A-1375/2011 - Abteilung I - Personen- und Warentransport - Konzession für regelmässige, gewerbsmässige Person...

  Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l   adm in i s t r a t i f   f édé ra l
T r i buna l e   ammin i s t r a t i vo   f ede ra l e
T r i buna l   adm in i s t r a t i v   f ede ra l
Abteilung I
A­1375/2011
U r t e i l   v om   2 4 .   No v embe r   2 0 1 1
Besetzung Richter André Moser (Vorsitz),
Richter Beat Forster, Richterin Marianne Ryter Sauvant,
Gerichtsschreiberin Anita Schwegler.
Parteien vbl transport ag, Tribschenstrasse 65, 6005 Luzern,
vertreten durch Rechtsanwalt Hubert Rüedi und 
Rechtsanwältin Andrea Meule, Kaufmann Rüedi
Rechtsanwälte AG, Alpenquai 28a, 6005 Luzern,
Beschwerdeführerin,
gegen
Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, 
Energie und Kommunikation UVEK,
Bundeshaus Nord, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand Konzession für regelmässige, gewerbsmässige 
Personenbeförderung.
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Sachverhalt:
A. 
Mit  Gesuch  vom  9. September 2010  beantragte  die  vbl  transport  ag 
(VBLT)  die  Erteilung  einer  Personenbeförderungskonzession  für  die 
regelmässige  und  gewerbsmässige  Personenbeförderung  für  die 
Nachtschnellbusverbindung  von  Luzern  nach  Altdorf.  Diese  Verbindung 
sollte  ins Nachtbus­Angebot  "nachtstern"  integriert werden,  bei  dem ein 
spezieller  Tarif  gilt  und  keine  Abgeltung  seitens  der  öffentlichen  Hand 
entrichtet wird. Die Nachtschnellbusverbindung  von  Luzern  nach Altdorf 
verkehrt  jeweils  Freitag­  und  Samstagnacht  (ohne  allg.  Feiertage)  ab 
Luzern,  Bahnhof,  um  1:15  Uhr.  Der  Rückkurs  fährt  ab  Altdorf, 
Telldenkmal, um 1:50 Uhr.
B. 
Mit  Verfügung  vom  25. Januar 2011  erteilte  das  Eidgenössische 
Departement  für Umwelt,  Verkehr,  Energie  und Kommunikation  (UVEK) 
der  VBLT  die  Konzession  Nr. 700  für  regelmässige  gewerbsmässige 
Personenbeförderung  für  den  Nachtbusbetrieb  auf  der  Linie  Luzern – 
Altdorf  via  Seelisbergtunnel  (Nachtbus)  ab  dem  12. Dezember 2010  bis 
zum  Fahrplanwechsel  im  Dezember  2020.  Nebst  anderen  Auflagen 
bestimmte  das  UVEK  in  Ziffer 3  der  Konzessionsverfügung,  dass  mit 
Ausnahme  des  pauschalen  tarifierten  Ortsverkehrs  spätestens  ab 
Fahrplanwechsel  im  Dezember  2012  die  Fahrausweise  des  direkten 
Verkehrs  und  der  Tarifverbunde  anzuerkennen  seien,  wobei  ein 
Nachtzuschlag erhoben werden dürfe.
Es  begründete  diese  Auflage  damit,  dass  auch  die  Nachtbuslinien 
gestützt auf Art. 16 PBG grundsätzlich in die Tarife des direkten Verkehrs 
und der Tarifverbunde einzubinden seien,  sofern ein Bedürfnis bestehe. 
Dabei  seien  für  die  speziell  ausgewiesenen  Nachtangebote  Zuschläge 
zulässig.  Für  die  Nachtbusrelationen  im  Ortsverkehr  sei  weiterhin  ein 
pauschaler  Spezialtarif  zweckmässig.  Für  die  längeren  Relationen,  z.B. 
Luzern – Altdorf, seien dagegen die Fahrausweise des direkten Verkehrs 
anzuerkennen. Einen Verkauf  dieser Fahrausweise  in den Nachtbussen 
erachte  sie  demgegenüber  als  unverhältnismässig.  Für  Fahrgäste  ohne 
Fahrausweis  könne  ein  Pauschalfahrausweis  verkauft  werden,  von 
Fahrgästen mit  einem gültigen Fahrausweis  solle  hingegen  lediglich ein 
Zuschlag erhoben werden.
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C. 
Gegen diese in Ziffer 3 enthaltene Auflage erhebt die VBLT (nachfolgend 
Beschwerdeführerin)  mit  Eingabe  vom  25. Februar 2011  Beschwerde 
beim Bundesverwaltungsgericht und beantragt deren Aufhebung.
C.a  Sie  argumentiert,  das  geltende  Personenbeförderungsgesetz  vom 
20. März 2009  (PBG,  SR  745.1)  erlaube  es  der  Vorinstanz  nicht, 
Tarifbildungsauflagen  in die Konzessionen aufzunehmen. Dies  folge aus 
dem Umstand, dass das UVEK bzw. das Bundesamt  für Verkehr  (BAV) 
keine  Tarifaufsicht  inne  habe.  Die  Tarifgestaltung  liege  daher  in  der 
ausschliesslichen Kompetenz des Transportunternehmens.
