B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung I
A-136/2016
Ur t e i l vom 2 0 . Ok to be r 2 0 1 6
Besetzung
Richterin Kathrin Dietrich (Vorsitz),
Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot,
Richter Maurizio Greppi,
Gerichtsschreiber Ivo Hartmann.
Parteien
A._______,
vertreten durch lic. iur. Christa Rempfler, Rechtsanwältin,
und MLaw Andreas Thürlimann,
Advokatur am Falkenstein,
Falkensteinstrasse 1, Postfach 112, 9006 St. Gallen,
Beschwerdeführer,
gegen
Eidgenössische Technische Hochschule Zürich
(ETH Zürich),
Prof. Dr. Lino Guzzella, Präsident der ETH Zürich,
HG F 59, vertreten durch
lic. iur. Tomislav Mitar, Rechtsdienst,
Rämistrasse 101, 8092 Zürich ETH-Zentrum,
Erstinstanz,
ETH-Beschwerdekommission, Postfach 6061, 3001 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Flugblatt-Verbot auf dem Areal des ETH-Hauptgebäudes in
Zürich.
A-136/2016
Seite 2
Sachverhalt:
A.
(…) A._______ ([…]; nachfolgend: Gesuchsteller) ersuchte am 14. April
2015 bei der Eidgenössischen Technischen Hochschule Zürich (ETH) um
Bewilligung einer Kundgebung am (…), von 15:30 bis 17:30 Uhr, vor dem
Haupteingang der ETH an der Rämistrasse (nachfolgend auch Ostein-
gang). Zugleich sicherte der Gesuchsteller zu, dass der Zugang zur ETH
nicht behindert werde und eine friedliche, gewaltfreie, nicht aggressive In-
formations- und Protestveranstaltung gegen Tierquälerei geplant sei.
B.
Die ETH erteilte am 21. April 2015 die beantragte Bewilligung unter Aufla-
gen.
C.
Der Gesuchsteller setzte am 5. Mai 2015 die ETH darüber in Kenntnis,
dass zusätzlich zur Kundgebung an der Rämistrasse zwei Personen am
Südeingang bei der Polyterrasse (recte: Westeingang) Flugblätter verteilen
werden.
D.
Daraufhin beschied ihm die ETH am 7. Mai 2015, dass nur die Kundge-
bung am Haupteingang bei der Rämistrasse bewilligt sei. Die Flugblattak-
tion sei jedoch nicht bewilligt worden und deshalb gemäss der allgemeinen
Hausordnung verboten.
E.
Gegen dieses Verbot reichte der Gesuchsteller am 15. Mai 2015 Be-
schwerde bei der ETH-Beschwerdekommission ein und verlangte, es sei
festzustellen, dass das von der ETH erlassene Verbot, am (…) durch zwei
Mitglieder Flugblätter vor dem Ausgang gegen die Polyterrasse hin zu ver-
teilen, rechtswidrig war.
F.
Mit Entscheid vom 29. Oktober 2015 wies die ETH-Beschwerdekommis-
sion die Beschwerde des Gesuchstellers vollumfänglich ab und auferlegte
ihm Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 750.–.
G.
Gegen diesen Entscheid erhebt der mittlerweile anwaltlich vertretene Ge-
A-136/2016
Seite 3
suchsteller (nachfolgend: Beschwerdeführer) am 7. Januar 2016 Be-
schwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er beantragt, das Urteil der
ETH-Beschwerdekommission (nachfolgend: Vorinstanz) sei aufzuheben
und es sei festzustellen, dass das von der ETH (nachfolgend: Erstinstanz)
erlassene Verbot rechtswidrig war.
H.
Die Vorinstanz schliesst in ihrer Vernehmlassung vom 15. Februar 2016
auf Abweisung der Beschwerde.
I.
Ebenso verlangt die Erstinstanz mit ihrer Eingabe vom 18. Februar 2016,
die Beschwerde sei abzuweisen.
J.
In den Schlussbemerkungen vom 29. März 2016 hält der Beschwerdefüh-
rer an seinen Begehren vollumfänglich fest.
K.
Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die sich bei den
Akten befindlichen Dokumente wird – soweit entscheidrelevant – in den
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
(VwVG, SR 172.021), sofern eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG
entschieden hat und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist.
1.2 Das Urteil der Vorinstanz vom 29. Oktober 2015 stellt als Beschwerde-
entscheid im Sinne von Art. 61 VwVG ein zulässiges Anfechtungsobjekt
dar (Art. 5 Abs. 2 VwVG). Bei der Vorinstanz handelt es sich um eine eid-
genössische Kommission im Sinne von Art. 33 Bst. f VGG und damit um
eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil des BVGer
A-7014/2014 vom 12. Mai 2015 E. 1.1). Da keine Ausnahme nach Art. 32
VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorlie-
genden Beschwerde zuständig.
