A-1269/2008 - Abteilung I - Staatshaftung (Bund) - Staatshaftung (Schadenersatz und Genugtuung)

Abtei lung I
A-1269/2008
{T 0/2}
U r t e i l v o m 1 3 . N o v e m b e r 2 0 0 9
Richterin Salome Zimmermann (Vorsitz),
Richter André Moser, Richterin Kathrin Dietrich,
Gerichtsschreiber Lars Birgelen.
1. A._______,
2. B._______,
3. C._______,
alle vertreten durch Fürsprecher Dr. iur. Willi Egloff,
Beschwerdeführende,
gegen
Eidgenössisches Finanzdepartement EFD,
Rechtsdienst, Bundesgasse 3, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Staatshaftung (Schadenersatz und Genugtuung).
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
A-1269/2008
Sachverhalt:
A.a
Der in D._______ geborene türkische Staatsangehörige A._______
wurde ab 1980 aufgrund von diversen politischen Aktivitäten in seinem
Heimatland polizeilich gesucht. Im Dezember 1992 löste Interpol
Ankara gegen ihn eine internationale Fahndung aus wegen drei an-
geblich von ihm zwischen 1978 und 1981 begangenen Tötungs-
delikten; 1996 wurde A._______ ohne sein Wissen auch in der
Schweiz im RIPOL (automatisiertes Polizeifahndungssystem) zur Ver-
haftung ausgeschrieben.
A.b
Im Jahre 1998 gelang ihm die Flucht nach Italien, wo er politisches
Asyl erhielt. Die türkischen Behörden stellten in der Folge zwei Aus-
lieferungsbegehren, welche jedoch mit Urteilen des Corte di Appello di
F._______ vom 26. Februar 1999 bzw. vom 14. Dezember 1999 ab-
gewiesen wurden. Aus dem zweiten, bei den Akten liegenden Urteil
ergibt sich, dass das italienische Gericht die Auslieferung ablehnte,
weil die Beteiligung von A._______ an den Straftaten ungenügend
nachgewiesen wurde, politische und ideologische Gründe für die
Straftaten vermutet wurden und nicht ausgeschlossen sei, dass die
geltend gemachten Delikte mit der Todesstrafe bestraft würden.
A.c
Im Jahre 2000 flohen B._______, die Ehefrau von A._______, und die
gemeinsame Tochter C._______ in die Schweiz, wo sie ebenfalls Asyl
erhielten.
A.d
Am 18. Dezember 2001 wurde die Ausschreibung von A._______ im
RIPOL auf Anordnung des Bundesamtes für Justiz (BJ) gelöscht, da
die von ihm angeblich begangenen Straftaten nach schweizerischem
Recht inzwischen verjährt waren. A._______ hatte von dieser
Löschung keine Kenntnis.
A.e
Am 20. Dezember 2003 gelangte A._______ in die Schweiz und er-
suchte am 18. Februar 2004 um Asyl. Nachdem das Bundesamt für
Flüchtlinge (BFF, heute: Bundesamt für Migration [BFM]) dem BJ ent-
sprechende Meldung erstattet hatte, teilte das BJ Interpol Ankara am
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20. Februar 2004 mit, dass sich A._______ in der Schweiz aufhalte,
die ihm gemäss Interpol-Fahndung angelasteten Straftaten jedoch
nach Schweizer Recht verjährt seien. Interpol Ankara solle bestätigen,
dass die Fahndung nach wie vor gelte, und – falls dies zutreffe – er-
gänzende Auskünfte einreichen, welche es dem BJ erlauben würden,
die Verjährungsfrage nochmals zu überprüfen. Interpol Ankara liess
das BJ gleichentags wissen, dass die Verjährung erst am 22. Januar
2008 eintrete und es daher das BJ ersuche, A._______ in Aus-
schaffungshaft zu nehmen. Mit Mitteilung vom 23. Februar 2004 wies
das BJ Interpol Ankara erneut darauf hin, dass die A._______ vor-
geworfenen Straftaten nach Schweizer Recht verjährt seien; aus
diesem Grund könne die Schweiz ihn weder verhaften noch ein Aus-
lieferungsverfahren gegen ihn einleiten, es sei denn, Interpol Ankara
liefere weitere Informationen. Am 15. Juli 2004 sowie am 13. August
2004 erneuerte Interpol Ankara mit Verweis auf von ihm nachgereichte
Unterlagen sein Haftbegehren betreffend A._______. Mit Mitteilung
vom 17. August 2004 hielt das BJ an seinem Standpunkt fest und
verweigerte Interpol Ankara seine Unterstützung. Eine Kopie dieser
Mitteilung liess es am Folgetag dem BFF zukommen und ersuchte
dieses, in einem allfälligen positiven Asylentscheid in allgemeiner Art
und Weise auf die Gefährdung von A._______ hinzuweisen, ohne
jedoch auf das konkrete türkische Ersuchen Bezug zu nehmen.
A.f
Am 25. Oktober 2004 gewährte das BFF A._______ Asyl. In den
Asylentscheid wurde folgender Passus aufgenommen: "Wir weisen Sie
jedoch ausdrücklich darauf hin, dass die Anerkennung als Flüchtling
lediglich für die Schweiz gilt. Unser Land verfügt nur über sehr be-
schränkte Einwirkungsmöglichkeiten, sollten Sie im Ausland im
Rahmen eines Straf- bzw. Auslieferungsverfahrens behördlichen
Massnahmen ausgesetzt sein". Auf das Vorliegen eines konkreten
Auslieferungsersuchens der Türkei wurde er nicht hingewiesen. Am 29.
Dezember 2004 stellten ihm die Schweizer Behörden ein Reise-
dokument für ausländische Personen aus.
A.g
Am 27. Mai 2006 wurde A._______ beim Grenzübertritt in Lörrach von
den deutschen Behörden vorläufig festgenommen und in Aus-
lieferungshaft gesetzt. Nachdem die türkischen Justizbehörden am
30. Mai 2006 ein Auslieferungsersuchen gestellt hatten, erklärte das
Oberlandesgericht Karlsruhe mit Beschluss vom 12. Februar 2007 die
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Auslieferung von A._______ in die Türkei wegen Eintritt der Strafver-
folgungsverjährung bzw. fehlendem hinreichenden Tatverdacht für
nicht zulässig, hob den Auslieferungshaftbefehl vom 5. Juli 2006 auf
und entliess A._______ nach 261 Tagen aus der Haft; eine Ent-
schädigung für die erlittene Auslieferungshaft wurde ihm nicht aus-
gerichtet.
B.
Am 23. Mai 2007 liessen A._______, B._______ und C._______ beim
Eidgenössischen Finanzdepartement (EFD) ein Begehren um
Schadenersatz und Genugtuung einreichen. Zur Begründung machten
sie im Wesentlichen geltend, die schweizerischen Behörden wären von
Gesetzes wegen verpflichtet gewesen, A._______ über das türkische
Auslieferungsbegehren und dessen Ablehnung durch die Schweiz zu
informieren. Dieser hätte sich niemals ins Ausland begeben, wenn er
Kenntnis von den erneuten Verfolgungsmassnahmen der Türkei, ins-
besondere dem internationalen Haft- und Auslieferungsbefehl, gehabt
hätte. Die Schweiz habe daher den bei den Gesuchstellern ent-
standenen Schaden zu ersetzen und diesen eine Genugtuung auszu-
richten.
C.
In seiner Stellungnahme vom 20. Juni 2007 beantragte das BJ die
Abweisung der Begehren. A._______ sei in seinem Asylentscheid vom
BFF ausdrücklich über das Risiko bei Auslandreisen gewarnt worden.
Da das türkische Verhaftungsersuchen nicht offensichtlich miss-
bräuchlich gewesen sei resp. den internationalen orde public nicht
verletzt habe, habe er vom BJ auch nicht konkret darüber informiert
werden müssen. Die Verhaftung in Deutschland sei vielmehr ihm
selber anzulasten: Er habe aufgrund des Auslieferungsverfahrens in
Italien von der internationalen Fahndung nach ihm Kenntnis haben
müssen und sei trotz der allgemeinen Warnung der Schweizer Be-
hörden und des grossen Medienechos in zwei gleichgelagerten Fällen
ins Ausland gereist. Die Türkei habe in der Schweiz kein formelles
Auslieferungsbegehren gestellt; es liege daher auch kein diesbezüg-
licher ablehnender Entscheid der Schweizer Behörden vor, welcher
A._______ gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hätte
eröffnet werden müssen.