Zudem  handle  es  sich  bei  der  Nachtbuslinie  Luzern  –  Altdorf  um  ein 
bestellerunabhängiges  Angebot.  Sie  werde  auf  eigenes  Risiko  und  auf 
eigene  Kosten  der  Beschwerdeführerin  angeboten.  Eine  Abgeltung  der 
ungedeckten Kosten durch Bund oder Kantone erfolge nicht. Art. 16 PBG 
sei so auszulegen, dass die Bestimmung auf den bestellerunabhängigen 
und  damit  im  alleinigen  Risikobereich  des  Transportunternehmens 
liegenden  Verkehr  nicht  anwendbar  und  damit  die  Einbindung  der 
Nachtbuslinien in die Tarife des direkten Verkehrs und der Tarifverbunde 
nicht rechtens sei.
In einer Art Beispielrechnung  führt die Beschwerdeführerin aus, weil  sie 
für  den  Betrieb  der  Nachtbuslinie  keine  Abgeltung  erhalte,  wäre  sie 
gezwungen, den Nachtzuschlag wesentlich über Fr. 5.­­ anzusetzen. Dies 
hätte zur Folge, dass  für Reisende mit einem Generalabonnement  (GA) 
die Strecke Luzern – Altdorf mit dem Nachtbus nicht wesentlich günstiger 
würde  als  heute.  Für  Reisende  mit  einem  Halbtax­Abonnement  (HTA), 
welche  die  Strecke  Luzern  –  Altdorf  separat  lösen müssten,  würde  der 
Billettpreis  zuzüglich  eines  Nachtzuschlags  von  Fr. 5.­­  oder  mehr  die 
heutigen  Fr. 10.­­  gar  übersteigen,  koste  doch  ein  Billett  mit  HTA  von 
Luzern  nach  Altdorf  einfach  bereits  Fr. 10.10.  Für  Fahrgäste  ohne 
gültigen  Fahrausweis  und  ohne  GA  oder  HTA  könnte  die 
Beschwerdeführerin  gemäss  Verfügung  einen  Pauschalfahrausweis 
verkaufen. Die Höhe dieses Fahrausweises liege dabei im Ermessen der 
Beschwerdeführerin.  Diese  müsste,  unter  Berücksichtigung  des 
Gleichheitsgebots und des künftigen Billettpreises für einen Fahrgast mit 
HTA,  für Fahrgäste ohne gültigen Fahrausweis und ohne GA oder HTA 
zumindest  den  gleichen  Preis  als  Pauschalpreis  erheben.  Alles  andere 
würde  im  Ergebnis  zu  einer  stossenden  Ungleichbehandlung  der 
Fahrgäste  führen.  Dies  könne  unter  den  Gesichtspunkten  des 
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Konsumentenschutzes, der Förderung des öffentlichen Verkehrs und der 
einfachen  Preisgestaltung  für  den  Fahrgast  nicht  dem  Willen  des 
Gesetzgebers  entsprechen,  weshalb  Art. 16  PBG  auf  Angebote  des 
bestellerunabhängigen  Verkehrs  nicht  anwendbar  bzw.  vorliegend  nicht 
wie  verfügt  anzuwenden  sei.  Zudem wäre es mit Blick  auf Art. 5 Abs. 2 
der  Bundesverfassung  der  Schweizerischen  Eidgenossenschaft  vom 
18. April 1999  (BV, SR 101) auch unverhältnismässig, die Anerkennung 
des direkten Verkehrs zu verfügen.
C.b Selbst wenn man davon  ausginge, Art. 16 PBG habe  auch  für  den 
nicht  bestellten  Verkehr  bzw.  im  vorliegenden  Fall  Geltung,  seien  die 
Voraussetzungen dieser Bestimmung hier nicht erfüllt.
Das  Gesetz  knüpfe  für  das  Anbieten  eines  einzigen  Transportvertrags 
daran  an,  dass  eine  Verbindung  vorliege,  die  über  das  Netz 
verschiedener  Unternehmen  führe.  Diese  Voraussetzung  sei  bei  der 
Strecke  Luzern  –  Altdorf  gerade  nicht  erfüllt.  Es  handle  sich  um  eine 
direkte  Verbindung  über  das  Netz  eines  einzigen 
Transportunternehmens.
Art. 16 Abs. 1 Satz 2 PBG mache die Anerkennung des direkten Verkehrs 
im  Fern­  und  Regionalverkehr  zudem  von  einem  entsprechenden 
Bedürfnis  abhängig.  Die  Vorinstanz  gehe  in  der  angefochtenen 
Verfügung  stillschweigend  davon  aus,  dieses  Bedürfnis  sei  gegeben, 
ohne auf diesen Punkt einzugehen. Die Beschwerdeführerin bestreite das 
Vorliegen  eines  entsprechenden  Bedürfnisses.  Es  gehe  einerseits  um 
das  wirtschaftliche  Interesse  der  Beschwerdeführerin,  eine  von  ihr 
angebotene Nachtbuslinie wirtschaftlich annähernd  rentabel anbieten zu 
können. Diesem Interesse stehe das Transportinteresse des Fahrgastes 
gegenüber, der möglichst effizient und zu niedrigen Preisen in der Nacht 
von Luzern nach Altdorf reisen möchte. Bei der Interessenabwägung sei 
zu  berücksichtigen,  dass  die  Beschwerdeführerin  aus  dem  "Topf"  des 
direkten  Verkehrs,  welcher  gestützt  auf  statistische  Erhebungen  mittels 
Befragungen  der  Passagiere  verteilt  werde,  nur  sehr  kleine  Beträge 
erhalten würde. Das Interesse der Beschwerdeführerin, die Nachtbuslinie 
annähernd kostendeckend anbieten zu können, überwiege das Interesse 
an der Einbindung in den direkten Verkehr, weshalb das Vorliegen eines 
Bedürfnisses zu verneinen sei.
