Cour I
A-1278/2008
{T 1/2}
A r r ê t d u 3 a o û t 2 0 0 8
André Moser (président du collège), Beat Forster,
Christoph Bandli, juges,
Loris Pellegrini, greffier.
Société électrique de la Vallée de Joux SA (Sevj),
rue du Pont-Neuf 24, 1341 L'Orient,
recourante,
contre
Office fédéral de la communication (OFCOM),
rue de l'Avenir 44, case postale 1003, 2501 Bienne,
répartition des quotes-parts de la redevance aux
diffuseurs de programmes de télévision.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composit ion
Parties
Objet
A-1278/2008
Faits :
A.
La Société électrique de la Vallée de Joux SA (ci-après: Sevj SA) est
au bénéfice d'une concession de télévision locale depuis de
nombreuses années. En sa qualité de diffuseur de programmes de
télévision (Val TV), elle a déposé, le 17 janvier 2008, une demande
tendant à l'attribution d'une quote-part de la redevance de réception
pour l'exercice 2008 auprès de l'Office fédéral de la communication
(OFCOM). Elle y a joint notamment le budget d'exploitation pour
l'année 2008 et une liste des émissions produites entre le 1er et le
30 novembre 2007. Selon celle-ci, six émissions d'une durée variant
entre 30 et 45 minutes sont produites chaque mois ainsi que quatre à
cinq émissions de 5 à 6 minutes chaque semaine.
Par décision du 7 février 2008, l'OFCOM a provisoirement alloué à
Sevj SA une quote-part du produit de la redevance de réception de
11'680.-- francs au maximum pour l'année 2008. Du budget produit par
la requérante, elle a retenu des dépenses à hauteur de 249'100.--
francs.
B.
Sevj SA interjette recours contre cette décision auprès du Tribunal
administratif fédéral (TAF) en concluant à ce que sa quote-part de la
redevance pour l'exercice 2008 soit équivalente à celles des autres
années, à tout le moins, qu'elle se monte à 40'000.-- francs.
C.
Appelé à se déterminer sur le recours, l'OFCOM conclut à son rejet
(réponse du 17 avril 2008). Dans le cadre d'un second échange
d'écritures, les parties ont maintenu leurs conclusions respectives
(réplique de la Sevj SA du 8 mai 2008 et duplique de l'OFCOM du
17 juin 2008).
Droit :
1.
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi du 17 juin
2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF ; RS 173.32), le TAF, en
vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au
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sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la
procédure administrative (PA; RS 172.021) prises par les autorités
mentionnées aux art. 33 et 34 LTAF.
L'OFCOM est une unité de l'administration fédérale centrale
(cf. annexe de l'ordonnance sur l'organisation du gouvernement et de
l'administration du 25 novembre 1998 [OLOGA, RS 172.010.1] par
renvoi de son article 6 al. 4). La décision de cette autorité satisfait aux
conditions prévalant à la reconnaissance d'une décision au sens de
l'art. 5 PA et ne rentre pas dans le champ d'exclusion de l'art. 32 LTAF.
Cela étant, le TAF est compétent pour connaître du litige.
1.2 Par ailleurs, les autres conditions de recevabilité du recours
(cf. art. 48 et suivants PA) sont remplies, de sorte qu'il convient
d'entrer en matière.
2.
Le TAF applique le droit d'office, sans être lié par les motifs invoqués
(art. 62 al. 4 PA), ni par l'argumentation juridique développée dans la
décision entreprise (PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. II, Berne
2002, p. 265). La procédure est régie par la maxime inquisitoire, ce qui
signifie que le TAF définit les faits et apprécie les preuves d'office et
librement (art. 12 PA). Les parties doivent toutefois collaborer à
l'établissement des faits (art. 13 PA) et motiver leur recours (art. 52
PA). Ainsi, l'administré qui adresse une demande à l'administration
dans son propre intérêt doit la motiver et apporter les éléments en sa
possession permettant d'établir la preuve des faits dont il se prévaut
(MOOR, op. cit., vol. II, p. 260; ATF 132 III 731 consid. 3.5).
En conséquence, l'autorité saisie se limite en principe aux griefs
soulevés et n'examine les questions de droit non invoquées que dans
la mesure où les arguments des parties ou le dossier l'y incitent
(ATF 122 V 157 consid. 1a, ATF 121 V 204 consid. 6c, Jurisprudence
des autorité administratives de la Confédération [JAAC] 61.31 consid.
