B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung I
A-1405/2012
U r t e i l v o m 2 7 . F e b r u a r 2 0 1 3
Besetzung
Richter Christoph Bandli (Vorsitz),
Richter André Moser, Richter Markus Metz,
Gerichtsschreiber Lars Birgelen.
Parteien
A._______,
vertreten durch lic. iur. Peter Häberli, Fürsprecher,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Widerruf der Anerkennung des Level 6 des Language Profi-
ciency Checks und entsprechende Abänderung der Lizenz.
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Seite 2
Sachverhalt:
A.
A._______, geb. (…), fliegt international als Linienpilot für eine Schweizer
Fluggesellschaft und ist als Fluglehrer tätig. Am 11. Oktober 2010 legte er
bei der vom deutschen Luftfahrt-Bundesamt (LBA) anerkannten Prüfstelle
D-LTO-X in B._______ (Deutschland) seinen Language Proficiency
Check in Englisch ab. Dabei bescheinigte ihm der verantwortliche
Sprachprüfer C._______ den höchstmöglichen Level 6. Nachdem
A._______ dem Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) die entsprechende
Prüfungsbestätigung und das Prüfungsprotokoll eingereicht hatte, trug
dieses am 21. Oktober 2010 in seiner Schweizer Pilotenlizenz
Nr. (…)/JAR neu den Level 6 ein.
B.
Mit Schreiben vom 2. November 2011 teilte das BAZL A._______ mit, das
LBA habe ihm im März 2011 auf entsprechende Anfrage hin bestätigt,
dass im deutschen Prüfungszentrum D-LTO-X Unregelmässigkeiten fest-
gestellt worden seien. So sei mehreren Piloten im Jahre 2010 vom jeweils
gleichen Experten (C._______) im Language Proficiency Check ein Le-
vel 6-Zertifikat ausgestellt worden, obwohl sie die Bedingungen gemäss
der ICAO Rating Scale und Holistic Descriptors für den Level 6 nicht er-
füllten. Es sei ein Verfahren gegen C._______ eingeleitet worden und
dieser dürfe keine Prüfungen mehr abnehmen. Da sich A._______ unter
den im besagten Prüfungszentrum geprüften Piloten befunden habe, be-
absichtige es, ihm den Level 6 abzuerkennen und auf den Level 4 herab-
zusetzen.
C.
Am 29. November 2011 nahm A._______ im Rahmen des ihm gewährten
rechtlichen Gehörs zum angedrohten Widerruf des Level 6 des Language
Proficiency Checks Stellung.
D.
Mit Verfügung vom 8. Februar 2012 widerrief das BAZL (nachfolgend:
Vorinstanz) gegenüber A._______ die Anerkennung des eingereichten
Nachweises des Level 6 des Language Proficiency Checks aus Deutsch-
land (Ziff. 1 des Dispositivs) sowie den entsprechenden Lizenzeintrag und
ordnete neu die Eintragung eines Level 4 an (Ziff. 2). Weiter hielt sie fest,
dass der Language Proficiency Check aus Deutschland ab dem
11. Oktober 2010 innerhalb der ordentlichen Frist von drei Jahren für In-
haber einer ATPL-Lizenz mit Level 4 gültig sei (Ziff. 4) und die Prüfung für
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eine höhere Stufe als Level 4 bis Ende Februar 2013 auf ihre Kosten in
einem der schweizerischen Prüfungszentren abgelegt werden könne
(Ziff. 5). Für den Erlass ihrer Verfügung auferlegte sie A._______ eine
Gebühr von Fr. 200.- (Ziff. 6).
Zur Begründung führt sie im Wesentlichen an, sie habe aufgrund der
festgestellten Ungereimtheiten im Prüfungszentrum D-LTO-X begründete
Zweifel, ob A._______ in der am 11. Oktober 2010 abgelegten Prüfung
das Sprachniveau eines Level 6 erreicht habe. Die Schweiz sei nicht ver-
pflichtet, die Language Proficiency-Prüfungen und deren Resultate aus
anderen, ebenfalls den JAR (Joint Aviation Requirements) unterstellten
Staaten unbesehen zu akzeptieren. Aber auch bei automatischer gegen-
seitiger Anerkennung stehe es ihr (der Vorinstanz) offen, die Fähigkeiten
und Kenntnisse eines Piloten (erneut) zu überprüfen, wenn es Zweifel an
der Richtigkeit der vorgelegten Bescheinigungen gebe. Demnach dürfe
sie die Anerkennung einer Prüfung widerrufen, wenn erst nachträglich
Unregelmässigkeiten festgestellt worden seien. Zur Vermeidung von Vor-
fällen und Unfällen im internationalen Flugverkehr aufgrund von Ver-
ständnisschwierigkeiten bestehe ein grosses öffentliches Interesse daran,
dass die Sprachfähigkeit der Piloten überprüft werde und hinreichend
nachgewiesen sei. Da bei Erlangung des Level 6 (im Gegensatz zu tiefe-
ren Levels) keine weiteren Kontrollprüfungen mehr abgelegt werden
müssten, sei das öffentliche Interesse, dass deren Inhaber die dafür nöti-
gen, besonders guten Sprachkenntnisse auch tatsächlich besässen, noch
höher zu gewichten. Demgegenüber habe es auf die fliegerischen Be-
rechtigungen keinen Einfluss, ob ein Pilot über einen Level 4, 5 oder 6
verfüge, berechtige doch bereits der Level 4 im internationalen Luftver-
kehr zur Ausübung aller fliegerischen Tätigkeiten im Rahmen der Lizenz.
Unter diesen Umständen überwiege das Interesse an der richtigen
Rechtsanwendung gegenüber dem Interessen des Verfügungsadressaten
am Schutz seines Vertrauens in die Beständigkeit der bereits ausgestell-
ten Lizenz mit einem eingetragenen Level 6. Aus Gründen der Verhält-
nismässigkeit verzichte sie jedoch darauf, A._______ für eine sofortige
Nachprüfung aufzubieten.
E.
Auf ein von A._______ eingereichtes Gesuch um Wiedererwägung der
Verfügung vom 8. Februar 2012 trat die Vorinstanz mit Schreiben vom
5. März 2012 nicht ein.
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Seite 4
F.
Mit Eingabe vom 12. März 2012 lässt A._______ (nachfolgend: Be-
schwerdeführer) beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde führen und
beantragt sinngemäss die Aufhebung der Verfügung vom 8. Februar
2012. Es treffe nicht zu, dass die Vorinstanz jederzeit berechtigt sei, er-
teilte Zulassungen, die in Übereinstimmung mit den Anforderungen der
JAR-FCL (Joint Aviation Requirements, Flight Crew Licensing) oder der
massgebenden nationalen Gesetzgebung des Ausstellungsstaates er-
gangen seien, einzuschränken oder abzuerkennen; dies sei nur dann
möglich, wenn sie den Nachweis erbracht habe, dass der Träger eines
Ausweises oder einer Berechtigung die Anforderungen der JAR-FCL oder
der nationalen Vorschriften nicht erfüllt habe oder nicht mehr erfülle. Ge-
rade diesen Nachweis bleibe die Vorinstanz ihm gegenüber aber schuldig
und sie sei einzig in der Lage, generelle, nicht auf ihn und seine Sprach-
fähigkeiten bezogene Zweifel an der Befähigung und Berechtigung des
Experten C._______ anzuführen. Sie habe den Sachverhalt unvollständig
ermittelt, berufe sie sich doch allein auf nicht bewiesene Annahmen; es
seien mithin keine erwiesenen oder zumindest erhärteten Anzeichen für
eine unberechtigte Erlangung des Level 6 durch ihn aktenkundig und die
Vorinstanz befinde sich diesbezüglich – mangels Beibringung der Auf-
zeichnungen seiner Prüfung durch das LBA – in einem Beweisnotstand.
