A-1432/2016 - Abteilung I - Öffentlichkeitsprinzip - Zugang zu amtlichen Dokumenten

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Abteilung I
A-1432/2016


Ur t e i l vom 5 . Ap r i l 2 0 1 7
Besetzung
Richterin Kathrin Dietrich (Vorsitz),
Richter Christoph Bandli, Richter Jürg Steiger,
Gerichtsschreiber Stephan Metzger.



Parteien
Greenpeace Schweiz,
Badenerstrasse 171, Postfach 9320, 8036 Zürich,
vertreten durch
lic. iur. Cordelia C. Bähr, LL.M., Rechtsanwältin,und
Martin Looser, Rechtsanwalt, ettlersuter Rechtsanwälte,
Grüngasse 31, Postfach 1323, 8021 Zürich 1,
Beschwerdeführerin,



gegen


Axpo Power AG, Kernkraftwerk Beznau, 5312 Döttingen,
vertreten durch
Prof. Dr. iur. Hans Rudolf Trüeb, LL.M., Rechtsanwalt,und /
oder Dr. iur. Pandora Kunz-Notter, Rechtsanwältin,
Walder Wyss AG,
Seefeldstrasse 123, Postfach 1236, 8034 Zürich,
Beschwerdegegnerin,

Eidgenössisches Nuklearsicherheitsinspektorat ENSI,
Industriestrasse 19, 5200 Brugg AG,
Vorinstanz.




Gegenstand
Zugang zu amtlichen Dokumenten.
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Sachverhalt:
A.
Im Zuge der Verlängerung der Betriebsbewilligung im Jahr 2010 hat das
Eidgenössische Nuklearsicherheitsinspektorat (ENSI) die Betreibergesell-
schaft des Kernkraftwerks Beznau (KKB), die Axpo AG, damit beauftragt,
die Sicherheit dieses Kraftwerks zu überprüfen. In seiner sicherheitstech-
nischen Stellungnahme zum Langzeitbetrieb des Kernkraftwerks Beznau
Block 1 und 2 vom November 2010 stellte das ENSI sodann eine ungenü-
gende Prüfung der Frage betreffend die Versprödung des Reaktordruckbe-
hälters (RDB) fest und forderte die Axpo AG zur Nachbesserung auf. Diese
beauftragte in der Folge ein externes Unternehmen damit, diese Untersu-
chungen durchzuführen. Die Resultate wurden unter anderem in der "Tech-
nischen Mitteilung TM-530-MB11071: Nachweis Absicherung des Werk-
stoffzustandes der Reaktordruckbehälter 10/20JRC 0001 für 60 Betriebs-
jahre Block 1 und 2" zum Brief der Axpo AG vom 19. Dezember 2011 sowie
in den dazugehörigen Beilagen 1-9 festgehalten.
B.
Am 2. Februar 2015 ersuchte Greenpeace Schweiz beim ENSI gestützt auf
das Öffentlichkeitsprinzip in der Verwaltung um Zugang zu Dokumenten.
Das Gesuch betraf ein aufgrund einer Aufforderung seitens ENSI durch das
Kernkraftwerk Beznau resp. die Axpo AG zu erstellendes Konzept betref-
fend die Planung sowie die Grundlagen der Prüfung und Auswertung von
Probensätzen zur Untersuchung des Bestrahlungsverhaltens der Reaktor-
druckbehälter-Wirkstoffe. Im Weiteren umfasste das Gesuch den durch
das Kernkraftwerk Beznau für den Reaktordruckbehälter des Blocks 1 zu
führenden Nachweis, dass die betrachteten Thermoschock-Bedingungen
nicht bei einem Azimutwinkel von 0° auftreten können, die entsprechenden
Stellungnahmen des ENSI sowie Folgedokumente bzw. Korrespondenz zu
diesem Geschäft.
C.
Am 10. März 2015 leitete Greenpeace Schweiz beim Eidgenössischen Da-
tenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) ein Schlichtungsver-
fahren ein.
D.
Mit Schreiben vom 27. Mai 2015 bezeichnete das ENSI die vom Zugangs-
gesuch betroffenen Dokumente:
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a. Brief der Axpo vom 28. März 2011: Kernkraftwerk Beznau, Block 1 und
2, PSÜ-Auflage AÜ07, Geschäfts-Nr. 14/11/003, Sicherheitstechnische
Stellungnahme, Forderung 4.1-1 des ENSI vom November 2010, Ein-
reichung eines Konzeptes "Absicherung des Werkstoffzustandes der
Reaktordruckbehälter, 10/20JRC 0001 für Langzeitbetrieb 60 BJ" mit
Beilagen (Umfang 19 Seiten inkl. Beilagen; nachfolgend: "Dokumente
A").
b. Brief des ENSI vom 12. Juli 2011: Sicherheitstechnische Stellungnah-
me zum Langzeitbetrieb des Kernkraftwerks Beznau, Stellungnahme
ENSI zur Erfüllung der Forderung 4.1-1, Geschäft ENSI 14/11/003 (Um-
fang 3 Seiten; nachfolgend: "Dokumente B").
c. Brief der Axpo vom 19. Dezember 2011 mit Beilagen: Kernkraftwerk
Beznau Block 1 und 2, PSÜ-Auflage AÜ07, Geschäfts-Nr. 14/11/003
und Geschäfts-Nr. 14/11/004, Sicherheitstechnische Stellungnahme,
Forderung des ENSI vom November 2010, Forderung 4.1-1 Einrei-
chung eines Konzeptes, "Absicherung des Werkstoffzustandes der Re-
aktordruckbehälter 10/20JRC 0001 für 60 Betriebsjahre" und Forde-
rung 4.2-1 "Nachweis Sprödbruchsicherheit RDB unter Thermoschock
für 60 Betriebsjahre" (Umfang 976 Seiten inkl. Beilagen; nachfolgend
"Dokumente C").
d. Brief des ENSI vom 10. Februar 2012: Kernkraftwerk Beznau Block 1
und 2, Sicherheitstechnische Stellungnahme zum Langzeitbetrieb des
Kernkraftwerks Beznau, Sprödbruchsicherheitsnachweis der Reaktor-
druckbehälter 10/20JRC 0001 für 60 Betriebsjahre, Geschäfts-Nr.
14/11/009 und Geschäfts-Nr. 14/11/004," (Umfang 7 Seiten; nachfol-
gend "Dokumente D").".
E.
Mit Schreiben vom 20. August 2015 nahm das ENSI gegenüber Green-
peace Schweiz Stellung zum Zugangsgesuch und erklärte darin, den teil-
weisen Zugang zu den Dokumenten A – D (Dokumentenversion vom
20. August 2015), teils mit Beilagen, zu gewähren. Diese Dokumentenver-
sion wurde Greenpeace Schweiz zugestellt. Die teilweise Zugangsverwei-
gerung begründete das ENSI zur Hauptsache mit dem Schutz von Ge-
schäfts- und Fabrikationsgeheimnissen sowie mit dem Schutz von Perso-
nendaten. Aus diesem Grund wurden die Dokumente C vollständig einge-
schwärzt und nicht zugestellt.
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F.
Mit E-Mail vom 7. September orientierte der EDÖB das ENSI betreffend
den Eingang eines neuen Schlichtungsantrags in derselben Sache und
zwar im Zusammenhang mit der teilweisen Zugangsgewährung vom
20. August 2015.
G.
Am 5. November 2015 fand mit Greenpeace Schweiz und dem ENSI eine
Schlichtungsverhandlung statt. In Bezug auf die Dokumente A, B und D
sowie einen Teil der Dokumente C wurde eine Einigung erzielt. Hingegen
konnten sich die Parteien bezüglich eines Grossteils der Dokumente C
nicht einigen.
H.
Am 22. Dezember 2015 gab der EDÖB eine schriftliche Empfehlung in der
Sache ab. Im Wesentlichen empfahl er dem ENSI, Greenpeace Schweiz
den Zugang zu den Referenzen 7, 8, 22-29 und 31-33 auf der Seite 24 f.
sowie zu den Titeln der Beilagen 1-9 auf Seite 26 der Beilagen zum Brief
der Axpo vom 19. Dezember 2011 – allenfalls unter der bedarfsweisen Ab-
deckung der jeweiligen Dokumentennummerierungen – zu gewähren. Zur
Beurteilung der Zugänglichkeit der Beilagen 1-9 zum Brief der Axpo vom
19. Dezember 2011 im Hinblick auf den Ausnahmetatbestand des Ge-
schäfts- und Fabrikationsgeheimnisses wies er die Angelegenheit zwecks
nochmaliger Anhörung des betroffenen Kernkraftwerks Beznau an das
ENSI zurück, mit anschliessendem so weit wie möglichem Zugang zuguns-
ten von Greenpeace Schweiz. Im Weiteren orientierte der EDÖB über die
Möglichkeit von Geenpeace Schweiz, des Kernkraftwerks Beznau bzw.
seiner Betreiberin Axpo Power AG als betroffene Dritte, beim ENSI eine
anfechtbare Verfügung zu verlangen, sollten sie mit den Empfehlungen
nicht einverstanden sein. Das ENSI wurde darauf hingewiesen, bei fehlen-
dem Einverständnis eine Verfügung zu erlassen.
I.
Mit Schreiben vom 7. Januar 2016 verlangte die Axpo Power AG den Er-
lass einer Verfügung gemäss Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021).
J.
Mit Entscheid vom 1. Februar 2016 verfügte das ENSI, der Zugang zu den
im Einsichtsbegehren vom 2. Februar 2015 gewünschten Dokumenten
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werde im Umfang der Dokumentenversion vom 20. August 2015 mit zu-
sätzlichen Offenlegungen gewährt. Diese bezog das ENSI auf die be-
schreibenden Inhaltsangaben (Titel) in den bisher vollständig geschwärz-
ten Referenzen 7, 8, 22-29, 31-33 und in den Bezeichnungen der Beilagen
1-9 auf den S. 24-26 des Dokuments TM-530-MB11071, wobei Personen-
daten und Dokumentennummern geschwärzt zu bleiben hätten. Im weiter-
gehenden Umfang wies das ENSI das Zugangsgesuch ab, soweit es nicht
gegenstandslos geworden sei.
Das ENSI begründet seinen Entscheid im Wesentlichen damit, dass
Greenpeace Schweiz den Zugang zum Hauptdokument TM-530-MB11071
in weitest gehendem Umfang bis auf einige wenige Passagen (nachfol-
gend: Dokumente C1) erhalten habe und die Beilagen 1-9 zu diesem
Hauptdokument (nachfolgend: Dokumente C2) trotz ihres Umfangs von
948 Seiten nicht isoliert zu betrachten, sondern in Konnex mit dem Haupt-
dokument zu stellen seien. In diesen Dokumenten C2 seien numerische
Methoden und Daten beschrieben sowie entsprechende Analysen und In-
terpretationen dargelegt, deren Geheimhaltung eine wesentliche Ge-
schäftsgrundlage der diese verfassenden Firmen darstellten und deshalb
als Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnis im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst.
g des Bundesgesetzes über die Öffentlichkeit der Verwaltung vom 17. De-
zember 2004 (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ, SR 152.3) zu qualifizieren
seien. Das Bekanntwerden dieser Angaben würde deshalb einen Wettbe-
werbsvorteil der betroffenen Firmen als Geheimnisherrinnen zunichtema-
chen. Ausserdem seien die schutzbedürftigen Detailangaben in der Doku-
mentengruppe C2 derart zahlreich und verstreut sowie ineinandergreifend,
dass eine Ausscheidung der offenzulegenden Passagen nur mit unverhält-
nismässig grossem Aufwand bewerkstelligt werden könne. Im Weiteren
führt die Vorinstanz aus, es seien auch die in den Dokumenten C1 bezeich-
neten Passagen enthaltenen Namen von juristischen bzw. natürlichen Per-
sonen nicht zu veröffentlichen. Es handle sich hierbei um private Unterneh-
men sowie private Fachpersonen, welche bei den Überprüfungsarbeiten
mitgewirkt hätten und deren Namen der Öffentlichkeit nur grob bekannt
seien. Eine Veröffentlichung dieser Namen könne dazu führen, dass diese
Personen eine Zusammenarbeit mit der Betreiberin des Kernkraftwerks
Beznau in Zukunft ablehnen würden, was eine wirtschaftlich nachteilige
Auswirkung zu dessen Lasten bedeute. Im Übrigen könne eine Veröffentli-
chung der Dokumente C zu einer Beeinträchtigung der freien Meinungs-
und Willensbildung des ENSI führen. Als Aufsichtsbehörde sei sie insbe-
sondere darauf angewiesen, ihre Neubeurteilung der Sicherheit des Reak-
tordruckbehälters des Kernkraftwerks Beznau 1 ohne äusseren Druck der
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Öffentlichkeit vorzunehmen. Deshalb sei es notwendig, den Zugang zu den
Prüf- bzw. Bewertungsbeilagen (Dokumente C2) mindestens bis zum Ab-
schluss des laufenden Reaktordruckbehälter-Integritätsnachweises aufzu-
schieben.
K.
Mit Eingabe vom 3. März 2016 erhebt Greenpeace Schweiz (Beschwerde-
führerin) Beschwerde gegen die Verfügung des ENSI (Vorinstanz) vom
1. Februar 2016. Sie stellt den Antrag, es sei
1. Dispositiv-Ziffer 1 Satz 2 der angefochtenen Verfügung aufzuheben
und es sei ihr Zugang zu den Beilagen 1-9 zur "Technischen Mittei-
lung TM-530-MB11071: Nachweis Absicherung des Werkstoffzustan-
des der Reaktordruckbehälter 10/20JRC 0001 für 60 Betriebsjahre
Block 1 und 2" zum Brief der Axpo AG vom 19. Dezember 2011 zu
gewähren, sowie
2. Eventualiter sei Dispositiv-Ziffer 1 Satz 2 der angefochtenen Verfü-
gung aufzuheben und es sei die Vorinstanz anzuweisen, den Zugang
zu den Beilagen 1-9 zur "Technischen Mitteilung TM-530-MB11071:
Nachweis Absicherung des Werkstoffzustandes der Reaktordruckbe-
hälter 10/20JRC 0001 für 60 Betriebsjahre Block 1 und 2" zum Brief
der Axpo AG vom 19. Dezember 2011 neu zu beurteilen.