Des  Weiteren  sei  die  relevante  Anzahl  der  zu  transportierenden 
Fahrgäste zu berücksichtigen. Deren Anzahl und zudem auch die Anzahl 
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der Fahrgäste mit einem Billett des direkten Verkehrs stünden in keinem 
vernünftigen  Verhältnis  zu  den  Auswirkungen,  die  die  Auflage  auf  die 
Beschwerdeführerin  habe.  Zu  berücksichtigen  sei  zudem,  dass  der 
fragliche  Nachtbus  aktuell  nur  Freitag­  und  Samstagnacht  mit  je  einer 
Hin­ und einer Rückfahrt verkehre, also mit total vier Kursen pro Woche. 
Der  technische und  finanzielle Aufwand, der der Beschwerdeführerin  für 
die  Umsetzung  der  Auflage  erwachsen  würde,  stünde  in  keinem 
vernünftigen Verhältnis zur Anzahl der Kurse. Selbst ein allfälliger Ausbau 
würde  die  Auflage  nicht  rechtfertigen.  Die  mit  der  Beispielrechnung 
aufgezeigten möglichen Folgen einer Anerkennung des direkten Verkehrs 
legten  dar,  dass  eine  dadurch  provozierte  Verteuerung  der  Fahrtkosten 
oder  eine  allfällige  damit  einhergehende  Ungleichbehandlung  von 
Fahrgästen nicht einem anerkannten Bedürfnis entsprechen könne. Das 
Vorliegen eines Bedürfnisses sei auch aus diesen Gründen zu verneinen.
D. 
Mit  Zwischenverfügung  vom  6. April 2011  wurde  der  Antrag  der 
Beschwerdeführerin, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu 
entziehen und über diesen Antrag sei dringlich zu befinden, abgewiesen. 
Es wurde  festgestellt,  dass die Ziffern 1, 2, 4 und 5 des Dispositivs der 
Konzessionsverfügung  vom  25. Januar 2011  unangefochten  geblieben 
und daher in Rechtskraft erwachsen sind.
E. 
Mit  Vernehmlassung  vom  31. Mai 2011  beantragt  das  UVEK 
(nachfolgend Vorinstanz), die Beschwerde sei abzuweisen.
E.a Die  Vorinstanz  macht  geltend,  aufgrund  der  Tatsache,  dass  sie  in 
ihrer  Verfügung  zum  Ergebnis  gekommen  sei,  der  Nachtbusbetrieb  auf 
der hier fraglichen Linie sei in den direkten Verkehr einzubinden, sei sie in 
Anwendung  von Art. 16 PBG  i.V.m. Art. 56 Abs. 2  der Verordnung über 
die  Personenbeförderung  vom  4. November 2009  (VPB,  SR 745.11) 
berechtigt,  die Konzession mit  Tarifauflagen  – wie  der  angefochtenen – 
zu verbinden.
E.b Art. 16 PBG gelte unabhängig davon, ob ein Transportunternehmen 
für ein konzessioniertes Angebot eine Abgeltung erhalte oder nicht. Auch 
bei  Anerkennung  des  direkten  Verkehrs  sei  ein  kostendeckendes 
Angebot  möglich.  Dies  werde  abhängig  sein  von  den  erzielbaren 
Erlösanteilen aus dem direkten Verkehr, der Höhe der Zuschläge und der 
Anzahl  der  Pauschalfahrausweise  für  Fahrgäste  ohne  Fahrausweis  des 
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direkten  Verkehrs.  Die  Konzession  enthalte  bezüglich  der  Höhe  der 
Zuschläge und der Pauschaltarife keine Vorgaben.
E.c Die  Argumentation  der  Beschwerdeführerin,  es  handle  sich  bei  der 
strittigen Nachtbuslinie um eine direkte Verbindung über das Netz eines 
einzigen Transportunternehmens,  sei dann zutreffend, wenn es sich um 
ein  isoliertes  Angebot  handle,  welches  nicht mit  dem  übrigen Netz  des 
öffentlichen Verkehrs verknüpft sei und somit seitens der Fahrgäste kein 
Bedürfnis  bestehe,  linien­  und  transportunternehmensübergreifende 
Fahrausweise  kaufen  und  verwenden  zu  können.  Dies  sei  im 
vorliegenden Angebot allerdings nicht der Fall.
Es  sei  davon  auszugehen,  dass  die  Fahrgäste  der  Nachtbuslinie  zum 
überwiegenden Teil  auf  der Hinreise  von Altdorf  nach Luzern  (oder  von 
Luzern nach Altdorf) das Tagesangebot des öffentlichen Verkehrs benutzt 
hätten,  sei  es die SBB­Bahnverbindung  via Arth­Goldau oder den SBB­
Tellbus  via  Autobahn.  Somit  bestehe  ein  Bedürfnis,  für  die  Retourfahrt 
einen einzigen Fahrausweis kaufen und verwenden zu können.