D.
Mit Schreiben vom 30. Juli 2007 liessen A._______, B._______ und
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C._______ ihre Bemerkungen zur Stellungnahme des BJ einreichen.
Der Eintrag im RIPOL sei vorgenommen und anschliessend wieder
gelöscht worden, ohne dass A._______ – wie dies gesetzlich geboten
gewesen wäre – über diese Vorgänge jemals informiert worden wäre.
Er sei vor einer möglichen Verhaftung nicht ausdrücklich gewarnt
worden, handle es sich doch beim einschlägigen Passus in seinem
Asylentscheid bloss um eine allgemeine Floskel. Das Auslieferungs-
begehren habe in klarer Weise gegen den ordre public verstossen, da
es – wie dies die Urteile des Corte di Appello di F._______ sowie des
Oberlandesgerichts Karlsruhe zeigten – politisch motiviert gewesen
sei. Das BJ hätte das Begehren als missbräuchlich erkennen und
A._______ gemäss ihrer Praxis darüber informieren müssen. Dadurch
dass das BJ ihn über das eigene, bei sich angehobene Verfahren nicht
benachrichtigt habe, habe es seinen Anspruch auf rechtliches Gehör
verletzt.
E.
Nachdem das BJ dem EFD auf entsprechendes Ersuchen hin Auszüge
aus der Korrespondenz mit Interpol Ankara zugestellt hatte, liessen
A._______, B._______ und C._______ in ihrer abschliessenden
Stellungnahme vom 19. November 2007 verlauten, aus den nach-
gereichten Unterlagen gehe hervor, dass das BJ gegenüber den
türkischen Behörden von sich aus aktiv geworden sei; es wäre daher
verpflichtet gewesen, A._______ zu informieren und ihm das recht-
liche Gehör zu gewähren.
F.
Mit Verfügung vom 28. Januar 2008 wies das EFD die Begehren um
Schadenersatz und Genugtuung vom 23. Mai 2007 ab. Es fehle bereits
an der Kausalität zwischen der behaupteten Amtspflichtverletzung und
dem eingetretenen Schaden: A._______ habe auch ohne ent-
sprechende Warnung durch die Schweizer Behörden erhebliche An-
haltspunkte (Auslieferungsverfahren in Italien, ausdrücklicher Verweis
im Asylentscheid) dafür gehabt, dass weiterhin nach ihm gefahndet
wurde und er sich bei einer Auslandreise dem Risiko einer Verhaftung
aussetzte. Selbst wenn eine solche Kausalität zu bejahen wäre,
müssten die Begehren abgewiesen werden, da sich die nicht erfolgte
Mitteilung auch nicht als widerrechtlich erweise. Aufgrund der Vertrau-
lichkeit von über Interpol erhaltene und im RIPOL aufgeführte Daten
dürften die Schweizer Behörden dem Betroffenen Fahndungs- und
Verhaftsersuchen nur bekannt geben, wenn diese den internationalen
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ordre public verletzten. Ein solcher Verstoss liege jedoch vorliegend
nicht vor, habe A._______ doch in keiner Weise den Nachweis er-
bracht, dass er sich in der Türkei einem ernsthaften und objektiven
Risiko einer schweren Verletzung von Menschenrechten aussetze.
Sowohl der Corte di Appello di F._______ als auch das Oberlandes-
gericht Karlsruhe hätten die Auslieferung nicht wegen eines Ver-
stosses gegen den ordre public verweigert. Auch was das konkrete
Auslieferungsersuchen von Interpol Ankara betreffe, seien die
Schweizer Behörden nicht verpflichtet gewesen, A._______ darüber
zu informieren: Im Bereich der Auslieferung beginne ein Verwaltungs-
verfahren mit allfälligen prozessualen Mitwirkungsrechten des Be-
troffenen wie namentlich dem Anspruch auf rechtliches Gehör erst
dann, wenn das BJ auf ein Auslieferungsersuchen eintrete. Vorliegend
sei aber auf das Ersuchen gar nicht erst eingetreten worden, so dass
auch kein Verwaltungsverfahren stattgefunden habe.
G.
Am 27. Februar 2008 lassen A._______ (nachfolgend: Beschwerde-
führer 1), B._______ und C._______ (nachfolgend: Beschwerde-
führerinnen 2 und 3) beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde
gegen die Verfügung vom 28. Januar 2008 mit folgenden Anträgen
führen:
1. Die Verfügung des EDI vom 28. Januar 2008 sei aufzuheben und es sei
- dem Beschwerdeführer 1 als Entschädigung für 261 Tage zu Unrecht aus-
gestandener Untersuchungshaft eine Entschädigung von Fr. 104'400.- (261 x
Fr. 400.-) sowie eine Entschädigung für Verteidigungskosten von Fr. 6'501.-
zu bezahlen;
- den Beschwerdeführerinnen 2 und 3 eine Entschädigung für entstandene
Reisekosten im Betrag von Fr. 2'400.- sowie für Telefonkosten von Fr. 960.-
zu bezahlen;
- dem Beschwerdeführer 1 als Entschädigung für die erlittene immaterielle
Unbill eine Genugtuungssumme von Fr. 20'000.- zu bezahlen;
- den Beschwerdeführerinnen 2 und 3 als Entschädigung für erlittene im-
materielle Unbill eine Genugtuungssumme von je Fr. 10'000.- zu bezahlen.
2. Es sei den Beschwerdeführenden 1-3 das Recht auf unentgeltliche
Rechtspflege zu gewähren, unter Beiordnung des unterzeichnenden
Anwaltes als amtlichen Anwalt.
Zur Begründung machen sie geltend, dass der Beschwerdeführer 1
nicht nach Deutschland gereist wäre, wenn er von den Schweizer Be-
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hörden auf den gegen ihn bestehenden Haftbefehl aufmerksam ge-
macht worden wäre. Vielmehr habe er aus dem Umstand, dass ein
türkisches Auslieferungsbegehren in Italien letztinstanzlich ab-
gewiesen worden sei und ihm die Schweizer Behörden zwei Monate
nach dem positiven Asylentscheid einen Reiseausweis ausgestellt
hätten, ableiten können, dass Reisen ins Ausland unbedenklich seien.
Das BJ hätte seinen Entscheid, dem türkischen Auslieferungs-
begehren keine Folge zu leisten, in Form einer begründeten Fest-
stellungsverfügung gegenüber dem Beschwerdeführer 1 eröffnen
müssen. Zudem hätte es dem Beschwerdeführer 1 bereits die Aus-
schreibung und Löschung des Fahndungsersuchens im RIPOL mit-
teilen müssen, hätte es doch bei pflichtgemässem Vorgehen vom
italienischen Urteil und damit einhergehend von der groben Rechts-
missbräuchlichkeit des erneuten Auslieferungsbegehrens der Türkei
Kenntnis haben müssen.
H.
Mit Zwischenverfügung vom 29. April 2008 hat das Bundesver-
waltungsgericht das Gesuch der Beschwerdeführenden um Erteilung
der unentgeltlichen Rechtspflege gutgeheissen und Fürsprecher Willy
Egloff als amtlichen Anwalt bezeichnet.
I.
In ihrer Vernehmlassung vom 27. Mai 2008 beantragt das EFD die
Abweisung der Beschwerde. Der Beschwerdeführer 1 habe wegen des
italienischen Auslieferungsverfahrens von dem gegen ihn erlassenen
Auslieferungshaftbefehl gewusst; zudem hätte ihm aufgrund der in den
Medien breit diskutierten ähnlich gelagerten Fällen bekannt sein
müssen, dass die Türkei auch noch Jahrzehnte nach angeblichen
Straftaten Fahndungsmassnahmen fortsetze. Auch aus der Aus-
stellung eines Reiseausweises könne er nichts zu seinen Gunsten ab-
leiten, sei dieser doch auf seinen Antrag hin ausgestellt worden.