Sie begründet dies im Wesentlichen damit, dass es für eine Verweigerung
des Zugangs zu amtlichen Dokumenten nicht genüge, wenn ein pauscha-
ler Hinweis auf das Vorliegen von Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnis-
sen gemacht werde und dass nicht jede geringfügige oder unangenehme
Konsequenz bereits eine Beeinträchtigung bedeute, welche die Verweige-
rung des Zugangs rechtfertige. Vorliegend seien sodann die Voraussetzun-
gen für eine Anrufung des Ausnahmetatbestandes des Geschäfts- und
Fabrikationsgeheimnisses nicht gegeben. Insbesondere sei die vorausge-
setzte relative Unbekanntheit – und damit der Geheimnischarakter der
Ausführungen in den Dokumenten C2 – nicht gegeben, da die beschriebe-
nen Methoden mindestens teilweise entweder allgemein bekannt seien
oder im Zusammenhang mit einem anderen Kernkraftwerk bereits veröf-
fentlicht worden seien. Vielmehr handle es sich um Vorgehensweisen, wel-
che dem allgemeinen Stand der Technik entsprechen würden und von allen
auf diesem Markt tätigen Unternehmen angewendet würden. Ausserdem
bestreite sie, dass ein berechtigtes Geheimhaltungsinteresse bezüglich
sämtlicher in den Dokumenten C2 enthaltenen Informationen bestehe.
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Im Weiteren macht die Beschwerdeführerin geltend, die freie Meinungs-
und Willensbildung werde durch den Zugang zu den Dokumenten nicht be-
einträchtigt. Das die Dokumente C2 betreffende Geschäft sei nämlich be-
reits 2011 resp. 2012 mit den sicherheitstechnischen Stellungnahmen (Do-
kumente B und D) geschlossen und der diesbezügliche Entscheidprozess
somit bereits abgeschlossen worden. Ausserdem setze der Ausnahmetat-
bestand voraus, dass die freie Meinungs- und Willensbildung wesentlich
beeinträchtigt werde, was durch die alleinige Möglichkeit einer Beeinträch-
tigung nicht erfüllt sei. Im Übrigen führt die Beschwerdeführerin aus, das
Verhältnismässigkeitsprinzip sei verletzt, wenn pauschal der Zugang zu
den gesamten Dokumenten C2 verwehrt werde, sei es doch möglich, nur
jene Passagen unkenntlich zu machen, welche Geschäfts- oder Fabrikati-
onsgeheimnisse enthalten würden.
L.
In ihrer Beschwerdeantwort vom 23. Mai 2016 beantragt die Beschwerde-
gegnerin, die Beschwerde sei abzuweisen, eventualiter sei die Sache zur
Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Zur Begründung führt
sie im Wesentlichen aus, bei den Dokumenten C2 handle es sich um pri-
vate, dem Geschäftsgeheimnis unterliegende Dokumente, welche für die
bessere Verständlichkeit der technischen Berichte erstellt worden seien
und deshalb nicht unmittelbar die Erfüllung der öffentlichen Aufgabe durch
die Vorinstanz betreffen würden. Mit den mit der Prüfung der Anlagen und
der Verfassung der technischen Berichte betrauten spezialisierten Unter-
nehmungen habe sie Vertraulichkeitsvereinbarungen geschlossen, welche
darauf abzielen würden, die Geschäftsgeheimnisse zu wahren, aber auch
Personendaten von natürlichen und juristischen Personen zu schützen.
Eine Offenlegung der Dokumente C2 würde das Vertrauen in die Einhal-
tung verbindlicher Verträge und damit den privaten Geschäftsverkehr ins-
gesamt in Mitleidenschaft ziehen und hätte aufgrund von massiven Schä-
den bei den Urhebern der Dokumente Verantwortlichkeitsklagen nach
Staatshaftungsrecht zur Folge. Es sei auch zu beachten, dass das Öffent-
lichkeitsgesetz den Wettbewerb zwischen Marktteilnehmern nicht beein-
trächtigen dürfe, was der Fall sei, wenn Geschäfts- und Fabrikationsge-
heimnisse in Form von detaillierten Beschreibungen von Vorgehensmetho-
den offengelegt werden müssten. Im Weiteren führt die Beschwerdegeg-
nerin aus, die schutzbedürftigen Detailangaben seien über die 948 Seiten
derart zahlreich, verstreut und ineinander verflochten, dass eine Differen-
zierung von offenzulegenden Passagen mit vernünftigem Aufwand nicht in
zielführender Weise vorgenommen werden könne. Im Übrigen würde eine
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Offenlegung diverser in den Dokumenten C2 enthaltene Informationen be-
treffend Komponenten, Systeme, Gebäude und Bauten auch die öffentliche
Sicherheit gefährden, wenn Details betreffend die Beschaffenheit des
Kernkraftwerks Beznau veröffentlicht würden und daraus Sabotagemög-
lichkeiten abgeleitet werden könnten. Ausserdem würde eine Offenlegung
die freie Meinungs- und Willensbildung beeinträchtigen, weshalb der Zu-
gang zu den Prüf- und Bewertungsbeilagen mindestens bis zum Abschluss
des Freigabeverfahrens aufzuschieben sei.
M.
Mit Vernehmlassung vom 26. Mai 2016 beantragt die Vorinstanz die Ab-
weisung der Beschwerde. Zur Begründung verweist sie vorab auf den an-
gefochtenen Entscheid vom 1. Februar 2016 und führt weiter aus, dass die
beauftragten Unternehmen spezialisierte Labors betreiben und damit über
Zusatzwissen von hohem kommerziellem Wert verfügen würden. Dieses
Wissen gelte es sodann zu schützen und die entsprechenden sensiblen
Daten seien vertraulich zu behandeln. So würde beispielsweise eine Of-
fenlegung von Versuchsanordnungen Rückschlüsse auf die Arbeitsweise
des Labors zulassen, was es zu verhindern gelte. Eine Ausscheidung der
geheim zuhaltenden Daten sei jedoch nur mit unverhältnismässigem Auf-
wand und entsprechenden Kosten möglich.
N.
Mit Replik vom 14. Juli 2016 hält die Beschwerdeführerin an ihrem Begeh-
ren fest. In Ergänzung zu ihrer Beschwerdeschrift führt sie im Wesentlichen
aus, das öffentliche Informationsinteresse sei im Bereich der öffentlichen
Sicherheit besonders hoch, weshalb private Vertraulichkeitsabreden so-
dann auch nicht das Öffentlichkeitsprinzip aushebeln können sollten. Viel-
mehr gebiete die öffentliche Sicherheit die Transparenz der Dokumente
und es sei weiterhin nicht ersichtlich, dass die Dokumente C2 ausschliess-
lich aus Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnissen bestehen würden und
eine pauschale Geheimhaltung gerechtfertigt wäre.
O.
In ihrer Duplik vom 21. September 2016 schliesst die Vorinstanz auf Ab-
weisung der Beschwerde und verweist im Wesentlichen auf ihre Verfügung
vom 1. Februar 2016 sowie auf ihre Vernehmlassung vom 26. Mai 2016.
P.
In ihrer Duplik vom 21. September 2016 hält die Beschwerdegegnerin an
ihrem Antrag auf Abweisung der Beschwerde fest. Insbesondere verweist
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sie erneut auf die Vertraulichkeitsvereinbarungen und sieht darin ein ge-
wichtiges Indiz für das Vorliegen von Geschäftsgeheimnissen. Im Weiteren
verweist sie auf die Technische Mitteilung TM-530-MB11071 (Dokumente
C1), welche vollumfänglich zugänglich gemacht worden sei und die wich-
tigsten, für den Entscheid der Aufsichtsbehörde relevanten Daten offen-
lege. Eine vollständige Verweigerung des Zugangs zu den Dokumenten C2
erachtet sie deshalb als recht- und verhältnismässig.
Q.
In ihren Schlussbemerkungen vom 25. Oktober 2016 hält die Beschwerde-
führerin an ihrem Rechtsbegehren fest und fordert ausdrücklich eine Of-
fenlegung jener Informationen, welche keine Geschäftsgeheimnisse dar-
stellen.
R.
Auf die weiteren Vorbringen und die übrigen, sich bei den Akten befindli-
chen Dokumente wird in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen,
soweit sie entscheidrelevant sind.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt nach Art. 31 des Verwaltungsge-
richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen
Verfügungen i.S.v. Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. De-
zember 1968 (VwVG, SR 172.021), soweit diese von einer Vorinstanz i.S.v.
Art. 33 VGG erlassen worden sind und kein Ausnahmegrund i.S.v. Art. 32
VGG vorliegt. Bei der Vorinstanz handelt es sich um eine Dienststelle der
Bundesverwaltung i.S.v. Art. 33 Bst. d VGG. Die angefochtene Verfügung
wurde durch die Beschwerdegegnerin in Form einer Feststellungsverfü-
gung im Anschluss an die vom EDÖB abgegebene Empfehlung erwirkt und
stellt somit ein zulässiges Anfechtungsobjekt dar (Art. 15 Abs. 1 und 3 des
Bundesgesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung vom
17. Dezember 2004 [Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ, SR 152.3] i.V.m. Art. 5
Abs. 1 Bst. b VwVG). Da zudem kein Ausnahmegrund nach Art. 32 VGG
vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegen-
den Beschwerde sachlich wie funktional zuständig. Das Verfahren richtet
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sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37
VGG).
1.2 Zur Beschwerde ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren
teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die
angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges In-
teresse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1 VwVG).
Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung
unmittelbar in ihren Interessen betroffen, da sie mit ihrem an die Vorinstanz
gerichteten Ersuchen betreffend die Offenlegung der Dokumente im Zu-
sammenhang mit dem Nachweis der Absicherung des Werkstoffzustandes
der beiden Reaktordruckbehälter im Kernkraftwerk Beznau für 60 Betriebs-
jahre nur teilweise durchgedrungen ist. Sie ist durch die angefochtene Ver-
fügung auch materiell beschwert und demzufolge ohne weiteres zur Be-
schwerde legitimiert.
1.3 Gemäss der angefochtenen Verfügung vom 1. Februar 2016 bezog
sich deren Gegenstand auf Teile des Briefs der Axpo vom 19. Dezember
2011 (Dokumente C), wie sie in der Teileinigung vom 5. November 2015
aufgeführt wurden. Die Vorinstanz entschied deshalb über verschiedene
Einschwärzungen auf S. 24-26 der Hauptbeilage (insbesondere Referen-
zen und Titel Beilagen 1-9) zu diesem Brief resp. der Technischen Mittei-
lung TM-530-MB11071, welche mit dem Kürzel C1 bezeichnet wurde. Im
Weiteren entschied die Vorinstanz über die Verweigerung des Zugangs zu
den 9 Nebenbeilagen des Briefs der Beschwerdegegnerin vom 19. Dezem-
ber 2011, welche 948 Seiten umfassen und mit dem Kürzel C2 bezeichnet
wurden.
Die Beschwerdeführerin führt in ihrer Beschwerdeschrift vom 3. März 2016
betreffend den Streitgegenstand aus, die Vorinstanz habe sich bereit er-
klärt, die Dokumente C1 auch hinsichtlich Titel und Referenzen zugänglich
zu machen. Doch habe sie betreffend die dort enthaltenen Personendaten
und Dokumentennummern an der Zugangsverweigerung festgehalten. Vor
dem Hintergrund des Schutzes von Personendaten (Art. 9 BGÖ) akzeptiert
die Beschwerdeführerin diesen Entscheid der Vorinstanz ausdrücklich und
beschränkt ihre Beschwerde auf die Dokumente C2. Die Beschwerdegeg-
nerin stimmt dieser Eingrenzung des Streitgegenstandes in ihrer Be-
schwerdeantwort vom 23. Mai 2016 explizit zu, ebenso die Vorinstanz in
ihrer Vernehmlassung vom 26. Mai 2016. Zwar macht die Beschwerdegeg-
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nerin in ihrer Duplik vom 21. September 2016 geltend, die Beschwerdefüh-
rerin versuche unzulässigerweise, den Streitgegenstand auf die Anhänge
zu den Beilagen zu erweitern und nimmt in ihrer Beschwerdeantwort vom
23. Mai 2016 die verschiedenen Anhänge und Anlagen zu den Beilagen 1-
9 vom Streitgegenstand aus. Dieser Argumentation kann allerdings nicht
gefolgt werden: Die Vorinstanz definiert in ihrer Verfügung die Dokumente
C2 klar als die Beilagen 1-9 zur Technischen Mitteilung TM-530-MB11071
(Hauptdokument) inkl. die dazugehörigen Anhänge und Anlagen. Diese
Auffassung entspricht dem allgemeinen Verständnis einer Dokumenten-
struktur, indem die jeweils untergeordnete Ebene einen (erläuternden) Teil
des übergeordneten Dokumentes bildet. Die übergeordnete Ebene der
"Beilage" erfasst somit die untere und schliesst vorliegend die Anhänge
und Anlagen mit ein. Im Übrigen verweist die Beschwerdegegnerin in ihren
Rechtsschriften wiederholt auf den gesamten Dokumentenkomplex der
Dokumente C2 von 948 Seiten, schliesst also Anhänge und Anlagen in die
Beilagen 1-9 ein.
Der Streitgegenstand betrifft somit im vorliegenden Verfahren einzig die
Beilagen 1-9 zur Technischen Mitteilung TM-530-MB11071 inkl. Anhänge
und Anlagen resp. die Dokumente C2 mit einem Umfang von insgesamt
948 Seiten.
1.4 Im Übrigen ist auf die frist- und formgerecht erhobene Beschwerde
(Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen, einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-
stellung des rechterheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus-
übung des Ermessens (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Zudem prüft es die
Verfügung auf Angemessenheit hin (Art. 49 Bst. c VwVG). Es wendet das
Recht von Amtes wegen an und ist an die Begründung der Parteien nicht
gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG).
3.