3.2.2).
Dans les contestations en matière de subventions pour lesquelles il n'y
a pas de droit formel, l'autorité de recours doit faire preuve de retenue
lors de l'examen de la décision de l'autorité inférieure. Ainsi, en cette
matière, l'autorité de recours ne doit pas s'éloigner sans raison de
l'avis exprimé dans la décision attaquée et ne doit intervenir qu'en cas
d'abus du pouvoir d'appréciation, notamment lorsque l'acte entrepris
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est objectivement inopportun (arrêt du Tribunal administratif fédéral
A-7520/2006 du 20 mai 2008, consid. 2 et les références citées).
3.
Le litige porte sur le montant alloué par l'OFCOM à la recourante au
titre de la quote-part du produit de la redevance de réception pour
l'exercice 2008.
4.
La loi fédérale sur la radio et la télévision du 21 juin 1991 (RO 1992
601, ci-après aLRTV) et son ordonnance du 6 octobre 1997 (RO 1997
2903, ci-après aORTV) sont restées en vigueur jusqu'au 31 mars
2007. Elles ont été abrogées par la nouvelle loi fédérale du 24 mars
2006 sur la radio et la télévision (LRTV, RS 784.40) et son ordonnance
du 9 mars 2007 (ORTV, RS 784.401), toutes deux entrées en vigueur
le 1er avril 2007.
Selon l'art. 109 al. 1 LRTV (dispositions transitoires), les diffuseurs qui,
au moment de l'entrée en vigueur de la loi (LRTV), touchent une
quote-part de la redevance de réception selon l'art. 17 al. 2 aLRTV,
peuvent faire valoir leur droit jusqu'à l'expiration de la durée de validité
de leur concession selon l'art. 107 LRTV. Le droit à la quote-part et le
calcul du montant sont régis par l'art. 17 al. 2 aLRTV et l'art. 10
aORTV. En vertu de l'alinéa 4 de cette même disposition, cette
réglementation transitoire s'applique jusqu'à l'octroi des concessions
donnant droit à une quote-part de la redevance selon les art. 38 à 42,
mais pendant cinq ans au plus après l'entrée en vigueur de la LRTV
du 24 mars 2006 (à propos de l'applicabilité de l'art. 109 LRTV et du
conflit de norme entre cette disposition et l'art. 36 de la loi fédérale du
5 octobre 1990 sur les aides financières et les indemnités [LSu,
RS 616.1], voir arrêt du Tribunal administratif fédéral A-3343/2007 du
5 décembre 2007, consid. 4.1 et 4.2).
Du moment que la recourante bénéficiait de quotes-parts de la
redevance de réception avant l'entrée en vigueur des nouvelles
normes régissant la radio et la télévision, les anciennes dispositions
prévues dans la loi fédérale sur la radio et la télévision du 21 juin 1991
et son ordonnance du 6 octobre 1997 sont applicables au présent
litige.
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5.
Selon l'art. 17 aLRTV, un diffuseur local ou régional peut bénéficier
exceptionnellement d'une quote-part du produit de la redevance de
réception, lorsque sa zone de diffusion n'offre pas les ressources
nécessaires au financement de ses programmes, et que la diffusion de
ceux-ci répond à un intérêt public particulier (al. 2). Le Conseil fédéral
fixe les modalités de la répartition de la quote-part du produit de la
redevance revenant aux diffuseurs locaux et régionaux (al. 3).
L'art. 10 aORTV précise que l'Office (à savoir l'OFCOM) statue sur les
demandes présentées par les diffuseurs locaux et régionaux
concernant la quote-part du produit de la redevance (al. 1). Celle-ci
s'élève à 30 pour cent au plus des coûts d'exploitation du diffuseur de
radio locale ou régionale et à 25 pour cent au plus des coûts
d'exploitation du diffuseur de télévision locale ou régionale. Si le
programme est financé sans publicité, elle peut atteindre la moitié des
coûts d'exploitation. Les montants sont alloués pour une année et sont
renouvelables (al. 2). La diffusion d'un programme local ou régional
répond à un intérêt public particulier lorsqu'il: a) contient une part
élevée de productions propres en rapport étroit avec la zone de
diffusion, et est produit avec la participation des auditeurs et des
téléspectateurs de cette zone; b) tient compte des particularités
linguistiques de la zone de diffusion ou comporte des émissions à
l'intention des minorités linguistiques et culturelles; c) contribue d'une
autre manière, et de façon significative, à la diversité journalistique et
culturelle dans la zone de diffusion (al. 7).
