A-1291/2011 - Abteilung I - Personensicherheitsprüfungen - Widerruf der Risikoverfügung

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l   adm in i s t r a t i f   f édé ra l
T r i buna l e   ammin i s t r a t i vo   f ede ra l e
T r i buna l   adm in i s t r a t i v   f ede ra l
   
Abteilung I
A­1291/2011
U r t e i l   v om   3 .   O k t ob e r   2 0 1 1
Besetzung Richter Christoph Bandli (Vorsitz),
Richter André Moser, Richter Jérôme Candrian,   
Gerichtsschreiberin Nina Dajcar.
Parteien K._______,   
Beschwerdeführer, 
gegen
Eidgenössisches Departement für Verteidigung, 
Bevölkerungsschutz und Sport VBS, Armeestab, 
Fachstelle für Personensicherheitsprüfungen, 
Papiermühlestrasse 20, 3003 Bern,   
Vorinstanz. 
Gegenstand Widerruf der Risikoverfügung.
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Sachverhalt:
A. 
K._______  arbeitet  bei  der  Luftwaffe  in  einer  Funktion,  für  welche  die 
periodische  Durchführung  einer  erweiterten  Personensicherheitsprüfung 
vorgesehen ist.
B. 
Die  Fachstelle  Personensicherheitsprüfung  (PSP)  des  Eidgenössischen 
Departements  für  Verteidigung,  Bevölkerungsschutz  und  Sport  (VBS) 
schloss am 17. Februar 2010 eine Überprüfung von K._______ mit einer 
positiven Risikoverfügung ab. 
Am  21. Januar  2011  erliess  die  Fachstelle  PSP  VBS  (nachfolgend: 
Vorinstanz)  eine  Verfügung,  in  der  sie  die  Risikoverfügung  vom 
17. Februar  2010  widerrief,  da  bei  der  Bearbeitung  ein  interner  Fehler 
unterlaufen sei und die Sicherheitsprüfung neu eingeleitet werden müsse. 
C. 
K._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer) erhob am 23. Februar 2011 
Beschwerde  gegen  die  Widerrufsverfügung  mit  dem  Antrag,  diese  sei 
aufzuheben.  Er  rügt,  es  sei  nicht  nachvollziehbar,  welcher  Fehler  der 
Fachstelle unterlaufen sei und weshalb dies erst jetzt bemerkt werde.
D. 
In ihrer Vernehmlassung vom 28. April 2011 beantragt die Vorinstanz die 
Abweisung  der  Beschwerde.  Zur  Begründung  des  Widerrufs  bringt  sie 
insbesondere vor, sie habe eine (negative) Risikoverfügung aus dem Jahr 
2004  übersehen  und  diese  somit  bei  der  Prüfung  nicht  berücksichtigen 
können. Dies wäre aber zwingend erforderlich gewesen. 
E. 
Der  Beschwerdeführer  begründet  in  seiner  Stellungnahme  vom  1. Juni 
2011  seinen  Antrag  im  Wesentlichen  damit,  seit  dem  Abschluss  des 
Verfahrens sei bereits ein Jahr vergangen und durch den Widerruf werde 
der Vertrauensgrundsatz verletzt. 
F. 
Auf  weitergehende  Vorbringen  und  die  sich  bei  den  Akten  befindlichen 
Schriftstücke  wird,  soweit  entscheidwesentlich,  in  den  nachfolgenden 
Erwägungen eingegangen. 
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. 
1.1.  Das  Bundesverwaltungsgericht  beurteilt  gemäss  Art. 31  des 
Bundesgesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 17. Juni 2005 
(Verwaltungsgerichtsgesetz,  VGG;  SR  173.32)  Beschwerden  gegen 
Verfügungen  nach Art. 5  des Bundesgesetzes  vom  20. Dezember  1968 
über  das  Verwaltungsverfahren  (VwVG,  SR  172.021).  Bei  der 
Widerrufsverfügung vom 21. Januar 2011 handelt es sich um ein solches 
Anfechtungsobjekt. 
1.2. Eine Ausnahme betreffend das Sachgebiet gemäss Art. 32 VGG liegt 
nicht  vor. Bei  der Vorinstanz  handelt  es  sich  um eine Behörde  gemäss 
Art. 33  Bst. d  VGG.  Sodann  sieht  Art. 21  Abs. 2  des  Bundesgesetzes 
über  Massnahmen  zur  Wahrung  der  inneren  Sicherheit  vom  21. März 
1997  (BWIS,  SR  120)  ausdrücklich  vor,  dass  beim 
Bundesverwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden kann, wenn eine 
Sicherheitserklärung nicht erteilt oder mit Vorbehalten versehen wird; dies 
gilt  entsprechend  dem  Zweck  dieser  Bestimmung  auch,  wenn  eine 
positive  Risikoverfügung  aufgehoben  wird.  Das 
Bundesverwaltungsgericht  ist  daher  zur  Beurteilung  der  vorliegenden 
Beschwerde zuständig.