3.1 Das Öffentlichkeitsgesetz bezweckt, die Transparenz über den Auftrag,
die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung zu fördern (Art. 1 BGÖ),
damit Bürgerinnen und Bürger politische Abläufe erkennen und beurteilen
können. Nebst Vertrauen soll dadurch das Verständnis für die Verwaltung
und ihr Funktionieren gefördert sowie die Akzeptanz staatlichen Handelns
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erhöht werden. Zu diesem Zweck statuiert das BGÖ das Prinzip der Öffent-
lichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt (BGE 136 II 399 E. 2.1 mit Hinweisen
und BGE 133 II 209 E. 2.3.1; BVGE 2011/52 E. 3; statt vieler aus der neu-
eren Praxis das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-746/2016 vom 25.
August 2016 E. 3.1; PASCAL MAHON/OLIVER GONIN, in: Stefan C. Brun-
ner/Luzius Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum Öffentlichkeits-
gesetz, Bern 2008 [nachfolgend: SHK BGÖ], Art. 6 Rz. 11 ff.).
3.2 Grundsätzlich hat jede Person das Recht, amtliche Dokumente einzu-
sehen und von den Behörden Auskunft über den Inhalt amtlicher Doku-
mente zu erhalten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ). Soweit das Gesetz zur Anwendung
gelangt und keine Spezialbestimmung gemäss Art. 4 BGÖ vorliegt, wird
damit jeder – natürlichen oder juristischen (vgl. Botschaft des Bundesrates
zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung [BGÖ], vom
12. Februar 2003, BBl 2003, S. 2000 [nachfolgend: Botschaft BGÖ] – Per-
son ein generelles Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, über wel-
che die Verwaltung verfügt, gewährt, ohne dass ein besonderes Interesse
nachgewiesen werden müsste. Es obliegt entsprechend nicht dem freien
Ermessen der Behörden, ob sie Informationen oder Dokumente zugänglich
machen wollen oder nicht, sondern es besteht eine widerlegbare gesetzli-
che Vermutung zugunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten.
In Abweichung vom Öffentlichkeitsprinzip ist dieser jedoch ausnahmsweise
einzuschränken, aufzuschieben oder zu verweigern, wenn die betroffene
Behörde den Nachweis erbringt, dass überwiegende öffentliche oder pri-
vate Interessen an der Geheimhaltung einer Offenlegung entgegenstehen
(Art. 7 BGÖ) oder ein Ausnahmefall gemäss Art. 8 BGÖ vorliegt (vgl. BGE
142 II 340 E. 2.2; Urteile des Bundesgerichts 1C_129/2016 vom 14. Feb-
ruar 2017 E. 2.1, 2.6 und 1C_122/2015 vom 18. Mai 2016 E. 2.2; zum Gan-
zen Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-683/2016 vom 20. Oktober
2016 E. 3.1, A-3621/2014 vom 2. September 2015 E. 4.1, A-700/2015 vom
26. Mai 2015 E. 4.1, A-6054/2013 vom 18. Mai 2015 E. 3.2 und
A-1784/2014 vom 30. April 2015 E. 6.1, je m.w.H.).
3.3
3.3.1 Die öffentlichen oder privaten Interessen, welche eine Geheimhal-
tung rechtfertigen können, müssen das (öffentliche) Interesse am Zugang
bzw. an der Transparenz überwiegen. Das Gesetz zählt die verschiedenen
Fälle überwiegender öffentlicher oder privater Interessen in Art. 7 f. BGÖ
abschliessend auf (vgl. Botschaft des Bundesrates vom 12. Februar 2003
zum BGÖ, BBl 2003 2006; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-
A-1432/2016
Seite 13
4571/2015 vom 10. August 2016 E. 3.2.1 m.w.H.; ISABELLE HÄNER, in: Mau-
rer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], Basler Kommentar zum DSG/BGÖ, 3. Aufl.
2014 [nachfolgend: BSK DSG/BGÖ], Art. 7 BGÖ Rz. 46; BERTIL COT-
TIER/RAINER J. SCHWEIZER/NINA WIDMER, in: SHK BGÖ, a.a.O., Art. 7
Rz. 5; ISABELLE HÄNER, Organisationsrecht (ausgewählte Fragen), in:
Giovanni Biaggini/Isabelle Häner/Urs Saxer/Markus Schott [Hrsg.], Fach-
handbuch Verwaltungsrecht, Zürich/Basel/Genf 2015, Rz. 28.30 f., [nach-
folgend: Fachhandbuch Verwaltungsrecht]).
3.3.2 Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung lässt sich das Ver-
hältnis des Transparenzgebots gemäss dem BGÖ zu besonderen Vertrau-
lichkeitsregeln, namentlich solchen nach Art. 7 BGÖ, nicht generell festle-
gen, sondern ist von Fall zu Fall zu ermitteln. Entscheidend ist dabei der
Sinngehalt der divergierenden Normen, für den wiederum wesentlich auf
deren Zweck zurückzugreifen ist. Abzuwägen sind die sich gegenüberste-
henden Interessen im Einzelfall. Massgebliche Kriterien sind etwa die
Funktion oder Stellung der betroffenen Person, die Umstände der ur-
sprünglichen Informationsbeschaffung, der Vertrauensschutz, die Art der
betroffenen Daten, das Vorliegen eines besonderen Informationsinteres-
ses der Öffentlichkeit, der Schutz spezifischer öffentlicher Interessen, die
Natur der Beziehung zwischen der Verwaltung und dem betroffenen Dritten
sowie die Bedeutung der fraglichen Thematik. Liegt ein Ausnahmetatbe-
stand vor, ist im Einzelfall zu prüfen, ob die Interessen an der Geheimhal-
tung das Transparenzinteresse überwiegen oder ob gegebenenfalls, in An-
wendung des Verhältnismässigkeitsprinzips (Art. 5 Abs. 2 der Bundesver-
fassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV,
SR 101]) ein eingeschränkter Zugang in Frage kommt. Demnach darf der
Zugang nicht einfach verweigert werden, wenn ein verlangtes Dokument
Informationen enthält, die nach dem Ausnahmekatalog von Art. 7 BGÖ
nicht zugänglich sind. Vielmehr ist in diesem Fall ein eingeschränkter, das
heisst teilweiser Zugang zu den Informationen im Dokument zu gewähren,
welche nicht geheim zu halten sind, etwa durch Anonymisierung, Ein-
schwärzen, Teilveröffentlichung oder zeitlichen Aufschub. Einen Grund-
satz, wonach im Zweifel dem Öffentlichkeitsprinzip der Vorrang einzuräu-
men ist, gibt es genauso wenig wie das umgekehrte Prinzip. Vielmehr ist
für jeden einschlägigen Ausnahmetatbestand im Einzelfall anhand der dar-
gelegten Verhältnismässigkeitsprüfung abzuwägen, ob der Transparenz
oder der Vertraulichkeit Nachachtung zu verschaffen ist. Hinsichtlich der
Frage, ob eine Ausnahmeklausel Wirkung entfaltet, befand das Bundesge-
richt, eine aufgrund der Offenlegung drohende Verletzung der jeweiligen
öffentlichen oder privaten Interessen müsse aufgrund der Zugänglichkeit
A-1432/2016
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des betreffenden Dokuments wahrscheinlich erscheinen, wobei nicht jede
geringfügige oder unangenehme Konsequenz als Beeinträchtigung gelten
könne. Es präzisierte diesen Ansatz insofern, als die Gefahr einer ernsthaf-
ten Schädigung mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit drohen muss. Somit
habe die aufgrund der Zugangsgewährung drohende Verletzung gewichtig
zu sein. Sie müsse nicht mit Sicherheit eintreten, jedoch genüge eine Be-
einträchtigung oder Gefährdung nicht, wenn sie lediglich denkbar sei oder
(entfernt) möglich erscheine, ansonsten der mit dem BGÖ vollzogene Pa-
radigmenwechsel ausgehöhlt würde (vgl. zum Ganzen BGE 142 II 324
E. 3.3 f., BGE 142 II 313 E. 3.6 und BGE 142 II 340 E. 2.2; Urteile des
Bundesgerichts 1C_129/2016 vom 14. Februar 2017 E. 2.5 f.,
1C_509/2016 vom 9. Februar 2017 E. 3.3 und 1C_122/2015 vom 18. Mai
2016 E. 2.5; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-700/2015 vom
26. Mai 2015 E. 4.3 und A-1784/2014 vom 30. April 2015 E. 6.2.2, je
m.w.H.; HÄNER, in: BSK DSG/BGÖ, a.a.O., Art. 7 BGÖ Rz. 46; COT-
TIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: SHK BGÖ, a.a.O, Art. 7 Rz. 5; GABOR P.
BLECHTA, in: BSK DSG/BGÖ, a.a.O., Entstehung und Systematik BGÖ
Rz. 37 f.).
3.4 Vorliegend ist zu Recht unbestritten, dass das Zugangsgesuch der Be-
schwerdeführerin nach dem BGÖ zu beurteilen ist, fällt es doch in dessen
persönlichen und sachlichen Geltungsbereich (vgl. Art. 2 und 3 BGÖ). Im
Weiteren liegt keine spezielle, die Regelung des BGÖ einschränkende
oder ausschliessende Bestimmung nach Art. 4 BGÖ vor. Bestritten ist hin-
gegen, dass es sich bei den vom Gesuch betroffenen Dokumenten um
amtliche Dokumente im Sinne von Art. 5 BGÖ handelt. Dies ist nachfolgend
zu prüfen.
4.
Vorab ist somit die Frage zu klären, ob die vorliegend vom Zugangsgesuch
betroffenen Dokumente amtlichen Charakter haben, was vom Gesetz für
die Anwendung der Bestimmungen des BGÖ vorausgesetzt wird (Art. 5
BGÖ).
4.1 Die Beschwerdegegnerin macht in ihrer Beschwerdeantwort vom
23. Mai 2016 im Wesentlichen geltend, bei den Dokumenten C2 handle es
sich nicht um amtliche Dokumente i.S.v. Art. 5 BGÖ. Das zentrale amtliche
Dokument, welches die Vorinstanz im Zuge ihrer Untersuchung zusam-
mengestellt habe, umfasse lediglich die Technische Mitteilung TM-530-
MB11071. Dieses stelle die Synthese der Dokumente C2 dar, wohingegen
A-1432/2016
Seite 15
die Beilagen 1-9 selbst eine Hintergrund-Dokumentation darstellen wür-
den, welche sie der Vorinstanz zum besseren Verständnis der komplexen
Ergebnisse zur Verfügung gestellt habe. Es handle sich dabei um ihre ei-
genen Handakten mit privatem Charakter, welche dem Geschäftsgeheim-
nis unterliegen würden. Im Übrigen seien darin auch keine Informationen
enthalten, welche unmittelbar die Erfüllung der öffentlichen Aufgabe der
Vorinstanz betreffen würden und seien dieser im Vertrauen in die Wahrung
der Geschäftsgeheimnisse überlassen worden. Ausserdem bezwecke das
Öffentlichkeitsprinzip in keiner Weise die Transparenz resp. Offenlegung
von privaten Geschäftstätigkeiten.
4.2 Die Beschwerdeführerin entgegnet, die Dokumente C2 würden selbst-
verständlich amtliche Dokumente darstellen, seien doch diese Beilagen
inkl. Anhänge genauso zur Ausübung der öffentlichen Aufgabe der Vo-
rinstanz relevant, wie die daraus gebildete Zusammenfassung in der Tech-
nischen Mitteilung. Insbesondere sei es der Vorinstanz nicht möglich, ohne
diese Beilagen die Richtigkeit der Technischen Mitteilung zu überprüfen
und damit ihrer Aufsichtstätigkeit nachzukommen.
4.3 Art. 1 BGÖ hält fest, dass das Öffentlichkeitsgesetz die Transparenz
über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung fördern
soll. Dieser Zweck ist durch die Information der Öffentlichkeit zu erreichen,
indem der Zugang zu amtlichen Dokumenten gewährleistet wird. Ein sol-
ches stellt gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ jede Information dar, welche auf ei-
nem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist (Bst. a), sich im Besitz
der Behörde befindet von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist
(Bst. b) und welche die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (Bst. c).
Hingegen gelten Dokumente dann nicht als amtlich, wenn sie durch eine
Behörde kommerziell genutzt werden (Abs. 3 Bst. a), nicht fertig gestellt
sind (Abs. 3 Bst. b) oder zum persönlichen Gebrauch bestimmt sind (Abs. 3
Bst. c). Ob im konkreten Fall ein amtliches Dokument vorliegt, ist anhand
der gesetzlich vorgesehenen Kriterien zu prüfen, wobei der Begriff weit zu
fassen ist. So sind die Voraussetzungen selbst bei einem lockeren aber
hinreichenden Zusammenhang zwischen Dokument und amtlicher Auf-
gabe als erfüllt zu betrachten (vgl. BGE 142 II 324 E. 2.2; Urteile des Bun-
desverwaltungsgerichts A-1865/2016 vom 14. Dezember 2016 E. 4.5
m.w.H. und A-2434/2013 vom 9. Dezember 2013 E. 5.2).
4.4 Dass die Dokumente C2 die Voraussetzung von Art. 5 Abs. 1 Bst. a
BGÖ erfüllen, ist unbestritten. Sie liegen in Papier- sowie elektronischer
Form vor. Zur Beantwortung der Frage, ob es sich bei den Dokumenten C2
A-1432/2016
Seite 16
um amtliche Dokumente handelt, gehört sodann auch die Frage, ob es sich
bei der Vorinstanz um eine Behörde im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. b BGÖ
handelt. Dies ist zu bejahen, handelt es sich bei der Vorinstanz doch – wie
bereits in E. 1.1 erwähnt – um eine Behörde, welche als Dienststelle der
Bundesverwaltung angegliedert ist und die Aufgaben aufgrund einer Dele-
gation aus Bundesrecht wahrnimmt (vgl. Art. 1 f. des Bundesgesetzes über
das Eidgenössische Nuklearsicherheitsinspektorat vom 22. Juni 2007 [EN-
SIG, SR 732.2]).