A-136/2016
Seite 4
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem
VwVG, soweit das Bundesgesetz vom 4. Oktober 1991 über die Eidgenös-
sischen Technischen Hochschulen (ETH-Gesetz, SR 414.110) oder das
VGG nichts anderes bestimmen (Art. 37 Abs. 1 ETH-Gesetz und Art. 37
VGG).
1.3 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung hat (Bst. c).
Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen.
Er verfügt als materieller Adressat des angefochtenen Urteils grundsätzlich
über ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung die-
ses Entscheides, wurde damit doch seine Beschwerde abgewiesen.
Sein Beschwerdebegehren, welches auf die Feststellung der Rechtswid-
rigkeit des Verbotes gerichtet ist, am (…) durch zwei Personen Flugblätter
auf der Polyterrasse verteilen zu lassen, ist jedoch nicht mehr aktuell. Nach
der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann ausnahmsweise auf das Er-
fordernis des aktuellen und praktischen Interesses verzichtet werden,
wenn sich die aufgeworfene Frage unter den gleichen oder ähnlichen Um-
ständen jederzeit wieder stellen könnte, eine rechtzeitige Überprüfung im
Einzelfall kaum je möglich wäre und die Beantwortung wegen deren grund-
sätzlicher Bedeutung im öffentlichen Interesse liegt (BGE 141 II 14 E. 4.4
mit weiteren Hinweisen; BVGE 2013/33 E. 1.4). Wie die Vorinstanz zu
Recht darlegte, plant der Beschwerdeführer regelmässig Kundgebungen.
Dabei liegt es in der Natur der Sache, dass die gerichtliche Überprüfung
von Rechtsfragen der Bewilligungspflicht bzw. der Zulässigkeit eines Ver-
botes kaum je rechtzeitig erfolgen dürfte. Zudem können sich dieselben
Fragen jederzeit wieder stellen, weshalb im konkreten Fall ausnahmsweise
auf das Erfordernis des aktuellen, praktischen Interesses verzichtet wer-
den kann. Der Beschwerdeführer ist demnach zur Beschwerde legitimiert.
1.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl.
Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 VwVG) ist daher einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge-
schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf
A-136/2016
Seite 5
Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Er-
messensausübung – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG).
3.
Vorliegend ist strittig, ob die vom Beschwerdeführer geplante Aktion, durch
zwei Personen auf der Polyterrasse Flugblätter verteilen zu lassen, bewil-
ligungspflichtig gewesen ist und ob das Verbot dieser Tätigkeit rechtmässig
war.
4.
Ob eine Bewilligungspflicht besteht, bemisst sich danach, ob die konkret in
Frage stehende Nutzung als schlichter oder gesteigerter Gemeingebrauch
einer öffentlichen Sache zu qualifizieren ist. Dies ist an erster Stelle zu prü-
fen.
4.1 Der Beschwerdeführer stellt sich auf den Standpunkt, dass das blosse,
unentgeltliche Verteilen von Flugblättern durch zwei Personen als schlich-
ter Gemeingebrauch zu qualifizieren sei und somit gar keiner Bewilligung
bedürfe. Es gehe nicht an, dass die Vorinstanz die Kundgebung am östli-
chen Eingang der ETH und das Verteilen der Flugblätter auf der Polyter-
rasse gesamthaft beurteile und als gesteigerten Gemeingebrauch einstufe.
Sie ignoriere dabei, dass es sich um getrennte Örtlichkeiten handle. Zudem
habe er nicht um eine örtliche Ausdehnung der Kundgebungsbewilligung
auf die Polyterrasse ersucht. Ferner sei die Polyterrasse für den motori-
sierten Verkehr nicht zugänglich und weise eine Fläche von mehr als
3'000 m2 auf. Entsprechend führe das Verteilen von Flugblättern durch
zwei Personen zu keinen Behinderungen des Fussgängerverkehrs. Zudem
wäre die ETH, die beim Westeingang durch drei Türen betreten werden
könne, nach wie vor zugänglich gewesen und eine Störung des ETH-Be-
triebs habe nicht erfolgen können. Da nach der bundesgerichtlichen Recht-
sprechung selbst das Sammeln von Unterschriften für eidgenössische Ab-
stimmungen durch drei Personen auf öffentlichem Grund als schlichter Ge-
meingebrauch zu qualifizieren sei, müsse dies für das Verteilen von Flug-
blättern erst Recht gelten, bei welchem bloss ein minimaler Kontakt zwi-
schen seinen Mitgliedern und den Passanten bestehe sowie üblicherweise
keine Gespräche stattfänden. Insgesamt verfüge er über einen bedin-
gungslosen Anspruch auf das Verteilen von Flugblättern auf der Polyter-
rasse.