Zudem werde mit Abfahrt am Bahnhof Luzern um 01:15 Uhr im Sinn einer 
spätabendlichen Reisekette  ein  optimaler  Anschluss  vom  Interregio  aus 
Basel – Olten (mit Anschlüssen aus Bern und der Westschweiz), Ankunft 
um 01:10 Uhr, Richtung Altdorf vermittelt. Von einem Bedürfnis, für diese 
Fahrt  über mehrere  Transportunternehmen  einen  einzigen  Fahrausweis 
kaufen  und  verwenden  zu  können,  müsse  dementsprechend 
ausgegangen werden.
Selbstverständlich werde auf jeder konzessionierten Linie das Angebot in 
aller Regel nur von einer einzigen Transportunternehmung erbracht. Der 
direkte  Verkehr  stelle  sicher,  dass  Fahrausweise  linien­  und 
transportunternehmensübergreifend  angeboten  und  anerkannt  werden. 
Im vorliegenden Fall  bestehe dieses Bedürfnis einerseits, weil  für  einen 
Teil der Fahrgäste die Hinfahrt mit einem anderen Transportunternehmen 
erfolge,  andererseits,  weil  der  Nachtbus  auch  Teil  einer 
transportunternehmensübergreifenden Reisekette sei.
E.d  Da  Art. 16  PBG  unabhängig  davon  gelte,  ob  ein  konzessioniertes 
Angebot bestellt und abgegolten werde oder nicht, sei für die Vorinstanz 
nicht  erkennbar,  gestützt  auf  welche  gesetzliche  Grundlage  die 
Beschwerdeführerin  eine  Interessenabwägung  vornehme.  Die 
Interessenabwägung  zwischen  Nutzen  für  die  Reisenden  und 
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wirtschaftlichem  Aufwand  für  die  Transportunternehmung  sei  gemäss 
Art. 56  VPB  einzig  für  den  Ortsverkehr  vorzunehmen.  Bei  der  zur 
Diskussion  stehenden  Nachtbuslinie  Luzern  –  Altdorf  handle  es  sich 
jedoch gerade nicht um eine Ortsverkehrslinie.
F. 
Mit  Stellungnahme  vom  30. Juni 2011  bestätigt  die  Beschwerdeführerin 
die in ihrer Beschwerdeschrift gestellten Anträge 1 und 4.
G. 
Auf  weitere  Vorbringen  der  Parteien  sowie  die  sich  bei  den  Akten 
befindlichen  Schriftstücke  wird  –  soweit  entscheidrelevant  –  in  den 
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. 
1.1. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden 
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 
1968  über  das  Verwaltungsverfahren  (VwVG,  SR  172.021).  Das  UVEK 
gehört zu den Behörden nach Art. 33 VGG und ist daher eine Vorinstanz 
des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG ist 
nicht gegeben.
1.2. Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der 
Vorinstanz  am  Verfahren  teilgenommen  oder  keine  Möglichkeit  zur 
Teilnahme  erhalten  hat,  durch  die  angefochtene  Verfügung  besonders 
berührt  ist  und  ein  schutzwürdiges  Interesse  an  deren  Aufhebung  oder 
Änderung hat.
Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen 
und ist Adressatin der Verfügung des UVEK betreffend die Erteilung der 
Konzession  Nr. 700  für  regelmässige  gewerbsmässige 
Personenbeförderung vom 25. Januar 2011. Sie  ist durch die Auflage  in 
Ziffer  3  des  Dispositivs  der  Verfügung  materiell  beschwert  und  somit 
befugt,  gegen  diesen  Teil  der  Konzessionsverfügung  Beschwerde  zu 
erheben.
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1.3. Auf die  frist­ und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und 
52 VwVG) ist demnach einzutreten.
2. 
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf 
Verletzungen  von  Bundesrecht  –  einschliesslich  der  unrichtigen  oder 
unvollständigen Feststellung  des Sachverhalts  und Überschreitung  oder 
Missbrauch  des  Ermessens  –  sowie  auf  Angemessenheit  (vgl.  Art. 49 
VwVG).
3. 
Mit  dem Angebot  des öffentlichen Verkehrs  soll  aus  verkehrspolitischen 
und  ökologischen  Gründen  sowie  –  insbesondere  mit  einem 
Nachtbusangebot – zur Verbesserung der Sicherheit  im Strassenverkehr 
eine  attraktive  Alternative  zum  motorisierten  Individualverkehr  geboten 
werden.  Eine mögliche Massnahme  um auf  dieses  Ziel  hinzuwirken,  ist 
die Einbindung  der  konzessionierten Transportunternehmen  (KTU)  bzw. 
der konzessionierten Linien in den direkten Verkehr.
Als direkter  schweizerischer Verkehr gilt  die durchgehende Beförderung 
von  Personen  zwischen  zwei  oder  mehreren  KTU  aufgrund  eines 
einzigen Transportvertrags und eines gemeinsamen Tarifs (vgl. Ziff.1.2.1 
des Übereinkommens über die Organisation der Zusammenarbeit der am 
direkten  schweizerischen  Personenverkehr  beteiligten 
Transportunternehmen vom 1. Januar 2010, Ue510). Im Fern­, Regional­ 
und Ortsverkehr bieten die Transportunternehmen gemäss Art. 16 Abs. 1 
PBG  in  der Regel  der Kundschaft  für Verbindungen,  die  über  das Netz 
verschiedener Unternehmen  führen, einen einzigen Transportvertrag an. 
Soweit ein Bedürfnis besteht, ist im Fern­ und Regionalverkehr zwingend 
ein  direkter  Verkehr  anzubieten.  Die  Transportunternehmen  erstellen 
dafür gemeinsame Tarife und Fahrausweise (Abs. 2).