Die Rückstufung auf Level 4 erfolge willkürlich und in Verletzung des
Grundsatzes von Treu und Glauben. Es sei nicht zulässig, ihm für den Er-
lass der nicht von ihm verursachten Verfügung auch noch Kosten aufzu-
erlegen.
G.
In ihrer Vernehmlassung vom 27. April 2012 schliesst die Vorinstanz auf
Abweisung der Beschwerde. Die einschlägige Bestimmung in den JAR-
FCL stelle keineswegs den Grundsatz auf, dass sie im Ausland abgelegte
Language Proficiency Checks unbesehen anerkennen und in die Lizenz
eintragen müsse; zwingend ungeprüft anzuerkennen seien einzig die von
der zuständigen Behörde des jeweiligen ausländischen Staates ausge-
stellten und somit beurkundeten Fähigkeitsausweise. Sie dürfe daher bei
einem Piloten mit einer Schweizer Lizenz, welcher die Sprachprüfung in
Deutschland abgelegt habe, ohne weiteres prüfen, ob er den Nachweis
seiner Befähigung entsprechend den Voraussetzungen der JAR-FCL er-
bracht habe. Die in der angefochtenen Verfügung angeordnete Überprü-
fung der Sprachkenntnisse des Beschwerdeführers sei verhältnismässig,
zumal der Sprachtest für den Level 4 in der Praxis jeweils mit anderen
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Checks verbunden werde und keinen nennenswerten Zusatzaufwand
darstelle.
H.
In seinen Schlussbemerkungen vom 20. März 2012 (recte: 7. Juni 2012)
führt der Beschwerdeführer ergänzend aus, die Vorinstanz sei gehalten,
ausländische Prüfungsresultate so lange anzuerkennen, als berechtigte
Zweifel an deren Richtigkeit nicht nachgewiesen seien; dies sei bei ihm
gerade der Fall. Dass C._______ die Prüfungszulassung nicht mehr er-
teilt worden sei, stehe nicht im Zusammenhang mit einem gegen ihn ge-
richteten Ermittlungsverfahren des LBA, sondern rühre einzig daher, dass
er aus betriebswirtschaftlichen Überlegungen keine Verlängerung mehr
beantragt habe.
Seiner Eingabe legt er eine schriftliche Erklärung von C._______ vom
20. April 2012 bei.
I.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be-
findlichen Schriftstücke wird, soweit entscheidrelevant, in den nachfol-
genden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Das BAZL gehört zu den Be-
hörden nach Art. 33 Bst. d VGG und ist daher eine Vorinstanz des Bun-
desverwaltungsgerichtes. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet angeht,
ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Das Bundesverwaltungsgericht ist dem-
nach für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung beson-
ders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Auf-
hebung oder Änderung hat (Bst. c). Der Beschwerdeführer ist als formel-
ler Adressat der angefochtenen Verfügung durch diese auch materiell be-
schwert und zur Beschwerdeführung ohne weiteres legitimiert.
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Seite 6
1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die bei ihm angefochtenen Ent-
scheide mit uneingeschränkter Kognition. Gerügt werden kann nicht nur
die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder
Missbrauch des Ermessens (Art. 49 Bst. a VwVG) oder die unrichtige
oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes
(Art. 49 Bst. b VwVG), sondern auch die Unangemessenheit des ange-
fochtenen Entscheides (Art. 49 Bst. c VwVG). Das Bundesverwaltungsge-
richt ist an die rechtliche Begründung der Begehren nicht gebunden
(Art. 62 Abs. 4 VwVG).
3.
Nach Art. 60 Abs. 1 Bst. a des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948
(LFG, SR 748.0) bedürfen die Führer von Luftfahrzeugen zur Ausübung
ihrer Tätigkeit einer Erlaubnis des BAZL. Der Bundesrat erlässt die Vor-
schriften über die Erteilung, die Erneuerung und den Entzug der Erlaub-
nis (Art. 60 Abs. 3 LFG). Über die Anerkennung ausländischer Ausweise
entscheidet das BAZL, sofern nicht zwischenstaatliche Vereinbarungen
massgebend sind; es ist berechtigt, den von einem ausländischen Staat
einem schweizerischen Staatsangehörigen ausgestellten Ausweis für den
Verkehr im schweizerischen Luftraum nicht anzuerkennen (Art. 62 LFG).
Art. 92 Bst. a LFG sieht weiter vor, dass das BAZL bei der Verletzung von
Bestimmungen des LFG oder der gestützt darauf erlassenen Verordnun-
gen und weiteren Vorschriften oder der Bestimmungen einer zwischen-
staatlichen Vereinbarung über die Luftfahrt insbesondere den zeitweiligen
oder dauernden Entzug oder eine Einschränkung des Geltungsbereiches
von erteilten Bewilligungen, Erlaubnissen und Ausweisen verfügen kann.
Gemäss Art. 24 Abs. 1 der bundesrätlichen Luftfahrtverordnung vom
14. November 1973 (LFV, SR 748.01) bestimmt das Eidgenössische De-
partement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK),
welche Kategorien des Luftfahrtpersonals zur Ausübung ihrer Tätigkeit ei-
nes Ausweises des BAZL bedürfen. Es erlässt Vorschriften über die Aus-
weise für das Luftfahrtpersonal, die insbesondere die Voraussetzungen
für die Erteilung, die Verweigerung, die Erneuerung und den Entzug der
Ausweise und die Anerkennung ausländischer Ausweise, Fähigkeitsprü-
fungen und fliegerärztlicher Untersuchungen regeln (Art. 25 Abs. 1 Bst. b
und Bst. f LFV). Das UVEK hat gestützt auf die bundesrätliche Ermächti-
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Seite 7
gung am 25. März 1975 das Reglement über die Ausweise für Flugperso-
nal (RFP, SR 748.222.1; seit 15. Mai 2012: Verordnung vom 25. März
1975 über die nicht europaweit geregelten oder vereinheitlichten Auswei-
se des Flugpersonals) und am 14. April 1999 die Verordnung über die
JAR-FCL-Lizenzen zum Führen von Flugzeugen und Hubschraubern
(VJAR-FCL, SR 748.222.2) erlassen. Nach Art. 2 Abs. 1 VJAR-FCL regelt
das von der Organisation der gemeinsamen Luftfahrtbehörden (JAA:
Joint Aviation Authorities) herausgegebene Reglement JAR-FCL 1 (abruf-
bar unter: > Ausbildung und Lizenzen > Lizen-
zen > Piloten > Rechtliche Grundlagen und Richtlinien, letztmals besucht
am 5. Februar 2013) die Erteilung der Lizenzen, Berechtigungen, Aner-
kennungen und Bewilligungen zum Führen von Flugzeugen und legt die
Voraussetzungen für die Durchführung einer anerkannten Ausbildung und
von Fähigkeitsüberprüfungen fest (zum Vorrang der VJAR-FCL gegen-
über dem RFP vgl. aArt. 2 Abs. 3 VJAR-FCL [AS 1999 1449] bzw. Art. 1
Abs. 3 VJAR-FCL sowie aArt. 1 Abs. 1 RFP [AS 1999 1453] bzw. Art. 1
Bst. a RFP; zur Zulässigkeit einer Verweisung des Departementes als
Verordnungsgeberin auf ein Reglement der JAA vgl. Urteil des Bundesge-
richtes 2A.557/2000 vom 4. Mai 2001 E. 4).