Die Dokumente C2 sind unbestrittenermassen von Drittfirmen im Auftrag
der Beschwerdegegnerin erstellt worden und zwar mit dem Ziel, die Tech-
nische Mitteilung als Hauptdokument zuhanden der Vorinstanz zu doku-
mentieren, d.h. sie bei der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgabe zu unterstüt-
zen. Zweifelsohne musste die Vorinstanz im Rahmen der Ausübung ihrer
Aufsichtsfunktion resp. bei der Prüfung der Berichte der Beschwerdegeg-
nerin betreffend den Zustand des Reaktordruckbehälters des Kernkraft-
werks Beznau diese Dokumente – d.h. wie in E. 1.3 beschrieben, die Bei-
lagen inkl. Anhänge und Anlagen – konsultieren, um den Inhalt der Bericht-
erstattung zu verifizieren. Das Hauptdokument der Technischen Mitteilung
TM-530-MB11071 bildet demzufolge mit den Dokumenten C2 eine Einheit
und ist ohne diese als unvollständig zu betrachten.
4.5 Wenn die Beschwerdegegnerin geltend macht, es handle sich um pri-
vate Handakten, kann ihr nicht gefolgt werden: Ausschlaggebend ist der
Gebrauch der Informationen, welcher vorliegend offensichtlich der Erfül-
lung einer öffentlichen Aufgabe durch die Aufsichtsbehörde im Sinne von
Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ diente. Sie wurden weder ausschliesslich von den
Autoren als private Arbeitshilfsmittel benutzt, noch handelt es sich um Be-
gleitnotizen, Arbeitskopien von Dokumenten, Dispositionen, Kurzzusam-
menfassungen oder um mit Anmerkungen versehene Textentwürfe. Die
Dokumente erfüllen somit den Charakter privater Dokumente i.S. des Ge-
setzes nicht. Selbst wenn die Beschwerdegegnerin anführt, die Dokumente
würden Geschäftsgeheimnisse beinhalten, kann nicht ausgeschlossen
werden, dass die Dokumente als amtliche Dokumente vom BGÖ erfasst
werden, sieht das Gesetz zu diesem Zweck doch den Ausnahmetatbe-
stand von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ vor. Zumal die Dokumente C2 im Übri-
gen weder kommerziell durch die Vorinstanz genutzt werden und eine ab-
geschlossene Berichterstattung darstellen, steht somit fest, dass es sich
um amtliche Dokumente handelt (vgl. BGE 142 II 324 E. 2.5.2; BGE 142 II
340 E. 4.6.3; Urteil des Bundesgerichts 1C_122/2015 vom 18. Mai 2016
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Seite 17
E. 2.3; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-2434/2013 vom 9. Dezem-
ber 2013 E. 5.2.5; Botschaft BGÖ, BBl 2003, S. 2000; ROBERT BÜHLER, in:
BSK DSG/BGÖ, a.a.O., Art. 5 BGÖ Rz. 2, 6, 9, 11 f., 14, 16, 28; KURT
NUSPLIGER, in: SHK BGÖ, a.a.O, Art. 5 Rz. 39 ff.).
5.
5.1 Die Beschwerdeführerin macht in ihrer Beschwerdeschrift vom 3. März
2016 sinngemäss geltend, die Vorinstanz rechtfertige eine pauschale
Schwärzung der Dokumente C2 hauptsächlich mit dem Vorliegen von Ge-
schäfts- und Fabrikationsgeheimnissen i.S.v. Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ. Ihr
obliege deshalb auch die Beweislast, dass sämtliche 948 Seiten der Doku-
mente C2 lückenlos solche Geheimnisse enthalten würden. Diesen Beweis
erbringe die Vorinstanz jedoch nicht. Im Weiteren sei denn auch nicht be-
legt, dass es sich bei den in ihren Geschäftsgeheimnissen zu schützenden
Unternehmungen um schutzberechtigte, d.h. im freien Wettbewerb ste-
hende, private oder gemischtwirtschaftliche Unternehmen handle. Auch sei
es zweifelhaft, ob – wie von der Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung
dargelegt – den beschriebenen Prüfungsmethoden, Vorgehensweisen und
Versuchsanordnungen wirklich ein Geheimnischarakter zukomme, sei
doch davon auszugehen, dass diese Methoden mindestens teilweise ent-
weder allgemein bekannt seien oder in anderem Zusammenhang mit Kern-
kraftwerken bereits veröffentlicht worden seien. Ebenso liege auch kein be-
rechtigtes objektives Geheimhaltungsinteresse vor, zumal es nicht nach-
vollziehbar erscheine, dass sämtliche in den Dokumenten C2 enthaltenen
Informationen dazu geeignet seien, das Ergebnis wirtschaftlicher Vorgänge
zu beeinflussen, resp. den betroffenen Unternehmen einen Wettbewerbs-
vorteil zu nehmen und durch Kenntnisnahme durch die Konkurrenz Markt-
verzerrungen bewirken zu können. So seien denn mindestens Prüf- und
Messergebnisse keinesfalls wettbewerbsrelevant. Ausserdem habe die Vo-
rinstanz auch nicht dargelegt, worin das ernsthafte Risiko eines Schadens
bestehe, das mit der Veröffentlichung der Methoden und Prüfergebnisse
einhergehe.
5.2 Die Beschwerdegegnerin entgegnet in ihrer Beschwerdeantwort vom
23. Mai 2016, die Dokumente C2 würden Geschäftsgeheimnisse in Form
von Lieferantenberichten, in welchen numerische Methoden und Daten be-
schrieben sowie entsprechende Analysen und Interpretationen dargelegt
würden, beinhalten. Sie führt aus, bezüglich dieser Dokumente seien Ver-
traulichkeitsvereinbarungen mit den diese verfassenden Unternehmungen
A-1432/2016
Seite 18
geschlossen worden, weshalb die Berichte nur mit deren Zustimmung Drit-
ten zugänglich gemacht werden dürften. Diese Vereinbarungen würden
sich sodann nicht nur auf die erarbeiteten Ergebnisse beziehen, sondern
auch auf die Herleitung und die Methodik von Analysen sowie auf schüt-
zenswerte Referenzwerte, wobei Teilergebnisse miteingeschlossen seien.
Bei einer Zugangsgewährung zu den Dokumenten C2 seien sodann mas-
sive Schäden bei den Urhebern der Berichte absehbar, da das Vertrauen
in die Einhaltung verbindlicher Verträge und in den privaten Geschäftsver-
kehr beeinträchtigt werde sowie Wettbewerbsvorteile dieser Anbieter zu-
nichte gemacht würden. Im Weiteren macht die Beschwerdegegnerin gel-
tend, die schutzbedürftigen Details seien derart zahlreich, verstreut und in-
einandergreifend, dass eine Differenzierung von offenzulegenden und ge-
heim zuhaltenden Passagen nicht mit vernünftigem Aufwand zu bewerk-
stelligen sei.
5.3 Die Vorinstanz argumentiert gleichermassen. In ihrer Stellungnahme
vom 26. Mai 2016 verweist die Vorinstanz zusätzlich auf die Konkurrenzsi-
tuation zwischen den weltweit wenigen und hochspezialisierten sog. Hot-
labors, wie die Geschäftspartnerin der Beschwerdegegnerin eines betreibe
und betont den wirtschaftlichen Schaden, der dieser Unternehmung bei der
Veröffentlichung der gewonnenen Erkenntnisse entstehe. Die in den Doku-
menten C2 enthaltene Information sei denn auch nicht allgemein zugäng-
lich, sondern vielmehr relativ unbekannt im Sinne der Rechtsprechung.
Das im Zuge der Untersuchungen im Kernkraftwerk Beznau gewonnene
Wissen fliesse in die Materialüberwachung und Herstellung von Kernreak-
toren ein, welche die genannte Unternehmung und Geschäftspartnerin der
Beschwerdegegnerin zusammen mit weiteren beigezogenen Drittfirmen
liefere. Aus diesem Grund sei ein objektives Geheimhaltungsinteresse ge-
geben. Gleiches gelte auch für das subjektive Geheimhaltungsinteresse,
welches die Beschwerdegegnerin deutlich zum Ausdruck gebracht habe,
womit die Voraussetzungen für das Vorliegen von Geschäfts- und Fabrika-
tionsgeheimnissen erfüllt seien. Im Weiteren verweist die Vorinstanz
ebenso auf den unverhältnismässigen Aufwand, welcher eine Differenzie-
rung der Informationen in den Dokumenten C2 mit sich bringen würde,
weshalb die Texte vollständig unkenntlich zu machen seien.
5.4 Das Gesetz sieht in Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ vor, dass der Zugang zu
amtlichen Dokumenten dann eingeschränkt, aufgeschoben oder verwei-
gert wird, wenn durch seine Gewährung Berufs-, Geschäfts- oder Fabrika-
tionsgeheimnisse offenbart werden können. Mit dieser Ausnahmebestim-
A-1432/2016
Seite 19
mung soll verhindert werden, dass entsprechende Geheimnisse aus-
serhalb der Verwaltung stehenden Dritten offenbart werden müssen. Von
der Ausnahmeklausel sollen jedoch nicht alle Geschäftsinformationen er-
fasst werden, über welche die Verwaltung verfügt, sondern nur die wesent-
lichen Daten, deren Kenntnisnahme durch die Konkurrenz Marktverzerrun-
gen bewirken und dazu führen würde, dass dem betroffenen Unternehmen
ein Wettbewerbsvorteil genommen bzw. ein Wettbewerbsnachteil und da-
mit ein Schaden zugefügt wird. Ein abstraktes Gefährdungsrisiko reicht da-
bei jedoch nicht aus. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung (vgl.
dazu ausführlich E. 3.3) muss die Gefahr einer ernsthaften Schädigung mit
einer gewissen Wahrscheinlichkeit drohen (vgl. BGE 142 II 324 E. 3.4 und
133 II 2019 E. 2.3.3; Urteil des Bundesgerichts 1C_509/2016 vom 9. Feb-
ruar 2017 E. 3.3, 3.7).
Als Geheimnis wird dabei jede in Beziehung mit dem betroffenen Geheim-
nisträger stehende Tatsache qualifiziert, welche weder offenkundig noch
allgemein zugänglich ist (relative Unbekanntheit), an deren Geheimhaltung
der Geheimnisherr ein berechtigtes Interesse hat (objektives Geheimhal-
tungsinteresse) und welche der Geheimnisherr geheim halten will (subjek-
tives Geheimhaltungsinteresse). Ein pauschaler Verweis auf Geschäftsge-
heimnisse genügt jedoch nicht, um den Ausnahmetatbestand anzurufen.
Der Geheimnisherr bzw. die zuständige Behörde hat konkret und im Detail
aufzuzeigen, inwiefern eine Information vom Geschäftsgeheimnis ge-
schützt ist (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_509/2016 vom 9. Februar
2017 E. 3.8; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-3621/2014 vom
2. September 2015 E. 4.2.2, A-1592/2014 vom 22. Januar 2015 E. 5.4 und
A-590/2014 vom 16. Dezember 2014 E. 10.3, je m.w.H.; URS STEIMEN, in:
BSK DSG/BGÖ, a.a.O., Art. 7 BGÖ Rz. 8; HÄNER, in: BSK DSG/BGÖ,
a.a.O., Art. 7 BGÖ Rz. 33, 38, 41).
Der Begriff des Geschäftsgeheimnisses ist weit zu fassen. Will ein Unter-
nehmen Tatsachen berechtigterweise geheim halten, ist davon auszuge-
hen, dass die Informationen für das Unternehmen von zentraler Bedeutung
sind. Als Geschäftsgeheimnisse kommen sodann alle technischen, organi-
satorischen, kommerziellen und finanziellen Tatsachen des wirtschaftli-
chen Lebens in Frage, welche den geschäftlichen Erfolg des Geheimnis-
herrn beeinflussen könnten. In gleicher Weise zu behandeln sind die Fab-
rikationsgeheimnisse. Sie betreffen insbesondere die technische Seite ei-
ner Produktion, also das technische Wissen, welches eine Anleitung zum
technischen Handeln enthält, d.h. Kenntnisse, welche bei der Herstellung
A-1432/2016
Seite 20
von Produkten verwendet werden und am veräusserten Produkt nicht er-
kennbar und somit geheimnisfähig sind. Dazu gehören beispielsweise In-
formationen über Fabrikations-, Produktions- oder Konstruktionsverfahren
und -anleitungen, Forschungsergebnisse, Herstellungs- und Konstrukti-
onspläne oder Bezugsquellen (vgl. Urteile des Bundesgerichts
1C_509/2016 vom 9. Februar 2017 E. 3.5, 3 und 1C_50/2015 vom 2. De-
zember 2015 E. 5.3; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-3829/2015
vom 26. November 2015 E. 5, 7, A-1592/2014 vom 22. Januar 2015
E. 5.4.1 ff. und A-590/2014 vom 16. Dezember 2014 E. 10.4; HÄNER, in:
BSK DSG/BGÖ, a.a.O., Art. 7 BGÖ Rz. 36, 39, 42; COTTIER/SCHWEI-
ZER/WIDMER, SHK BGÖ; a.a.O., Art. 7 Rz. 43).
5.5 Im Folgenden gilt es zu klären, ob vom Zugangsgesuch Geschäfts- und
Fabrikationsgeheimnisse i.S.v. Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ betroffen sind.
5.5.1 Die Beschwerdegegnerin beruft sich vorab auf eine Vertraulichkeits-
vereinbarung zwischen ihr und ihrer zur Auftragserfüllung beigezogenen
Geschäftspartnerin resp. deren Subkontraktoren und leitet daraus bereits
das Vorliegen von Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnissen ab.
Durch eine Vereinbarung im erwähnten Sinne wird ein Geheimhaltungs-
wille der beteiligten Unternehmen kundgetan, womit ein subjektives Ge-
heimhaltungsinteresse gegeben ist. Aus einer solchen Vereinbarung allein
lassen sich indessen noch keine bestehenden Geschäfts- oder Fabrikati-
onsgeheimnisse ableiten. Ob an der Geheimhaltung der Tatsachen auch
ein objektives Geheimhaltungsinteresse besteht und ob die von der Offen-
legung betroffenen Informationen relativ unbekannt sind, ist anhand des
konkreten Falles zu prüfen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_122/2015
vom 18. Mai 2016 E. 2.3; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-
3122/2014 vom 24. November 2014 E. 5.3.1).