3.1.  Art. 16  PBG  ist  allgemein  formuliert  und  deshalb  nicht  auf  den 
bestellten  öffentlichen  Verkehr  beschränkt.  Er  ist  somit  auch  auf 
bestellerunabhängige  und  damit  nicht  abgeltungsberechtigte 
konzessionierte Transportunternehmen anwendbar. Wie der Wortlaut der 
Bestimmung  zum  Ausdruck  bringt,  muss  also  auch  ein  nicht 
abgeltungsberechtigtes  KTU  –  unter  der  Voraussetzung,  dass  ein 
entsprechendes Bedürfnis besteht – den direkten Verkehr  für den Fern­ 
und Regionalverkehr zwingend anbieten.
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3.2.  Die  Vorinstanz  ist  gemäss  Art. 6  Abs. 4  PBG  zuständig  für  die 
Ersterteilung  einer  Personenbeförderungskonzession.  Sie  kann  die 
Konzession gestützt auf Art. 4 Abs. 3 VPB an Bedingungen knüpfen oder 
mit  Auflagen  verbinden.  Die  Vorinstanz  ist  damit  auch  zuständig,  zu 
entscheiden,  wann  ein  Bedürfnis  für  die  Einbindung  in  den  direkten 
Verkehr besteht.
3.3. Gestützt  auf Art. 56 Abs. 2 VPB  ist  in der Konzession  festzuhalten, 
wenn im Fern­, Regional­ und Ortsverkehr – bzw. für welche Linien – kein 
direkter  Verkehr  angeboten  werden  muss.  Soll  ein  Angebot  in  den 
direkten Verkehr eingebunden werden, müsste sich die Vorinstanz dazu 
folglich gar nicht  äussern. Hier erachtete es die Vorinstanz  jedoch wohl 
der  Klarheit  halber  als  angebracht,  die  Einbindung  in  den  direkten 
Verkehr  trotzdem  explizit  zu  verfügen,  zumal  die  strittige  Nachtbuslinie 
bereits  ins  Nachtsternangebot  mit  Pauschaltarif  aufgenommen  worden 
war und der Beschwerdeführerin eine Übergangsfrist  für die Anpassung 
der  Tarife  eingeräumt  werden  sollte.  Dieses  Vorgehen  wirkt  sich  zu 
Gunsten der Beschwerdeführerin aus und ist nicht zu beanstanden.
3.4.  Die  Vorinstanz  ist  folglich  berechtigt,  indirekt  auf  die  Tarifbildung 
einzuwirken,  indem  sie  die  Einbindung  in  den  direkten  Verkehr  verfügt. 
Fraglich  bleibt  hingegen,  ob  eine  Einbindung  im  konkreten  Fall 
gerechtfertigt und zweckmässig ist.
4. 
Die  Argumentation  der  Beschwerdeführerin,  beim  hier  interessierenden 
Nachtbus  handle  es  sich  um  eine  direkte  Verbindung  von  Luzern  nach 
Altdorf  mit  nur  einem  konzessionierten  Transportunternehmen,  ein 
weiteres  KTU  sei  nicht  beteiligt,  greift  nicht.  Auf  jeder  konzessionierten 
Linie  wird  das  Angebot  in  der  Regel  nur  von  einem  einzigen 
Transportunternehmen  erbracht.  Der  direkte  Verkehr  soll  sicherstellen, 
dass  Fahrausweise  linien­  und  transportunternehmensübergreifend 
angeboten und anerkannt werden. Beim direkten Verkehr geht es gerade 
darum, den Fahrgästen zu ermöglichen, mit einem einzigen Fahrausweis 
zu reisen, auch wenn sie z.B. von einem Fernverkehrszug auf einen von 
einem anderen Transportunternehmen betriebenen Nahverkehrszug oder 
­bus umsteigen. Betreffend die Buslinie Luzern – Altdorf würde dies z.B. 
bedeuten,  dass  für  eine  Fahrt  von  Basel  über  Luzern  nach  Altdorf  ein 
einziger  Fahrausweis  gekauft  werden  könnte.  Für  diesen  Fall  wäre  die 
Voraussetzung  der  Verbindung  über  das  Netz  verschiedener 
Unternehmen gemäss Art. 16 PBG erfüllt.
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Seite 10
5. 
Art. 16 Abs. 1 Satz 2 PBG erklärt die Einbindung in den direkten Verkehr 
für  den  Fern­  und  Regionalverkehr  für  zwingend,  sofern  ein 
entsprechendes  Bedürfnis  besteht.  Gemäss  Art. 56  VPB  ist  in  der 
Konzession  festzulegen,  für  welche  Linien  der  direkte  Verkehr  nicht 
angeboten  werden  muss.  Diese  Formulierung  impliziert,  dass  für  den 
konzessionierten Verkehr grundsätzlich ein Bedürfnis  für die Einbindung 
in den direkten Verkehr angenommen wird.
Dieses  nach  Art. 16  PBG  verlangte  "Bedürfnis"  wird  in  Gesetz  und 
Verordnung  nicht  näher  umschrieben.  Es  handelt  sich  dabei  um  einen 
unbestimmten  Rechtsbegriff,  der  der  Einzelfallgerechtigkeit  dient  (vgl. 
Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  A­6086/2010  vom  16. Juni 2011 
E. 6).  Verwendet  das  Gesetz  einen  unbestimmten  Rechtsbegriff,  ist  es 
Sache der Behörde oder des Gerichts, diesen zu konkretisieren (vgl. BGE 
116 IV 312  E. 2c).  Auch  wenn  gestützt  auf  die  gesetzlichen 
Bestimmungen  grundsätzlich  von  einem  Bedürfnis,  die  Nachtbuslinie  in 
den  direkten  Verkehr  einzubinden,  auszugehen  ist,  hat  die  Vorinstanz 
dieses  Bedürfnis  in  jedem  konkreten  Anwendungsfall  zu  prüfen.  Das 
Bundesverwaltungsgericht  überprüft  gestützt  auf  Art. 49  VwVG 
grundsätzlich  in  freier  Kognition,  ob  die  Vorinstanz  den  unbestimmten 
Rechtsbegriff  richtig  ausgelegt  und  zweckmässig  angewandt  hat  (vgl. 
Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  A­8335/2010  vom  5. Mai 2011 
E. 3.2).
5.1.  Bei  der  Beurteilung  des  Bedürfnisses  sind  Angebot  und  Tarif 
auseinanderzuhalten. Das heisst, ein Bedürfnis, dass eine Nachtbuslinie 
angeboten wird, kann ohne weiteres angenommen werden und wird von 
den Parteien auch nicht bestritten. Dies begründet aber nicht automatisch 
ein  Bedürfnis,  die  Nachtbuslinie  in  den  direkten  Verkehr  einzubinden. 
Art. 16 PBG bezieht sich nur auf diese zweite Frage, also darauf, ob ein 
Bedürfnis an der Einbindung in den direkten Verkehr besteht.
Dies  hat  die  Vorinstanz  richtig  erkannt,  indem  sie  ihren  Entscheid,  die 
Nachtbuslinie sei  in den direkten Verkehr einzubinden, damit begründet, 
es  bestehe  ein  Interesse  daran,  einen  einzigen  Fahrausweis  für 
Retourfahrten  oder  für  Fahrten  im  Sinn  einer  (spätabendlichen) 
Reisekette  über  das Netz  verschiedener  KTU  kaufen  zu  können. Diese 
Auslegung  des  "Bedürfnisses"  deckt  sich mit  dem Grundgedanken  des 
direkten  Verkehrs.  Die  Vorinstanz  hat  das  Bedürfnis  somit  nicht 
offensichtlich  falsch  definiert;  sie  unterlässt  es  jedoch,  konkrete 
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Rechenbeispiele  durchzuführen,  bzw.  weiter  auf  den  hier 
interessierenden  Einzelfall  einzugehen.  Insbesondere  hat  sie  sich  nicht 
weiter mit den finanziellen Folgen für die Beschwerdeführerin und für die 
Fahrgäste  auseinandergesetzt.  Es  ist  somit  zu  prüfen,  ob  die 
vorinstanzliche  Anwendung  dieses  unbestimmten  Rechtsbegriffs  im 
vorliegenden Fall zweckmässig und angemessen ist.
5.2. Das  Tagesangebot  auf  der  Strecke  Luzern  –  Altdorf  ist mit  seinen 
Kursen  zu  den  Hauptverkehrszeiten  auf  den  (Berufs­)Pendlerverkehr 
ausgerichtet.  Dieses  Angebot  ist  Teil  des  bestellten  Verkehrsangebots 
und  daher  abgeltungsberechtigt  (vgl.  Art. 28  PBG).  Dass  ein  Angebot 
bestellt  wird,  ist  bereits  ein  Indiz  dafür,  dass  ein  Bedürfnis  an  dessen 
Einbindung  in  den  direkten  Verkehr  besteht.  Im  bestellten 
Verkehrsangebot  werden  allfällige  ungedeckte  Kosten  durch  Bund  und 
Kantone  abgegolten,  weshalb  das  wirtschaftliche  Risiko  für  das 
Transportunternehmen gering ist.
Im  nicht  bestellten  Verkehr  hingegen  sieht  die  Situation  etwas  anders 
aus.  Dort  ist  das  Verkehrsangebot  nicht  schon  an  sich  "notwendig".  Im 
vorliegenden  Fall  handelt  es  sich  um  eine  Art  Zusatzangebot  zu  den 
Tageskursen,  welches  das  Transportunternehmen  zur  Komplettierung 
des  übrigen  "nachtstern"­Angebots  anbietet.  Das  "Manual  Direkter 
Verkehr"  des  Verbands  öffentlicher  Verkehr  (S. 95)  definiert  als 
Nachtangebot,  für  welches  Nachtzuschläge  zulässig  sind,  Fahrten  in 
Zügen  und  Bussen  ausserhalb  der  normalen  Betriebszeiten.  Dabei 
handle es sich üblicherweise um Züge und Busse, die nach 1 Uhr nachts 
respektive  nach  dem  letzten  Fernverkehrszug  abfahren.  Daraus  folgt, 
dass der Tag­ und der Nachtbetrieb eben nicht ein und dasselbe Angebot 
sind,  weshalb  auch  nicht  automatisch  von  einem  (übergeordneten) 
Interesse  an  der  Einbindung  der  Nachtbuslinie  –  z.B.  im  Sinn  einer 
spätabendlichen Reisekette  für Reisende  vom  Interregio  aus Basel  –  in 
den direkten Verkehr ausgegangen werden kann. Es drängt sich vielmehr 
eine differenziertere Betrachtung auf.