J.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien wird in den Erwägungen
eingegangen, soweit dies zur Beurteilung der sich stellenden Fragen
notwendig erscheint.
Seite 7
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Mit der vorliegenden Beschwerde wird die Verfügung des EFD
vom 28. Januar 2008 angefochten, worin dieses die Begehren der
Beschwerdeführenden um Schadenersatz und Genugtuung abgelehnt
hat. Gemäss Art. 10 Abs. 1 des Verantwortlichkeitsgesetzes vom
14. März 1958 (VG, SR 170.32) richtet sich das Beschwerdeverfahren
nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
Gemäss Art. 31 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das
Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG,
SR 173.32) beurteilt dieses Beschwerden gegen Verfügungen nach
Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Ver-
waltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach
Art. 32 VGG gegeben ist. Im Bereich der Staatshaftung liegt keine
solche Ausnahme vor und das Bundesverwaltungsgericht ist für die
Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Dies wird auch in
Art. 2 Abs. 3 der Verordnung vom 30. Dezember 1958 zum Ver-
antwortlichkeitsgesetz (SR 170.321) festgehalten.
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor
der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder
Änderung hat. Die Beschwerdeführenden sind formelle Adressaten der
angefochtenen Verfügung und durch den angefochtenen Entscheid
auch materiell beschwert. Sie sind daher zur Erhebung der vor-
liegenden Beschwerde legitimiert.
1.3 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50
und 52 VwVG) ist demnach einzutreten.
1.4 Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Ver-
fügung auf Verletzungen von Bundesrecht – einschliesslich der un-
richtigen oder unvollständigen Feststellung des Sachverhalts und
Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens – sowie auf Ange-
messenheit hin (Art. 49 VwVG).
1.5 Schadenersatz- bzw. Genugtuungsforderungen gegenüber dem
Gemeinwesen weisen regelmässig einen vermögensrechtlichen
Charakter auf und fallen deshalb unter die Schutzgarantien von Art. 6
der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschen-
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rechte und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101), welche unter anderem
ein Recht auf Öffentlichkeit des Verfahrens einräumen (vgl. JOST GROSS,
Schweizerisches Staatshaftungsrecht, 2. Aufl., Bern 2001, 11.7,
S. 371). Die Beschwerdeführenden haben jedoch keine öffentliche
Verhandlung verlangt, so dass Verzicht darauf anzunehmen ist.
2.
2.1 Gemäss Art. 3 Abs. 1 VG haftet der Bund unabhängig von einem
Verschulden für den Schaden, den ein Beamter in Ausübung seiner
amtlichen Tätigkeit Dritten widerrechtlich zufügt. Zur Begründung einer
Schadenersatzpflicht müssen daher bei der Staatshaftung analog zum
Privathaftpflichtrecht folgende Tatbestandsmerkmale erfüllt sein (vgl.
auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-6246/2007 vom 16.
Januar 2009 E. 2 f. mit Hinweisen):
• Verhalten (Tun oder Unterlassen) eines Bundesbeamten in Aus-
übung seiner amtlichen Tätigkeit;
• adäquate Kausalität zwischen dem Verhalten des Beamten und
dem Schaden;
• Widerrechtlichkeit dieses Verhaltens;
• (quantifizierter) Schaden.
2.2 Wird eine Genugtuung verlangt, muss zusätzlich eine Persönlich-
keitsverletzung, deren Schwere sowie ein Verschulden des
handelnden Beamten nachgewiesen werden (Art. 6 VG).
3.
In einem ersten Schritt ist das Tatbestandsmerkmal der Kausalität zu
prüfen.
3.1 Die Vorinstanz vertritt die Auffassung, es fehle bereits an der
Kausalität zwischen dem Verhalten der Schweizer Behörden und dem
eingetretenen Schaden: Der Beschwerdeführer 1 habe auch ohne
ausdrücklichen Verweis der Schweizer Behörden auf die Einleitung von
neuen türkischen Verfolgungsmassnahmen, insbesondere aber auf
das konkrete Auslieferungsersuchen, erhebliche Anhaltspunkte dafür
gehabt, dass weiterhin nach ihm gefahndet wurde und er sich bei einer
Auslandreise dem Risiko einer Verhaftung aussetzen würde. Er habe –
dies im Gegensatz zum Fall X._______ [Urteil des Bundesgerichts
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2A.212/2006 vom 9. Oktober 2006] – aufgrund der italienischen Aus-
lieferungsverfahren in den Jahren 1998 und 1999 gewusst, dass die
Türkei gegen ihn einen Auslieferungshaftbefehl erlassen hatte. Die aus
den Medien bekannten Fälle Y._______ und X._______ hätten ihm
aufzeigen müssen, dass die Türkei auch bei sehr weit zurückliegenden
angeblichen Straftaten weiterhin internationale Haftbefehle ausstelle;
ausserdem hätte er aus den damaligen Ereignissen schliessen
können, dass die Schweizer Behörden die Betroffenen über aus-
ländische Verhaftsersuchen in der Regel nicht informierten. Es sei
naheliegend, dass die Beschwerdeführerinnen 2 und 3, welche sich
zum Zeitpunkt der Ausreise bzw. Festnahme von X._______ bereits in
der Schweiz befanden, den Beschwerdeführer 1 umgehend darüber
orientiert hätten; zudem sei auch noch nach dessen Einreise in die
Schweiz ausführlich in den Medien über diesen Fall berichtet worden.
Es dürfe davon ausgegangen werden, dass die Fälle Y._______ und
X._______ in den davon direkt betroffenen türkischen Emigranten-
kreisen grosses Interesse ausgelöst hätten und der Beschwerdeführer
1 auch über diese Kanäle informiert worden sei. In seinem Asylent-
scheid sei er ausdrücklich darauf hingewiesen worden, dass die An-
erkennung als Flüchtling nur für die Schweiz gelte und diese nur über
sehr beschränkte Einwirkungsmöglichkeiten verfüge, sollte er im Aus-
land im Rahmen eines Straf- bzw. Auslieferungsverfahrens behörd-
lichen Massnahmen ausgesetzt werden. Der Reiseausweis für Flücht-
linge sei dem Beschwerdeführer 1 auf dessen Antrag hin ausgestellt
worden, habe er doch von Gesetzes wegen einen Anspruch darauf
gehabt. Es könne daher daraus auch nicht abgeleitet werden, die
Schweizer Behörden hätten ihm mit der Ausstellung signalisiert, eine
Reise ins Ausland sei mit keinen Risiken verbunden.
3.2 Die Beschwerdeführenden halten dem entgegen, zwischen der
unterlassenen Mitteilung durch die Schweizer Behörden und der Ver-
haftung des Beschwerdeführers 1 nach seinem Grenzübertritt nach
Deutschland bestehe sehr wohl ein unmittelbarer und direkter Zu-
sammenhang: Der Beschwerdeführer 1 habe zwar gewusst, dass die
Türkei in Italien förmlich einen Auslieferungsantrag gestellt habe.
Dieser sei jedoch letztinstanzlich abgewiesen worden und er habe
nicht ahnen können, dass sich die internationale Rechtshilfe über
diesen Entscheid hinwegsetze und das türkische Auslieferungs-
begehren in Kraft belasse. Er habe auch nicht wissen können, dass
die Türkei das Auslieferungsbegehren aufrechterhalte, auch wenn die
ihm vorgeworfenen Straftaten nach schweizerischem Recht bereits
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verjährt seien. Die im Asylentscheid verwendete Formulierung sei eine
Standardfloskel; sie enthalte keinerlei Hinweis auf eine konkrete Ver-
folgungsgefahr für den Beschwerdeführer 1, sondern stelle lediglich
fest, dass ein anerkannter Flüchtling im Ausland im Gegensatz zu
einem Schweizer Bürger nicht mit konsularischem Schutz durch die
Schweizer Behörden rechnen könne. Der Beschwerdeführer 1 habe
von den Fällen Y._______ und X._______ keine Kenntnis gehabt,
hätten sich diese doch zu einer Zeit ereignet, als er sich noch gar nicht
in der Schweiz befand. Die Ausstellung eines Reiseausweises durch
die Schweizer Behörden habe nur so verstanden werden können, dass
eine Auslandreise für den Beschwerdeführer 1 problemlos möglich sei.