A-136/2016
Seite 6
4.2 Demgegenüber bringt die Erstinstanz vor, dass das Verteilen von Flug-
blättern als Teil der Tierschutzkundgebung zu werten sei. Dies zeige sich
bereits am Email des Beschwerdeführers, in welchem er darauf hingewie-
sen habe, dass zusätzlich zur Kundgebung auf der Ostseite auch Flugblät-
ter auf der Westseite durch zwei Personen verteilt werden sollten. Der Zu-
sammenhang sei örtlich, zeitlich und inhaltlich offensichtlich gegeben. Eine
Bewilligungspflicht erlaube eine Abwägung sämtlicher Interessen, d.h. ne-
ben dem Gesichtspunkt der Gefahrenabwehr auch die aus der besonderen
Zweckwidmung entspringenden öffentlichen Interessen. Das Recht eine
Bewilligungspflicht vorzusehen, ergebe sich aus der Autonomie der ETH
und ihrem daraus fliessenden Hausrecht. Aus Sicherheitsgründen müssten
teilweise Gesuche verschiedener, insbesondere auch gegnerischer Grup-
pen zeitlich und örtlich koordiniert werden; ebenso gelte es die Interessen
des geordneten Betriebs der ETH zu berücksichtigen. Gerade im Bereich
der Tierversuche gebe es Gruppierungen, die sich für den Schutz der Tiere
einsetzten und solche, die sich für die Forschungsfreiheit aussprächen.
Beide seien äussert aktiv auf dem Grund der ETH und versuchten jeweils
bei Bekanntwerden einer Aktion am gleichen Ort und zur selben Zeit eine
Gegenveranstaltung abzuhalten. Vor diesem Hintergrund dürfe die Argu-
mentation des Beschwerdeführers nicht gefolgt werden, wonach allein auf-
grund der "völlig getrennten Örtlichkeiten" verschiedene Veranstaltungen
vorlägen. Dies komme einer Umgehung der Bewilligungspflicht gleich.
Folge man dieser Logik hätte der Beschwerdeführer zu jeder Zeit und an
verschiedenen Orten zusätzlich zur bewilligten Demonstration auch noch
Flugblätter durch Einzelpersonen verteilen lassen können. Es liege somit
vielmehr eine Erweiterung der Demonstration vor. Denn nur wenn eine ge-
samthafte Bewilligungspflicht bestehe, könne die Sicherheit gewährleistet
und eine unkontrollierte Verzettelung verhindert werden.
4.3
4.3.1 Die Nutzung von öffentlichen Sachen richtet sich nach öffentlichem
Recht. Dieses umschreibt, in welchem Rahmen und Ausmass öffentliche
Sachen im Gemeingebrauch genutzt werden dürfen und wie namentlich
öffentlicher Grund von der Allgemeinheit benützt werden darf. Dabei wird
insbesondere zwischen schlichtem Gemeingebrauch und gesteigertem
Gemeingebrauch unterschieden (BGE 135 I 302 E. 3.1 bezüglich kantona-
ler Hoheit unterstehender öffentlicher Sachen; ULRICH HÄFELIN/GEORG
MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016,
Rz. 2252 ff.; TOBIAS JAAG, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentli-
cher Sachen, ZBl 93/1992, S. 145 ff., S. 150 ff.).
A-136/2016
Seite 7
4.3.2 Als schlichter Gemeingebrauch werden die Nutzung öffentlicher Sa-
chen sowie sämtliche Tätigkeiten auf öffentlichem Grund bezeichnet, die
entsprechend der Widmung der Sache grundsätzlich jedermann voraus-
setzungslos offen stehen. Merkmal des schlichten Gemeingebrauchs – und
zugleich wesentliches Kriterium der Abgrenzung zum gesteigerten Ge-
meingebrauch – bildet die Gemeinverträglichkeit. Als gemeinverträglich gilt
insbesondere der Gebrauch einer Sache, wenn die gleichzeitige Benut-
zung durch andere interessierte Personen nicht erheblich erschwert wird.
Die Grenze des einfachen Gemeingebrauchs wird indes überschritten,
wenn eine Nutzung aufgrund ihrer Natur oder Intensität den Rahmen des
Üblichen übersteigt, nicht mehr der bestimmungsgemässen Verwendung
entspricht, den rechtmässigen Gebrauch durch andere Benützer beein-
trächtigt und somit nicht mehr gemeinverträglich ist. Für die Abgrenzung im
Einzelnen ist auf die konkreten örtlichen und zeitlichen Gegebenheiten so-
wie die Art und das Ausmass der üblichen Benützung abzustellen (vgl.