5.5.2 Eine Prüfung der Dokumente C2 durch das Bundesverwaltungsge-
richt zeigt, dass diese umfassende und detaillierte Abhandlungen betref-
fend die Untersuchung der beiden Reaktordruckbehälter des Kernkraft-
werks Beznau enthalten. Dabei fällt auf, dass die Beilagen weitgehend
gleich aufgebaut sind: Ein Deck- oder Arbeitsbericht gibt einen Überblick
über den Inhalt, gefolgt von Verzeichnissen betreffend Inhalt, Tabellen, Ab-
bildungen etc. Anschliessend wird in die Materie eingeführt, die Zielsetzung
erläutert und schliesslich die Prüf- resp. Untersuchungsmethoden sowie
A-1432/2016
Seite 21
Versuchsanordnungen etc. erklärt. Darauf folgt die eigentliche Untersu-
chung mit einer Besprechung/Bewertung der Resultate. Abschliessend
werden Anhänge, Anlagen, Referenzen und Literatur aufgelistet.
5.5.3 Wenn beurteilt wird, ob ein objektives Geheimhaltungsinteresse vor-
liegt, so ist zu erörtern, ob ein solches Interesse des Geheimnisherrn be-
rechtigterweise besteht. Ein Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnis be-
steht vor allem darin, die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmung zu er-
halten, d.h. zu verhindern, dass konkurrierende Unternehmungen durch
Kenntnis der Tatsachen einen Marktvorteil des Geheimnisherrn einzu-
schränken vermögen, resp. einen wirtschaftlichen Nutzen gewinnen kön-
nen. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die geheim zu haltenden
Tatsachen relativ unbekannt (vgl. E. 5.4) sind. Als solche Tatsachen eignet
sich im Besonderen spezifisches Wissen bezüglich Methodik, Versuchsan-
ordnungen, Fabrikationsprozesse, Werkstoffe, etc.
Die Dokumente C2 enthalten insbesondere eine detaillierte Beschreibung
der Methodik des Reaktordruckbehälter-Bestrahlungsüberwachungspro-
gramms, der Prüfung und Auswertung der bestrahlten Werkstoffproben
und detaillierte Ergebnisse der Materialprüfungen sowie der Probenpräpa-
ration und Messung inkl. detaillierter Messergebnisse. So betreffen die Do-
kumente insbesondere auch die Durchführung und Auswertung von me-
chanischen Untersuchungen an bestrahlten Proben, die Messung und Be-
rechnung der Neutronenfluenz, thermohydraulische und bruchmechani-
sche Analysen, also eben gerade jene vertraulichen und kommerziell sen-
siblen Daten, welche die sogenannten Hotlabors erarbeiten. Laut Vo-
rinstanz werden diese Methoden in einem Umfang besprochen, der nicht
öffentlich bekannt ist und dessen Bekanntwerden ein Wettbewerbsvorteil
der betroffenen Firmen als Geheimnisherren zunichtemachen würde.
Diese Firmen sind weltweit tätig und bieten ihre Dienstleistungen zur Über-
wachung des Zustandes von Reaktordruckbehältern auf einem offensicht-
lich begrenzten Markt in Konkurrenz zu weiteren Anbietern an. Detailliertes
Wissen bezüglich der oben erwähnten Methodiken ist prädestiniert, um ei-
nen wesentlichen Wettbewerbsvorteil und damit eine wesentliche Ge-
schäftsgrundlage darzustellen, kann dieses doch auch für den Bau von Re-
aktordruckbehältern genutzt werden. Vorinstanz und Beschwerdegegnerin
legen glaubhaft dar, dass solches Wissen nicht allgemein zugänglich, son-
dern vielmehr relativ unbekannt im Sinne der Rechtsprechung ist. Es liegt
demzufolge auch auf der Hand, dass die Beschwerdegegnerin und ihre
Geschäftspartnerin ein grosses kommerzielles Interesse an der Geheim-
A-1432/2016
Seite 22
haltung in Bezug auf die Details zur Bestrahlungsüberwachung und Her-
stellung von Reaktordruckbehältern haben. Angesichts der Exklusivität die-
ses Wissens, welches – wie die Beschwerdegegnerin überzeugend darlegt
– in hochspezialisierten Anlagen erforscht und erarbeitet wird, ist insofern
ein berechtigtes objektives Geheimhaltungsinteresse gegeben. (vgl.
HÄNER, in: BSK DSG/BGÖ, a.a.O., Art. 7 Rz. 33, 36 ff., 42).
5.5.4 Es steht somit fest, dass die Dokumente C2 auch Informationen be-
inhalten, welche ein Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnis darstellen.
Dies bezieht sich vorliegend – wie soeben erwähnt – insbesondere auf Me-
thoden, Versuchsanordnungen, werkstoffspezifisches Wissen, die Herlei-
tung von Analysen, etc. Diese Informationen wurden unter erheblichem
Aufwand sowie Investitionen in deren Erforschung erarbeitet. Sie sind des-
halb tatsächlich geeignet, eine Geschäftsgrundlage zu bilden und bei Be-
kanntwerden ein reelles Risiko für einen Schaden darzustellen. So wären
bei einer Offenlegung nicht bloss unangenehme Konsequenzen zu erwar-
ten, sondern mit grosser Wahrscheinlichkeit würde bei der Beschwerde-
gegnerin oder deren Geschäftspartnerinnen als betroffene Unternehmen
durch die Einbusse eines Wissensvorsprungs ein gravierender Wettbe-
werbsnachteil und damit ein kommerzieller Schaden im Sinne der bundes-
gerichtlichen Rechtsprechung drohen (vgl. BGE 142 II 324 E. 3.4 und 142
II 340 E. 2.2 und e contrario E. 3; Urteile des Bundesgerichts 1C_129/2016
vom 14. Februar 2017 E. 2.6 und e contrario 1C_509/2016 vom 9. Februar
2017 E. 3.5 f.; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-6377/2013 vom
12. Januar 2014 e. 4.2.2 und A-4571/2015 vom 10. August 2016 E. 6.3;
STEIMEN, in: BSK DSG/BGÖ, a.a.O., Art. 7 BGÖ Rz. 4).
5.6 Wie in E. 3.3 ausgeführt, ist gemäss bundesgerichtlicher Rechtspre-
chung nachfolgend im konkreten Fall zu prüfen, ob die Interessen an der
Geheimhaltung das Transparenzinteresse überwiegen oder ob gegebe-
nenfalls, in Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips, ein einge-
schränkter Zugang zu den Dokumenten in Frage kommt.
5.6.1 Das Verhältnismässigkeitsprinzip verlangt, dass die von der Behörde
gewählte Verwaltungsmassnahme für das Erreichen des Zieles geeignet,
notwendig und für die Betroffenen zumutbar ist. Die Verwaltungsmass-
nahme darf nicht einschneidender sein als erforderlich und hat zu unter-
bleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den an-
gestrebten Erfolg ausreichen würde (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FE-
LIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich 2016, Rz. 514
ff.).
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Bezogen auf das Öffentlichkeitsprinzip bedeutet dies, dass die Behörde bei
Vorliegen einer gerechtfertigten Einschränkung des Zugangs zu einem Do-
kument hierfür die mildeste, das Öffentlichkeitsprinzip am wenigsten beein-
trächtigende Form zu wählen hat. In einer Güterabwägung gilt es deshalb
zu prüfen, ob anstelle einer vollständigen Verweigerung das amtliche Do-
kument teilweise zugänglich gemacht werden kann oder ob allenfalls ein
Aufschub in Betracht zu ziehen ist. Passagen, welche unter die Ausnah-
meklausel i.S.v. Art. 7 BGÖ fallen, sind sodann unkenntlich zu machen,
während zum Rest des Dokuments der Zugang zu gewähren ist (vgl. BGE
133 II 209 E. 2.3.3; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-1177/2014
vom 2. Februar 2015 E. 4.2, A-590/2014 vom 16. Dezember 2014 E. 10.5
und A-6291/2013 vom 28. Oktober 2014 E. 7.4.3 f.; STEIMEN, in: BSK
DSG/BGÖ, a.a.O., Art. 7 BGÖ Rz. 9; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O.,
Art. 7 Rz. 8; HÄNER, Fachhandbuch Verwaltungsrecht, a.a.O., Rz. 28.30 f.).
5.6.2 Das Öffentlichkeitsprinzip zielt auf die Transparenz des Verwaltungs-
handelns und damit auf eine möglichst weitgehende Offenlegung amtlicher
Dokumente ab (vgl. E. 3.2). Vorliegend erfolgt das Verwaltungshandeln –
verallgemeinert ausgedrückt – im Zusammenhang mit der Prüfung der Si-
cherheit des Kernkraftwerks Beznau. Diese Materie hat in den vergange-
nen Jahren aufgrund verschiedener Vorkommnisse in Kernkraftwerken
weltweit und mit den damit zusammenhängenden zum Teil gravierenden
Auswirkungen für Menschen und Umwelt sowie in der Folge durch entspre-
chende Medienpräsenz in erheblichem Masse an Aufmerksamkeit gewon-
nen und die Öffentlichkeit sensibilisiert. Deren Interesse, über den Zustand
der Kernkraftwerke – und ganz besonders auch über erkannte Mängel und
ergriffene Massnahmen – informiert zu sein, ist evident und gross. Ebenso
ist es offensichtlich, dass ein erhebliches Interesse von Organisationen,
wie z.B. der Beschwerdeführerin, besteht, das Verwaltungshandeln im Be-
reich der Überprüfung der Reaktorsicherheit zu verfolgen und Einsicht in
die in diesem Zusammenhang erstellten amtlichen Dokumente zu nehmen,
sind es doch gerade diese Organisationen, welche das Interesse der Öf-
fentlichkeit an der Kenntnis solcher Untersuchungsresultate verfolgen und
nach Möglichkeit durchsetzen. Demgegenüber besteht das private Inte-
resse der Beschwerdegegnerin in der Geheimhaltung ihrer Geschäfts- und
Fabrikationsgeheimnisse (vgl. E. 5.5) und damit an der Geheimhaltung der
Dokumente C2.
Sowohl das öffentliche, als auch das private Interesse erweisen sich vor-
liegend als erheblich. Insbesondere mit Hinblick auf den gesamten Kontext
ist das Interesse der Öffentlichkeit an der Orientierung über den Zustand
A-1432/2016
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der Reaktordruckbehälter des Kernkraftwerks Beznau und damit deren Si-
cherheit als massgeblich zu bezeichnen, womit sich das Interesse an der
Transparenz des Verwaltungshandelns im Zusammenhang mit der Über-
prüfung dieser Sicherheit als überwiegend erweist. Ihm soll im Sinne des
Öffentlichkeitsprinzips grösstmögliche Achtung zukommen. Hingegen
muss das Öffentlichkeitsprinzip dort eine Grenze finden, wo gemäss dem
gesetzgeberischen Willen die privaten Interessen der Beschwerdegegne-
rin und deren Geschäftspartnerin an der Geheimhaltung und dadurch an
der Wahrung ihrer Wettbewerbsfähigkeit überwiegen (vgl. E. 3.3.1). Diese
Grenze ist vorliegend insofern erreicht, als die Dokumente C2 – wie in
E. 5.5 beschrieben – berechtigterweise als Geschäfts- und Fabrikationsge-
heimnisse qualifizierte Informationen beinhalten.
In Anbetracht dessen, dass die Technische Mitteilung TM-530-MB11071
die Erkenntnisse der Untersuchung enthält und bereits weitgehend zu-
gänglich gemacht wurde, überwiegen vorliegend die Interessen an der Ge-
heimhaltung der detaillierten Grundlagen in den Dokumenten C2 das Inte-
resse der Öffentlichkeit an der Transparenz. Dies insbesondere auch des-
halb, da im Fall der Bekanntgabe bei den Geheimnisherrinnen der Eintritt
eines erheblichen Schadens wahrscheinlich ist.
5.6.3 Die pauschale Verweigerung des Zugangs zu den Dokumenten C2
durch die Vorinstanz ist grundsätzlich geeignet, die darin enthaltenen Ge-
schäfts- und Fabrikationsgeheimnisse im Sinne von Art. 7 Abs. 1 bst. g
BGÖ und damit die überwiegenden Interessen der Beschwerdegegnerin
an deren Geheimhaltung zu schützen. Es muss indessen geklärt werden,
ob dieses Vorgehen auch erforderlich ist, resp. einer Notwendigkeit ent-
spricht.
5.6.4 Aus der in E. 5.5.2 erfolgten Umschreibung des Inhalts des Doku-
ments C2 geht hervor, dass diese nicht gesamthaft als Geschäfts- oder
Fabrikationsgeheimnis bezeichnet werden können.
So haben zahlreiche Passagen den Charakter der Vermittlung von Zusam-
menhängen oder allgemeinem Wissen, um den Leser zu führen oder ihm
die Orientierung im Dokument zu ermöglichen. In diese Kategorie sind bei-
spielsweise Einleitungen, Zielsetzungen, allgemeine Umschreibungen,
verschiedene Verzeichnisse, etc. zu fassen. Auch in Bezug auf die Metho-
dik kann nicht von vorneherein und pauschal auf das Vorliegen relativ un-
bekannter Informationen geschlossen werden. So sind die praktizierten
Kerbschlagbiegeversuche oder die Zugversuche an sich als weitgehend
A-1432/2016
Seite 25
bekannte Versuchsanordnungen oder Vorgehensweisen zu bezeichnen,
die – insofern als es sich um Standardtechniken handelt – kaum schüt-
zenswerte Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse darstellen. Auch Er-
fahrungsberichten, Titelblättern, verschiedenen Verzeichnissen, Fotodoku-
mentationen der zur Prüfung ausgewählten Materialproben im Ausgangs-
zustand, Zusammenfassungen, etc. dürfte kaum der Geheimnischarakter
im Sinne des Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ zukommen.