Angesichts seiner schlimmen Erfahrung von sechs Monaten Aus-
lieferungshaft in Italien hätte er sich niemals nach Deutschland be-
geben, wenn er auch nur den leisesten Hinweis erhalten hätte, dass
die Türkei neue Verfolgungsmassnahmen gegen ihn ergriffen hatten.
3.3
3.3.1 Natürliche Kausalität ist dann zu bejahen, wenn das in Frage
stehende Verhalten eine notwendige Bedingung für den Eintritt des
Schadens darstellt, d.h. die Ursache nicht weggedacht werden kann,
ohne dass damit auch der eingetretene Erfolg entfiele (sog. "conditio
sine qua non"). Bei schädigender Unterlassung wird das tatsächliche
Ergebnis mit dem hypothetischen Resultat verglichen, welches vor-
liegen würde, falls die unterlassene Handlung erfolgt wäre (sog. hypo-
thetischer Kausalzusammenhang, GROSS, a.a.O., 5.2.1.1, S. 193 sowie
5.2.1.5, S. 197; ROLAND BREHM, Berner Kommentar Band VI 1. Ab-
teilung, 3. Teilband, 1. Unterteilband, Bern 2006, N. 105 ff. zu Art. 41
OR, S. 90 ff.; HEINZ REY, Ausservertragliches Haftpflichtrecht, 4. Aufl.,
Zürich 2008, Rz. 518, 593 und 596).
3.3.2 Bei Handlungen bildet der natürliche Kausalzusammenhang
jedoch nicht bereits das rechtlich relevante Zurechnungskriterium
eines Schadens (REY, a.a.O., Rz. 522b); vielmehr muss die Kausalität
auch adäquat sein, d.h. das Verhalten des Schädigers muss nach dem
gewöhnlichen Lauf der Dinge und der allgemeinen Lebenserfahrung
an sich geeignet gewesen sein, den eingetretenen Erfolg zu bewirken,
so dass der Eintritt dieses Erfolges als durch die fragliche Tatsache
allgemein begünstigt erscheint (BREHM, a.a.O., N. 121 zu Art. 41 OR, S.
96; REY, a.a.O., Rz. 525; GROSS, a.a.O., 5.2.1.2, S. 194). Grundsätzlich
unterscheidet die Rechtsprechung auch bei Unterlassungen zwischen
natürlichem und adäquatem Kausalzusammenhang. Während bei
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Handlungen die wertenden Gesichtspunkte erst bei der Beurteilung
der Adäquanz zum Tragen kommen, spielen diese Gesichtspunkte bei
Unterlassungen in der Regel schon bei der Feststellung des hypo-
thetischen Kausalverlaufs eine Rolle. Es ist daher bei Unterlassungen
in der Regel nicht sinnvoll, den festgestellten oder angenommenen
hypothetischen Geschehensablauf auch noch auf seine Adäquanz zu
prüfen (BGE 132 III 715 E. 2.3; vgl. auch BREHM, a.a.O., N. 126 zu Art.
41 OR, S. 101).
3.3.3 Es entspricht dem natürlichen Lauf der Dinge und der all-
gemeinen Lebenserfahrung, dass der Beschwerdeführer 1 nicht nach
Deutschland gereist wäre, wenn er gewusst hätte, dass die Türkei
auch noch rund 6 ½ Jahre nach der letztmaligen Abweisung eines
Auslieferungsbegehrens durch ein italienisches Gericht weiterhin
international nach ihm fahnden liess. Dem Beschwerdeführer 1 wurde
im Jahre 1998 in Italien und im Oktober 2004 auch in der Schweiz
wegen politischer Verfolgung Asyl gewährt. Als anerkannter Flüchtling
musste er nicht davon ausgehen, dass ihn sein Heimatstaat weiterhin
– allenfalls in einem Drittstaat – strafrechtlich verfolgen würde. Es be-
stand daher für ihn kein Anlass, auch noch rund 6 ½ Jahre nach der
Ablehnung der Auslieferung durch ein italienisches Gericht vor-
sichtigerweise – unabhängig von einem konkreten Ereignis – auf Aus-
landreisen zu verzichten (vgl. Bundesgerichtsentscheid 2A.212/2006
vom 9. Oktober 2006 E. 3.2). Damit ist das Vorliegen eines hypo-
thetischen Kausalzusammenhanges zwischen der unterlassenen
Information des Beschwerdeführers 1 durch die Schweizer Behörden
und dem entstandenen Schaden bzw. der erlittenen immateriellen
Unbill gegeben, ohne dass der Geschehensablauf auch noch auf seine
Adäquanz hin geprüft werden müsste (vgl. E. 3.3.2 hiervor).
3.3.4 GROSS (a.a.O., 5.1.4, S. 183) postuliert, das Erfordernis eines
adäquaten Kausalzusammenhanges nicht aufrecht zu erhalten,
sondern die haftpflichtrechtliche Zurechnung durch den Schutzzweck
der verletzten Norm in Verbindung mit dem eingetretenen Schaden zu
begründen (Normadäquanz). Wie zu zeigen sein wird (E. 4.6), hat das
BJ eine Schutznorm verletzt, so dass auch Normadäquanz nach
dieser Theorie zu bejahen wäre.
3.4 Weiter gilt es zu prüfen, ob der Kausalzusammenhang zwischen
dem Unterlassen der Schweizer Behörden und dem durch die Ver-
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haftung verursachten Schaden durch ein allfälliges Selbstverschulden
des Beschwerdeführers 1 unterbrochen wird.
3.4.1 Falls ein solches Selbstverschulden aufgrund der konkreten
Umstände einen hohen Intensitätsgrad aufweist, führt dies zum Aus-
schluss des präsumtiven Haftpflichtigen (REY, a.a.O., Rz. 560, BREHM,
a.a.O., N. 136 zu Art. 41 OR). Nach der Rechtsprechung wird eine
Unterbrechung des Kausalzusammenhanges insbesondere dann an-
genommen, wenn das Selbstverschulden des Geschädigten derart
intensiv erscheint, dass es ein konkurrierendes Verschulden des
Schädigers gleichsam verdrängt oder als unbedeutend erscheinen
lässt (Urteil des Bundesgerichts 4C.72/2004 vom 3. Juni 2005 E. 3.3;
vgl. auch BGE 130 III 182 E. 5.4). Diese Ansicht ist in der Lehre auf
Kritik gestossen, wird sie doch allgemein als zu streng aufgefasst
(BREHM, a.a.O., N. 139 zu Art. 41 OR, S. 111). Die Frage, ob eine der-
artige Intensität tatsächlich erforderlich ist, kann jedoch hier offen-
bleiben, da es – wie nachfolgend dargelegt wird – an der Schwere des
Selbstverschuldens (E. 3.4.2 – 3.4.7), ja sogar an einem leichten
Selbstverschulden (E. 3.5) fehlt.
3.4.2 Aus den italienischen Auslieferungsverfahren in den Jahren
1998 und 1999 war dem Beschwerdeführer 1 zwar bekannt, dass
Interpol Ankara gegen ihn eine internationale Fahndung ausgelöst
hatte. Angesichts des Umstandes, dass die italienischen Gerichte eine
Auslieferung zweimal abgelehnt hatten und bis zu seiner Verhaftung
anlässlich seiner Ausreise nach Deutschland (Mai 2006) rund 6 ½
Jahre vergangen waren, musste er jedoch nicht damit rechnen, dass
die Türkei ihre Verfolgungsmassnahmen weiterhin aufrechterhalten
würde.
3.4.3 Die Fälle Y._______ und X._______ warfen in den Schweizer
Medien zwar hohe Wellen und führten zu diversen parlamentarischen
Vorstössen im Nationalrat: Y._______, ein Schweizer türkischer Her-
kunft und anerkannter Flüchtling, wurde am 17. Juli 2000 in Slowenien
aufgrund eines türkischen Auslieferungsersuchens verhaftet, nachdem
die Schweizer Behörden bereits im Jahre 1999 – ohne Y._______ zu
informieren – ein gleichlautendes Gesuch abgewiesen hatten; am 25.