BGE 135 I 302 E. 3.2; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2253 ff.). So-
dann ist anerkannt, dass Kundgebungen auf öffentlichem Grund als gestei-
gerter Gemeingebrauch gelten (vgl. BGE 132 I 256 E. 3 und BGE 127 I
164 E. 3b mit weiteren Hinweisen).
4.3.3 Bei der ETH handelt es sich um eine autonome öffentlich-rechtliche
Anstalt des Bundes mit eigener Rechtspersönlichkeit (Art. 5 Abs. 1 ETH-
Gesetz); die betreffenden Grundstücke der Anstalt befinden sich unter der
Hoheit des Bundes (Art. 35b Abs. 1 ETH-Gesetz, vgl. auch Bundesbe-
schluss vom 9. Juni 1908 betreffend den Aussonderungsvertrag zwischen
der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und dem Kanton Zürich
und der Stadt Zürich anderseits [SR 414.110.11]). Ob es sich beim Ein-
gangsbereich vor dem Ostportal und der Polyterrasse um Verwaltungsver-
mögen im Anstaltsgebrauch oder um eine öffentliche Sache im Gemeinge-
brauch handelt, braucht vorliegend jedoch nicht bestimmt zu werden, da
sich die beiden Arten nur aufgrund ihres Benutzerkreises unterscheiden
und sich dieser – zufolge der öffentlich zugänglichen Bibliothek sowie der
vorhandenen Verpflegungsmöglichkeiten (Restaurant, Café, etc.; vgl.
act. 6 der Erstinstanz) – kaum auseinanderhalten lässt. Massgebend ist
jedoch, dass das ETH-Areal einem besonderen Zweck gewidmet ist (sog.
besonderer Anstaltszweck: vgl. Art. 2, Art. 8 und Art. 9 ETH-Gesetz i.V.m.
Art. 5 des Raumbenützungsreglements vom 3. März 2009 [RSETHZ
214.11]).
4.3.4 Im vorliegenden Fall ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz
bezüglich der Kundgebung am Ostportal der ETH zum Schluss gelangte,
A-136/2016
Seite 8
es liege ein gesteigerter Gemeingebrauch vor, da mehrere Personen mit
Plakaten, Flugblättern sowie mittels Megaphon auf die Anliegen des Be-
schwerdeführers aufmerksam machten. Diese Nutzung ist nicht bestim-
mungsgemäss und beeinträchtigt die gleichzeitige Nutzung des Zugangs-
bereiches zum Hauptgebäude der ETH durch die Anstaltsbenützer. So-
dann ist die Schlussfolgerung der Vorinstanz zutreffend, dass das Verteilen
von Flugblättern durch zwei Personen auf der Polyterrasse als Ausweitung
der Demonstration am Osteingang zu werten ist. Einerseits besteht sowohl
in zeitlicher, thematischer und auch personeller Hinsicht ein Zusammen-
hang zwischen den beiden Aktivitäten. Es handelt sich je um Mitglieder
bzw. Sympathisanten des Beschwerdeführers, die sich aus demselben An-
lass ([…]-Tagung), zur gleichen Zeit und zu demselben Thema Gehör ver-
schaffen wollten. Zudem legte der Beschwerdeführer dar, dass die beiden
Personen auf der Polyterrasse positioniert werden sollten, um möglichst
viele Tagungsteilnehmer zu erreichen, vor allem auch jene, die das Haupt-
gebäude im Anschluss an die Tagung über die Westseite verlassen (vgl.
Beschwerde, S. 5). Damit bringt der Beschwerdeführer unmissverständlich
zum Ausdruck, dass mit der Flugblattaktion der Radius der Demonstration
vor dem Osteingang auch auf die Polyterrasse ausgeweitet werden sollte.
Schliesslich ist auch der Einwand unbehelflich, die Veranstaltungen seien
örtlich getrennt gewesen. Der Beschwerdeführer übersieht, dass die bei-
den Orte nicht weit voneinander entfernt liegen. Sie befinden sich auf dem
gleichen Grundstück je vor den Eingängen des ETH-Hauptgebäudes. Da-
mit besteht kein Raum, das Verteilen der Flugblätter, welches für sich ge-
nommen grundsätzlich als schlichter Gemeingebrauch zu qualifizieren
wäre, isoliert zu betrachten. Folglich hat die Vorinstanz die Aktivitäten des
Beschwerdeführers zu Recht als gesteigerten Gemeingebrauch qualifi-
ziert.