6.
Dans ses déterminations, l'OFCOM explique que les quotes-parts des
redevances sont prioritairement versées aux diffuseurs émettant
fréquemment. S'il reste un reliquat après le traitement de leur
demande, il est distribué aux diffuseurs émettant moyennement.
Ce reliquat varie suivant le nombre de diffuseurs émettant
fréquemment, leurs coûts d'exploitation inscrits au budget et leurs
performances. Cette manière de procéder permet d'attribuer les
ressources limitées dont il dispose aux principaux acteurs du service
public régional. Le produit des redevances est distribué de cette
manière depuis des années et les diffuseurs en sont informés par
lettres et par directives. L'autorité intimée expose également que la
recourante doit être classée dans la catégorie des diffuseurs émettant
moyennement dès lors que le contenu des émissions qu'elle diffuse ne
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varie pas chaque jour. Elle relève par ailleurs qu'en 2007, le reliquat
s'élevait à 120'000.-- francs alors que pour l'année 2008, il a chuté à
36'394.-- francs; l'ensemble du budget 2008 des diffuseurs émettant
fréquemment ayant progressé de plus de 80'000.-- francs.
La diminution de la quote-part de la recourante résulte ainsi
uniquement de la progression des coûts d'exploitation inscrits aux
budgets des diffuseurs émettant fréquemment.
De son côté, la recourante fait valoir qu'elle devrait figurer dans la
catégorie des diffuseurs émettant fréquemment, dès lors qu'elle émet
24 heures sur 24 et qu'elle est reconnue pour l'excellente qualité de
ses propres productions. Cela d'autant, compte tenu du rapport
existant entre la minute d'émission propre et les charges d'exploitation.
Toujours selon la recourante, si le montant de sa quote-part doit être
réduit par rapport aux années précédentes, c'est uniquement en
raison du fait que les demandes de subvention (7'200'000.-- francs)
sont pratiquement de 10 pour cent supérieures au montant total à
disposition (6'500'000.-- francs). Aussi, une quote-part réduite dans
une même proportion devrait être allouée. Elle doit donc se monter à
40'000.-- francs. Elle se plaint aussi du fait que la plus grande partie
des quotes-parts sont versées aux grandes télévisions.
7.
Il convient en premier lieu d'examiner si le système d'attribution du
produit des redevances de reception de l'autorité intimée est conforme
au droit.
7.1 Il est admis que la quote-part du produit de la redevance constitue
une subvention fédérale au sens de l'art. 3 al. 1 LSu, de nature
discrétionnaire et pour laquelle il n'existe pas de droit à l'allocation
(arrêt du Tribunal administratif fédéral A-2347/2006 du 24 septembre
2007 consid. 3). Dès lors, les dispositions topiques de l'aLRTV et de
l'aORTV doivent être envisagées à la lumière de la LSu, dans la
mesure où cette dernière loi est compatible avec la législation sur la
radio et la télévision (arrêt du Tribunal administratif fédéral
A-3193/2006 du 12 septembre 2007 consid. 3.1.3).
7.2 Ni la loi fédérale sur la radio et la télévision ni son ordonnance
d'application, dans leur teneur en vigueur au 31 mars 2007, ne
contiennent de règles sur l'ordre de priorité à attribuer au versement
du produit de la redevance aux diffuseurs de radio et de télévision.
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C'est en revanche le cas de l'art. 13 LSu qui traite spécifiquement
cette question; disposition applicable en l'occurrence dès lors que le
produit de la redevance n'est versé que dans les limites des
ressources disponibles et que, de surcroît, les requérants n'ont aucun
droit à une telle allocation (cf. art. 13 al. 1 LSu). Lorsque les demandes
présentées ou prévisibles excèdent les ressources disponibles, les
départements compétents dressent un ordre de priorité pour
l'appréciation des requêtes (cf. al. 2 première phrase). Les ordres de
priorité sont portés à la connaissance des milieux intéressés (cf. al. 4).