Gleiches hat sodann auch für die Ergebnisse der Untersuchungen zu gel-
ten. Sie sind nicht mit Forschungsergebnissen zu verwechseln, welche oft
das Resultat einer Erarbeitung von Erkenntnissen in grundlegendem und
wegweisendem Sinne darstellen und so lange als Geschäftsgeheimnisse
gelten, als sie noch nicht veröffentlicht wurden (vgl. Urteile des Bundesver-
waltungsgerichts A-590/2014 vom 15. Dezember 2014 E. 10.4 und A-
1592/2014 vom 22. Januar 2015 E. 5.4.2). Hingegen ist die Offenlegung
von Ergebnissen einer Untersuchung kaum geeignet, der Beschwerdegeg-
nerin resp. der Geheimnisherrin einen Wettbewerbsvorteil zu nehmen und
einen kommerziellen Schaden zu bewirken. So sind es doch gerade diese
Untersuchungsergebnisse, welche der Öffentlichkeit aufgrund ihres über-
wiegenden Interesses an Information bezüglich der Reaktorsicherheit so
weit als möglich zugänglich zu machen sind (vgl. E. 5.6.2).
5.6.5 Die Vorinstanz hat demzufolge durch ihr Vorgehen einer pauschalen
Schwärzung der Dokumente C2 mit dem Hinweis auf das Vorliegen von
Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnissen Informationen vom Zugang aus-
genommen, welche durchaus im Sinne des Öffentlichkeitsprinzips offenzu-
legen wären. Dass die Dokumente C2 nicht durchwegs die Kriterien eines
Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisses erfüllen, bestätigen die Be-
schwerdegegnerin und die Vorinstanz im Übrigen selbst implizit, wenn sie
argumentieren, es sei schwierig resp. unverhältnismässig aufwändig, die
geheim zuhaltenden Informationen von den übrigen Informationen zu ent-
flechten. Somit steht fest, dass das Vorgehen der Vorinstanz selbst unter
Berücksichtigung der Tatsache, dass in das Hauptdokument TM-530-
MB11071 weitgehend Einblick gewährt wurde – weder erforderlich noch
notwendig war und das Prinzip der Verhältnismässigkeit verletzt (vgl. STEI-
MEN, in; BSK DSG/BGÖ, a.a.O., Art. 7 BGÖ Rz. 8; HÄNER, in: BSK
DSG/BGÖ, a.a.O., Art. 7 BGÖ Rz. 41).
In diesem Fall ermöglicht eine differenzierte Betrachtung der Dokumente
C2, dem öffentlichen Interesse in einer Weise Rechnung zu tragen, ohne
A-1432/2016
Seite 26
dass die Beschwerdegegnerin sowie ihr Geschäftspartnerin in ihren priva-
ten Geheimhaltungsinteressen über Gebühr beeinträchtigt werden. Zumal
das Öffentlichkeitsprinzip eine weitestgehende Offenlegung amtlicher Do-
kumente anstrebt, muss sich eine solche über die Technische Mitteilung
TM-530-MB11071 hinaus auf die Dokumente C2 erstrecken, soweit diese
nicht durch den Ausnahmetatbestand von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ ge-
schützt werden. Daraus ergibt sich, dass zwingend die Informationen mit
Geschäftsgeheimnis- resp. Fabrikationsgeheimnischarakter von den übri-
gen Informationen zu trennen sind. Nur auf diese Weise vermag die vom
Gesetzgeber angestrebte Kontrolle der Verwaltungstätigkeit durch die
Öffentlichkeit ihre Wirkung zu erzielen. Ein eingeschränkter Zugang d.h.
eine teilweise Offenlegung der Dokumente C2 im Sinne von Art. 7 Abs. 1
BGÖ erweist sich deshalb in Abwägung der geschützten Güter als mildeste
Massnahme, um diesen Zweck zu erreichen.
5.6.6 Wenn die Vorinstanz sowie die Beschwerdegegnerin geltend ma-
chen, eine differenzierte Offenlegung mit einer Entflechtung der zahlrei-
chen und weit verstreuten Geschäftsgeheimnissen und anderen Informati-
onen sei nur mit unverhältnismässigem Aufwand zu bewerkstelligen, ver-
weisen sie auf die Unzumutbarkeit einer teilweisen Offenlegung der Doku-
mente C2.
Es ist ihnen insofern zuzustimmen, als eine im beschriebenen Sinne vor-
zunehmende Differenzierung der Informationen in den Dokumenten C2 mit
einem Umfang von 948 Seiten wissenschaftlicher Abhandlungen umfang-
reiche Arbeiten mit sich bringt. Es ist jedoch davon auszugehen, dass der
Gesetz- bzw. Verordnungsgeber auch besonders aufwändige Begehren
zulässt, sofern sie den Geschäftsgang der Behörde nicht geradezu lahm-
legen (vgl. BGE 142 II 324 E. 3.5; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-
7405/2014 vom 23. November 2015 E. 6.4.3). Insgesamt ist – in Achtung
des gesetzgeberischen Willens einer möglichst transparenten Verwaltung
und einer weitestgehenden Offenlegung von Informationen – der durch die
Vorinstanz sowie die Beschwerdegegnerin geltend gemachte Aufwand in
Kauf zu nehmen, machen doch weder Beschwerdegegnerin noch Vo-
rinstanz geltend, die Differenzierung der Daten sei gänzlich unmöglich. Im
Weiteren können die Kosten grundsätzlich der Zugangsgesuchstellerin in
Rechnung gestellt werden (Art. 17 Abs. 1 BGÖ). Somit erweist sich eine
teilweise Offenlegung im Sinne des Verhältnismässigkeitsprinzips als zu-
mutbar (vgl. Botschaft BGÖ, BBl 2003 S. 1963 1976, 1984, 2001 ff.).
A-1432/2016
Seite 27
Ausserdem kann in diesem Zusammenhang die Beschwerdegegnerin so-
dann zur Mitwirkung bei der Bezeichnung der Geschäfts- und Fabrikations-
geheimnisse beigezogen werden, verfügt sie doch als Betreiberin des
Kernkraftwerks Beznau ebenfalls über Fachkenntnisse, welche sie zuhan-
den der Vorinstanz einbringen kann (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts A-6291/2013 vom 28. Oktober 2014 E. 7.4.4 resp. Umsetzung des
Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen
vom 7. August 2013, BJ und EDÖB, Ziff. 5.2.1, S. 30, publiziert auf der
Webseite des BJ Dokumentation > Zugang zu
amtlichen Dokumenten > Häufig gestellte Fragen; Empfehlung des EDÖB
vom 15. Oktober 2013 Rz. 25, publiziert auf der Webseite des EDÖB
Öffentlichkeitsprinzip > Empfehlungen,
Webseiten besucht am 22. März 2017; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MAR-
TIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des
Bundes, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013, Rz. 463 f.).
5.7 Zusammenfassend ergibt sich, dass die Dokumente C2 Informationen
enthalten, welche die Voraussetzungen eines Geschäfts- und Fabrikations-
geheimnisses im Sinne des Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ erfüllen. Aufgrund des
durch das Öffentlichkeitsgesetz verfolgten Ziels einer möglichst transpa-
renten Verwaltung erweist es sich jedoch als unverhältnismässig, den Zu-
gang zu den Dokumenten C2 pauschal zu verweigern. Vielmehr ist im
Sinne von Art. 7 Abs. 1 BGÖ eine teilweise Gewährung des Zugangs an-
gebracht.
Aufgrund der in den Dokumenten C2 enthaltenen hochspezialisierten
Fachberichte ist jedoch festzuhalten, dass es nicht Aufgabe des Bundes-
verwaltungsgerichts ist zu beurteilen, welche Passagen konkret die Anfor-
derungen an ein Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnis erfüllen. Aufgrund
ihrer Nähe zur Materie ist es vorliegend vielmehr Sache der Vorinstanz, als
Fachbehörde eine diesbezügliche Beurteilung vorzunehmen. Dabei be-
steht sodann auch die Möglichkeit, sämtlichen betroffenen Unternehmen
die Gelegenheit zu geben, sich betreffend Offenlegung der Informationen
zu äussern und über eine selektive Offenlegung zu entscheiden. Die ange-
fochtene Ziffer 1 Satz 2 der Verfügung vom 1. Februar 2016 ist daher in
teilweiser Gutheissung der Beschwerde aufzuheben und die Sache zur
Neubeurteilung im Sinne der vorstehenden Erwägungen an die Vorinstanz
zurückzuweisen.
In ihrem Entscheid wird die Vorinstanz unter Mitwirkung der Beschwerde-
gegnerin die Informationen der Dokumente C2 differenziert zu beurteilen
A-1432/2016
Seite 28
haben. Dabei hat die Vorinstanz zu berücksichtigen, dass im Falle eines
nicht offensichtlichen Vorliegens eines Ausnahmegrundes i.S.v. Art. 7 Abs.
1 BGÖ grundsätzlich für jedes Dokument bzw. für jede Textpassage, für
welche sie den Zugang einzuschränken oder zu verweigern beabsichtigt,
darzulegen ist, weshalb sie einen Ausnahmetatbestand i.S.v. Art. 7 Abs. 1
BGÖ als erfüllt ansieht (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-
6313/2015 vom 27. April 2016 E. 5.5 und A-6377/2013 vom 12. Januar
2015 E. 4.2.2). Hierbei ist unter Umständen, um dem Zugang entgegen-
stehende Interessen zu schützen, zwar auf eine umschreibende Begrün-
dung auszuweichen. Allgemeine bzw. grundsätzliche Überlegungen genü-
gen jedoch in der Regel nicht, um das Zugangsrecht nach Art. 7 BGÖ ein-
zuschränken. Erforderlich ist vielmehr eine Beurteilung im Einzelfall, ange-
leitet durch Sinn und Zweck des angerufenen Geheimhaltungsinteresses.
Dies schliesst wiederum nicht aus, in der Begründung hinsichtlich ver-
gleichbarer Sachverhalte Kategorien zu bilden, um der Verwaltungsökono-
mie Rechnung zu tragen und dennoch der Begründungspflicht so gut als
möglich nachzukommen (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-
7405/2014 vom 23. November 2015 E. 6.3, A-6377/2013 vom 12. Januar
2015 E. 4.2.2 und A-4307/2010 vom 28. Februar 2013 E. 5.2.4, 5.3.3; COT-
TIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: SHK BGÖ, Art. 7 Rz. 8 f.).
6.
6.1 Die Beschwerdegegnerin bringt in ihrer Beschwerdeantwort vom
23. Mai 2016 im Weiteren vor, eine Veröffentlichung der Dokumente C2
würde auch den Ausnahmetatbestand der Gefährdung der inneren und
äusseren Sicherheit der Schweiz erfüllen. Insbesondere seien in diesen
Dokumenten Informationen zu Komponenten, Systemen, Gebäuden und
Bauten enthalten, aus denen sich für die nukleare Sicherheit relevante Sa-
botagemöglichkeiten ableiten liessen.
6.2 Die Beschwerdeführerin führt in ihrer Replik vom 14. Juli 2016 aus, die
Vorinstanz habe nie geltend gemacht, dass die Veröffentlichung der Doku-
mente C2 die öffentliche Sicherheit der Schweiz gefährden würde. Doch
sei es die Vorinstanz als Fachbehörde, welche in der Lage sei, den Inhalt
der Dokumente bezüglich einer solchen Gefährdung einzuschätzen. Auch
in ihren Schlussbemerkungen vom 25. Oktober 2016 bestreitet sie weiter-
hin, dass die Dokumente C2 sicherheitsrelevante Daten enthalten würden.
Insbesondere sei nicht ersichtlich, inwiefern Dokumente, welche über die
Neutronenversprödung im Reaktordruckbehälter Auskunft geben sollen,
für terroristische Akte verwendet werden könnten. Hingegen sei es gerade
A-1432/2016
Seite 29
umgekehrt: Die Kenntnisse der Daten ermögliche es der Öffentlichkeit, die
Sicherheit des Kernkraftwerks einzuschätzen, weshalb eine Transparenz
der Dokumente geboten sei.
6.3 Die Vorinstanz bestätigt in ihrer Duplik vom 21. September 2016, dass
die Dokumente C2 sicherheitsrelevante Informationen enthalten und damit
den Ausnahmetatbestand von Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ erfüllen würden.
Dies gelte namentlich für die Beilage 5, in welcher detaillierte Informationen
zu einem Sicherheitssystem des Kernkraftwerks enthalten seien. In der an-
gefochtenen Verfügung sei deshalb nicht auf diesen Ausnahmetatbestand
eingegangen worden, da die Zugangsbeschränkung durch andere Ausnah-
megründe gerechtfertigt worden sei.
6.4 Gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Doku-
menten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine
Gewährung die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet wer-
den kann.
Diese Bestimmung schützt in erster Linie die Tätigkeit von Polizei, Zoll,
Nachrichtendienst und Armee. Massgeblich ist jedoch nicht die Abgren-
zung nach den tätigen Behörden, sondern die Abgrenzung von gefährde-
ten Interessen und Rechtsgütern. Sicherheit ist hierbei sowohl als Unver-
letzlichkeit der Rechtsgüter der Einzelnen wie auch des Staates und seiner
Einrichtungen sowie der Rechtsordnung insgesamt zu verstehen. Staatli-
che Sorge für die innere und äussere Sicherheit dient u.a. der Verhinde-
rung und Abwehr von Angriffen und Bedrohungen wie Kriminalität im Allge-
meinen, Extremismus, Terrorismus und nachrichtendienstlicher Aktivitäten.
Die Ausnahmebestimmung dient der Geheimhaltung von Massnahmen,
die von der Regierung getroffen oder in Betracht gezogen werden, um die
öffentliche Ordnung innerhalb des Landes aufrechtzuerhalten. Schutzbe-
dürftig können auch Informationen über die Organisation, die Tätigkeit und
Strategie von Behörden mit Sicherheitsaufgaben, Beschreibungen von
Amtsgebäuden oder Angaben zu Aufgaben der Angestellten sein. Damit
werden auch sicherheitsrelevante Informationen betreffend kritische Infra-
strukturen der Landesversorgung (z.B. kommunikations- und energietech-
nische Einrichtungen sowie Verkehrsinfrastruktur) von der Bestimmung er-
fasst. Insbesondere der Sicherheit von Kernanlagen kommt in diesem Zu-
sammenhang ein hoher Stellenwert zu. Allerdings muss auch bei legitimen
Sicherheitszwecken sorgfältig geprüft werden, ob die Offenlegung der ver-
langten Dokumente die öffentliche Sicherheit ernsthaft gefährden könnte
(vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-700/2015 vom 26. Mai 2015
A-1432/2016
Seite 30
E. 6 und A-1177/2014 vom 2. Februar 2015 E. 4.2.1; Botschaft BGÖ, BBl
2003 S. 2009; STEIMEN, in: BSK DSG/BGÖ, a.a.O., Art. 7 BGÖ, Rz. 21 f.;
COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: SHK BGÖ, a.a.O, Art. 7 Rz. 26 ff.).