5.3. Die  Vorinstanz  argumentiert,  es  bestehe  ein  Interesse  daran,  dass 
Fahrgäste, die den Hinweg bereits mit dem öffentlichen Verkehr gemacht 
haben, ein einziges Billett für Hin­ und Rückfahrt kaufen können. Dem ist 
zu  entgegnen,  dass  ein  entsprechendes  Retourbillett  höchstens  von 
praktischem,  nicht  jedoch  von  finanziellem  Nutzen  sein  könnte,  kostet 
doch  ein  Retourbillett  gleich  viel  wie  zwei  einfache  Fahrten.  Selbst  der 
praktische  Nutzen  ist  freilich  zu  bezweifeln  bzw.  minim,  zumal  bei 
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Benutzung  des  Nachtbusses  ohnehin  ein  Nachtzuschlag  im  Bus  zu 
bezahlen ist.
5.4. Zu  beachten  ist  ebenfalls,  dass  Fahrgäste mit  HTA,  die  noch  kein 
Billett  des  direkten  Verkehrs  haben,  den  Pauschaltarif  –  ohne 
Vergünstigung – bezahlen müssten, weil gemäss Konzessionsverfügung 
keine Verpflichtung besteht, Fahrausweise des direkten Verkehrs  in den 
Bussen zu verkaufen. Um von einer Vergünstigung dank HTA profitieren 
zu können, müssten die Fahrgäste somit separat ein Billett des direkten 
Verkehrs  kaufen  und  anschliessend  im  Bus  einen  Nachtzuschlag 
entrichten.  Das  HTA  würde  nur  anerkannt,  wenn  bereits  ein  Billett  des 
direkten  Verkehrs  gelöst  wurde,  d.h.  die  Einbindung  in  den  direkten 
Verkehr wäre keine vollständige. Dies widerspräche dem Gedanken des 
direkten Verkehrs.
5.5. Weiter würden Inhaber des HTA bei Anerkennung der Fahrausweise 
des  direkten Verkehrs mit Nachtzuschlag wesentlich mehr  bezahlen  als 
mit  dem  heute  geltenden  Pauschaltarif.  Beim  Kauf  eines  einzigen 
Fahrausweises  für  Verbindungen  über  das  Netz  verschiedener 
Unternehmen hätte der Fahrgast aufgrund des Kilometeranstosses zwar 
einen  gewissen  finanziellen  Vorteil  (z.B.  für  die  Strecke  Basel  –  Altdorf 
Fr. 24.50  anstatt  Fr. 25.60  beim  Kauf  je  eines  Fahrausweises  für  die 
Teilstücke Basel – Luzern [Fr. 15.50], Luzern – Altdorf [Fr. 10.10]), dieser 
hebt  sich  für  einen  HTA­Inhaber  jedoch  aufgrund  des  Nachtzuschlags 
insgesamt wieder auf.
Ebenso  müsste  der  Pauschaltarif  für  Kunden  ohne  Fahrausweis  des 
direkten Verkehrs höher ausfallen als der Preis für eine einfache Fahrt mit 
HTA und Nachtzuschlag,  um Fahrgäste mit HTA gegenüber  denjenigen 
ohne HTA nicht zu benachteiligen. Das heisst, der Pauschaltarif wäre viel 
höher anzusetzen als der heutige.
Das Nachtbusangebot  ist als eine Art Freizeitangebot zu verstehen. Das 
Transportunternehmen  hat  ein  Interesse  daran,  die  Nachtbuslinie 
zumindest  annähernd  kostendeckend  betreiben  zu  können,  zumal  die 
ungedeckten Kosten im nicht bestellten Verkehrsangebot nicht durch die 
öffentliche  Hand  abgegolten  werden.  Die  erzielbaren  Erlösanteile  aus 
dem  direkten  Verkehr  für  das  Nachtbusangebot  dürften  aufgrund  der 
relativ  geringen  Auslastung  und  der mit momentan  nur  vier  Kursen  pro 
Woche  sehr  kleinen  Anzahl  Fahrten  tatsächlich  sehr  gering  ausfallen. 
Deshalb müsste der Nachtzuschlag wohl relativ hoch angesetzt werden.
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Die einzigen Fahrgäste, die in einem gewissen Mass von der Einbindung 
profitieren würden, wären die  Inhaber  eines GA,  und auch diese hätten 
keinen  wesentlichen  finanziellen  Vorteil,  wenn  der  Nachtzuschlag 
mangels  Abgeltung  durch  Bund  und  Kantone  deutlich  über  Fr. 5.­­ 
angesetzt werden müsste.
6. 