4.3.5 Stellt eine Nutzungsform gesteigerten Gemeingebrauch dar, darf
diese nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung unter einen Bewilli-
gungsvorbehalt gestellt werden (vgl. BGE 135 I 302 E. 3.2). Geht eine kon-
kret in Frage stehende Grundrechtsausübung über den schlichten Gemein-
gebrauch einer öffentlichen Sache hinaus, besteht denn auch (nur) ein be-
dingter Anspruch auf Bewilligung des gesteigerten Gemeingebrauchs,
wenn er für die Ausübung von Freiheitsrechten auf öffentlichem Grund er-
forderlich ist. Dies gilt auch im Falle von Verwaltungsvermögen, weshalb
unter Umständen ein bedingter Anspruch auf Rand- bzw. ausserordentli-
che Nutzung gegeben sein kann (BGE 138 I 274 E. 2.2.2; ANDREAS
KLEY/ESTHER TOPHINKE, in: St. Galler Kommentar, Die schweizerische
Bundesverfassung, 3. Aufl. 2014 [nachfolgend: BV-Kommentar], Art. 16
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Seite 9
N 30). Bedingt meint dabei insbesondere, dass einerseits weder ein Recht
besteht, den öffentlichen Grund an einem beliebigen Ort, zu einem beliebi-
gen Zeitpunkt und in einer beliebigen Weise zu benützen. Andererseits ist
die ausserordentliche Nutzung von einer umfassenden Interessenabwä-
gung abhängig, welche neben dem Gesichtspunkt der polizeilichen Gefah-
renabwehr auch andere öffentliche Interessen, wie jenes der zweckmässi-
gen Nutzung, miteinzubeziehen hat (vgl. BGE 138 I 274 E. 2.2.2 sowie
KLEY/TOPHINKE, in: BV-Kommentar, Art. 16 N 30). Demnach ist im Bewilli-
gungsverfahren nicht nur die Zulässigkeit der grundrechtlich geschützten
Tätigkeit zu prüfen, sondern auch über deren Randbedingungen, wie Auf-
lagen und allfällige Alternativen, zu befinden. Immerhin besteht für die vor-
liegend interessierende Veranstaltung (Kundgebung) ein Anspruch des
Grundrechtsträgers, dass der von ihm beabsichtigen Appellwirkung Rech-
nung getragen wird (vgl. Urteil des BGer 1C_322/2011 vom 19. November
2011 E. 2 mit Hinweis).
4.3.6 Nachdem die Vorinstanz die Veranstaltung des Beschwerdeführers
(Kundgebung und das Verteilen der Flugblätter) zu Recht als gesteigerten
Gemeingebrauch einstufte, durfte sie dessen Vorhaben somit grundsätz-
lich von einer Bewilligung abhängig machen.
5.
5.1 Die Kundgebung mitsamt dem Verteilen der Flugblätter fällt in den An-
wendungsbereich der Meinungsfreiheit (Art. 16 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 [BV, SR 101]), der Medienfreiheit (Art. 17 BV) und der Ver-
sammlungsfreiheit (Art. 22 BV). Die Vorinstanz hat die Lehre und Recht-
sprechung zum Schutzbereich der einzelnen Grundrechte und deren ge-
genseitiges Verhältnis (echte und unechte Grundrechtskonkurrenz) zutref-
fend dargelegt. Darauf kann verwiesen werden. Demnach wird die konkret
in Frage stehende Tätigkeit des Beschwerdeführers von sämtlichen aufge-
führten Grundrechten geschützt. Es rechtfertigt sich aber, die Zulässigkeit
des Grundrechtseingriffs primär bezüglich der beiden besonders einschlä-
gigen Grundrechte der Meinungs- und Versammlungsfreiheit zu prüfen
(vgl. BGE 137 I 167 E. 3.7).
5.2 Einschränkungen von Grundrechten sind nach Art. 36 BV zulässig,
wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein öffentliches
Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt und ver-
hältnismässig sind. Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar
(Art. 36 Abs. 4 BV).
A-136/2016
Seite 10
5.2.1
5.2.1.1 Das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage verlangt nach einem
hinreichend bestimmten Rechtssatz, d.h. einer generell abstrakten Norm.
Während bei schweren Eingriffen in Freiheitsrechte ein Gesetz im formel-
len Sinn erforderlich ist, genügt bei leichten Eingriffen eine Regelung auf
Verordnungsstufe. Letztere muss aber ihrerseits auf einer zulässigen und
hinreichenden Delegation durch ein formelles Gesetz beruhen (vgl. zum
Ganzen: BGE 141 I 211 E. 3.2; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN
KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl. 2012, Rz. 308 ff.).
Ob ein Eingriff in ein Grundrecht schwer ist, beurteilt sich nach objektiven
Kriterien. Nicht entscheidend ist das subjektive Empfinden des Betroffenen
(BGE 139 I 280 E. 5.2).
