B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour I
A-145/2015
Ar r ê t d u 3 0 s e p t emb r e 2 0 1 5
Composition
Jérôme Candrian (président du collège),
Claudia Pasqualetto Péquignot, Kathrin Dietrich, juges,
Olivier Bleicker, greffier.
Parties
X._______,
représenté par Me François Zutter,
Etude d’avocats Zutter, Locciola, Buche & Associés,
Rue du Lac 12, Case postale 6150, 1211 Genève 6,
recourant,
contre
Administration fédérale des douanes AFD,
Centre immobilier Genève, Avenue Louis-Casaï 84,
Case postale, 1211 Genève 28,
autorité inférieure.
Objet
Nouvelle estimation des logements de service.
A-145/2015
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Faits :
A.
X._______ est membre du personnel des postes de gardes-frontière
(po cgfr) de la Région VI (Genève). Il est chef d’engagement d’un team
(…), à (…). L’Administration fédérale des douanes AFD lui a attribué un
logement de service de quatre pièces (n°[…]/GE) à (…). Le
dédommagement mensuel a été fixé à 824 francs (9'888 francs par année),
charges non comprises.
B.
B.a Le 29 septembre 2014, l'Administration fédérale des douanes AFD,
représentée par le Centre immobilier – Genève, a informé X._______ que
le dédommagement mensuel de son logement de service serait porté au
1er janvier 2015 à 950 francs (augmentation de 126 francs). Ce courrier n’a
pas été retiré à la poste dans le délai de garde.
B.b Par décision du 24 novembre 2014, l'Administration fédérale des
douanes AFD a fixé le dédommagement mensuel du logement n° […] à
950 francs, à compter du 1er janvier 2015, charges non comprises
(113 francs). Elle a retenu, pour l'essentiel, que la surface de plancher
nette, mesurée selon la norme de la société suisse des ingénieurs et des
architectes SIA 416, se montait à 69.10 m2, que la valeur au mètre carré
s'élevait à 150 francs (agglomération de Genève) et, enfin, qu'il convenait
de tenir compte d'un supplément de 10 % pour avantages particuliers
(maison mitoyenne avec jardin).
C.
Le 9 janvier 2015, X._______ (ci-après : le recourant) a formé un recours
contre cette décision devant le Tribunal administratif fédéral. Il conclut à la
constatation de la nullité de la majoration de « loyer » du 24 novembre
2014, subsidiairement au renvoi de l’affaire à l’autorité inférieure pour
complément d’instruction et, plus subsidiairement encore, à un
échelonnement de la hausse de 126 francs sur trois ans. Il conteste, pour
l’essentiel, que son logement lui soit actuellement nécessaire
professionnellement. A cet égard, se prévalant des règles de droit civil
applicables à la majoration d’un loyer, il relève que l’absence de notification
d’un avis officiel de la hausse de son « loyer » doit nécessairement
entraîner la nullité de la procédure. Il estime qu’il n’a en outre pas pu
exercer régulièrement son droit d’être entendu lors de la procédure de
première instance, étant donné que le projet de décision lui a été notifié
pendant ses vacances, affirme que son logement de fonction ne fait pas
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l’objet d’un entretien suivi par la Confédération et il souligne, enfin, que son
logement est situé dans une zone de développement, destinée à des
équipements publics, à côté d’un (…).
D.
Le 13 mars 2015, l'Administration fédérale des douanes AFD (ci-après :
l'autorité inférieure) a répondu au recours et elle conclut à son rejet.
E.
Le 17 avril 2015, le Tribunal administratif fédéral a attribué l'effet suspensif
au recours.
F.
Dans une écriture en réplique du 21 avril 2015, le recourant a persisté dans
ses conclusions initiales.
G.
Par écriture en duplique du 22 mai 2015, l'autorité inférieure s'est référée,
pour l'essentiel, à ses précédentes écritures.
La cause a ensuite été annoncée comme gardée à juger.
H.
Les autres faits et arguments de la cause seront abordés, si nécessaire,
dans les considérants en droit qui suivent.
Droit :
1.
1.1 La procédure de recours est régie par la loi fédérale du 20 décembre
1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021), pour autant que la
loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32)
n'en dispose pas autrement (art. 37 LTAF). Le Tribunal examine d'office et
librement sa compétence (art. 7 PA) ainsi que la recevabilité des recours
qui lui sont soumis.
1.2 Sous réserve de l'exception prévue à l'art. 32 al. 1 let. c LTAF, le
Tribunal administratif fédéral est compétent, en vertu de l'art. 36 al. 1 de la
loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers,
RS 172.220.1), pour connaître des recours contre les décisions, au sens
de l'art. 5 PA, prises dans une cause relevant du droit de la fonction
publique. Tel est bien le cas en l'espèce, l’acte attaqué ayant été rendu en
application du droit public fédéral par la Direction générale des douanes,
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représentée par le Centre immobilier Cgfr – Genève, dans ses fonctions
comme autorité compétente et précédente au Tribunal administratif fédéral
(art. 33 let. d LTAF ; cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral A-7333/2014
du 27 mai 2015 consid. 1.1).
1.3 Destinataire de la décision attaquée, qui lui signifie une augmentation
de 126 francs du dédommagement mensuel de son logement de service,
le recourant est particulièrement atteint et a un intérêt digne de protection
à requérir son annulation ou sa modification (art. 48 al. 1 PA). Il a donc
qualité pour recourir.