1.3. Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts 
anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 
1.4. Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der 
Vorinstanz  am  Verfahren  teilgenommen  hat  oder  keine  Möglichkeit  zur 
Teilnahme  erhalten  hat,  durch  die  angefochtene  Verfügung  besonders 
berührt  ist  und  ein  schutzwürdiges  Interesse  an  deren  Aufhebung  oder 
Änderung  hat.  Der  Beschwerdeführer  ist  als  Adressat  der 
Widerrufsverfügung betroffen und hat ein Interesse an deren Aufhebung. 
Er ist somit zur Beschwerde berechtigt.
1.5. Auf die  frist­ und  formgerecht eingereichte Beschwerde  (vgl. Art. 50 
und Art. 52 VwVG) ist einzutreten.
1.6.  Das  Bundesverwaltungsgericht  entscheidet  grundsätzlich  mit 
uneingeschränkter  Kognition.  Es  überprüft  die  angefochtene  Verfügung 
auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger 
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Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der 
Ausübung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit (Art. 49 VwVG).
2. 
Am  1. April  2011  ist  die  Verordnung  über  die 
Personensicherheitsprüfungen  (PSPV,  SR  120.4)  in  Kraft  getreten. 
Gemäss  der Übergangsbestimmung  von Art. 32  Abs. 3  PSPV  gilt  indes 
für  Personensicherheitsprüfungen,  die  vor  dem  Inkrafttreten  dieser 
Verordnung  eingeleitet  worden  sind,  das  bisherige  Recht.  Auf  den 
vorliegenden  Fall  findet  demnach  noch  die  Verordnung  vom 
19. Dezember 2001 über die Personensicherheitsprüfungen (aPSPV, AS 
202 377) Anwendung, wobei sich die hier relevanten Normen der PSPV 
und der aPSPV nicht massgeblich unterscheiden.
3. 
Zunächst  ist  zu  prüfen,  ob  das  Vorgehen  der  Vorinstanz  den 
Anforderungen an die Wahrung des rechtlichen Gehörs genügt.
3.1.  Art. 29  Abs. 2  der  Bundesverfassung  der  Schweizerischen 
Eidgenossenschaft  vom  18. April  1999  (BV,  SR  101)  garantiert  den 
Anspruch  auf  rechtliches Gehör.  Dies  beinhaltet  namentlich  das  Recht, 
vor dem Erlass einer Verfügung angehört zu werden (vgl. Art. 30 Abs. 1 
VwVG)  und  auf  die  Begründung  von  Verfügungen  (vgl.  Art. 35  Abs. 1 
VwVG).  Grundsätzlich  führt  eine  Verletzung  des  rechtlichen  Gehörs  im 
Falle  einer  Anfechtung  zur  Aufhebung  einer  Verfügung  (ULRICH 
HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX  UHLMANN,  Allgemeines  Verwaltungsrecht, 
6. Aufl.,  Zürich/St.  Gallen  2010,  Rz. 1672 ff.,  1709 ff.;  PIERRE 
TSCHANNEN/ULRICH  ZIMMERLI/MARKUS  MÜLLER,  Allgemeines 
Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 30 Rz. 35 ff., v.a. Rz. 42).
3.2.  Die  Begründung  der  strittigen  Widerrufsverfügung  ist  knapp  und 
weist nur darauf hin, dass bei der Prüfung ein interner Fehler unterlaufen 
sei. Weiter ergibt sich aus den Akten, dass die Widerrufsverfügung ohne 
vorherige  Anhörung  des  Beschwerdeführers  erging.  Insbesondere 
Letzteres entspricht nicht den Anforderungen des Art. 29 BV. Dennoch ist 
nicht  ohne  weiteres  davon  auszugehen,  dass  die  Widerrufsverfügung 
aufzuheben  ist. Ausnahmsweise  "heilt"  nämlich die Praxis  aus Gründen 
der  Prozessökonomie,  also  zur  Vermeidung  von  formalistischen 
Leerläufen  und  um  eine  unnötige  Verlängerung  von  Verfahren  zu 
verhindern, die Verletzung  im Rechtsmittelverfahren  (eingehend und mit 
zahlreichen  Hinweisen  LORENZ  KNEUBÜHLER,  Gehörsverletzung  und 
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Heilung, Eine Untersuchung über die Rechtsfolgen von Verstössen gegen 
den  Gehörsanspruch,  insbesondere  die  Problematik  der  sogenannten 
"Heilung"  in:  ZBl  99   [1998]  S. 97 ff.).  Dies  ist  namentlich  bei  nicht 
besonders schwerwiegenden Mängeln der Fall, wenn der Berechtigte  im 
Rechtsmittelverfahren  noch  die  Möglichkeit  hat,  sich  eingehend  zu 
äussern und eine Prüfung  im gleichen Umfang wie durch die Vorinstanz 
möglich  ist.  Eine  Heilung  ist  ebenfalls  möglich,  wenn  eine  fehlende 
Begründung im Rechtsmittelverfahren nachgeholt werden kann (vgl. zum 
Ganzen BGE 114 Ia 307 E. 4a; 125 V 368 E. 4c/aa; 126 V 130 E. 2b; 126 
I 68 E. 2; 134  I 140 E. 5.5; BVGE 2007/30 E. 8.2; 2008/47 E. 3.3.4; vgl. 