6.5 Der Schutz der inneren und äusseren Sicherheit stellt ein sehr gewich-
tiger Grund für die Verweigerung des Zugangs zu amtlichen Dokumenten
dar. Ihm kommt denn auch in Zeiten einer latenten Bedrohung ein höherer
Stellenwert zu (vgl. STEIMEN, in: BSK DSG/BGÖ, a.a.O., Art. 7 BGÖ,
Rz. 21 f.; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: SHK BGÖ, a.a.O, Art. 7 Rz. 28).
Um den Sachverhalt bezüglich des Vorliegens eines Ausnahmetatbestan-
des von Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ zu beurteilen, muss wiederum eine Inte-
ressenabwägung vorgenommen werden. Dabei dient als Leitlinie das Kri-
terium, wie weit es verantwortbar ist, dass über die Bekanntgabe von In-
formationen, die danach auch der Öffentlichkeit offen stünden, Zugang zu
Wissen besteht, das sich in unerwünschter bzw. für die innere Sicherheit
der Schweiz nachteiliger Weise nutzen liesse. Die Weitergabe entspre-
chender Informationen ist zu verhindern (vgl. Urteil des Bundesgerichts
1C_122/2015 vom 18. Mai 2016 E. 3.2.1 f.). Wenn die Vorinstanz ausführt,
insbesondere die Beilage 5 der Dokumente C2 enthalte detaillierte Anga-
ben zu einem Sicherheitssystem des Kernkraftwerks, so stellen diese An-
gaben eine Information im erwähnten Sinne dar.
Wie bereits festgestellt wurde, beinhalten die Dokumente C2 Informatio-
nen, deren Geheimhaltung aufgrund von Art. 7 Abs. 1 Bst. g. BGÖ gerecht-
fertigt ist. Inwiefern dabei auch Informationen vorhanden sind, welche die
Sicherheit des Kernkraftwerks Beznau und damit die Interessen der
Schweiz an der inneren Sicherheit gefährden können, kann vorderhand of-
fen gelassen werden. Ob jene Kategorien von Informationen, welche nicht
die Qualität haben, um von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ erfasst zu werden (vgl.
E. 5.6.4) und in der Folge offen zu legen sind, sodann auch nicht als si-
cherheitsrelevant im Sinne des Ausnahmetatbestandes von Art.7 Abs. 2
Bst. c BGÖ zu beurteilen sind, wird im Zuge der Neubeurteilung durch die
Vorinstanz differenziert und im Lichte der oben erwähnten Rechtsprechung
des Bundesgerichts zu prüfen sein. Es liegt jedoch auf der Hand, dass bei-
spielsweise die verschiedenen Verzeichnisse, Erfahrungsberichte, Einfüh-
rungen und allgemeine Ausführungen kaum geeignet sind, durch ihre Of-
fenlegung eine Bedrohung der inneren und äusseren Sicherheit der
Schweiz darzustellen.
A-1432/2016
Seite 31
7.
7.1 Die Vorinstanz hat die Verweigerung des Zugangs zu den Dokumenten
C in der angefochtenen Verfügung vom 1. Februar 2016 u.a. auch damit
begründet, dass es gelte, Personendaten – insbesondere Namen von na-
türlichen und juristischen Personen – sowie Dokumentennummern mit
Blick auf die gesetzlichen Bestimmungen von Art. 7 Abs. 2 BGÖ und Art. 9
BGÖ zu schützen. Diese Erwägungen bezogen sich im Speziellen auf die
Dokumente C1, also die Technische Mitteilung TM-530-MB11071. Die Vo-
rinstanz führte aus, es sei für die Beschwerdegegnerin nicht zumutbar,
dass diese Namen im Einzelnen veröffentlicht würden. In ihrer Beschwer-
deschrift vom 3. März 2016 akzeptierte die Beschwerdeführerin vor dem
Hintergrund von Art. 9 BGÖ diesen Entscheid der Vorinstanz und be-
schränkte explizit den Streitgegenstand – wie vorne erwähnt – auf die Do-
kumente C2 (vgl. E. 1.3).
7.2 In ihrer Replik vom 14. Juli 2016 ersucht die Beschwerdeführerin das
Bundesverwaltungsgericht, zu beurteilen, ob die Dokumente C2 – in der
Art und Weise wie die Dokumente C1 – Personendaten im Sinne von Do-
kumentennummern und Autorenschaften (Firmen- und Personennamen)
enthalten, welche es nach Art. 9 BGÖ zu anonymisieren gelte. Eine dar-
über hinaus gehende Schwärzung lehnt die Beschwerdeführerin ab und
führt aus, sie sei mangels Kenntnis der Dokumente C2 nicht in der Lage,
weitergehend Stellung zu nehmen.
7.3 Die Beschwerdegegnerin bezieht sich insbesondere auf die Art. 7
Abs. 2 BGÖ und Art. 9 BGÖ und macht in ihrer Beschwerdeantwort vom
23. Mai 2016 geltend, selbst wenn kein Geheimnis im Sinne des Ausnah-
metatbestandes von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ vorliegen würde, sei eine
Verweigerung des Zugangs zu den Dokumenten C2 aufgrund dieser Nor-
men möglich. Diese würden nämlich umfangreiche Personendaten enthal-
ten, wobei selbst gestützt auf die in den Beilagenbezeichnungen der Tech-
nischen Mitteilung TM-530-MB11071 enthaltenen Dokumentennummern
ein Rückschluss auf die Autorenschaft des betreffenden Dokumentes mög-
lich sei. Zudem würden die Dokumentennummern Auskunft bezüglich der
Anzahl der Geschäftsfälle bei einem bestimmten Unternehmen geben,
weshalb bei den Beilagenbezeichnungen eine Abdeckung insbesondere
der Firmen- und Personennamen erforderlich sei. Aus diesem Grund sei
der Beschwerdeführerin kein weitergehender Zugang zu den Beilagenbe-
zeichnungen zu gewähren. In ihrer Duplik vom 21. September 2016 ver-
A-1432/2016
Seite 32
weist die Beschwerdegegnerin auf ihre Beschwerdeantwort, macht gel-
tend, die Personendaten der beiden projektverantwortlichen Unternehmun-
gen seien wirksam zu schützen und im Übrigen sei eine diesbezügliche
Anonymisierung der Dokumente C2 wiederum mit einem unverhältnismäs-
sigen Aufwand verbunden.
7.4 Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgescho-
ben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter
beeinträchtigt werden kann (Art. 7 Abs. 2 sowie Art. 9 BGÖ). Die Anonymi-
sierung der Personendaten und Dokumentennummern in dem von der Be-
schwerdeführerin akzeptierten Umfang (analog Dokumente C1) wird
ebenso durch die Vorinstanz vorzunehmen sein. Ob in den Dokumenten
C2 weitergehende Personendaten vorhanden sind, wird diese erneute Be-
urteilung ergeben. Auch bezüglich dieser Anonymisierung ist der Aufwand
zumutbar (vgl. E. 5.6.6). Wie den Akten zu entnehmen ist, hat eine Anhö-
rung der betroffenen Unternehmen gemäss Art. 11 Abs. 1 BGÖ bereits
stattgefunden.
8.
8.1 Die Vorinstanz begründet ihren Entscheid vom 1. Februar 2016 im Wei-
teren damit, dass durch die Offenlegung der Dokumente C2 ihre freie Mei-
nungs- und Willensbildung beeinträchtigt werden könne. Erst am 16. Juli
2015 seien ihr aufgrund einer anlässlich der Revisionsabstellung 2015
durchgeführten Sonderprüfung festgestellte Befunde betreffend herstel-
lungsbedingter Materialfehler im Grundmaterial des Reaktordruckbehälters
mitgeteilt worden. Diese würden sodann die Gültigkeit ihres Entscheides
betreffend den Zugang zu den bereits am 12. Juli 2011 geschlossenen Ge-
schäften (Dokumenten B und D) in Frage stellen, weshalb sie nun eine
Neubeurteilung der Sprödbruchsicherheit des Reaktordruckbehälters des
Kernkraftwerks Beznau 1 vornehme. Die Bewertung dieser Befunde durch
die Beschwerdegegnerin müsse anschliessend von der Vorinstanz über-
prüft werden, bevor der Betrieb des Kernkraftwerks Beznau 1 nach er-
brachtem Nachweis der Reaktorsicherheit wieder aufgenommen werden
könne. In ihrer Vernehmlassung vom 26. Mai 2016 führt die Vorinstanz wei-
ter aus, bereits ermittelte Daten – insbesondere die Referenztemperatur –
seien Gegenstand umfangreicher Abklärungen, währenddessen der be-
troffene Reaktor abgestellt bleibe. Die Vorinstanz führt aus, sie würde
durch eine vorzeitige Veröffentlichung von früheren Detailangaben unter
erheblichen Druck gesetzt und dadurch in ihrer freien Entscheidungsfin-
dung in Gefahr gebracht. Sie macht geltend, es sei deshalb notwendig, den
A-1432/2016
Seite 33
Zugang zu den Prüf- bzw. Bewertungsbeilagen (Dokumente C2) über die
damalige Entscheidungsphase hinaus mindestens bis zum Abschluss des
laufenden Reaktordruckbehälter-Integritätsnachweises aufzuschieben. Ein
entsprechender ausdrücklicher Hinweis fehlt jedoch im Verfügungsdisposi-
tiv.
8.2 Die Beschwerdeführerin macht in ihrer Beschwerde vom 3. März 2016
sinngemäss geltend, die Bestimmung des Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ entfalte
seine Wirkung nur während eines laufenden Entscheidungsprozesses und
könne nicht rückwirkend angewendet werden. Da die Vorinstanz das die
Dokumente C2 betreffende Geschäft bereits 2011 resp. 2012 mit sicher-
heitstechnischen Stellungnahmen (Dokumente B und D) geschlossen
habe, entfalle der mit der freien Meinungs- und Willensbildung begründete
Geheimnischarakter der Dokumente C2. Diese hätten nämlich bereits die
Basis eines bereits getroffenen Entscheides gebildet und könnten deshalb
nicht rückwirkend für die Zeit der Neubeurteilung des Entscheides der Zu-
gänglichkeit entzogen werden. Vielmehr gehe es nicht an, die Dokumente
unter Verweis auf einen neuen Wissensstand zurückzubehalten, sei doch
die Technische Mitteilung als Grundlagendokument bereits veröffentlicht
worden.
8.3 Die Beschwerdegegnerin bringt in ihrer Beschwerdeantwort vom
23. Mai 2016 vor, die Prüfung der Sicherheit von Kernkraftwerken sei als
komplexes technisches Dossier der politischen Diskussion ausgesetzt, wo-
bei der Zugang der Öffentlichkeit erst dann gewährt werden dürfe, wenn
die Meinungsbildung der Fachbehörde abgeschlossen sei. Die in den Do-
kumenten C2 enthaltenen Ergebnisse der Untersuchung würden heute
eine massgebliche Grundlage des aktuellen Freigabeverfahrens zur Wie-
derinbetriebnahme des Kernkraftwerks Beznau 1 bilden, wobei darin die
gesamte Methodik und die Eingangsdaten für den aktuellen Sicherheits-
nachweis enthalten seien. Aus diesem Grund sei der Zugang zu den Do-
kumenten C2 mindestens bis zum Abschluss des laufenden Freigabever-
fahrens aufzuschieben. Ausserdem betont die Beschwerdegegnerin in ih-
rer Duplik vom 21. September 2016, eine Zugangsgewährung würde es
der Beschwerdegegnerin ermöglichen, die freie Meinungs- und Willensbil-
dung zu stören, indem die Vorinstanz unter erheblichen Druck gesetzt wer-
den könnte, der die freie Entscheidfindung der Aufsichtsbehörde in Gefahr
bringen könne.
A-1432/2016
Seite 34
8.4
8.4.1 Gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Do-
kumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch
seine Gewährung die freie Meinungs- und Willensbildung einer diesem Ge-
setz unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder administrativen
Organs oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt werden
kann.
Diese Bestimmung bezweckt, dass die Ausübung des Zugangsrechts die
Funktionsfähigkeit der Behörden und der Verwaltung nicht beeinträchtigt.
Damit soll verhindert werden, dass die Bekanntgabe von Informationen
während eines Entscheidungsprozesses die Behörden zu früh und zu stark
dem Druck der Öffentlichkeit aussetzt und dadurch der interne Willensbil-
dungsprozess beeinträchtigt wird, indem sich die Behörde vorschnell auf
eine bestimmte Position festlegt, bevor sie sich ein sachliches und umfas-
sendes Urteil bilden konnte. Daher ist es durchaus legitim, dafür zu sorgen,
dass die Behörden ihre Entscheidungen vorbereiten, ihre Arbeit planen,
ihre Strategie festlegen, Alternativen prüfen und Vereinbarungen aushan-
deln können, ohne dem Druck der Medien oder der öffentlichen Meinung
ausgesetzt zu sein (STEIMEN, in: BSK DSG/BGÖ, a.a.O., Art. 7 BGÖ Rz.
13; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: SHK BGÖ, Art. 7 Rz. 13).