September 2000 wurde er schliesslich aus der Haft entlassen.
Ähnliches widerfuhr dem schweizerisch-türkischen Doppelbürger
X._______: Dieser wurde am 25. Oktober 2003 in Deutschland auf-
grund eines türkischen Fahndungsersuchens in Auslieferungshaft ge-
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nommen und erst am 13. Februar 2004 wieder auf freien Fuss gesetzt.
Wiederum hatten es die Schweizer Behörden unterlassen, X._______
über die im November 2001 mit diplomatischer Note erfolgte Ab-
weisung eines türkischen Ersuchens um Fahndung und vorläufige
Festnahme zu unterrichten; auch über die im Mai 2002 und im Juni
2003 von Interpol Ankara bzw. dem Interpol-Generalsekretariat neu
ausgelöste internationale Fahndung hatten sie ihn nicht orientiert.
Ebenso trifft zu, dass die Schweizer Medien auch nach der Einreise
des Beschwerdeführers 1 in die Schweiz (20. Dezember 2003) bis kurz
nach der Freilassung von X._______ (13. Februar 2004) über diesen
Fall berichteten und es dem Beschwerdeführer 1 somit grundsätzlich
möglich gewesen wäre, über die Vorfälle informiert zu sein und
Parallelen zu seinem eigenen Fall herzustellen. Dennoch erscheint es
von einem Flüchtling ohne Sprachkenntnisse zu viel verlangt, sich
bereits kurz nach seiner Ankunft aus den Medien über das aktuelle
Geschehen in seinem Gastland auf dem Laufenden zu halten. Zudem
hatte er zu jenem Zeitpunkt in der Schweiz noch nicht Asyl erhalten,
so dass sich die Frage der Opportunität von Auslandreisen für ihn
damals überhaupt nicht stellte. Aber selbst wenn der Beschwerde-
führer 1 – bspw. über die seit dem Jahre 2000 in der Schweiz wohn-
haften Beschwerdeführerinnen 2 und 3 – Kenntnis vom Fall X._______
erlangt hätte, hätte er aufgrund der Medienberichterstattung nach
dessen Inhaftierung davon ausgehen können, dass das BJ seine
Praxis anpasse und fortan Betroffene in ähnlich gelagerten Fällen (zu
welchen er sich ebenfalls zu zählen hatte) über missbräuchliche
internationale Fahndungsersuchen umgehend informiere (vgl. bspw.
Berichte der "BAZ" vom 10. Dezember 2003, des "FACTS" vom 5.
Februar 2004 sowie der "WOZ" vom 19. Februar 2004). Anzufügen
bleibt, dass auch hier der Faktor Zeit – seit der Freilassung von
X._______ und der Ausreise des Beschwerdeführers 1 nach Deutsch-
land waren immerhin bereits wieder etwas mehr als zwei Jahre ver-
gangen – für den Beschwerdeführer 1 spricht.
3.4.4 Auch die in seinem Asylentscheid vom 25. Oktober 2004 ver-
wendete generell-abstrakte Formulierung war zu wenig deutlich, um
den Beschwerdeführer 1 vor einer allfälligen Verhaftung im Ausland zu
warnen: Darin wurde er zwar über die Grenzen des Schutzes der
Flüchtlingseigenschaft sowie die eingeschränkten Einwirkungsmög-
lichkeiten der Schweiz bei einer Festnahme im Ausland informiert; im
Ergebnis wurde damit jedoch – wie die Beschwerdeführenden zu
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Recht ausführen – einzig auf den fehlenden konsularischen Schutz für
anerkannte Flüchtlinge durch die Schweizer Behörden im Ausland
hingewiesen, nicht aber auf eine mögliche Gefährdung des Be-
schwerdeführers 1.
3.4.5 Gemäss Art. 3 Bst. a der Verordnung vom 27. Oktober 2004 über
die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen
(RDV, SR 143.5) hat ein von der Schweiz als solcher anerkannter
Flüchtling grundsätzlich Anspruch auf einen Reiseausweis für Flücht-
linge; dieser ist jedoch dann zu verweigern, wenn die betreffende
Person wegen eines Verbrechens oder Vergehens im RIPOL zur Ver-
haftung ausgeschrieben ist (vgl. aArt. 13 Abs. 1 Bst. e RDV [AS 2004
4577] sowie nahezu identisch Art. 13 Abs. 1 Bst. e RDV [in Kraft seit
5. Dezember 2008]). Der Beschwerdeführer 1 durfte somit davon aus-
gehen, dass er im RIPOL nicht mehr verzeichnet war, ansonsten ihm
das BFM am 29. Dezember 2004 auch keinen Reiseausweis aus-
gestellt hätte. Er konnte daraus jedoch nicht den Schluss ziehen, dass
gegen ihn kein internationaler Fahndungsaufruf mehr bestand, ist ein
solcher doch in der einschlägigen Verordungsbestimmung nicht als
Grund für die Verweigerung eines Reiseausweises aufgeführt. Es kann
somit nicht die Rede davon sein, dass die Behörden den Beschwerde-
führer 1 mit der Ausstellung des Reisedokumentes hätten „gezielt ins
Messer laufen lassen wollen“.
3.4.6 Der Beschwerdeführer 1 hätte sich zwar vor Antritt seiner Aus-
landreise beim Bundesamt für Polizei erkundigen können, ob gegen
ihn ein internationaler Haftbefehl vorliege. Aufgrund der klaren Haltung
der Schweizer Behörden in dieser Angelegenheit wäre es jedoch un-
wahrscheinlich gewesen, dass sich das Bundesamt anders verhalten
hätte als das BJ in dem einem neueren Bundesgerichtsurteil zu-
grundeliegenden Sachverhalt (BGE 132 II 342), d.h. dass es ihm Aus-
künfte erteilt hätte. Zudem hätte es ein solches Gesuch zum Entscheid
noch an die Türkei weiterleiten müssen (vgl. besagtes Bundes-
gerichtsurteil E. 2.2 und E. 3.1). Dass diese eine Orientierung des
Beschwerdeführers 1 abgelehnt hätte, erscheint naheliegend, hätte sie
doch damit allenfalls den Fahndungserfolg vereitelt. Unter diesen Um-
ständen ist dem Beschwerdeführer 1 sein Untätigbleiben nicht anzu-
lasten.
3.4.7 Gestützt auf vorstehende Erwägungen kann somit festgehalten
werden, dass den Beschwerdeführer 1 kein schweres Selbstver-
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schulden am Eintritt des Schadens traf und der Kausalzusammenhang
zwischen dem Verhalten der Schweizer Behörden und dem ein-
getretenen Schaden bzw. einer allfälligen immateriellen Unbill folglich
nicht unterbrochen wurde.
3.5 Zwar genügt ein leichtes Selbstverschulden des Geschädigten
nicht, um eine Unterbrechung des Kausalzusammenhanges herbeizu-
führen, aber es bewirkt zumindest eine Reduktion des Schaden-
ersatzes (BREHM, a.a.O., N. 138 ff. zu Art. 41 OR, S. 110 f.; REY, a.a.O.,
Rz. 561). Das Bundesverwaltungsgericht geht jedoch, wie nachfolgend
dargelegt, davon aus, dass den Beschwerdeführer 1 auch kein leichtes
Selbstverschulden trifft.
Ob von einem leichten Selbstverschulden des Beschwerdeführers 1
auszugehen ist, beurteilt sich grundsätzlich nach den gleichen
Kriterien wie bereits bei der Prüfung einer allfälligen Unterbrechung
des Kausalzusammenhanges (vgl. E. 3.4 hiervor). Dabei gilt es jedoch,
erhöhte Aufmerksamkeit auf die Zeitspannen zwischen den einzelnen
Ereignissen resp. auf deren Chronologie zu richten: Zwischen der
letztmaligen Abweisung eines türkischen Auslieferungsbegehrens
durch ein italienisches Gericht (Dezember 1999) und der Verhaftung
des Beschwerdeführers 1 in Deutschland (Mai 2006) vergingen rund 6
½ Jahre, zwischen der Freilassung von X._______ (Februar 2004) und
der Festnahme in Deutschland immerhin noch etwas mehr als zwei
Jahre. Der Asylentscheid mit dem generell-abstrakten Hinweis
(Oktober 2004) erging mehr als 1 ½ Jahre vor der Verhaftung. Der
Bundesgerichtsentscheid im Fall X._______ (2A.212/2006 vom 9.
