung geht an:
– die Beschwerdeführenden (Einschreiben mit Rückschein)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. 533-315; Einschreiben mit Rückschein)
– das ASTRA (Einschreiben mit Rückschein)
Die Instruktionsrichterin: Der Gerichtsschreiber:
Marianne Ryter Benjamin Kohle
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An-
gelegenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen gemäss den
Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(BGG, SR 173.110) gegeben sind. Die Rechtsschrift ist in einer Amts-
sprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Anga-
be der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene
Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in
den Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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