Zusammenfassend  ergibt  sich  somit  Folgendes:  Ziel  des 
Nachtbusangebots  ist  es,  möglichst  viele  "Nachtschwärmer"  mit 
öffentlichen Verkehrsmitteln zu befördern und damit nicht zuletzt auch die 
Sicherheit  im  Strassenverkehr  zu  verbessern.  Dies  kann  jedoch  nur 
erreicht  werden,  wenn  die  Leistungen  des  öffentlichen  Verkehrs  zu 
attraktiven Preisen angeboten werden können. Im konkreten Fall  ist dies 
bei Einbindung der Nachtbuslinie Luzern – Altdorf in den direkten Verkehr 
nicht möglich. Die Einbindung würde  dem Bestreben, mit  dem Angebot 
des  öffentlichen  Verkehrs  eine  attraktive  Alternative  zum  motorisierten 
Individualverkehr zu bieten, zuwiderlaufen. Zudem könnte hier weder eine 
Vereinfachung  der  Tarifgestaltung  für  die  Fahrgäste  erreicht  noch  die 
Attraktivität des öffentlichen Verkehrs gesteigert werden. Die Einbindung 
in den direkten Verkehr würde vielmehr zu einem stossenden und nicht 
zweckmässigen Ergebnis führen. Die Vorinstanz hat somit dem konkreten 
Einzelfall zu wenig Rechnung getragen und zu Unrecht die Einbindung in 
den direkten Verkehr verfügt. Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen, 
Ziffer  3  der  angefochtenen  Verfügung  aufzuheben  und  aufgrund  von 
Art. 56 Abs. 2 VPB durch  folgenden Wortlaut  zu  ersetzen:  Für  die  Linie 
Luzern  –  Altdorf  via  Seelisbergtunnel  (Nachtbus)  muss  kein  direkter 
Verkehr angeboten werden.
7. 
7.1. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gilt die Beschwerdeführerin als 
obsiegende  Partei,  weshalb  ihr  in  der  Hauptsache  keine 
Verfahrenskosten  aufzuerlegen  sind.  Die  Kosten  für  die 
Zwischenverfügung vom 6. April 2011 betreffend das Gesuch um Entzug 
der  aufschiebenden  Wirkung  in  der  Höhe  von  Fr. 500.­­  werden  der 
diesbezüglich  unterliegenden  Beschwerdeführerin  auferlegt  (Art. 63 
Abs. 1 VwVG). Dieser Betrag wird mit dem geleisteten Kostenvorschuss 
in der Höhe von Fr. 1'500.­­ verrechnet. Der Überschuss von Fr. 1'000.­­ 
wird  der Beschwerdeführerin  nach Eintritt  der Rechtskraft  dieses Urteils 
zurückerstattet. Hierzu hat sie dem Bundesverwaltungsgericht  ihre Post­ 
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oder  Bankverbindung  bekannt  zu  geben.  Der  Vorinstanz  können  keine 
Verfahrenskosten auferlegt werden (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
7.2. Der obsiegenden Partei ist von Amtes wegen oder auf Begehren eine 
Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe 
Kosten  zuzusprechen;  obsiegt  die  Partei  nur  teilweise,  so  ist  die 
Parteientschädigung  entsprechend  zu  kürzen  (Art. 64  Abs. 1  VwVG, 
Art. 7 ff.  des  Reglements  vom  21. Februar  2008  über  die  Kosten  und 
Entschädigungen  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht  [VGKE, 
SR 173.320.2]).  Die  in  der  Hauptsache  obsiegende  und  anwaltlich 
vertretene  Beschwerdeführerin  hat  Anspruch  auf  eine 
Parteientschädigung.  Wird  keine  Kostennote  eingereicht,  setzt  das 
Gericht die Parteientschädigung auf Grund der Akten fest (Art. 14 Abs. 2 
VGKE).  Die  unter  Berücksichtigung  des  Unterliegens  der 
Beschwerdeführerin  hinsichtlich  der  Zwischenverfügung  auf  Fr. 2'000.­­ 
(inkl.  Auslagen  und  MWSt)  festzusetzende  Parteientschädigung  ist  der 
Vorinstanz zur Bezahlung aufzuerlegen.
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. 
Die Beschwerde wird gutgeheissen.
2. 
Ziffer 3 der Konzessionsverfügung vom 25. Januar 2011 wird aufgehoben 
und durch  folgenden Wortlaut ersetzt: Für die Linie Luzern – Altdorf  via 
Seelisbergtunnel  (Nachtbus)  muss  kein  direkter  Verkehr  angeboten 
werden.
3. 
Die  Verfahrenskosten  für  den  Zwischenentscheid  in  der  Höhe  von 
Fr. 500.­­  werden  der  Beschwerdeführerin  auferlegt  und  mit  dem 
geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 1'500.­­ verrechnet. Der Überschuss 
von Fr. 1'000.­­ wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft 
dieses  Urteils  zurückerstattet.  Hierzu  hat  sie  dem 
Bundesverwaltungsgericht  innert  30  Tagen  ihre  Post­  oder 
Bankverbindung bekannt zu geben.
4. 
In der Hauptsache werden keine Verfahrenskosten erhoben.
5. 
Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin nach Eintritt  der Rechtskraft 
dieses  Urteils  eine  Parteientschädigung  von  Fr. 2'000.­­  (inkl.  Auslagen 
und MWSt) zu bezahlen.
6. 
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref­Nr. 731.1/2010­12­16/206; Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
André Moser Anita Schwegler
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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen  diesen  Entscheid  kann  innert  30 Tagen  nach  Eröffnung  beim 
Bundesgericht,  1000 Lausanne 14,  Beschwerde  in  öffentlich­rechtlichen 
Angelegenheiten  geführt  werden  (Art. 82  ff.,  90  ff.  und  100  des 
Bundesgerichtsgesetzes  vom  17. Juni  2005  [BGG,  SR 173.110]).  Die 
Frist steht still vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 Abs. 
1 Bst. c BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und 
hat  die Begehren,  deren Begründung mit  Angabe  der  Beweismittel  und 
die  Unterschrift  zu  enthalten.  Der  angefochtene  Entscheid  und  die 
Beweismittel  sind,  soweit  sie  der  Beschwerdeführer  in  Händen  hat, 
beizulegen (Art. 42 BGG).
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