Oktober 2006) erfolgte erst nach der Festnahme des Beschwerde-
führers 1. Bei diesen langen Zeitintervallen kann dem Beschwerde-
führer 1 nicht einmal ein leicht unvorsichtiges Verhalten vorgehalten
werden. Wird zusätzlich berücksichtigt, dass die Schweizer Behörden
ihm selbst dann keine Auskünfte erteilt hätten, wenn er sich aktiv
darum bemüht hätte (E. 3.4.6), kann das Ergebnis nicht anders aus-
fallen, als dass dem Beschwerdeführer 1 auch kein leichtes Selbst-
verschulden anzulasten ist.
3.6 Als Zwischenfazit ergibt sich somit, dass zwischen der unter-
lassenen Information durch die Schweizer Behörden und der Ausreise
des Beschwerdeführers 1 nach Deutschland ein Kausalzusammen-
hang besteht und dieser nicht durch grobes Selbstverschulden des
Beschwerdeführers 1 unterbrochen wurde. Zudem ist dem Be-
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schwerdeführer 1 auch kein leichtes Selbstverschulden vorzuwerfen,
so dass keine Reduktion eines allfälligen Schadenersatzes wegen
Selbstverschulden erfolgen würde.
4.
In einem nächsten Schritt ist zu prüfen, ob die Schweizer Behörden
dadurch, dass sie es unterlassen haben, den Beschwerdeführer 1
über die weiterhin bestehenden türkischen Verfolgungsmassnahmen
zu informieren, widerrechtlich gehandelt haben.
4.1 Die Vorinstanz führt hierzu aus, die betroffene Person dürfe auf-
grund der Vertraulichkeit sowohl der über Interpol verbreiteten Daten
wie auch der Daten im RIPOL über Fahndungs- und Verhaftsersuchen
nur dann informiert werden, wenn diese den internationalen ordre
public verletzten. Ein solcher Verstoss liege in casu nicht vor, habe
doch der Beschwerdeführer 1 den Nachweis für das Vorliegen eines
ernsthaften und objektiven Risikos einer schweren, ihn konkret be-
rührenden Verletzung von Menschenrechten in der Türkei in keiner
Weise erbracht. Zwar habe der Corte di Appello di F._______ in
seinem Urteil vom 14. Dezember 1999 zumindest für das zweite und
dritte Delikt die Auslieferung verweigert, weil dem Beschwerdeführer 1
dafür allenfalls die Todesstrafe drohte; die Türkei vollziehe diese
jedoch inzwischen nicht mehr. Auch das Oberlandesgericht Karlsruhe
habe in seinem Beschluss vom 12. Februar 2007 die Auslieferung
nicht wegen einer Verletzung des internationalen ordre public ver-
weigert, sondern weil die Straftaten entweder verjährt waren oder der
erforderliche Tatverdacht fehlte. Verletze somit weder die internationale
Fahndung durch Interpol noch die Ausschreibung und Löschung im
RIPOL den internationalen ordre public, seien die Schweizer Behörden
auch nicht gehalten gewesen, den Beschwerdeführer 1 über diese
Massnahmen zu orientieren.
Die Schweizer Behörden seien auch nicht verpflichtet gewesen, den
Beschwerdeführer 1 über das konkrete Ersuchen von Interpol Ankara
um Festnahme zur Auslieferung zu informieren: Im Bereich der Aus-
lieferung beginne ein Verwaltungsverfahren mit allfälligen
prozessualen Mitwirkungsrechten des Betroffenen wie etwa dem An-
spruch auf rechtliches Gehör erst dann, wenn das BJ im Sinne von
Art. 43 des Rechtshilfegesetzes vom 20. März 1981 (IRSG, SR 351.1)
auf das Ersuchen um Auslieferung eintrete. Vorliegend sei aber auf
das Auslieferungsbegehren der Türkei gar nicht erst eingetreten
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worden; es habe somit kein Verwaltungsverfahren stattgefunden, so
dass auch keine Rechtsgrundlage bestanden habe, den Gesuchsteller
darüber zu informieren. Diese Auffassung sei auch mit zwei neueren
Bundesgerichtsentscheiden (BGE 117 IV 209 sowie 2A.212/2006 vom
9. Oktober 2006) vereinbar. Namentlich aus dem vorliegend mass-
gebenden BGE 117 IV 209 ergebe sich gerade nicht, dass ein Ver-
waltungsverfahren mit den entsprechenden Informationspflichten
bereits mit dem Eingang eines Auslieferungsbegehrens ausgelöst
werde.
4.2 Die Beschwerdeführenden wenden ein, sämtliches Tun des BJ vor
dem eigentlichen Nichteintreten auf das türkische Auslieferungs-
begehrens stelle bereits formelles Verwaltungshandeln dar und sei
gemäss dem Urteil des Bundesgerichts 2A.212/2006 vom 9. Oktober
2006 Bestandteil eines Auslieferungsverfahrens. Der Entscheid, das
Auslieferungsbegehren nicht an die Hand zu nehmen, hätte daher in
sinngemässer Anwendung von Art. 62 des Bundesgesetzes vom
22. März 1974 über das Verwaltungsstrafrecht (VStrR, SR 313.0) in
Form einer begründeten Feststellungsverfügung ergehen und dem
Beschwerdeführer 1 eröffnet werden müssen; eine solche
Orientierungspflicht ergebe sich auch aus Art. 52 Abs. 1 IRSG. Indem
das BJ diese Vorschriften missachtete, habe es Schutznormen zu
Gunsten des Beschwerdeführers 1 verletzt und sich damit widerrecht-
lich verhalten.
Wie die Vorinstanz zutreffend ausführe, gelte die Vertraulichkeit von
über Interpol verbreiteten Daten und Daten im RIPOL nur, wenn ein
Fahndungs- und Verhaftungsersuchen nicht gegen den internationalen
orde public verstosse. Hätte das BJ den Beschwerdeführer 1 über das
gegen ihn gerichtete Verhaftungsersuchen pflichtgemäss informiert,
hätte dieser selbstredend auf die rechtskräftige Abweisung desselben
Gesuchs durch den Corte di Appello di F._______ hingewiesen. Bei
Kenntnis dieses Urteils hätte das BJ aber feststellen müssen, dass
das erneute Gesuch auf dem gleichen, schon einmal von einem Ge-
richt als unglaubwürdig und missbräuchlich zurückgewiesenen Sach-
verhalt beruhe und daher gegen den ordre public verstosse. Es wäre
folglich verpflichtet gewesen, dem Beschwerdeführer 1 die Aus-
schreibung und Löschung des Fahndungsersuchens im RIPOL mitzu-
teilen.
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4.3 Nach der im privaten Haftpflichtrecht herrschenden Lehre und
Rechtsprechung liegt gemäss der objektiven Widerrechtlichkeitstheorie
Widerrechtlichkeit dann vor, wenn das schädigende Verhalten gegen
ein geschriebenes oder ungeschriebenes Verhaltensgebot oder
-verbot der Rechtsordnung verstösst, welche das betroffene Rechtsgut
schützt. Die Widerrechtlichkeit erscheint einerseits als Verletzung
eines von der Rechtsordnung durch eine oder mehrere Normen ge-
schützten absoluten Rechtsgutes des Geschädigten (sog. Erfolgs-
unrecht), andererseits als Verstoss gegen eine besondere Ver-
haltensnorm (sog. Verhaltensunrecht), die nach ihrem Zweck vor der-
artigen Schädigungen schützen soll (REY, a.a.O., Rz. 672, 682, 698;
BREHM, a.a.O., N. 35 sowie N. 38b ff. zu Art. 41 OR, S. 31 und S. 35 f.).