5.2.1.2 Im vorliegenden Fall wurde nicht die gesamte Kundgebung des Be-
schwerdeführers verboten. Das Verbot bezog sich ausschliesslich auf das
Verteilen der Flugblätter auf der Polyterrasse. Damit ist das Verbot räumlich
begrenzt und nicht umfassend; der Beschwerdeführer konnte seinen An-
liegen auch am Osteingang Gehör verschaffen. Sodann betraf das Verbot
nur den (…), von 15:30 Uhr bis 17:30 Uhr, und damit einen kurzen Zeit-
raum. Insgesamt stellt das Verbot somit nur einen leichten Eingriff dar.
5.2.1.3 Wie bereits dargelegt, regelt die ETH als autonome öffentlich-recht-
liche Anstalt des Bundes ihre Angelegenheit selbst (Art. 5 ETH-Gesetz).
Sodann ist die Schulleitung, gestützt auf die Delegationsnormen von
Art. 27 Abs. 1 ETH-Gesetz sowie Art. 3 Abs. 1 Bst. a der ETHZ-ETHL-Ver-
ordnung vom 13. November 2003 (SR 414.110.37), zum Erlass der Orga-
nisationsverordnung der ETH Zürich vom 16. Dezember 2003 befugt, wel-
che ihrerseits Grundlage des Raumbenützungsreglements bildet. Art. 10
Abs. 1 des Raumbenützungsreglements hält fest, dass die Benützung von
Räumen durch Dritte – wozu auch die Grundstücke der ETH gehören (Art.
1) – bewilligungspflichtig ist. Zudem besteht gemäss Art. 10 Abs. 4 des
Raumbenützungsreglements kein Anspruch auf Erteilung einer Bewilli-
gung. Folglich existiert für die Verweigerung der Bewilligung, Flugblätter
auf der Polyterrasse zu verteilen, eine hinreichende gesetzliche Grund-
lage.
5.2.1.4 Soweit der Beschwerdeführer rügt, die generelle Bewilligungs-
pflicht für das Verteilen von Flugblättern (vgl. Art. 10 Abs. 4 Raumbenüt-
zungsreglement; Ziff. 4.11 der Hausordnung der ETH) sei unzulässig, ist
darauf nicht weiter einzugehen. Die Frage der Zulässigkeit einer generellen
Bewilligungspflicht bildet nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
A-136/2016
Seite 11
Zudem ist die Bewilligungspflicht für die gesamte Veranstaltung, d.h. die
Kundgebung sowie das Verteilen der Flugblätter, zu beurteilen und nicht
bloss bezüglich Letzterem.
5.2.2
5.2.2.1 Weiter muss der Eingriff in die Meinungs- und Versammlungsfrei-
heit durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt sein. Dabei fallen nicht
nur polizeiliche Interessen, wie die öffentliche Sicherheit (Gefahrenabwehr)
sowie öffentliche Ruhe und Ordnung, in Betracht, sondern auch andere öf-
fentliche Interessen, wie jenes der zweckmässigen Nutzung des öffentli-
chen Grundes (vgl. BGE 138 I 274 E. 2.2.2 und BGE 137 I 31 E. 6.4; CHRIS-
TOPH ERRASS, in: BV-Kommentar, Art. 22 N 59; REGINA KIENER/WALTER KÄ-
LIN, Grundrechte, 2. Aufl. 2013, S. 215 f.).
5.2.2.2 Die Erstinstanz rechtfertigt die verweigerte Bewilligung bzw. das
strittige Verbot zunächst zu Recht mit dem Interesse, einer mit der Erwei-
terung der Kundgebung auf einen zusätzlichen Ort einhergehenden Ver-
zettelung vorzubeugen, da in diesem Fall die Sicherheit nicht mehr mit ver-
hältnismässigem Aufwand hätte gewährleistet werden können. So führt sie
aus, dass gerade auf dem Gebiet des Tierschutzes bzw. der Tierversuche
verschiedene Gruppierungen mit gegenläufigen Interessen bestehen, wel-
che im Falle einer Kundgebung jeweils bewusst versuchten, zum selben
Zeitpunkt und am selben Ort eine Gegenveranstaltung abzuhalten und die
Aktion der Gegenseite zu stören. Dies war auch bei der Kundgebung vom
(…) vor dem Osteingang der Fall, wo der Sicherheitsdienst gar Störer (Ge-
gendemonstranten) wegweisen musste. In diesem Sinne dient das Verbot
der Gefahrenabwehr und damit der Sicherheit der Anstaltsbenützer sowie
dem Schutz der konkret in Frage stehenden Grundrechtsausübung. Mit der
Beschränkung der Kundgebung auf den östlichen Eingang bzw. dem Ver-
bot der Flugblattaktion beabsichtigte die Erstinstanz sodann den Anstalts-
benützern – trotz Kundgebung – einen möglichst freien, ungehinderten Zu-
gang zum ETH-Hauptgebäude über die Westseite zu ermöglichen und da-
mit letztlich einen geordneten Betrieb zu garantieren. Mithin bezweckte sie,
die zweckentsprechende Nutzung des öffentlichen Grundes zu gewährleis-
ten. Insgesamt liegen somit verschiedene öffentliche Interessen vor und
der Grundrechtseingriff erscheint unter diesem Blickwinkel als gerechtfer-
tigt.