Les demandes d'aides financières qui ne peuvent être acceptées dans
un délai raisonnable en raison de l'ordre de priorité sont rejetées par
voie de décision par l'autorité compétente (cf. al. 5).
Dans son système d'attribution des quotes-parts de la redevance,
l'OFCOM privilégie les opérateurs de télévision qui émettent leurs
programmes fréquemment par rapport aux autres qui diffusent leurs
émissions à une cadence plus espacée. Cela résulte du fait qu'une
activité télévisuelle régulière et fréquente est un gage majeur
d'enrichissement durable du service public local par rapport à la
retransmission sporadique d'émissions isolées (cf. mode d'emploi
relatif au questionnaire destiné aux diffuseurs locaux de programmes
de télévision, décembre 2007, voir aussi réplique de l'OFCOM du
17 juin 2008). Un impact élevé auprès du public, par la diffusion de
programmes qui rendent compte au quotidien des derniers
développements des événements qui touchent la zone de desserte
d'un diffuseur, permet ainsi de justifier l'attribution de montants
importants au titre de la quote-part de la redevance (cf. réponse de
l'OFCOM du 17 avril 2008, pt. 2.2, p. 2).
7.3 On l'a vu, la possibilité de fixer un ordre de priorité pour le
versement des quotes-parts du produit de la redevance de réception
est prévu par la loi (cf. art. 13 LSu). En tant que cet ordre de priorité
repose sur la fréquence des programmes produits par les diffuseurs
qui prétendent à l'octroi d'une telle allocation, on ne voit pas, eu égard
aux motifs exposés à l'appui de ce système, que l'autorité inférieure ait
outrepassé son large pouvoir d'appréciation en la matière ni fait
preuve d'arbitraire. Ce système d'attribution correspond d'ailleurs à
l'esprit des art. 17 aLRTV et 10 al. 7 aORTV qui, sans fixer un ordre de
priorité, posent les conditions à remplir obligatoirement pour bénéficier
exceptionnellement d'une quote-part de la redevance de réception.
Parmi celles-ci, figure l'intérêt public particulier dont la définition
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donnée à l'art. 10 al. 7 aORTV tient justement compte de la fréquence
des programmes produits par les diffuseurs (cf. let. a).
Par ailleurs, la recourante ne saurait rien tirer du fait que l'ordre de
priorité fixé par l'autorité inférieure privilégierait les grandes
télévisions. Il s'agit là d'une conséquence prévue par la loi, dès lors
que celle-ci - dans sa teneur applicable au cas particulier - pose le
principe de l'affectation prioritaire du produit des redevances au
financement de la SSR (cf. art. 17 al. 1 aLRVT, voir aussi Message
relatif à la révision totale de la loi fédérale sur la radio et la télévision
du 18 décembre 2002 [FF 2003 14 1425 1432]), dont la structure est
bien plus importante que celle des diffuseurs locaux ou régionaux.
7.4 Cela étant, le système d'allocation du produit des redevances de
réception, fondé sur un ordre de priorité tenant compte de la
fréquence des programmes produits par les diffuseurs prétendant à
une quote-part, est conforme au droit.
8.
On ne saurait par ailleurs suivre la recourante lorsqu'elle soutient
qu'elle devrait figurer dans la catégorie des diffuseurs émettant
fréquemment.
En effet, les diffuseurs qui émettent au moins cinq fois par semaine un
programme actualisé d'images animées de leur propre production
d'une durée minimale de 20 minutes consacré à leur zone de desserte
sont considérés comme des diffuseurs de programmes émettant
fréquemment. Cette définition figure dans le mode d'emploi relatif au
questionnaire destiné aux diffuseurs locaux de programmes de
télévision (version décembre 2007). Celle-ci était connue de la
recourante qui ne la remet d'ailleurs pas en cause.
Or, comme l'a retenu à juste titre l'autorité inférieure, même si la
recourante diffuse tous les jours 24 heures sur 24, la grille de
programmes qu'elle a joint à sa demande de prestations est constituée
d'un court bulletin d'information hebdomadaire (Valnews), assorti de
divers magazines mensuels consacrés à différents sujets régionaux;
le contenu des émissions diffusées dans le cadre de la grille de
programmes hebdomadaires ne variant pas d'un jour à l'autre. Ainsi, la
recourante ne satisfait pas aux conditions prévalant à la
reconnaissance de la qualité de diffuseur émettant fréquemment.