Unbesehen vorerwähnter Bestimmungen ist das schweizerische Luftrecht
über das Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen
Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luft-
verkehr (Luftverkehrsabkommen [LVA], SR 0.748.127.192.68) in das eu-
ropäische Regelungssystem eingebunden. Im Rahmen des Gegenstan-
des des Abkommens und der im Anhang genannten Verordnungen und
Richtlinien gelten somit die europäischen Regeln auch in der Schweiz
(Art. 1 Abs. 2 und Art. 32 LVA). Die in Ziff. 3 des Anhanges zum LVA auf-
geführte Verordnung (EG) Nr. 216/2008 vom 20. Februar 2008 zur Fest-
legung gemeinsamer Vorschriften für die Zivilluftfahrt und zur Errichtung
einer Europäischen Agentur für Flugsicherheit, zur Aufhebung der Richtli-
nie 91/670/EWG des Rates, der Verordnung (EG) Nr. 1592/2002 und der
Richtlinie 2004/36/EG (nachfolgend: Verordnung [EG] Nr. 216/2008, ABl.
L 79 vom 19. März 2008, von der Schweiz am 26. November 2010 [mit-]
angenommen und auf den 20. Januar 2011 in Kraft getreten [AS 2011
205]) ist demnach – angesichts ihrer hinreichenden Bestimmtheit – in der
Schweiz auch ohne entsprechende Umsetzung in einem Erlass des in-
nerstaatlichen Rechtes direkt anwendbar (vgl. eingehend: Urteil des Bun-
desgerichtes 2C_842/2010 vom 13. Januar 2012 E. 2.1 und E. 3.1 mit
weiteren Hinweisen).
A-1405/2012
Seite 8
4.
Ausgehend von der angefochtenen Verfügung, mit welcher die Vorinstanz
die Anerkennung des vom Beschwerdeführer eingereichten Nachweises
des Level 6 des Language Proficiency Checks aus Deutschland sowie
den entsprechenden Eintrag in dessen Pilotenlizenz widerrufen und statt-
dessen den Eintrag eines Level 4 angeordnet hat, ist vorab zu prüfen, ob
die mit Lizenzdruck vom 21. Oktober 2010 zunächst erfolgte Anerken-
nung dem damals geltenden objektiven Recht widersprochen hat, mithin
(ursprünglich) fehlerhaft gewesen ist. Ursprüngliche Fehlerhaftigkeit liegt
dann vor, wenn der Verfügung von Anfang an ein Rechtsfehler anhaftete;
sie resultiert gewöhnlich aus Verfahrensfehlern, falscher Erhebung oder
Beurteilung des Sachverhaltes, unrichtiger Anwendung oder falscher In-
terpretation einer Norm bzw. rechtsfehlerhafter Ausübung des Ermessens
(PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Ver-
waltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 31 Rz. 11).
4.1 Die Vorinstanz macht geltend, dem Beschwerdeführer den Lizenz-
druck vom 21. Oktober 2010 in Unkenntnis der (erst nachträglich festge-
stellten) Unregelmässigkeiten im deutschen Prüfungszentrum D-LTO-X
ausgestellt zu haben. In einem ersten Schritt ist daher zu prüfen, ob sie in
Anwendung des damals gültigen Rechts überhaupt berechtigt gewesen
wäre, die Anerkennung des ausländischen Prüfungsergebnisses zu ver-
weigern. Denn hätte sie dieses ohnehin unbesehen und ohne Überprü-
fung seiner Rechtmässigkeit in die Schweizer Lizenz übernehmen müs-
sen, so war der (ursprünglich) erfolgte Lizenzeintrag von Level 6 des
Language Proficiency Checks bereits aus diesem Grund gar nie rechts-
fehlerhaft.
4.1.1 Die vorliegend massgebende Regelung in JAR-FCL 1.015 Bst. a
Ziff. 1 (für die zitierten JAR-FCL-Bestimmungen und ihre entsprechenden
Appendixe siehe jeweils unter Section 1 der JAR-FCL 1 in der seit dem
1. Dezember 2006 geltenden Fassung [vgl. Amendment 7 zu JAR-FCL 1])
weist folgenden Wortlaut auf:
"Where a person, an organisation or a service has been licensed, issued with a rating, au-
thorisation, approval or certificate by the Authority of a JAA Member State in accordance
with the requirements of JAR-FCL and associated procedures, such licences, ratings, au-
thorisations, approvals or certificates shall be accepted without formality by other JAA
Member States."
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Dieser Vorschrift lässt sich entnehmen, dass in einem anderen JAA-
Mitgliedstaat erteilte Lizenzen, Berechtigungen, Anerkennungen, Geneh-
migungen oder (hier interessierende) Zeugnisse ohne weitere Formalitä-
ten anzuerkennen sind, falls sie gemäss den Anforderungen der JAR-FCL
und der damit zusammenhängenden Verfahren ergangen sind, mithin ihre
Rechtmässigkeit nicht grundsätzlich in Frage gestellt werden darf. Die
JAA bezweckt zwar mit den JAR-FCL, die zivilluftfahrtrechtlichen Sicher-
heitsstandards in den einzelnen Mitgliedstaaten zu harmonisieren und zu
verbessern. Unter keinen Umständen darf die angestrebte Vereinheitli-
chung jedoch gerade ins Gegenteil verkehren und auf Kosten der Flugsi-
cherheit erfolgen. Genau dies wäre der Fall, wenn ausländische Prü-
fungsresultate selbst dann anzuerkennen wären, wenn konkrete Anzei-
chen für Unregelmässigkeiten bei der Prüfungsabnahme bestehen (in
diesem Sinne etwa auch JAR-FCL 1.010 Bst. c Ziff. 2, wonach ein JAA-
Mitgliedstaat aus Sicherheitsgründen anordnen kann, dass der Inhaber
einer von einem anderen JAA-Mitgliedstaat erteilten Lizenz, welcher die
Anforderungen der JAR-FCL oder anderer nationalen Vorschriften nicht
oder nicht mehr erfüllt, weder bei sich eingetragene Flugzeuge führt noch
innerhalb seines Luftraumes als Pilot tätig wird). Es muss der Vorinstanz
als Aufsichtsbehörde daher gestattet sein, der vom Beschwerdeführer in
Deutschland abgelegten und bescheinigten Sprachprüfung die Anerken-
nung zu verwehren, wenn dieser die entsprechenden Anforderungen
möglicherweise nicht erfüllt.
4.1.2 Zu keinem anderen Ergebnis käme man im Übrigen bei der Anwen-
dung von EU-Recht: Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1592/2002
vom 15. Juli 2002 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Zivil-
luftfahrt und zur Errichtung einer Europäischen Agentur für Flugsicherheit
(nachfolgend: Verordnung [EG] Nr. 1592/2002, ABl. L 240 vom
7. September 2002) bzw. Art. 11 Abs. 1 der (kurz nach der Ausstellung
des Lizenzdruckes vom 21. Oktober 2010 für die Schweiz in Kraft getre-
tenen) Verordnung (EG) Nr. 216/2008 sehen vor, dass die Mitgliedstaaten
ohne weitere technische Anforderungen oder Bewertungen Zulassungen
bzw. Zeugnisse (englisch: "certificates") anerkennen, die gestützt darauf
erteilt wurden. Diese Bestimmungen zielen darauf ab, dass ausländische
Zertifikate – angesichts der Vereinheitlichung der grundlegend zu erfül-
lenden Anforderungen auf europäischer Ebene – gleich wie inländische
Zeugnisse behandelt und nicht etwa aus formellen Gründen nicht akzep-
tiert werden (in dieser Hinsicht noch weniger streng: Art. 3 i.V.m. Art. 4 der
Richtlinie Nr. 91/670/EWG vom 16. Dezember 1991 zur gegenseitigen
Anerkennung von Erlaubnissen für Luftfahrtpersonal zur Ausübung von
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Tätigkeiten in der Zivilluftfahrt [ABl. L 373/21 vom 31. Dezember 1991]).