5.3 Schliesslich muss eine Grundrechtseinschränkung stets das Verhält-
nismässigkeitsprinzip wahren. Verhältnismässig ist eine Einschränkung
A-136/2016
Seite 12
dann, wenn sie im Hinblick auf das angestrebte Ziel geeignet und erforder-
lich ist und ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem angestrebten Ziel und
einem damit verbundenen Eingriff wahrt (vgl. Urteil des BVGer A-
7454/2009 vom 29. März 2011 E. 10.4.3; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., Rz. 521 ff).
5.3.1 Erforderlich ist eine Massnahme, wenn sie den geringstmöglichen
Eingriff darstellt. Sie hat zu unterbleiben, wenn eine gleichgelagerte, aber
mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichen würde (vgl.
HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., Rz. 322).
5.3.2 Im vorliegenden Fall ist das Verbot, Flugblätter auf der Polyterrasse
zu verteilen, nicht erforderlich um einen geordneten Betrieb sowie einen
ungehinderten Zugang zum ETH-Hauptgebäude sicherzustellen. Einer-
seits gilt es zu berücksichtigen, dass lediglich zwei Personen während zwei
Stunden Flugblätter verteilen wollten. Wie der Beschwerdeführer zu Recht
ausführte, ist dabei nicht zu erwarten, dass die Fussgänger übermässig
aufgehalten werden, da jeweils bloss ein minimaler Kontakt zwischen sei-
nen Mitgliedern sowie den Fussgänger besteht und kaum Diskussionen
geführt würden. Zudem handelt es sich bei der Polyterrasse um einen gros-
sen offenen Platz mit einer Fläche von über 3'000 m2. Die Passanten könn-
ten damit den Demonstranten ohne Weiteres ausweichen, ohne dass es
dabei zu gefährlichen Situationen oder erheblichen Behinderungen (des
Verkehrsflusses) der Fussgänger kommen könnte. Ferner hätte die Erstin-
stanz die Aktion von weiteren Auflagen, wie beispielsweise einem Mindest-
abstand zum Haupteingang, abhängig machen können. Damit wäre der
Zutritt zum Hauptgebäude jederzeit gesichert gewesen. Schliesslich hätte
die Erstinstanz mit einem Mitarbeiter ihres Sicherheitsdienstes vor Ort die
Flugblattaktion sowie die Einhaltung der Auflage überwachen lassen kön-
nen. Dieser Mitarbeiter hätte bei Bedarf auch allfällige Störer (Gegende-
monstranten) wegweisen und die Sicherheit der Anstaltsbenützer gewähr-
leisten können. Das Argument des kleinen Sicherheitsapparates der Erst-
instanz überzeugt hingegen nicht, da sie – wie sie selbst einräumt – jeder-
zeit auch die Polizei beiziehen könnte. Mithin hätten somit mildere Mittel
anstelle des absoluten Verbotes bestanden, mit welchen die im öffentlichen
Interesse liegenden Zwecke ebenso hätten erreicht werden können.
5.3.3 Schliesslich lässt sich dieses Verbot auch nicht mit dem Einwand
rechtfertigen, dass der Beschwerdeführer über kein gewichtiges privates
Interesse verfüge, da er seine Flugblätter ausserhalb des Areals vor der
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Seite 13
Polybahn oder im Rahmen der Kundgebung auf der Ostseite habe vertei-
len können. Es trifft zwar zu, dass der Beschwerdeführer einerseits nicht
über einen unbedingten Anspruch verfügt, an einem beliebigen Ort eine
Kundgebung durchzuführen und andererseits im Rahmen der bewilligten
Demonstration am Osteingang einen Grossteil der Tagungsteilnehmer er-
reicht haben dürfte. Dennoch kann es nicht angehen, dass ein Verbot, für
welches keine Notwendigkeit bestanden hat, im Nachhinein über ein (an-
geblich) geringeres privates Interesse gerechtfertigt werden soll.