zudem  die  zahlreichen  Praxishinweise  in  den  genannten 
Literaturquellen).
3.3.  Im  vorliegenden  Fall  ist  zunächst  festzuhalten,  dass  die  fehlende 
Möglichkeit zur vorgängigen Stellungnahme insofern keine Auswirkungen 
hatte, als eine Mitwirkung für die Erstellung des Sachverhalts nicht (mehr) 
erforderlich  war.  Auch  erwächst  dem  Beschwerdeführer  aus  der 
Widerrufsverfügung  kein  schwerer  Nachteil,  bedeutet  sie  doch  einzig, 
dass die Prüfung nochmals aufgenommen wird, und keine Vorwegnahme 
des Resultats. Sodann hatten sowohl der Beschwerdeführer wie auch die 
Vorinstanz im vorliegenden Verfahren die Gelegenheit,  ihre Standpunkte 
gegenseitig zur Kenntnis zu bringen,  insbesondere  führte die Vorinstanz 
ihre  Begründung  eingehender  aus.  Weiter  ist  von  Bedeutung,  dass 
bezüglich  der  materiellen  Prüfung  keine  Kürzung  des  Instanzenzuges 
erfolgt,  da  die  neue  Verfügung  wiederum  auf  dem  normalen 
Rechtsmittelweg  anfechtbar  sein  wird.  Abschliessend  ist  festzuhalten, 
dass ein unnötiger Leerlauf entstehen würde, wenn die  formellen Fehler 
nicht geheilt würden, da eine materielle Neuprüfung sowieso möglich ist: 
Der  Beschwerdeführer  arbeitet  in  einem  sensiblen  Bereich  und  wird 
deswegen mindestens alle fünf Jahre überprüft (vgl. Art. 11 i.V.m. Art. 19 
Abs. 1 Bst. a aPSPV). Sodann kann die Vorinstanz gemäss Art. 19 Abs. 3 
aPSPV  vor  Ablauf  von  fünf  Jahren  eine  Wiederholung  der 
Personensicherheitsprüfung einleiten, wenn sie begründeterweise davon 
ausgeht, dass neue Risiken entstanden sind oder sie Kenntnis von einem 
Strafverfahren  gegen  die  betroffene  Person  erlangt  hat.  Das  Ergebnis 
wäre somit dasselbe, nur würde das Verfahren länger dauern. Es ist hier 
deshalb  gerechtfertigt,  die  Verletzung  des  Anspruchs  auf  rechtliches 
Gehör zu heilen. 
4. 
Es  ist  somit  zu  prüfen,  ob  die  Vorinstanz  die  positive  Risikoverfügung 
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widerrufen durfte, also ob es zulässig ist, die formell bereits rechtskräftige 
Verfügung vom 17. Februar 2010 nachträglich aufzuheben. 
4.1.  Zum  Widerruf  von  Verfügungen  enthalten  die  einschlägigen 
Rechtsgrundlagen,  d.h.  das  VwVG,  das  BWIS  oder  die  aPSPV,  keine 
Bestimmungen. Die Frage  ist daher entsprechend den Grundsätzen des 
allgemeinen Verwaltungsrechts zu entscheiden. Demnach ist ein Widerruf 
grundsätzlich  möglich,  wenn  die  widerrufende  Behörde  in  einer 
Abwägung zwischen dem Interesse an einer korrekten Rechtsanwendung 
und den  Interessen der Betroffenen an Rechtssicherheit und am Schutz 
ihres Vertrauens in die Verwaltung zum Resultat kommt, dass die richtige 
Anwendung des objektiven Rechts Vorrang hat (BGE 121 II 273 E. 1a/aa; 
BVGE  2007/29  E. 4;  HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,  a.a.O.,  Rz. 995,  997 ff.; 
TSCHANNEN/ ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 31 Rz. 19 f., 29 ff., 49 ff). 