Art. 2 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1592/2002 bzw. Art. 2 Abs. 1 der
Verordnung (EG) Nr. 216/2008 bezeichnen jedoch als ihr eigentliches
Hauptziel die Schaffung und die Aufrechterhaltung eines einheitlichen,
hohen Niveaus der zivilen Flugsicherheit in Europa. Müsste nun eine Luft-
fahrtbehörde eine im Ausland ausgestellte Prüfungsbestätigung selbst
dann unbesehen übernehmen, wenn sie (berechtigte) Zweifel an der tat-
sächlichen Befähigung des Antragstellers bzw. an der korrekten Durch-
führung der von ihm abgelegten Prüfung hätte, könnte dem über allem
stehenden Sicherheitsgedanken nicht mehr gebührend Rechnung getra-
gen werden.
4.2 War die Vorinstanz demnach berechtigt, die vom Beschwerdeführer in
Deutschland abgelegte Sprachprüfung auf ihre Rechtmässigkeit hin zu
überprüfen, ist in einem nächsten Schritt zu untersuchen, ob sie (damals)
den Sachverhalt falsch ermittelt hat. Mit der vom staatlich anerkannten
Sprachprüfer C._______ ausgestellten Prüfungsbestätigung vom
11. Oktober 2010 hat der Beschwerdeführer grundsätzlich den Nachweis
erbracht, dass er die für eine Erlangung des Level 6 des Language Profi-
ciency Checks erforderliche Sprachbefähigung aufweist (betreffend die
allgemeinen Anforderungen vgl. JAR-FCL 1.010 Bst. a Ziff. 4 i.V.m. Ap-
pendix 1 to JAR-FCL 1.010 sowie AMC [Acceptable Means of Complian-
ce (Section 2 der JAR-FCL 1 in der Fassung vom 1. Dezember 2006)]
No. 1 to JAR-FCL 1.010; vgl. auch Art. 7 Abs. 2 Unterabsatz 2 der Ver-
ordnung [EG] Nr. 216/2008 i.V.m. deren Anhang III Ziff. 1.f. bzw. neu An-
hang I [Teil-FCL], Abschnitt A, FCL.055, i.V.m. dessen Anlage 2 zur Ver-
ordnung [EU] Nr. 1178/2011 vom 3. November 2011 zur Festlegung tech-
nischer Vorschriften und von Verwaltungsverfahren in Bezug auf das flie-
gende Personal in der Zivilluftfahrt gemäss der Verordnung [EG]
Nr. 216/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates [nachfolgend:
Verordnung (EU) Nr. 1178/2011, ABl. L 311 vom 25. November 2011]). Ei-
ne unrichtige Beurteilung des rechtserheblichen Sachverhaltes liegt somit
einzig dann vor, wenn gewichtige (der Vorinstanz im Zeitpunkt der Li-
zenzausstellung noch nicht bekannte) Indizien dafür sprechen, dass die-
se Bescheinigung möglicherweise seine tatsächlichen Sprachkenntnisse
nicht korrekt wiedergibt.
4.2.1 Den Vorakten lässt sich entnehmen, dass die Vorinstanz erstmals
mit E-Mail vom 7. März 2011 in der Causa "Prüfstelle D-LTO-X" an das
deutsche LBA gelangte. Auslöser war die durch C._______ im Dezember
2010 erfolgte Ausstellung einer Bestätigung für das erfolgreiche Bestehen
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Seite 11
des Level 6 des Language Proficiency Checks in Englisch an einen Pilo-
ten mit Schweizer Lizenz, welcher acht Tage zuvor in der Schweiz bei der
Level 5/6-Prüfung in "Listening Comprehension" mit einem Level 3 und in
"Speaking Ability" in allen Teilen mit (einem teilweise marginalen) Level 4
abgeschnitten und drei Tage zuvor anlässlich der Wiederholungsprüfung
für den Wiedererwerb von Level 4 diesen in allen Bereichen nur knapp er-
reicht hatte (vgl. auch E-Mails der Vorinstanz an das LBA vom 14. März
2011 und vom 17. Mai 2011 sowie "Curriculum" Language Proficiency
Checks vom 14. März 2011). In der Folge stellte die Vorinstanz eine Häu-
fung der bei ihr zur Anerkennung eingereichten und vom selben Sprach-
prüfer ausgestellten Level 6-Zertifikate fest (vgl. E-Mail der Vorinstanz an
das LBA vom 11. März 2011). Zusätzliche Recherchen ergaben, dass
sieben weiteren Schweizer Piloten – darunter dem Beschwerdeführer –
von C._______ im Oktober 2010 ein Level 6 attestiert worden war. Zwei
dieser Prüflinge (nicht aber der Beschwerdeführer) hatten noch im August
bzw. September 2009 in der Schweiz einen Language Assessoren-Kurs
bzw. ein Pre-Screening zwecks Evaluation der sprachlichen Eignung für
die Teilnahme an einem Language Assessoren-Kurs besucht und jeweils
insgesamt bloss einen Level 4 erzielt (vgl. E-Mail der Vorinstanz an das
LBA vom 24. Mai 2011).
4.2.2 Mit E-Mail vom 29. März 2011 bestätigte das LBA der Vorinstanz,
dass es C._______ bis auf weiteres untersagt habe, Sprachprüfungen
abzunehmen oder solchen beizusitzen. Es habe ihn aufgefordert, zur von
der Vorinstanz geschilderten Prüfung Stellung zu nehmen, bisher jedoch
noch keine verwertbare Äusserung von ihm erhalten. Am 6. Juli 2011 teil-
te das LBA der Vorinstanz auf entsprechende Anfrage hin mit, dass zwi-
schenzeitlich eine wenig aussagekräftige Stellungnahme von C._______
bei ihm eingegangen sei. Es habe sich daraufhin entschlossen, dessen
Tätigkeit als Sprachprüfer in der Prüfstelle D-LTO-Y zu unterbinden; die
befristete Anerkennung von dessen eigener Prüfstelle D-LTO-X sei inzwi-
schen abgelaufen und C._______ habe wohlweislich eine erneute Ver-
längerung gar nicht erst beantragt. Anders als die Vorinstanz sähe es das
LBA nicht als seine Aufgabe an, alle von C._______ ausgestellten Zertifi-
kate für ungültig zu erklären. C._______ sei von ihm ermächtigt worden,
deutschen Piloten Sprachprüfungen abzunehmen. In Ausübung dieser
Berechtigung habe es ihm bisher keine "bewusste" Fehlbeurteilung
nachweisen können. Selbst wenn dies möglich wäre, hätte es wahr-
scheinlich nur das Recht, in diesen konkret zu belegenden Fällen eine
Nachprüfung anzuordnen; für eine generelle Ungültigkeitserklärung aller
von C._______ ausgestellten Zertifikate sei dies jedoch wohl nicht aus-
A-1405/2012
Seite 12
reichend. Das LBA würde es indes bereits als Erfolg ansehen, wenn es
ihm gelänge, aufgrund der bei der Prüfung der Piloten mit Schweizer Li-
zenz festgestellten Mängel C._______ (dauerhaft) aus seinem Prüfsys-
tem fernzuhalten.