5.3.4 Insgesamt ist das Verbot, Flugblätter auf der Polyterrasse zu vertei-
len, somit unverhältnismässig und damit rechtswidrig. Die Erstinstanz hätte
im Sinne eines milderen Mittels das Verteilen der Flugblätter auf der Poly-
terrasse zumindest unter Auflagen gestatten müssen.
5.4 Zusammengefasst verletzt die verweigerte Bewilligung, Flugblätter auf
Polyterrasse verteilen zu dürfen, die Meinungs- und Versammlungsfreiheit
des Beschwerdeführers. Die Beschwerde ist somit gutzuheissen und der
angefochtene Entscheid aufzuheben. Es ist festzustellen, dass die Flug-
blattaktion zumindest unter Auflagen hätte bewilligt werden müssen.
6.
Es bleibt über die Kosten und Entschädigungen des Beschwerdeverfah-
rens vor dem Bundesverwaltungsgericht sowie des vorinstanzlichen Ver-
fahrens zu befinden.
6.1 Bei diesem Verfahrensausgang gilt der Beschwerdeführer als obsie-
gend, weshalb ihm keine Verfahrenskosten aufzuerlegen sind (Art. 63
Abs. 1 VwVG). Der geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'500.–
ist ihm nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Entscheids zurück-
zuerstatten. Sodann können weder der unterliegenden Erstinstanz noch
der Vorinstanz Kosten auferlegt werden (Art. 63 Abs. 2 VwVG; vgl. Urteil
des BVGer A-4941/2013 vom 5. März 2014 E. 7.1).
6.2 Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei ist für das Verfahren vor
Bundesverwaltungsgericht eine Entschädigung für ihr erwachsene notwen-
dige und verhältnismässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1
VwVG). Die Parteientschädigung umfasst die Kosten der Vertretung und
allfällige Auslagen der Partei. Das Gericht setzt die Parteientschädigung
aufgrund der eingereichten Kostennote oder, mangels Einreichung einer
(hinreichend detaillierten) Kostennote, aufgrund der Akten fest (Art. 14
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Abs. 2 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Der Beschwerdeführer reichte im vorliegenden Fall eine Kostennote ein.
Die Zusammenstellung weist detailliert den angefallenen Zeitaufwand für
die einzelnen Tätigkeiten, den Stundenansatz und die Kosten (Barausla-
gen) aus. Insgesamt werden über 50 Arbeitsstunden für das vorliegende
Beschwerdeverfahren geltend gemacht. Dieser Aufwand erscheint als
nicht mehr angemessen, da dem Verfahren bereits ein Beschwerdeverfah-
ren vor der Vorinstanz vorausging. Entsprechend ist das Honorar auf rund
die Hälfte zu kürzen und dem Beschwerdeführer eine reduzierte Parteient-
schädigung in der Höhe von Fr. 6'500.– (inkl. Auslagen und Mehrwert-
steuer) zuzusprechen. Diese ist ihm von der unterliegenden Erstinstanz zu
entrichten ist.
6.3 Dem Verfahrensausgang entsprechend können dem Beschwerdefüh-
rer auch für das vorinstanzliche Verfahren keine Kosten auferlegt werden
(Art. 63 Abs. 1 VwVG). Deshalb wird die Vorinstanz angewiesen, dem Be-
schwerdeführer den von ihm geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von
Fr. 750.– nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Entscheides zu-
rückzuerstatten. Von einer Kostenauflage zu Lasten der unterliegenden
Erstinstanz ist abzusehen (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
Da dem im vorinstanzlichen Verfahren anwaltlich nicht vertretenen Be-
schwerdeführer keine verhältnismässig hohen Kosten entstanden sind, ist
ihm keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
1.1 Die Beschwerde wird gutgeheissen und das Urteil der Vorinstanz vom
29. Oktober 2015 aufgehoben.
1.2 Es wird festgestellt, dass zusätzlich zur Kundgebung vom (…) auch
das gleichzeitige Verteilen von Flugblättern durch 2 Personen auf der Po-
lyterrasse – zumindest unter Auflagen – hätte bewilligt werden müssen.
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Seite 15
2.
Die Vorinstanz wird angewiesen, dem Beschwerdeführer den von ihm ge-
leisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 750.– nach Eintritt der
Rechtskraft des vorliegenden Entscheides zurückzuerstatten.
3.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der vom Beschwerdeführer
geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'500.– wird ihm nach Ein-
tritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. Hierzu hat er
dem Bundesverwaltungsgericht seine Kontoangaben mitzuteilen.
4.
Die Erstinstanz wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Parteient-
schädigung in der Höhe von Fr. 6'500.– zu bezahlen.
5.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Erstinstanz (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Kathrin Dietrich Ivo Hartmann
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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-
schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren
Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be-
schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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