Cour I
A-1307/2007
{T 0/2}
A r r ê t d u 4 s e p t e m b r e 2 0 0 8
Jérôme Candrian (président du collège), André Moser,
Jürg Kölliker, juges,
Loris Pellegrini, greffier.
T._______,
représenté par Madame Géraldine Theumann,
Service d'Aide Juridique aux Exilé-e-s SAJE,
4, rue Enning, case postale 7359, 1002 Lausanne,
recourant,
contre
Office fédéral des migrations (ODM),
Quellenweg 6, 3003 Berne,
autorité inférieure,
litige en matière de protection des données.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composit ion
Parties
Objet
A-1307/2007
Faits :
A.
Le 21 novembre 2006, T._______, né le 7 septembre 1970, apatride, a
requis, en application de l'art. 8 de la loi fédérale du 19 juin 1992 sur la
protection des données (LPD, RS 235.1), l'accès gratuit à ses données
personnelles collectées dans le cadre de la procédure d'asile ouverte
par demande du 27 février 1995. Il est représenté par le Service
d'Aide Juridique aux Exilé-e-s (SAJE).
Par lettre du 30 novembre 2006, l'Office fédéral des migrations (ODM
ou Office) a remis au requérant l'index des pièces constituant son
dossier en l'invitant à mentionner les documents dont il demandait la
consultation. Il l'a aussi informé du fait qu'une participation équitable
aux frais serait prélevée; celle-ci avait été fixée jusqu'à hauteur de
200.-- francs compte tenu du volume des dossiers et du travail
occasionné par la communication des données; si la demande devait
se limiter à des pièces précises du dossier, ce montant pouvait être
proportionnellement réduit.
Le 5 décembre 2006, T._______ a précisé les documents dont il
souhaitait la consultation, en relevant que l'accès aux données
personnelles devait être gratuit. Le 8 janvier 2007, l'Office lui a
communiqué un index des pièces du dossier complété en raison d'une
erreur de pagination et l'a ainsi invité à préciser sa demande de
consultation. Le 25 janvier 2007, le requérant a complété sa requête
en réitérant son point du vue sur la gratuité de l'accès aux données.
B.
Par décision du 31 janvier 2007, l'Office a partiellement admis la
requête de T._______. Il lui a ainsi reconnu le droit de recevoir
communication des pièces demandées hormis quatre d'entre elles. Il a
en outre fixé la participation aux frais à 100.-- francs, auxquels
s'ajoutaient les frais d'envoi et de remboursement de 20.-- francs, soit
au total 120.-- francs.
Invité par la Poste suisse à retirer un colis moyennant paiement de la
somme de 120.-- francs, T._______ s'y est refusé. Il s'est adressé par
fax à l'Office en requérant notamment la notification d'une décision
conformément à l'art. 2 al. 2 de l'ordonnance du 14 juin 1993 relative à
la loi fédérale sur la protection des données (OLPD, RS 235.11), dès
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lors que des frais étaient mis à sa charge (fax et lettre du 7 février
2007).
Répondant à cette écriture, l'ODM a indiqué qu'il avait donné suite à la
requête du 25 janvier 2007 portant sur la consultation du dossier; il
renvoyait pour le surplus le requérant à sa décision du 31 janvier 2007,
dont une copie pourrait lui être remise à sa demande (lettre du 13
février 2007).
C.
Le 15 février 2007, T._______ (le recourant) a interjeté recours auprès
du Tribunal administratif fédéral (TAF). Il demande, sous suite de
dépens, l'annulation de la décision du 13 février 2007 en lien avec la
lettre du 31 janvier précédent, en concluant à l'accès gratuit à ses
données personnelles collectées au cours de la procédure d'asile en
application de l'art. 8 LPD. Il se plaint également de la durée, trop
longue (deux mois et demi), pour obtenir l'accès à ses données
personnelles. Il conclut enfin à ce que le Tribunal renonce à percevoir
une avance de frais.
Appelé à se déterminer sur le fond de la cause, l'Office intimé a conclu
au rejet du recours (cf. déterminations des 19 avril et 28 septembre
2007).
D.
Par décision incidente du 6 décembre 2007, le TAF a refusé d'accorder
l'assistance judiciaire au recourant et a requis de ce dernier le
versement d'une avance de frais de 300.-- francs, qu'il a acquittée
dans le délai prescrit.
Droit :
1.
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi du 17 juin
2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF ; RS 173.32), le TAF, en
vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au
sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la
procédure administrative (PA ; RS 172.021) prises par les autorités
mentionnées aux art. 33 et 34 LTAF.