4.2.3 In einem auf Ersuchen des Beschwerdeführers ausgestellten Unter-
stützungsschreiben vom 20. April 2012 streicht C._______ mit Verweis
auf Ausbildung und beruflichen Werdegang die Befähigung von ihm und
seinem (anlässlich der Prüfung des Beschwerdeführers anwesenden)
Beisitzer zur Abnahme von Language Proficiency Checks in Englisch
hervor. Er habe in der Prüfstelle D-LTO-X insgesamt 772 Sprachprüfun-
gen abgenommen und der Anteil an bestandenen Level 6-Prüfungen sei
bei ihm ähnlich hoch ausgefallen wie bei einem anderen leitenden
Sprachprüfer. Er habe zwei Kandidaten für einen Level 6 auf einen Level
4 zurückgestuft und es seien weitere Prüflinge, welche bei der Level 6-
Prüfung durchgefallen seien, auf einen Level 5 herabgesetzt worden. Er
habe aus zwei Gründen keine Erneuerung seiner Lizenz beantragt: Ei-
nerseits sei die Nachfrage nach Sprachprüfungen dramatisch zurückge-
gangen und eine Weiterführung der Prüfungstätigkeit habe sich ange-
sichts der anfallenden Gebühren finanziell nicht mehr gelohnt. Anderer-
seits habe er mit dem LBA nicht (länger) zusammenarbeiten wollen, da
sich dieses als unzuverlässig erwiesen, häufig die Richtlinien geändert
und den LTOs das Leben schwer gemacht habe. Die Situation habe sich
mit der neuen Referentin beim LBA noch verschlimmert. Diese habe ihm
mitgeteilt, er sei unzuverlässig und könne für keine andere LTO mehr Prü-
fungen abnehmen und sie werde jede zukünftige Bewerbung von ihm als
Prüfungsexperte ablehnen.
4.2.4 Der Beschwerdeführer bringt vor, dass er in den USA geboren wor-
den sei. Er habe dort die ersten vier Lebensjahre verbracht und sei an-
schliessend mit seinen Eltern in die Schweiz zurückgekehrt. Seine fliege-
rische Ausbildung habe er 1968 in den USA begonnen und ab 1969 in der
Schweiz fortgesetzt. Durch seine berufliche Tätigkeit als Linienpilot bei
einer Schweizer Fluggesellschaft (seit 1990 als Kapitän) habe er sich lau-
fend der englischen Sprache in allen Bereichen bedienen müssen und
während seinen diversen Aufenthalten in den USA habe er die Umgangs-
sprache ständig pflegen können. Dies lässt zwar darauf schliessen, dass
er der englischen Sprache durchaus mächtig ist. AMC No. 1 to JAR-FCL
1.010 ("Language Proficiency Rating Scale") bezeichnet jedoch den
(höchstmöglichen) Level 6 als "Expert"-Level und stellt generell hohe An-
forderungen an Aussprache, Satzstruktur, Vokabular, Redefluss, Ver-
A-1405/2012
Seite 13
ständnis und Interaktion des Kandidaten (siehe neu auch Anlage 2 zu
Anhang I [Teil-FCL] zur Verordnung [EU] Nr. 1178/2011). Da dieser Level
– im Gegensatz zu den Level 4 und 5 (vgl. Appendix 1 to JAR-FCL 1.010,
Ziff. 3, i.V.m. AMC No. 2 to JAR-FCL 1.010, Ziff. 5) – unbeschränkt gültig
ist und von weiteren (Kontroll-) Prüfungen befreit (vgl. Appendix 1 to JAR-
FCL 1.010, Ziff. 3, i.V.m. AMC No. 2 to JAR-FCL 1.010, Ziff. 6; siehe neu
auch Anhang I [Teil-FCL], Abschnitt A, FCL.055, Bst. c, zur Verordnung
[EU] Nr. 1178/2011), muss zur (präventiven) Vermeidung von Unfällen
und Vorfällen im internationalen Flugverkehr aufgrund von Schwierigkei-
ten bei der Verständigung und zur Gewährleistung der grösstmöglichen
Sicherheit zweifelsfrei erstellt sein, dass dessen Inhaber den (hohen) An-
forderungen an seine Sprachkenntnisse auch tatsächlich genügt. Genau
an dieser Gewissheit fehlt es vorliegend: Wohl lässt sich dem Mailverkehr
zwischen dem LBA und dem BAZL die von der Vorinstanz in der ange-
fochtenen Verfügung wiedergegebene Aussage des LBA, mehreren Pilo-
ten sei im Jahre 2010 von C._______ ein Level 6-Zertifikat ausgestellt
worden, obwohl sie die Bedingungen gemäss der ICAO Rating Scale und
Holistic Descriptors für den Level 6 nicht erfüllten, in dieser Deutlichkeit
nicht entnehmen und sie ist von ihr im Rahmen ihrer Vernehmlassung
auch relativiert worden. Trotzdem scheint auch das LBA mit Recht auf-
grund der von der Vorinstanz dokumentierten Fälle mit Schweizer Piloten
die Zweifel am korrekten Ablauf der Sprachprüfungen in der Prüfstelle D-
LTO-X zu teilen, hätte es doch ansonsten eine weitere Zusammenarbeit
mit C._______ nicht kategorisch ausgeschlossen. Hinzu kommt, dass –
wie C._______ bestätigt – die Prüfung des Beschwerdeführers nicht auf-
gezeichnet worden ist bzw. nur noch eine wenig aussagekräftige Kopie
des Prüfungsprotokolls besteht (zur Aufbewahrungs- und Dokumentati-
onspflicht vgl. auch AMC No. 2 to JAR-FCL 1.010, Ziff. 18 und Ziff. 19),
diese mithin ohne Verschulden der Vorinstanz nicht mehr rekonstruiert
und die Beurteilung der Sprachbefähigung des Beschwerdeführers durch
C._______ nicht mehr nachvollzogen werden kann. Unter diesen Um-
ständen lässt sich aber – ohne in behördliche bzw. richterliche Willkür zu
verfallen – die bestehende Unsicherheit, ob C._______ als verantwortli-
cher Sprachprüfer und sein jeweiliger Beisitzer die Level 6-Zertifikate all-
gemein zu grosszügig verteilt haben, auch bezogen auf die Prüfung des
Beschwerdeführers nicht aus dem Weg räumen. Desgleichen vermag
C._______ mit seinen im Rahmen seiner persönlichen Erklärung vom
20. April 2012 aufgestellten (Schutz-) Behauptungen die begründeten
Zweifel nicht zu entkräften, zumal seine (bereits durch seine Anerken-
nung als Sprachprüfer durch das LBA ausgewiesenen) fachlichen Fähig-
keiten nicht bestritten werden und er sogar selber bestätigt, dass nicht
A-1405/2012
Seite 14
nur er, sondern auch das LBA die Zusammenarbeit nicht mehr fortführen
wollte.
4.3 Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz daher zu Recht (nachträglich)
Zweifel an der korrekten Durchführung der Level 6-Prüfung des Be-
schwerdeführers und – als Folge davon – an seinen Sprachfähigkeiten
angebracht. Hätte sie im Zeitpunkt der Ausfertigung des Lizenzdruckes
vom 21. Oktober 2010 bereits Kenntnis von den Unregelmässigkeiten in
der Prüfstelle D-LTO-X gehabt, hätte sie dem Beschwerdeführer den Ein-
trag des Level 6 des Language Proficiency Checks in seine Lizenz ver-
weigert bzw. – mangels Überprüfbarkeit seines Prüfungsergebnisses –
zwingend verweigern müssen. Der Lizenzdruck vom 21. Oktober 2010
erweist sich somit aufgrund einer unrichtigen Beurteilung des rechtser-
heblichen Sachverhaltes als ursprünglich fehlerhaft.
5.
In einem weiteren Schritt ist sodann zu prüfen, ob die Vorinstanz, nach-
dem sie nachträglich feststellen musste, dass sie den Sachverhalt unrich-
tig ermittelt hatte, den ursprünglich zu Unrecht anerkannten Level 6 des
Language Proficiency Checks widerrufen durfte.