Widerrechtlichkeit durch Unterlassen kann nur entstehen, wenn das
Gesetz durch Schutzvorschriften ein Handeln verlangt oder eine
Unterlassung ausdrücklich sanktioniert; damit ein Unterlassen als
widerrechtlich qualifiziert werden kann, muss eine Garantenstellung
des Schädigers für den Geschädigten bestehen (BREHM, a.a.O., N. 56b
f. zu Art. 41 OR, S. 51).
Das Bundesgericht hat in BGE 123 II 577 E. 4 d/bb seine Praxis be-
stätigt, dass der Begriff der Widerrechtlichkeit im Sinn von Art. 3 Abs. 1
VG mit demjenigen von Art. 41 OR übereinstimmt. Auch im Staats-
haftungsrecht gelte gleichermassen wie im Privatrecht die Verletzung
eines absoluten Rechts grundsätzlich als rechtswidrig, ohne dass ein
Handlungsunrecht erforderlich sei. Wenn in der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung zur Staatshaftung wiederholt das Kriterium der
Amtspflichtverletzung erwähnt und geprüft worden sei, habe es sich in
der Regel um Fälle gehandelt, in denen ein reiner Vermögensschaden
zur Diskussion stand (BGE 123 II 577 E. 4 d/cc). Hingegen müsse eine
Amtspflichtverletzung vorliegen, damit eine Staatshaftung aus einer
Unterlassung hergeleitet werden könne, wie beispielsweise aus einer
ungenügend wahrgenommenen Aufsichtspflicht des Staates über ge-
fährliche oder schädigende private Tätigkeiten (BGE 123 II 577 E. 4
d/ff). Das Bundesgericht bestätigte diese Auffassung in BGE 132 II
305 E. 4.1. GROSS (a.a.O., 5.2.1.5, S. 197) legt überzeugend dar, dass
die Verletzung der Verhaltensnorm nicht nur Voraussetzung für die
Widerrechtlichkeit der Unterlassung ist, sondern auch im Zusammen-
hang mit dem Kausalverlauf eine Rolle spielt: Adäquat und damit
haftungsbegründend ist die Zurechnung eines Schadenereignisses,
weil der Schädiger eine Verhaltensnorm missachtete, deren Erfüllung
den Schaden abgewendet hätte (vgl. E. 3.3.4 hiervor).
Seite 19
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4.4 Damit wäre zu prüfen, ob es sich bei der persönlichen Freiheit,
deren Verletzung der Beschwerdeführer 1 mit der Geltendmachung
einer Entschädigung für zu Unrecht ausgestandene Untersuchungs-
haft implizit geltend macht, um ein absolutes Rechtsgut im Sinne der
in E. 4.3 dargelegten Rechtsprechung handelt. Diese wird von den
einen Autoren als absolutes Rechtsgut erwähnt (KARL OFTINGER/EMIL W.
STARK, Schweizerisches Haftpflichtrecht, Allgemeiner Teil, 5. Auflage,
Zürich 1995, S. 176; TOBIAS JAAG, in Koller/Müller/Rhinow/Zimmerli,
Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Band I/3, Staats- und Be-
amtenhaftung, 2. A., Basel 2006, Rz. 101; HEINRICH HONSELL,
Schweizerisches Haftpflichtrecht, 4. A., Zürich 2005, § 4 N. 3; VITO
ROBERTO, Schweizerisches Haftpflichtrecht, Zürich 2002, N. 121 ff.), von
anderen nicht (BREHM, a.a.O., N. 35 zu Art. 41 OR, S. 31 f.; REY, a.a.O.,
Rz. 686 ff.; GROSS, a.a.O., 5.1.1.1, S. 163; PIERRE WIDMER, in: Thomas
Geiser/Peter Münch, Handbücher für die Anwaltspraxis, 5. Band,
Schaden - Haftung –-Versicherung, Basel 1999, Rz. 2.47). Die Frage
braucht jedoch nicht entschieden zu werden, da – wie nachfolgend
dargelegt wird – eine Amtspflichtverletzung vorliegt und die Wider-
rechtlichkeit selbst dann gegeben ist, wenn die persönliche Freiheit
kein absolutes Rechtsgut darstellen würde.
4.5 Was das Vorliegen einer Amtspflichtverletzung anbelangt, hat sich
das Bundesgericht in zwei Entscheiden mit ähnlich gelagerten Fällen
befasst:
4.5.1 In BGE 117 IV 209 hatte es einen Fall zu beurteilen, in welchem
das Bundesamt für Polizeiwesen auf Ersuchen von Interpol Ankara um
Festnahme zum Zwecke der Auslieferung gegen einen türkischen
Staatsangehörigen die provisorische Auslieferungshaft verfügte, an-
schliessend jedoch das formelle türkische Auslieferungsbegehren mit
diplomatischer Note ablehnte, ohne dem Betroffenen einen formellen
Beschluss über die "Einstellung" des Auslieferungsverfahrens auszu-
stellen. Das Bundesgericht hielt fest, dass ein Auslieferungsverfahren
nicht in ein formelles und ein zeitlich vor diesem stattfindendes nicht
eigentliches Verfahren unterteilt werden könne; das Auslieferungsver-
fahren werde bereits mit dem Eingang des Ersuchens um Fahndung
und Festnahme zum Zwecke der Auslieferung angehoben. Auch wenn
sich bereits bei der Eintretensprüfung gemäss Art. 43 des Bundes-
gesetzes vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in Straf-
sachen (Rechtshilfegesetz, IRSG; SR 351.1) ergebe, dass die im Er-
suchen erwähnten Vorwürfe sehr klar als relativ-politische Delikte zu
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werten seien, für welche die Auslieferung nicht gewährt werden könne,
und die Auslieferung daher mit diplomatischer Note abgelehnt worden
sei, sei damit das Auslieferungsverfahren abgeschlossen worden; es
liege eine Nichtannahme im Sinne von Art. 27 Abs. 5 IRSG vor und
eine Instruktion mit Anhörung des Verfolgten (Art. 52 ff. IRSG) sei in
diesem Fall nicht durchzuführen. Dies ändere nichts daran, dass auch
mit der Nichtannahme des Ersuchens und Mitteilung der Nichtaus-
lieferung des Beschuldigten mit diplomatischer Note an den er-
suchenden Staat das Auslieferungsverfahren materiell abgeschlossen
werde. Es sei somit in sinngemässer Anwendung von Art. 62 VStrR
eine begründete Feststellungsverfügung über den Abschluss des Aus-
lieferungsverfahrens zu erlassen. Der Verfolgte habe im Hinblick auf
allfällige spätere Auslieferungsersuchen am Erlass einer solchen Ver-
fügung ein schützenswertes Interesse, könne er doch damit jederzeit
dokumentieren, dass das gegen ihn geführte Verfahren eingestellt
wurde und aus welchen Gründen dies geschehen sei. Da die
türkischen Behörden jederzeit wieder – in der Schweiz oder in einem
anderen Staat – ein Auslieferungsbegehren stellen könnten, sei diese
Verfügung für den Verfolgten von erheblicher praktischer Bedeutung
(E. 2). Dass der so ausgelegte Art. 62 VStrR dem Schutz des Be-
schuldigten dient, liegt auf der Hand. Im damals zu beurteilenden Fall
war das Auslieferungsverfahren spätestens mit dem Erlass des Aus-
lieferungshaftbefehls unmittelbar nach der Anhaltung des Betroffenen
eingeleitet worden. Das Bundesamt hätte in sinngemässer Anwendung
von Art. 62 VStrR – nachdem es das formelle Auslieferungsbegehren
nicht an die Hand genommen hatte – eine förmliche und begründete
Feststellungsverfügung über den Abschluss des Auslieferungsver-
fahrens erlassen müssen.