4.2. Vorliegend  unterliess  es  die  Vorinstanz  versehentlich,  eine  frühere 
Risikoverfügung zu berücksichtigen. Es liegt auf der Hand, dass für eine 
möglichst  objektive  Überprüfung  auch  das  Ergebnis  einer  früheren 
Sicherheitsprüfung  zu  konsultieren  ist,  auch wenn  die  neue Beurteilung 
im  Resultat  davon  abweichen  kann.  Somit  unterlief  der  Vorinstanz  ein 
Fehler  in  der  Sachverhaltsfeststellung,  weshalb  die  Grundlage  der 
Überprüfung  mangelhaft  und  die  Verfügung  vom  17. Februar  2010 
ursprünglich  fehlerhaft  ist  (vgl.  TSCHANNEN/ZIMMERLI/UHLMANN,  a.a.O., 
§ 31 Rz. 38). 
Das Interesse des Beschwerdeführers an einer Aufhebung des Widerrufs 
besteht darin, dass die erste (positive) Verfügung wieder Geltung erlangt. 
Es  ist  nachvollziehbar,  dass  der  Widerruf  nach  knapp  einem  Jahr 
überraschend  kam,  zumal  der  Beschwerdeführer  nicht  damit  rechnen 
musste,  dass  die  ältere  Risikoverfügung  der  Vorinstanz  nicht  bekannt 
war. Dennoch  erscheint  sein  Interesse  am Schutz  seines Vertrauens  in 
die  Tätigkeit  der  Verwaltung  und  auch  der  Rechtssicherheitsaspekt  im 
Zusammenhang  mit  dem  Widerruf  nicht  als  überaus  gewichtig:  Wie  in 
Erwägung 2  dargelegt,  ist  eine  periodische  Wiederholung  der 
Personensicherheitsprüfung  geboten  und  bei  gegebenem  Anlass  auch 
eine  ausserplanmässige  Überprüfung  möglich.  Die 
Personensicherheitsprüfung  dient  dazu,  mögliche  Risiken  frühzeitig 
aufzudecken,  und  der  Beschwerdeführer  muss  damit  rechnen, 
regelmässig  überprüft  zu  werden,  so  dass  eine  ergangene  Beurteilung 
nie uneingeschränkt Bestand haben wird.
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Vor  diesem  Hintergrund  ist  das  Interesse  an  einer  korrekten 
Sicherheitsprüfung  unter  Berücksichtigung  aller  erforderlichen 
Grundlagen  stärker  zu  gewichten  als  das  Interesse  des 
Beschwerdeführers  an  der  Aufhebung  der  Widerrufsverfügung.  Der 
Widerruf ist somit zulässig, und die Beschwerde ist deshalb abzuweisen. 
5. 
Grundsätzlich sind die Verfahrenskosten von der unterliegenden Partei zu 
tragen; ausnahmsweise können sie aber erlassen werden (Art. 63 Abs. 1 
VwVG).  Da  der  Beschwerdeführer  zwar  unterliegt,  aber  mit  guten 
Gründen Beschwerde  erhob  (vgl.  Erwägung 2),  rechtfertigt  es  sich,  ihm 
keine  Kosten  aufzuerlegen.  Der  geleistete  Kostenvorschuss  von 
Fr. 1‘000.–  ist  ihm  nach  Rechtskraft  dieses  Urteils  zurückzuerstatten. 
Keine  Verfahrenskosten  werden  Vorinstanz  auferlegt  (Art. 63  Abs. 2 
VwVG).  Eine  Parteientschädigung  ist  nicht  zu  entrichten  (vgl.  Art. 64 
Abs. 1 VwVG). 
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. 
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. 
Es werden keine Kosten erhoben. Der vom Beschwerdeführer geleistete 
Kostenvorschuss von Fr. 1‘000.– wird nach Eintritt der Rechtskraft dieses 
Urteils  zurückerstattet.  Hierzu  hat  der  Beschwerdeführer  dem  Gericht 
seine Kontonummer bekannt zu geben.
3. 
Es wird keine Parteientschädigung ausgerichtet.
4. 
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref­Nr. _______; Einschreiben)
– das Generalsekretariat VBS (Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen  diesen  Entscheid  kann  innert  30 Tagen  nach  Eröffnung  beim 
Bundesgericht,  1000 Lausanne 14,  Beschwerde  in  öffentlich­rechtlichen 
Angelegenheiten  geführt  werden  (Art. 82  ff.,  90  ff.  und  100  des 
Bundesgerichtsgesetzes  vom  17. Juni  2005  [BGG,  SR 173.110]).  Die 
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, 
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel  und die Unterschrift  zu 
enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit 
sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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