Ursprünglich fehlerhafte Verfügungen stehen einerseits im Konflikt mit
dem zwingenden Charakter des öffentlichen Rechtes und der Natur der
öffentlichen Interessen, dass ein Verwaltungsakt, der mit dem Gesetz –
wie im vorliegenden Fall – nicht vereinbar ist, nicht unabänderlich sein
soll. Andererseits ist im Falle einer nachträglichen Anpassung das Gebot
der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes berührt, wonach eine
Verfügung, die eine Rechtslage begründet hat, nicht nachträglich wieder
in Frage gestellt werden soll. Nach ständiger Rechtsprechung des Bun-
desgerichtes ist jeweils abzuwägen, ob dem Postulat der richtigen Durch-
führung des objektiven Rechtes oder dem Interesse an der Wahrung der
Rechtssicherheit, d.h. dem Interesse des Adressaten am Fortbestand der
Verfügung, der Vorrang zu geben ist (vgl. statt vieler: BGE 135 V 201
E. 6.2 mit weiteren Hinweisen; Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes
A-2029/2010 vom 2. September 2010 E. 4.1 mit weiteren Hinweisen;
TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 31 Rz. 49). Soweit jedoch ein
Spezialgesetz die Änderungsgründe nennt, gehen diese den vom Bun-
desgericht entwickelten Grundsätzen vor (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/
MÜLLER, a.a.O., § 31 Rz. 35).
A-1405/2012
Seite 15
5.1 JAR-FCL 1.010 Bst. c Ziff. 1 enthält folgende Vorschrift:
"A JAA Member State may at any time in accordance with its national procedures act on
appeals, limit privileges, or suspend or revoke any licence, rating, authorisation, approval
or certificate it has issued in accordance with the requirements of JAR-FCL if it is estab-
lished that an applicant or a licence holder has not met, or no longer meets, the require-
ments of JAR-FCL or relevant national law of the State of licence issue."
Gestützt auf diese (Spezial-) Bestimmung kann somit ein JAA-
Mitgliedstaat jederzeit die Rechte einer von ihm erteilten Lizenz ein-
schränken, widerrufen oder deren Ausübung zeitweilig untersagen, wenn
festgestellt wird, dass der Bewerber oder Lizenzinhaber die Anforderun-
gen der JAR-FCL oder der einschlägigen nationalen Vorschriften nicht er-
füllt hat oder nicht mehr erfüllt (im Wortlaut ähnlich: Art. 11 Abs. 1 Bst. a
VJAR-FCL ["… wenn die Person, die sich für eine Lizenz oder Ermächti-
gung bewirbt oder eine solche besitzt, die Anforderungen der JAR-FCL-
Reglemente oder des nationalen Rechts nicht oder nicht mehr erfüllt"]).
Der Beschwerdeführer will diese Regelung allem Anschein nach dahin-
gehend verstanden haben, dass ihm nur dann der Level 6 des Language
Proficiency Checks aberkannt werden kann, wenn die Vorinstanz den
Nachweis erbringt, dass er den entsprechenden Anforderungen nie ge-
nügt hat oder nicht mehr genügt. Dieser Auffassung kann nur bedingt ge-
folgt werden: Es trifft zwar zu, dass das BAZL als Aufsichtsbehörde dem
Beschwerdeführer gemäss JAR-FCL 1.010 Bst. c Ziff. 1 für den Entzug
des Level 6 die fehlende Sprachbefähigung nachzuweisen hat. Wegen
der nicht erfolgten Aufzeichnung seiner Prüfung bzw. mangels eines ver-
wertbaren Protokolls (vgl. E. 4.2.4) kann es jedoch vorliegend – ohne ei-
genes Verschulden – diesen Nachweis nur erbringen, indem es den Be-
schwerdeführer zu einer Nachprüfung für den Level 6 aufbietet. Mit ande-
ren Worten: Das vom Beschwerdeführer beanstandete Vorgehen der Vor-
instanz (Widerruf von Level 6 und Neueintragung eines für drei Jahre gül-
tigen Level 4 sowie Berechtigung, die Prüfung für einen höheren Level
kostenlos abzulegen) dient gerade der Beseitigung des vermeintlichen
"Beweisnotstandes". Dürfte die Vorinstanz bei wie vorliegend nachgewie-
senen (vgl. E. 4.2 ff.) und infolgedessen begründeten Zweifeln an den
Sprachfähigkeiten des Lizenzinhabers nicht einschreiten, könnte sie der
über allem stehenden Sicherheit im internationalen Flugverkehr (vgl.
E. 4.1.1 f. sowie E. 4.2.4) nicht mehr gerecht werden (vgl. auch Art. 11
Abs. 1 Bst. c VJAR-FCL, welcher ebenfalls die blosse Befürchtung der
Gefährdung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit oder militärischer In-
teressen bei der Ausübung der Flugtätigkeit als Widerrufsgrund genügen
A-1405/2012
Seite 16
lässt, sowie Art. 20 Abs. 3 RFP, welcher der Vorinstanz "bei begründeten
Zweifeln" das Recht einräumt, jederzeit eine Nachprüfung der vorge-
schriebenen Kenntnisse anzuordnen). Die (womöglich nur vorübergehen-
de) Rückstufung auf Level 4 ist dabei nur Mittel zum Zweck, um den Be-
schwerdeführer überhaupt zu einer Nachprüfung (für Level 5 oder 6) ein-
bzw. (für Level 4) vorladen zu können (zur Unmöglichkeit einer solchen
[Kontroll-] Prüfung bei einem Level 6 vgl. bereits E. 4.2.4).
5.2 Auch die Anwendung von EU-Recht führt zu keinem anderen Ergeb-
nis:
5.2.1 Die Verordnung (EG) Nr. 216/2008 enthält keine inhaltlichen Be-
stimmungen zum Widerruf, so dass in ihrem Gültigkeitsbereich eine Ab-
wägung der sich gegenüberstehenden Interessen im Sinne der bundes-
gerichtlichen Rechtsprechung (vgl. E. 5) zu erfolgen hat.
5.2.1.1 Das Postulat der Rechtssicherheit geht in der Regel vor, wenn
durch die frühere Verwaltungsverfügung ein subjektives Recht begründet
worden ist, oder die Verfügung in einem Verfahren ergangen ist, in dem
die sich gegenüberstehenden Interessen allseitig zu prüfen und gegen-
einander abzuwägen waren, oder wenn der Private von einer ihm durch
die Verfügung eingeräumten Befugnis in gutem Glauben bereits
Gebrauch gemacht und dabei Dispositionen getroffen hat, die sich nicht
ohne Nachteil rückgängig machen lassen (Urteil des Bundesverwaltungs-
gerichtes A-2029/2010 vom 2. September 2010 E. 4.2 mit weiteren Hin-
weisen; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 31 Rz. 50 ff.). Das Inte-
resse an einer Wiederherstellung der Gesetzmässigkeit kann vor allem
dann überwiegen, wenn besonders gewichtige öffentliche Interessen vor-
liegen oder wenn der rechtswidrige Zustand lange fortdauern würde
(TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 31 Rz. 56 ff.).
5.2.1.2 Der Beschwerdeführer macht nicht geltend und es ist auch nicht
ersichtlich, dass ihm mit der (anfänglichen) Anerkennung des höchstmög-
lichen und unbeschränkt gültigen Level 6 des Language Proficiency
Checks ein subjektives Recht eingeräumt worden wäre (vgl. auch Urteil
des Bundesverwaltungsgerichtes A-2029/2010 vom 2. September 2010
E. 4.2.1 sowie TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 31 Rz. 53, wonach
Polizeierlaubnisse, zu welchen die Pilotenlizenzen gehören, kein solches
Recht zu begründen vermögen). Der Eintrag des Level 6 in die Lizenz
des Beschwerdeführers beruht weiter auf einer unrichtigen Sachverhalts-
ermittlung, so dass die vorliegend in Frage stehenden Interessen bisher
A-1405/2012
Seite 17
von der Vorinstanz noch nicht umfassend gegeneinander abgewogen
werden konnten. Darüber hinaus kann sich der Beschwerdeführer nicht
auf den Schutz allfälliger von ihm gestützt auf den fehlerhaften Lizenzein-
trag in gutem Glauben vorgenommene Dispositionen berufen: Denn ei-
nerseits wird diesem Kriterium bei Dauerverfügungen geringeres Gewicht
beigemessen als bei urteilsähnlichen Verfügungen (vgl. Urteil des Bun-
desverwaltungsgerichtes A-2029/2010 vom 2. September 2010 E. 4.2 mit
weiteren Hinweisen sowie TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 31
Rz. 55). Andererseits hat der Beschwerdeführer – soweit erkennbar – im
Vertrauen auf die Rechtsbeständigkeit des ihm erteilten Level 6 noch gar
keine Vorkehrungen getroffen, welche nicht ohne Nachteil wieder rück-
gängig zu machen wären, zumal es – so die Vorinstanz – auf seine fliege-
rischen Berechtigungen ohnehin keinen Einfluss hat, ob er über einen
Level 4, 5 oder 6 verfügt (zum Mindesterfordernis eines Level 4 vgl. neu
ausdrücklich Anhang I [Teil-FCL], Abschnitt A, FCL.055, Bst. a und Bst. b,
i.V.m. dessen Anlage 2 zur Verordnung [EU] Nr. 1178/2011).