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Sont considérées comme décisions au sens de l'art. 5 PA, les mesures
prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit
public fédéral et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler
des droits ou des obligations, d'en constater l'existence, l'inexistence
ou l'étendue ou encore de rejeter ou de déclarer irrecevables des
demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits
ou obligations.
1.2 En l'occurrence, T._______ semble qualifier la lettre de l'autorité
du 13 février 2007 de décision susceptible de recours. A son avis, par
cette écriture, l'ODM lui a refusé le droit d'accès à ses données
personnelles. Il expose cependant également que cette lettre, mise en
lien avec celle du 31 janvier 2007, constitue une décision au sens de
l'art. 5 PA.
1.2.1 Il convient de constater que, par la lettre du 13 février 2007,
l'administration s'est limitée à répondre à l'écriture du recourant du
7 février précédent. Elle indiquait que l'envoi dont ce dernier avait
refusé la réception donnait suite à sa requête du 25 janvier 2007
portant sur la consultation des pièces de son dossier. Cet envoi
contenait en particulier une décision du 31 janvier 2007 qui pouvait
être renvoyée à sa demande.
Ce faisant, l'écriture du 13 février 2007 de l'autorité inférieure n'a pas
pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou obligations,
d'en constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue ou encore de
rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer,
modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations. Elle ne
répond donc pas aux conditions prévalant à la reconnaissance d'une
décision au sens de l'art. 5 PA. Ainsi, dans la mesure où le recours est
dirigé contre cette écriture, il est irrecevable.
1.2.2 Il en va différemment de la décision rendue par l'Office intimé le
31 janvier 2007. Ici, l'autorité a fait droit à la demande de consultation
des pièces mentionnées par le recourant, sous réserve de quatre
d'entre elles. Pour ces dernières, l'administration a en outre motivé le
refus. Elle a fixé la participation aux frais à 100.-- francs, auxquels
s'ajoutaient les frais d'envoi et de remboursement de 20.-- francs, soit
au total 120.-- francs, et a indiqué les voies de droit. Cette décision
satisfait ainsi aux conditions de l'art. 5 PA.
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Il en va d'ailleurs de même de la lettre de l'ODM du 30 novembre
2006, dans la mesure où cet Office a informé le recourant que sa
demande de consultation du dossier était subordonnée à une
participation aux frais. Celle-ci a été fixée à 200.-- francs au maximum.
L'indication d'une réduction proportionnelle de ce montant en fonction
du nombre de pièces requises ne change pas la qualification de
décision qu'il convient de reconnaître à cet acte. Pas plus d'ailleurs
que l'absence de mention des voies de droit (cf. jugement du Président
de la Commission fédérale de la protection des données du 7 avril
2000, publié in: Jurisprudence des autorités administratives de la
Confédération [JAAC] 65.50/2001 p. 559 consid. 2; voir aussi:
RALPH GRAMIGNA/URS MAURER-LAMBROU in: Basler Kommentar,
Datenschutzgesetz, 2ème éd. Bâle 2006, ad art. 8 ch. 56 p. 143).
1.2.3 En outre, en ce qui concerne les décisions des 30 novembre
2006 et 31 janvier 2007, l'on peut faire les constatations suivantes.
Dirigé contre la décision du 31 janvier 2007, le recours serait intervenu
dans le délai légal de 30 jours prévu à l'art. 50 al. 1 PA. Ce délai serait
également respecté s'il fallait considérer qu'il eût appartenu au
recourant d'attaquer la décision du 30 novembre 2006, dès lors que la
contestation porte sur le principe d'une participation aux frais. En effet,
dans une lettre du 5 décembre 2006 adressée à l'ODM - et donc dans
le délai de 30 jours prescrit par la PA -, il s'était déjà opposé à toute
participation financière. Ainsi, l'administration était tenue de
transmettre la cause à l'autorité de recours compétente en application
de l'art. 8 al. 1 PA, ce qu'elle a omis de faire. Par ailleurs, même s'il
fallait retenir que la lettre du 30 novembre 2006 constitue, en tant que
décision limitée aux frais, une décision incidente au sens de l'art. 45
PA, l'ancien délai de recours de 10 jours prévu par l'art. 50 aPA (dans
sa teneur avant le 1er janvier 2007) serait respecté.
Quoi qu'il en soit, ces questions relatives à la recevabilité du recours
peuvent demeurer ouvertes, dès lors que le recours doit être rejeté sur
le fond, comme on le verra ci-après.
2.
En l'espèce, T._______ conteste uniquement le principe de la mise à
sa charge d'une participation aux frais pour l'obtention de ses données
personnelles. Il ne remet en cause ni le refus formulé par
l'administration de lui transmettre certaines pièces de son dossier, ni,
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en tant que tel, le montant de la participation requise.