Eine Zugangsbeschränkung nach Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ kann jedoch
nicht durch jede beliebige Beeinträchtigung gerechtfertigt werden. Viel-
mehr muss die Möglichkeit einer wesentlichen Beeinträchtigung des ge-
schützten Interesses bestehen. Vom Öffentlichkeitsprinzip darf nicht abge-
wichen werden, um untergeordnete Einzelheiten eines Vorhabens zu
schützen, um blosse Unannehmlichkeiten zu vermeiden, die sich aus der
unerwarteten Bekanntgabe eines noch vertraulichen Projekts in den Me-
dien ergeben, oder gar um Kritik zu verhindern, die durch die Enthüllung
von unpopulären Absichten ausgelöst werden könnte. Der Schutz erfasst
sodann auch nicht Informationen, welche bereits andernorts allgemein zu-
gänglich sind (vgl. BVGE 2011/52 E. 6.1.5 m.w.H.; Botschaft BGÖ, BBl
2003, S. 2007; STEIMEN, in: BSK DSG/BGÖ, a.a.O., Art. 7 BGÖ Rz. 15;
COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: SHK BGÖ, Art. 7 Rz. 15 f.).
8.4.2 Die Bestimmung von Art. 8 Abs. 2 BGÖ sieht vor, dass amtliche Do-
kumente erst dann zugänglich gemacht werden dürfen, wenn der politische
oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage darstellen, getrof-
fen ist. Diese Bestimmung zielt darauf ab zu verhindern, dass aufgrund
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Seite 35
einer Offenlegung von Dokumenten, die betreffende Behörde durch die Öf-
fentlichkeit beeinflusst wird und deshalb den Zugang zu den Dokumenten
bis zum abgeschlossenen Entscheid aufzuschieben. Dies kann z.B. dann
geboten sein, wenn Entscheidgrundlagen noch nicht komplett sind oder
noch weitere Abklärungen notwendig sind, ohne welche der Entscheid
noch nicht gefällt werden kann. Die Bestimmung setzt für die Einschrän-
kung eines Zugangs zu den Dokumenten kumulativ voraus, dass zwischen
dem Dokument und dem jeweiligen politischen oder administrativen Ent-
scheid ein direkter und unmittelbarer Zusammenhang besteht und das Do-
kument für den betreffenden Entscheid von beträchtlichem materiellem Ge-
wicht ist. Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ und Art. 8 Abs. 2 BGÖ verfolgen densel-
ben Schutzzweck, wobei Letzterer weiter gefasst ist und den Entschei-
dungsprozess umfassend schützt, ohne dass eine wesentliche Beeinträch-
tigung desselben nachzuweisen wäre (vgl. HÄNER, in: BSK DSG/BGÖ,
a.a.O., Art. 8 BGÖ Rz. 7, 9 ff.).
8.5
8.5.1 Vorliegend legt die Vorinstanz dar, dass neue Befunde betreffend den
Reaktordruckbehälter des Kernkraftwerks Beznau 1 dazu geführt haben,
dass die Beschwerdegegnerin mit weiteren Untersuchungen betreffend die
Reaktorsicherheit beauftragt wurde und dass sie als Aufsichtsbehörde
diese Untersuchungsergebnisse – unter Bezugnahme auf die Dokumente
C2 – zu prüfen habe. Ebenso weist die Beschwerdegegnerin darauf hin,
dass die Dokumente C2 Methoden und Grundlagen enthalten, welche wie-
derum bei den weiteren Untersuchungen zur Anwendung kommen. Der Ar-
gumentation der Beschwerdeführerin, es handle sich um einen abge-
schlossenen Entscheid und die Erkenntnisse aus den Dokumenten C2
seien bereits in Form der Technischen Mitteilung veröffentlicht worden,
wodurch ein Interesse der Vorinstanz an einem Aufschub des Zugangs ent-
falle, kann somit nicht gefolgt werden. Vielmehr steht fest, dass sich die
Vorinstanz in einem Entscheidprozess befindet, der noch nicht abgeschlos-
sen ist und der letztendlich die Freigabe des betroffenen Kernkraftwerks
zum Betrieb ausschlaggebend bestimmt.
8.5.2 Die Veröffentlichung der detaillierten Untersuchungsergebnisse ist
durchaus geeignet, eine öffentliche Debatte betreffend die Sicherheit von
Kernkraftwerken zu entfachen resp. die laufenden Diskussionen über die
Stilllegung dieser Anlagen in den Fokus der medialen Berichterstattung zu
rücken. Dies nicht zuletzt auch deshalb, da die Beschwerdeführerin als
Umweltschutzorganisation dafür bekannt ist, Umweltthemen durch die
A-1432/2016
Seite 36
Publikation von Dokumenten in das Bewusstsein der Öffentlichkeit zu brin-
gen. Dadurch werden in aller Regel öffentliche Debatten initiiert, welche
nicht nur geeignet sind, meinungsbildend zu wirken, sondern auch darauf
abzielen, zu polarisieren und dadurch Druck auf die Politik und Entscheid-
träger mit Hinblick auf verfolgte öffentliche Interessen zu bewirken. In die-
sem Zusammenhang ist es auch wahrscheinlich, dass das Verhalten der
Vorinstanz diskutiert wird, was je nach Intensität der Diskussionen deren
Entscheidvermögen beeinflussen kann. Durch die politische Komponente
dieser Diskussionen wird ihnen umso mehr Gewicht verliehen, was für ei-
nen noch nicht endgültig gefällten Entscheid richtungsgebend sein kann.
Ein Druck der Öffentlichkeit auf die Vorinstanz und eine Störung ihres in-
ternen Willensbildungsprozesses sind sehr wahrscheinlich und eine sich
daraus ergebende drohende wesentliche Beeinträchtigung der geschütz-
ten Interessen (vgl. E. 8.5.4) i.S.v. Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ ist gegeben
(vgl. STEIMEN, in: BSK DSG/BGÖ, a.a.O., Art. 7 BGÖ Rz. 15).
8.5.3 Die Dokumente C2 stehen offensichtlich in einem direkten und unmit-
telbaren Zusammenhang mit dem Entscheid der Vorinstanz und sind auf-
grund ihres Gehaltes an Untersuchungsergebnissen auch von beträchtli-
chem materiellem Gewicht. Die Vorinstanz sowie die Beschwerdegegnerin
legen überzeugend dar, dass die Dokumente C2 Grundlage für einen kon-
kreten Entscheid i.S.v. Art. 8 Abs. 2 BGÖ bilden. Damit sind die Vorausset-
zungen für einen Aufschub des Zugangs zu den gesamten Dokumenten
C2 gegeben, weshalb die Darlegung einer substantiierten und auf einzelne
Textpassagen bezogene Begründung für eine Einschränkung des Zu-
gangsrechts unterbleiben kann (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-6313/2015 vom 27. April 2016 E. 5.3.7).
8.5.4 Das öffentliche Interesse besteht vorliegend zweifelsohne in der Of-
fenlegung von amtlichen Dokumenten, um die Transparenz im Verwal-
tungshandeln herzustellen. Ausserdem besteht es aber auch in einer fun-
dierten, sachgerechten und unabhängigen Prüfung der Untersuchungser-
gebnisse betreffend die Reaktorsicherheit. Demgegenüber ist das Inte-
resse der Vorinstanz sowie der Beschwerdegegnerin darin zu sehen, die
Voraussetzungen für eine Wiederinbetriebnahme des Kernkraftwerks Be-
znau 1 ohne Druck durch mediale Berichterstattung und öffentliche sowie
energiepolitische Debatten zu prüfen, um einen unbeeinflussten Entscheid
treffen zu können. Eine Abwägung dieser betroffenen Interessen ergibt,
dass der Schutz einer freien Meinungs- und Willensbildung sowie das öf-
fentliche Interesse an einer fundierten Untersuchung sowie Prüfung der
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Seite 37
Reaktorsicherheit ohne Einflussnahme das ebenfalls öffentliche Interesse
an einer möglichst raschen Offenlegung der Dokumente C2 überwiegt.
8.5.5 Eine Prüfung der Elemente der Verhältnismässigkeit (vgl. E. 5.6.1)
führt zum Schluss, dass ein Aufschub des Zugangs geeignet ist, die Inte-
ressen am Schutz der Meinungsbildung der Vorinstanz zu wahren. Der Auf-
schub des Zugangs ist sodann als das mildeste Mittel zu beurteilen, um die
Beeinträchtigung des Entscheidfindungsprozesses der Vorinstanz auszu-
schliessen und erscheint angesichts seines vorübergehenden Charakters
auch zumutbar und somit insgesamt als verhältnismässig (vgl. STEIMEN, in:
BSK DSG/BGÖ, a.a.O., Art. 7 BGÖ Rz. 17).
8.6 Es ist festzuhalten, dass durch die Gewährung des Zugangs zu den
Dokumenten C2 die Meinungsbildung der Vorinstanz wahrscheinlich in ei-
ner Art und Weise beeinflusst wird, dass ein Entscheid betreffend die Wie-
derinbetriebnahme der Kernkraftwerks Beznau 1 nicht unbefangen erfol-
gen kann. Die Rechtmässigkeit eines Aufschubes des Zugangs zu den Do-
kumenten aufgrund von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ i.V.m. Art. 8 Abs. 2 BGÖ
ist deshalb zu bejahen und die Beschwerde diesbezüglich abzuweisen.
9.
Zusammenfassend steht fest, dass die Dokumente C2 Informationen ent-
halten, welche als Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse i.S.v. Art. 7
Abs. 1 Bst. g BGÖ zu qualifizieren sind. Eine pauschale Zugangsverwei-
gerung wird dadurch jedoch nicht gerechtfertigt. Vielmehr ist der Zugang
zu den Dokumenten C2 nur im Umfang des erfüllten Ausnahmetatbestan-
des einzuschränken, d.h. im Übrigen zu gewährleisten. Dasselbe gilt für
den Tatbestand der Gefährdung der inneren und äusseren Sicherheit der
Schweiz. Auch bezüglich der schützenswerten Personendaten und Doku-
mentennummerierung wird die Sache differenziert zu beurteilen sein, ins-
besondere insofern als das betreffend die Dokumente C1 akzeptierte Aus-
mass allenfalls überstiegen wird. Aufgrund ihrer Nähe zur Sache wird die
Vorinstanz die Informationen differenziert zu beurteilen haben, weshalb die
Angelegenheit an sie zurückzuweisen ist. Was den Aufschub des Zugangs
betrifft, so ist die Vorinstanz in ihrem Entscheid zu schützen und die Be-
schwerde diesbezüglich abzuweisen. Die Beschwerde erweist sich somit
insgesamt als teilweise begründet und ist demzufolge teilweise gutzuheis-
sen. Darüber hinausgehend ist sie abzuweisen.
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Seite 38
10.
10.1 Die Verfahrenskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei
auferlegt. Unterliegt diese nur teilweise, so werden sie ermässigt (vgl.
Art. 63 Abs. 1 VwVG). Für die Auferlegung der Verfahrenskosten gilt die
Rückweisung an die Vorinstanz bei noch offenem Ausgang grundsätzlich
als vollständiges Obsiegen der beschwerdeführenden Partei (BGE 132 V
215 E. 6.1; Urteil des Bundesgerichts 2D_49/2011 vom 25. September
2012 E. 11.3; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-6738/2014 vom
23. September 2015 E. 6.1). Keine Verfahrenskosten werden Vorinstanzen
oder beschwerdeführenden und unterliegenden Bundesbehörden aufer-
legt (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
Dispositiv-Ziffer 1 Satz 2 der Verfügung wurde antragsgemäss aufgeho-
ben. Die Beschwerdeführerin obsiegt insofern, als die Dokumente C2 pau-
schal dem Zugang entzogen wurden, weshalb die Sache zur Neubeurtei-
lung an die Vorinstanz zurückzuweisen ist. Ein offener Ausgang ist indes-
sen vorliegend nur noch beschränkt gegeben. Hinsichtlich der berechtig-
terweise zu schützenden Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse ist dies
nicht der Fall und die Beschwerdeführerin ist insoweit mit ihrer Beschwerde
nur teilweise durchgedrungen. Im Übrigen gilt sie als unterliegend. Der Be-
schwerdeführerin sind deshalb die auf Fr. 2'000.-- festzusetzenden Verfah-
renskosten zur Hälfte, also in der Höhe von Fr. 1'000.--, aufzuerlegen
(Art. 63 Abs. 1 VwVG). Dieser Betrag wird dem geleisteten Kostenvor-
schuss entnommen, der Rest von Fr. 1'000.-- ist der Beschwerdeführerin
nach Rechtskraft dieses Urteils zurückzuerstatten. Die Beschwerdegegne-
rin hat die verbleibenden Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'000.-- zu
tragen. Der Vorinstanz sind keine Kosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 2
VwVG).
10.2 Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei ist von Amtes wegen oder
auf Begehren hin eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und
verhältnismässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m
Art. 7 ff. VGKE). Bei nur teilweisem Obsiegen ist die Entschädigung ent-
sprechend zu kürzen (Art. 7 Abs. 2 VGKE).
Bei diesem Verfahrensausgang hätten die Parteien je Anspruch auf Ersatz
der Hälfte ihrer eigenen Parteikosten. Deswegen rechtfertigt es sich, die
ihnen entstandenen Parteikosten wettzuschlagen.

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Seite 39
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, im Übrigen jedoch abgewie-
sen.
2.
Dispositiv-Ziffer 1 Satz 2 der angefochtenen Verfügung der Vorinstanz vom
1. Februar 2016 wird aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung im
Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.
3.
Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 2'000.-- festgesetzt. Sie werden je
hälftig der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin auferlegt.
Der Betrag von Fr. 1'000.-- wird dem von der Beschwerdeführerin geleiste-
ten Kostenvorschuss entnommen. Der Restbetrag von Fr. 1'000.-- wird der
Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurücker-
stattet. Hierzu hat sie dem Bundesverwaltungsgericht ihre Kontoangaben
mitzuteilen. Die Beschwerdegegnerin hat ihren Anteil an den Verfahrens-
kosten in der Höhe von Fr. 1'000.-- nach Eintritt der Rechtskraft dieses Ur-
teils mit dem separat zugestellten Einzahlungsschein an die Kasse des
Bundesverwaltungsgerichts zu überweisen.
4.
Die Parteikosten werden wettgeschlagen.
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5.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. 60/15/006; Gerichtsurkunde)
– das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
– den EDÖB (z.K.)


Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:

Kathrin Dietrich Stephan Metzger


Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-
schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren
Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be-
schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

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