5.2.1.3 Demgegenüber ist die Vorinstanz in ihrer Funktion als Aufsichts-
behörde über die Zivilluftfahrt gehalten, die Sicherheit im nationalen und
internationalen Flugverkehr nach Massgabe der geltenden rechtlichen
Anforderungen zu wahren und drohenden Risiken entgegenzutreten. Die-
se Pflicht gilt auch gegenüber einer früheren eigenen Fehlleistung (vgl.
Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes A-2029/2010 vom 2. September
2010 E. 4.2.4). So stellt die Anerkennung eines Level 6 des Language
Proficiency Checks ohne die Gewissheit zu haben, dass diese Einstufung
den tatsächlichen Englischkenntnissen des Beschwerdeführers ent-
spricht, ein erhebliches Sicherheitsrisiko dar. Dies gilt umso mehr, als der
Level 6 unbeschränkt gültig und einer zukünftigen Nachkontrolle entzo-
gen ist, mithin ohne entsprechende Korrektur durch die Vorinstanz mögli-
cherweise ein dauerhafter rechtswidriger Zustand geschaffen würde.
5.2.1.4 Da die ausgewiesenen Gesetzmässigkeits- und Sicherheitsintere-
sen somit gegenüber dem Interessen des Beschwerdeführers am Fortbe-
stand des Level 6-Eintrages vorgehen, war dessen Widerruf auch in An-
wendung der Verordnung (EG) Nr. 216/2008 zulässig.
5.2.2 Anzufügen bleibt, dass auf den 15. Mai 2012 die Verordnung des
UVEK vom 27. April 2012 über die Ausweise des Flugpersonals nach der
Verordnung (EU) Nr. 1178/2011 in Kraft getreten ist (SR 748.222.0; zum
Vorrang der Verordnung [EU] Nr. 1178/2011 gegenüber der VJAR-FCL
bzw. dem RFP vgl. Art. 1 Abs. 2 VJAR-FCL sowie Art. 1 Bst. b RFP). An-
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Seite 18
hang I (Teil-FCL), Abschnitt A, FCL.070, Bst. a, zur Verordnung (EU)
Nr. 1178/2011 sieht vor, dass Lizenzen, Berechtigungen und Zeugnisse,
die gemäss diesem Teil erteilt werden, von der zuständigen Behörde ge-
mäss den in Teil-ARA festgelegten Bedingungen und Verfahren be-
schränkt, ausgesetzt oder widerrufen werden können, wenn der Pilot die
Anforderungen dieses Teils, des Teils-Medical oder die einschlägigen
Einsatzanforderungen nicht erfüllt. Anhang VI (Teil-ARA), Teilabschnitt
FCL, ARA.FCL.250, Bst. a, der von der Schweiz am 30. November 2012
(mit-) angenommenen und auf den 1. Februar 2013 in Kraft getretenen
(AS 2013 345) Verordnung (EU) Nr. 290/2012 vom 30. März 2012 zur
Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1178/2011 zur Festlegung technischer
Vorschriften und von Verwaltungsverfahren in Bezug auf das fliegende
Personal in der Zivilluftfahrt gemäß der Verordnung (EG) Nr. 216/2008
des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. L 100 vom 5. April
2012) führt ergänzend einen (nicht abschliessenden) Katalog von Wider-
rufsgründen auf und bezeichnet als solchen unter anderem die nicht län-
gere Erfüllung der einschlägigen Anforderungen von Teil-FCL (Ziff. 3). Da
diese Bestimmungen jedoch erst während hängigem Beschwerdeverfah-
ren in der Schweiz in Kraft getreten sind und von ihrem Wortlaut her –
zumindest soweit hier interessierend – von JAR-FCL 1.010 Bst. c Ziff. 1
bzw. Art. 11 Abs. 1 Bst. a VJAR-FCL nicht entscheidend abweichen, sind
sie nicht weiter zu berücksichtigen (zur Anwendung neuen Rechts in hän-
gigen Verfahren vgl. auch TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 24
Rz. 18 ff.).
6.
Zu prüfen ist sodann, ob die Anordnungen in der angefochtenen Verfü-
gung verhältnismässig sind. Das Gebot der Verhältnismässigkeit (Art. 5
Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) verlangt von einer Verwaltungsmass-
nahme, dass sie geeignet, erforderlich und bezüglich Eingriffszweck und
Eingriffswirkung ausgewogen, mithin dem Betroffenen zumutbar ist (vgl.
TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 21 Rz. 2).
6.1 Die Aberkennung des Level 6 des Language Proficiency Checks und
die Rückstufung des Beschwerdeführers auf (einen beschränkt gültigen)
Level 4 ist ohne weiteres geeignet, um eine nachträgliche Überprüfung
von dessen Sprachbefähigung zu ermöglichen (vgl. bereits E. 5.1 in fine)
und um mit dieser die momentan fehlende Gewissheit zu erlangen, dass
er (auch später noch) über ausreichende Englischkenntnisse verfügt und
im internationalen Flugverkehr kein Sicherheitsrisiko darstellt. Ein solches
A-1405/2012
Seite 19
Vorgehen ist erforderlich, da wegen fehlender Nachvollziehbarkeit der in
Deutschland abgelegten Prüfung kein anderes und insbesondere kein
milderes Mittel besteht, um seine tatsächlichen Sprachfähigkeiten zu
überprüfen. Auch die Zumutbarkeit der angeordneten Massnahmen ist
angesichts der auf dem Spiele stehenden öffentlichen (Sicherheits-) Inte-
ressen zu bejahen: Denn zum einen ist die Absolvierung einer (Nach-)
Prüfung mit keinem erheblichen Zeitaufwand und mit keinen beträchtli-
chen Kosten verbunden, welche für den Beschwerdeführer nicht mehr
tragbar wären, und verlangt von ihm (zumindest wenn man der Selbstein-
schätzung seiner Sprachkompetenz folgt) keine nennenswerten Prü-
fungsvorbereitungen. Zum andern werden ihm die Prüfungskosten für die
Erlangung eines höheren Level als Level 4 für einen beschränkten Zeit-
raum sogar erlassen und er wird nicht sofort zu einer Nachkontrolle sei-
ner Level 4-Befähigung aufgeboten. Schliesslich ist auch bei einem blos-
sen Level 4-Eintrag die berufliche Existenz nicht ernsthaft gefährdet und
wird die Wirtschaftsfreiheit des Lizenzinhabers (Art. 27 BV) nicht verletzt,
berechtigt doch auch dieser international zur Ausübung aller fliegerischen
Tätigkeiten und führt (abgesehen vom Erfordernis eines periodischen
Nachweises) zu keinerlei Einschränkungen der mit der Lizenz erteilten
Berechtigungen als Pilot (zum Mindesterfordernis eines Level 4 vgl. JAR-
FCL 1.010 Bst. a Ziff. 4, Appendix 2 to JAR-FCL 1.010 ["Note"], AMC
No. 1 to JAR-FCL 1.010 ["Note"] sowie neu Anhang I [Teil-FCL], Abschnitt
A, FCL.055, Bst. a und Bst. b, i.V.m. dessen Anlage 2 zur Verordnung
[EU] Nr. 1178/2011).