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Le fait que cette dernière soit reconnue, comme elle le soutient, pour
l'excellente qualité de ses productions - ce qui est probablement aussi
le cas d'autres diffuseurs émettant moyennement - n'y change rien,
pas plus d'ailleurs que le rapport existant entre la minute d'émission
auto-produite et les charges d'exploitation. Comme exposé ci-avant, le
critère déterminant est la fréquence de diffusion d'émissions propres,
étant entendu que leur qualité ne doit pas prêter le flanc à la critique.
9.
Quant au montant de la quote-part du produit de la redevance attribué
à la recourante pour l'année 2008, fixé à 11'860.-- francs, rien ne
permet de le remettre en cause. Il s'agit certes d'une réduction
importante par rapport notamment à l'année 2007 où la quote-part
ascendait à plus de 43'000.-- francs. Toutefois, cette différence trouve
son explication dans le fait que, dans l'ensemble, le budget
d'exploitation des diffuseurs émettant fréquemment a augmenté alors
que le montant que l'autorité inférieure peut redistribuer aux divers
diffuseurs au titre de la quote-part des redevances, est demeuré stable
à 6,5 millions de francs. Cela résulte des tableaux portant sur la
répartition des quotes-parts de la redevance pour les années 2007 et
2008 produits par l'OFCOM, dont la recourante ne conteste pas, à
juste titre, la valeur probante. Compte tenu de l'ordre de priorité
prévalant en matière de redistribution du produit de la redevance de
réception, dont on a vu qu'il n'est pas critiquable, le reliquat à répartir
entre les diffuseurs émettant moyennement, dont fait partie la
recourante, doit donc être réduit du même montant. Il en résulte, pour
chacun de ces derniers diffuseurs, une importante diminution par
rapport au montant versé les autres années. On constatera sur ce
point que pour l'année 2008, la recourante a bénéficié d'une des
quotes-parts les plus élevées allouées aux diffuseurs de sa catégorie.
Par ailleurs, s'il fallait appliquer une réduction linéaire des montants
attribués aux diffuseurs en se basant sur la différence entre les
demandes de subvention et le budget de l'OFCOM, comme le souhaite
la recourante, cela reviendrait à faire abstraction de l'ordre de priorité
prévalant en la matière. Cela n'a pas lieu d'être.
10.
Sur le vu de tout ce qui précède, le recours se révèle mal fondé et doit
donc être rejeté. En application des art. 63 al. 1 PA et 4 du règlement
du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par
le Tribunal administratif fédéral (FITAF, RS 173.320.2), les frais de
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procédure, fixés à 1'500.-- francs, sont mis à la charge de la
recourante. Ils sont compensés par l'avance de frais du même montant
qu'elle a déjà versée. Dans la mesure où elle succombe, il n'y a pas
lieu de lui alloué une indemnité au titre de dépens (cf. art. 64 al. 1 PA
a contrario).
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais de procédure, d'un montant de Fr. 1'500.-- francs, sont mis à
la charge de la recourante. Ce montant est compensé par l'avance de
frais déjà versée de Fr. 1500.--.
3.
Le présent arrêt est adressé :
- à la recourante (acte judiciaire)
- à l'autorité inférieure (n° de réf. 243.113; recommandé)
- au Secrétariat général du DETEC (acte judiciaire)
Le président du collège: Le greffier:
André Moser Loris Pellegrini
Indication des voies de droit :
Dans la mesure où l'art. 83 let. k de la loi sur le Tribunal fédéral du
17 juin 2005 (LTF, RS 173.110) n'entrerait pas en application, un
recours en matière de droit public peut être adressé au Tribunal fédéral
contre le présent arrêt. Il doit être déposé dans les trente jours qui
suivent la notification de l’expédition complète, accompagné de l’arrêt
attaqué. Le mémoire de recours, rédigé dans une langue officielle, doit
indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et être signé. Il
doit être remis au plus tard le dernier jour du délai, soit au Tribunal
fédéral, 1000 Lausanne 14, soit, à son attention, à La Poste Suisse ou
à une représentation diplomatique ou consulaire suisse (cf. art. 42, 48,
54 et 100 LTF).
Expédition :
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