On précisera à titre liminaire que les considérations du recourant au
sujet de l'application de la PA dans la présente affaire sont sans
pertinence. En effet, comme cela ressort des déterminations de l'ODM
du 19 avril 2007, cette autorité a rendu une décision fondée sur la
législation en matière de protection des données et non sur le droit de
procédure administrative fédérale.
3.
3.1 Selon l'art. 8 LPD, toute personne peut demander au maître du
fichier si des données la concernant sont traitées (al. 1). Le maître du
fichier doit lui communiquer toutes les données la concernant qui sont
contenues dans le fichier (al. 2 dans sa teneur applicable avant le
1er janvier 2008, étant précisé que la modification intervenue n'a
aucune incidence pour la résolution du cas d'espèce).
Les renseignements sont, en règle générale, fournis gratuitement et
par écrit, sous forme d'imprimé ou de photocopie. Le Conseil fédéral
règle les exceptions (al. 5).
Aux termes de l'art. 2 OLPD, une participation équitable aux frais peut
exceptionnellement être demandée lorsque les renseignements
désirés ont déjà été communiqués au requérant dans les douze mois
précédant la demande, et que ce dernier ne peut justifier d'un intérêt
légitime, telle la modification non annoncée des données le
concernant (al. 1 let. a) ou lorsque la communication des
renseignements demandés occasionne un volume de travail
considérable (al. 1 let. b). Le montant prélevé s'élève à 300.-- francs
au maximum. Le requérant est préalablement informé du montant et
peut retirer sa requête dans les dix jours (al. 2).
3.2 En l'espèce, se pose d'abord la question de savoir si l'autorité
intimée était en droit de déroger au principe de la gratuité de l'accès
aux données personnelles, singulièrement si la communication des
données demandées a occasionné un volume de travail considérable.
Dans sa décision du 30 novembre 2006, l'ODM a exposé les motifs
pour lesquels il allait prélever une participation aux frais. Ainsi, il tient
ses dossiers en fonction des exigences posées par la procédure en
son sein et non des critères liés à la protection des données. Il doit
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donc faire face à un travail non négligeable lorsqu'il s'agit d'examiner
une nouvelle fois les dossiers afin de déterminer s'ils contiennent des
données personnelles et dans quelle mesure elles peuvent être
communiquées. Toujours selon l'Office, les documents constituant le
dossier du recourant sont rangés dans les quatre catégories suivantes:
actes de procédure, documents émanant du domaine de l'assistance
et du financement, pièces relatives aux documents de voyage,
documents relatifs à l'exécution des renvois.
Il convient d'abord de préciser que l'administration n'est pas tenue
d'archiver ses données selon les critères prévalant en matière de
protection des données (cf. jugement précité, in: JAAC 65.50/2001
consid. 4d). Par ailleurs, pour répondre à la demande du recourant,
l'ODM a analysé quasiment une trentaine de documents.
Quatre d'entre eux ont fait l'objet d'un refus motivé. Compte tenu du
nombre de pièces analysées et du temps nécessaire à un tel examen,
l'on doit admettre qu'une participation financière peut être requise.
D'ailleurs, dans une affaire concernant également l'ODM, le Président
de l'ancienne Commission fédérale de la protection des données avait
retenu que l'analyse de tels documents, leur copie et leur envoi
constituaient, dans leur ensemble, une activité allant au-delà du
simple travail de routine, de sorte qu'une dérogation au principe de la
gratuité était admise (jugement précité, in: JAAC 65.50/2001 consid.
4d).
3.3 Quant au montant réclamé au titre de participation aux frais,
l'administration, usant de la marge d'appréciation dont elle dispose
(cf. jugement du Président de la Commission fédérale de la protection
des données du 15 mars 1999, publié in: JAAC 64.72/2000 p. 794
consid. 4), l'a fixé à 100.-- francs, auxquels s'ajoutent 20.-- francs au
titre d'envoi et de remboursement. Cette somme n'est pas contestée
en tant que telle. Elle n'apparaît au demeurant pas disproportionnée
eu égard au temps nécessaire à l'analyse des pièces demandées, à
leur copie et à leur envoi. Par ailleurs, dans une affaire portant sur la
consultation d'un dossier d'assurance-maladie, le Tribunal fédéral a
confirmé un jugement de la Commission fédérale de la protection des
données fixant une participation aux frais de 200.-- francs, alors que le
dossier de la caisse-maladie n'était pas d'une ampleur considérable
(cf. ATF 125 II 321, consid. 3b). Cela étant, il n'y a pas lieu de remettre
en cause le montant total de 120.-- francs fixé par l'ODM pour l'accès
aux données personnelles du recourant.