4.5.2 Im Urteil des Bundesgerichts 2A.212/2006 vom 9. Oktober 2006
(bzgl. des Sachverhalts vgl. bereits E. 3.4.3 hiervor) bekräftigte das
Bundesgericht (u.a. auch mit Verweis auf BGE 117 IV 209), dass sich
aus dem sinngemäss anwendbaren Art. 62 VStrR eine Rechtspflicht
der Rechtshilfebehörden ergebe, dem Verfolgten auch die (nur) mit
diplomatischer Note erfolgte Ablehnung eines Auslieferungsersuchens
mitzuteilen (E. 4.2). Eine Orientierungspflicht könnte sich allenfalls
auch aus Art. 52 Abs. 1 IRSG (Marginale "Rechtliches Gehör") er-
geben, wonach dem Verfolgten und seinem Rechtsbeistand das Aus-
lieferungsersuchen und die dazugehörigen Unterlagen vorgelegt
werden. Nachdem diese Bestimmung unter dem 2. Kapitel
("Verfahren") eingefügt wurde, in welchem auch das Ersuchen um
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Fahndung und vorläufige Festnahme (Art. 42 IRSG) geregelt ist, dürfte
die Vorlagepflicht wohl auch bereits für solche Begehren und nicht erst
für formelle Auslieferungsbegehren gelten (E. 4.3). Habe aber die Be-
hörde dem Betroffenen die Ablehnung der Auslieferung bzw. den Ab-
schluss des Auslieferungsverfahrens nicht mitgeteilt, so habe sie somit
eine zu Gunsten des Betroffenen geschaffene Schutznorm verletzt (E.
4.4).
4.6 Vorliegend informierte das BJ Interpol Ankara erstmals am 20.
Februar 2004, dass sich der Beschwerdeführer 1 in der Schweiz auf-
halte, wies aber bereits damals auf die mögliche Verjährung der Straf-
taten hin. Es teilte Interpol Ankara mehrfach formlos mit, dass es –
aufgrund der nach Schweizer Recht eingetretenen Verjährung der dem
Beschwerdeführer 1 angelasteten Straftaten – ihn weder verhaften
noch ein Auslieferungsverfahren gegen ihn einleiten könne, um dann
schliesslich am 17. August 2004 Interpol Ankara endgültig seine
Unterstützung zu verweigern. Mit Blick auf die in E. 4.5.1 und 4.5.2
dargelegte bundesgerichtliche Rechtsprechung muss jedoch das Aus-
lieferungsverfahren bereits mit dem Eingang des türkischen Ersuchens
vom 20. Februar 2004 als angehoben gelten. Dabei handelte es sich,
wie das EFD selber ausführt, ausdrücklich um ein Ersuchen um vor-
läufige Auslieferungshaft nach Art. 16 Ziff. 1, 3 und 4 des
Europäischen Auslieferungsabkommens (SR 0.353.1), welches, wie in
dessen Art. 16 Ziff. 3 vorgesehen, durch Interpol übermittelt werden
kann. Dass kein förmliches Auslieferungsgesuch nachfolgte, spielt im
vorliegenden Zusammenhang keine Rolle. Wesentlich ist, dass das BJ
nicht nur mehrmals mit den türkischen Behörden korrespondierte,
sondern auch vom BFF Akten beizog. Es hat sich somit eingehend mit
dem türkischen Ersuchen befasst und war sich gewahr, dass die
türkischen Behörden nach wie vor die Verhaftung des Beschwerde-
führers 1 anstrebten. Damit steht auch fest, dass das Verfahren im
Sinn der zitierten Rechtsprechung „angehoben“ war. Obwohl die Ab-
lehnung der Auslieferung entgegen der Konstellation in E. 4.5.2 nicht
mit diplomatischer Note erfolgte, drängt sich eine analoge Anwendung
von Art. 62 Abs. 2 VStrR auf, und das BJ hätte den Beschwerdeführer
1 über die Einstellung des Verfahrens mit einer begründeten Fest-
stellungsverfügung informieren müssen. Wie bereits in E. 3.3.3 hiervor
erwähnt, wäre er nicht ins Ausland gereist, hätte er vom erneuten
türkischen Ersuchen Kenntnis erlangt.
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Da nach Art. 22 des Europäischen Auslieferungsabkommens auf das
Verfahren der Auslieferung und der vorläufigen Auslieferungshaft aus-
schliesslich das Recht des ersuchten Staates Anwendung findet,
soweit im Übereinkommen nichts anderes bestimmt ist, kann die
Orientierungspflicht – wie vom Bundesgericht im in E. 4.5.2 erwähnten
Entscheid ausgeführt (dort E. 4.3) – auch auf Art. 52 Abs. 1 IRSG ge-
stützt werden.
4.7 Damit hat das BJ durch die unterlassene Orientierung des Be-
schwerdeführers 1 eine Schutznorm verletzt. Unter diesen Umständen
braucht nicht mehr weiter geprüft zu werden, ob die Fahndung durch
Interpol den internationalen ordre public verletzt. Ebenso ist irrelevant,
ob dies für die Ausschreibung von 1996 und die Löschung von 2001 im
RIPOL zutrifft bzw. ob durch die fehlende Mitteilung dieses Eintrags
bzw. von dessen Löschung eine Rechtspflicht verletzt worden ist.
5.
5.1 Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass die Haftungs-
voraussetzungen der Adäquanz und der Widerrechtlichkeit erfüllt sind.
5.2 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in der Regel in der
Sache selbst und weist diese nur ausnahmsweise mit verbindlichen
Weisungen an die Vorinstanz zurück (vgl. Art. 61 Abs. 1 VwVG).
Vorliegend hat die Vorinstanz das Schadenersatzbegehren der Be-
schwerdeführenden abgewiesen, weil es von mangelnder Kausalität
und fehlender Widerrechtlichkeit ausging, ohne zu prüfen, ob ein
Schaden vorliegt und ohne auf die geltend gemachten Schadens-
positionen einzugehen. Die Sache wird daher zur weiteren Abklärung
an die Vorinstanz zurückgewiesen. Dabei hat sie zu berücksichtigen,
dass gestützt auf die Ausführungen in E. 3.5 dem Beschwerdeführer 1
auch kein leichtes Selbstverschulden anzulasten und den Be-
schwerdeführenden daher der gesamte nachgewiesene Schaden zu
ersetzen ist. Weiter wird sie zu prüfen haben, ob die zusätzlichen
Voraussetzungen für die Ausrichtung einer Genugtuung an die Be-
schwerdeführenden gegeben sind (vgl. E. 2.2 hiervor).
6.
Die Beschwerde ist aus diesen Gründen gutzuheissen und die Sache
im Sinne der Erwägungen zur neuen Entscheidung über die Begehren
um Schadenersatz und Genugtuung an die Vorinstanz zurückzu-
weisen.
Seite 23
A-1269/2008
7.
Vorliegend hat die Vorinstanz – trotz Unterliegen – keine Verfahrens-
kosten zu tragen (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Der Vertreter der Be-
schwerdeführenden hat gegenüber dem Bundesverwaltungsgericht im
Rahmen der den Beschwerdeführenden gewährten unentgeltlichen
Verbeiständung grundsätzlich Anspruch auf Entschädigung aus der
Gerichtskasse. Da die Beschwerdeführenden jedoch vollumfänglich
obsiegt haben, hat die Vorinstanz an Stelle des Bundesverwaltungs-
gerichts die Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 64 Abs. 1 und Abs.
2 VwVG). Diese wird aufgrund der Akten (vgl. Art. 14 Abs. 2 des
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR
173.320.2]) auf Fr. 7'500.- (inkl. Auslagen und MWST) festgesetzt.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die angefochtene Verfügung vom
28. Januar 2008 wird aufgehoben und die Vorinstanz wird angewiesen,
im Sinne der Erwägungen in der Sache neu zu entscheiden.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
3.
Die Vorinstanz hat dem Vertreter der Beschwerdeführenden eine
Parteientschädigung von Fr. 7'500.- auszurichten.
4.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführenden (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. 643/bd/api; Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
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Salome Zimmermann Lars Birgelen
Rechtsmittelbelehrung:
Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet der
Staatshaftung können beim Bundesgericht angefochten werden, wenn
der Streitwert mindestens Fr. 30'000.- beträgt oder wenn sich eine
Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 85 Abs. 1 Bst. a
und Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG,
SR 173.110]). Ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegen-
heiten zulässig, kann sie innert 30 Tagen nach Eröffnung dieses Ent-
scheides beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, erhoben werden
(Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amts-
sprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit
Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der an-
gefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die be-
schwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42
BGG).
Versand:
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