7.
Abschliessend bleibt noch die Rechtmässigkeit der dem Beschwerdefüh-
rer von der Vorinstanz auferlegten und angesichts der Umstände bereits
reduzierten Gebühr von Fr. 200.- für den Erlass der angefochtenen Ver-
fügung zu beurteilen.
7.1 Die Vorinstanz erhob die vom Beschwerdeführer beanstandete Ge-
bühr gestützt auf die Verordnung vom 28. September 2007 über die Ge-
bühren des Bundesamtes für Zivilluftfahrt (GebV-BAZL, SR 748.112.11),
welche ihre formell-gesetzliche Grundlage ihrerseits in Art. 3 Abs. 3 LFG
findet (zur hinreichenden Bestimmtheit von Abgabeobjekt und Kreis der
Abgabepflichtigen in besagter Bestimmung vgl. Urteile des Bundesver-
waltungsgerichtes A-1849/2009 vom 31. August 2009 E. 5.2 und
A-4773/2008 vom 20. Januar 2009 E. 7.1 f.). Der Bundesrat hat den ihm
eingeräumten erheblichen Ermessensspielraum (vgl. Urteil des Bundes-
verwaltungsgerichtes A-1150/2008 vom 18. September 2008 E. 6.2) aus-
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Seite 20
gefüllt, indem er in Art. 3 GebV-BAZL (einschränkend) festgehalten hat,
dass eine Gebühr zu bezahlen hat, wer eine Verfügung der Vorinstanz
veranlasst oder eine Dienstleistung von ihr beansprucht. Sofern nicht eine
Pauschale festgelegt ist, richtet sich die Bemessung der Gebühr nach
Zeitaufwand, gegebenenfalls innerhalb des festgelegten Gebührenrah-
mens (Art. 5 Abs. 1 GebV-BAZL); im Einzelfall kann unter Berücksichti-
gung des Interesses und des Nutzens der gebührenpflichtigen Person
sowie des öffentlichen Interesses eine Gebühr ermässigt oder erlassen
werden (Art. 5 Abs. 3 GebV-BAZL).
7.2 Nach der Lehre liegt die Gebührenpflicht dann auf der Hand, wenn
die Amtshandlung auf Antrag des Einzelnen ausgelöst wird. Sie entsteht
aber auch, wenn die Verwaltung von Amtes wegen einschreitet, weil der
Einzelne durch sein Verhalten Anlass für die Verrichtung gegeben hat
oder die Verrichtung wenigstens teilweise in seinem Interessen liegt. Die
Gebührenpflicht entfällt hingegen, wenn das Gemeinwesen ausschliess-
lich im öffentlichen Interesse tätig wird (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER,
a.a.O., § 57 Rz. 22). Vorliegend hat die Vorinstanz als Aufsichtsbehörde –
im Gegensatz zum auf Gesuch des Beschwerdeführers hin am
21. Oktober 2010 erfolgten Eintrag von Level 6 des Language Proficiency
Checks in seine Pilotenlizenz (für die entsprechende Bearbeitungsgebühr
vgl. auch Art. 30 Abs. 1 Bst. b GebV-BAZL) – das Widerrufsverfahren von
Amtes wegen aufgrund festgestellter Unregelmässigkeiten im deutschen
Prüfungszentrum D-LTO-X und zwecks Wahrung öffentlicher (Sicherheits-
) Interessen angehoben. Weder kann dem Beschwerdeführer eine Täu-
schungsabsicht oder ein widerrechtliches Verhalten vorgeworfen werden,
noch hat er – genau so wenig wie die Vorinstanz – die fehlende Nachvoll-
ziehbarkeit der von ihm in Deutschland abgelegten Prüfung zu verantwor-
ten. Unter diesen Vorzeichen kann er aber nicht als "Veranlasser" im Sin-
ne von Art. 3 GebV-BAZL angesehen werden. Erfüllt er mithin die vom
Bundesrat konkretisierten Voraussetzungen für die Begründung einer
Gebührenpflicht nicht, sind ihm zu Unrecht Kosten auferlegt worden.
8.
Als Ergebnis kann demnach festgehalten werden, dass die Vorinstanz mit
Recht die Anerkennung des vom Beschwerdeführer in Deutschland er-
worbenen Level 6 des Language Proficiency Checks widerrufen und die
Eintragung eines (bis 11. Oktober 2013 gültigen) Level 4 in seine Piloten-
lizenz angeordnet hat. Die von ihr bis Ende Februar 2013 angesetzte
Frist, um auf ihre Kosten in einem Schweizer Prüfungszentrum eine Prü-
fung für einen höheren Level als Level 4 abzulegen, ist angesichts des
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Seite 21
vor Bundesverwaltungsgericht durchgeführten Beschwerdeverfahrens bis
31. August 2013 zu verlängern. Gutzuheissen ist die Beschwerde einzig
bezüglich der dem Beschwerdeführer von der Vorinstanz auferlegten Ge-
bühr und die betreffende Dispositivziffer 6 der angefochtenen Verfügung
ist ersatzlos aufzuheben.
9.
9.1 Bei diesem Verfahrensausgang sind dem mehrheitlich unterliegenden
Beschwerdeführer die auf Fr. 1'000.- festzusetzenden Verfahrenskosten
im Umfang von Fr. 800.- aufzuerlegen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG und
Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR
173.320.2]). Der Vorinstanz können keine Verfahrenskosten auferlegt
werden (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
9.2 Dem anwaltlich vertretenen und zumindest teilweise obsiegenden Be-
schwerdeführer steht eine (reduzierte) Parteientschädigung zu (vgl.
Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 ff. VGKE). Diese ist mangels eingereichter
Kostennote von Amtes wegen (Art. 14 Abs. 2 VGKE) auf Fr. 500.- (inkl.
Auslagen und MwSt.) festzusetzen und der Vorinstanz zur Bezahlung
aufzuerlegen.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird insoweit gutgeheissen, als Dispositivziffer 6 der an-
gefochtenen Verfügung ersatzlos aufgehoben wird. Soweit weitergehend,
wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Die von der Vorinstanz bis Ende Februar 2013 angesetzte Frist, um auf
ihre Kosten in einem der schweizerischen Prüfungszentren eine Prüfung
für einen höheren Level als Level 4 des Language Proficiency Checks
abzulegen (Dispositivziffer 5 der angefochtenen Verfügung), wird bis
31. August 2013 verlängert.
3.
Die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 1'000.- werden im Umfang von
Fr. 800.- dem Beschwerdeführer auferlegt. Sie werden mit dem geleiste-
ten Kostenvorschuss von Fr. 1'000.- verrechnet. Der Restbetrag wird dem
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Seite 22
Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils
zurückerstattet.
4.
Der Vorinstanz werden keine Verfahrenskosten auferlegt.
5.
Dem Beschwerdeführer wird eine Parteientschädigung von Fr. 500.- (inkl.
Auslagen und MwSt.) zugesprochen, welche ihm von der Vorinstanz nach
Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils auszurichten ist.
6.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Einschreiben)
– das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Christoph Bandli Lars Birgelen
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An-
gelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesge-
richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Frist steht still
vom siebenten Tag vor Ostern bis und mit dem siebenten Tag nach
Ostern (Art. 46 Abs. 1 Bst. a BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amts-
sprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Anga-
be der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene
Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in
Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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