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3.4 Comme le relève à juste titre T._______, lorsqu'une autorité
entend faire participer aux frais celui qui demande l'accès à ses
données personnelles, elle doit d'abord informer le requérant du
montant qui sera requis. La communication simultanée de copies du
dossier contre remboursement et de la décision relative à la
participation aux frais contrevient à l'art. 2 al. 2 OLPD (cf. décision
précitée, in: JAAC 65.50/2001 consid. 4a). En l'espèce, il est vrai que
l'envoi contre remboursement que le recourant a refusé de retirer
contenait non seulement la plupart des pièces requises, mais
également la décision du 31 janvier 2007, qui fixait notamment la
participation aux frais à 120.-- francs incluant les frais d'envoi et de
remboursement.
L'on ne saurait toutefois considérer que le recourant n'a pas été
préalablement informé du fait que des frais lui seraient demandés.
En effet, dans sa décision du 30 novembre 2006, l'administration l'a
rendu attentif au prélèvement d'une participation de 200.-- francs au
maximum, ce montant pouvant être réduit si la demande de
consultation se limitait à des pièces précises du dossier. Elle a aussi
expliqué les motifs pour lesquels les frais étaient perçus (cf. supra
consid. 1.2.2 et 3.2). L'Office a également donné la possibilité au
recourant de retirer sa requête. Cela étant, ce dernier était
parfaitement conscient de l'application, par l'administration, de
l'exception au principe de la gratuité de la consultation du dossier et
du fait que les frais seraient de 200.-- francs si la consultation portait
sur l'ensemble des pièces du dossier. Les réquisits de l'art. 2 al. 2
OLPD sont donc satisfaits.
4.
Le recourant se plaint aussi de la longueur de la procédure (deux mois
et demi) pour obtenir les données personnelles demandées.
En application de l'art. 1 al. 4 OLPD, les renseignements doivent être
fournis dans les 30 jours suivant réception de la demande. Si les
renseignements ne peuvent être fournis dans les 30 jours, le maître du
fichier en avertit le requérant en lui indiquant le délai dans lequel
interviendra la réponse.
En l'occurrence, T._______ a présenté sa demande d'accès aux
données personnelles le 21 novembre 2006. L'ODM a fait parvenir
l'index des pièces du dossier le 30 novembre suivant. Le 5 décembre
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2006, le recourant a indiqué les pièces qu'il souhaitait consulter.
Le 8 janvier 2007, l'ODM lui a remis un index complété. Le 25 janvier
seulement, le recourant a indiqué quels étaient les documents qu'il
voulait consulter au regard du nouvel index complété. Les documents
ont été envoyés le 7 février suivant. Vu le déroulement des faits, et
constatant aussi le refus du recourant de retirer l'envoi qui contenait la
plupart des pièces requises, l'on ne saurait reprocher à l'ODM d'avoir
tardé à répondre à sa demande. Ce grief tombe donc à faux.
5.
Quant à la conclusion portant sur la renonciation à percevoir une
avance de frais, elle est devenue sans objet à la suite de la décision
incidente du Tribunal de céans du 6 décembre 2007 et du versement
de cette avance par le recourant.
6.
Compte tenu de ce qui précède, le recours se révèle mal fondé, dans
la mesure où il est recevable. Le recourant qui succombe supportera
les frais de procédure (art. 63 al. 1 PA). Ceux-ci sont fixés à 300.--
francs et sont compensés par l'avance de frais du même montant qu'il
a versée. Aucune indemnité de dépens ne lui sera allouée (cf. art. 64
al. 1 a contrario).
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais de procédure, d'un montant de 300.-- francs, sont mis à la
charge du recourant. Ce montant est compensé par l'avance de frais
du même montant qu'il a versée.
3.
Aucune indemnité à titre de dépens n'est allouée.
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4.
Le présent arrêt est adressé :
- au recourant (acte judiciaire)
- à l'autorité inférieure (n° de réf. N 291 239 ; recommandé)
- au Secrétariat général du Département fédéral de justice et police
(acte judiciaire)
- au Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence
(recommandé) (art. 35 al. 2 de l'ordonnance du 14 juin 1993 relative
à la loi fédérale sur la protection des données [OLPD, RS 235.11])
Le président du collège : Le greffier :
Jérôme Candrian Loris Pellegrini
Indication des voies de droit :
Le présent arrêt peut être attaqué devant le Tribunal fédéral, 1000
Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans
les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 de la
loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]).
Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. L'arrêt
attaqué et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour
autant qu'ils soient en mains de la partie recourante (voir art. 42 LTF).
Expédition :
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