1.4 Présenté au surplus dans le délai (art. 50 al. 1 PA) et les formes
(art. 52 al. 1 PA) prescrits par la loi, le recours est recevable.
2.
2.1 En sa qualité d’autorité de recours, le Tribunal dispose d’un plein
pouvoir d’examen en fait et en droit. Il revoit librement l’application du droit
par l’autorité inférieure, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir
d’appréciation, la constatation des faits et l’opportunité de la décision
attaquée (art. 49 PA). Le Tribunal applique le droit d’office, sans être lié par
les motifs invoqués (art. 62 al. 4 PA), ni par l’argumentation juridique
développée dans la décision entreprise (ATAF 2014/24 consid. 2.2).
2.2 L'objet du recours porte sur la validité en droit de l'augmentation
du dédommagement du logement de service imposée au recourant.
3.
Il convient de commencer par déterminer si la contestation entre les parties
relève bien du droit public.
3.1 La jurisprudence s'appuie sur plusieurs critères pour déterminer si une
contestation relève du droit privé ou du droit public (cf. arrêt du Tribunal
fédéral 2C_404/2012 du 11 février 2013 consid. 4.1.1 ; arrêt du Tribunal
administratif fédéral A-6175/2013 du 12 février 2015 consid. 2.3.1 et
réf. cit.). Les normes de droit privé sont essentiellement horizontales, alors
que celles de droit public sont verticales dans les relations juridiques
qu'elles régissent. A cet égard, il s'agit d'examiner si la norme sauvegarde
exclusivement ou principalement l'intérêt public ou les intérêts privés
(critère des intérêts), si elle réglemente la réalisation de tâches publiques
ou l'exercice d'une activité publique (critère fonctionnel), si les rapports
qu'elle organise subordonnent une partie à l'autre en fait ou en droit ou les
fait traiter d'égal à égal à tous points de vue (critère de la subordination),
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ou enfin si la violation de la norme entraîne une sanction relevant du droit
privé (par exemple, nullité d'un acte juridique) ou une sanction relevant du
droit public (par exemple, révocation d'une autorisation) en vertu du critère
modal ou de la sanction. Aucun de ces critères ne l'emporte a priori sur les
autres. Il faut en effet garder à l'esprit que la délimitation entre droit privé
et droit public répond à des fonctions totalement différentes suivant les
nécessités de la réglementation en cause et, notamment, selon les
conséquences juridiques pouvant en découler dans chaque affaire ; ces
exigences ne peuvent pas être théoriquement réunies en un seul critère
distinctif qui ferait définitivement autorité, mais requièrent au contraire une
approche modulée et pragmatique (cf. ATF 138 II 134 consid. 4.1).
3.2 Contrairement aux locaux d'habitation en faveur desquels des mesures
d'encouragement ont été prises par les pouvoirs publics et dont le loyer est
soumis au contrôle d'une autorité (art. 253b al. 3 du code des obligations
du 30 mars 1911 [CO, RS 220]), le droit des obligations ne règle pas
expressément la question de savoir si le droit privé du bail est applicable
aux logements de service des agents publics. Le CO ne contient d’ailleurs
plus aucune disposition sur les logements de service depuis le 1er juillet
1990 (cf. anc. art. 267c let. b CO ; PETER BURKHALTER/EMMANUELLE
MARTINEZ-FAVRE, Commentaire SVIT du droit du bail, 2011, p. 17). A cet
égard, la doctrine et la jurisprudence s’accordent sur la circonstance que
les pouvoirs publics peuvent réglementer l’utilisation de logements de
service, lorsque ceux-ci présentent un lien étroit avec un rapport de service
régi par le droit public (cf. arrêt du Tribunal fédéral 2P.206/1998 du 1er mars
1999, publié in Mietrechtspraxis [MP] 2000 p. 65, arrêt du Tribunal fédéral
du 3 novembre 1995, publié in : Zbl 1997 p. 71 ss, MP 1995 p. 58 et Revue
de droit administratif et de droit fiscal [RDAF] 1998 I p. 696 ; arrêt de la
Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre d'appel
en matière de baux et loyers, 15 juin 1998, D.S. c. SI L.P. publié in :
Semaine Judiciaire [SJ] 1999 I 29 ; DAVID LACHAT, Le bail à loyer, 2008,
p. 71 n° 1.2.1 i.f. ; SIDONIE MORVAN/DAVID HOFMANN, Questions choisies de
procédure civile genevoise en matière de baux et loyers, publié in :
SJ 2008 II 74 ; PETER HÄNNI, Das öffentliche Dienstrecht der Schweiz, 2ème
éd., 2008, p. 312 ; PETER HIGI, Zürcher Kommentar, 1994, n° 20 ad art. 253
CO, p. 80 s.).
Un tel lien étroit doit être reconnu lorsque le rapport de droit est au service
direct du bon accomplissement d'une tâche publique (ATF 103 II 227
consid. 3 ; cf. arrêt du Tribunal fédéral 4A_250/2015 du 21 juillet 2015
consid. 4a, 2P.206/1998 précité consid. 2a) ; peu importe que cette tâche
ait ou non un caractère d'acte de souveraineté et qu'elle puisse
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éventuellement être exercée aussi par une entreprise privée. C'est ainsi le
critère du but qui est déterminant (voir ég. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 6ème éd., 2010, p. 237 n° 1058 ; PETER
MÜNCH/MARKUS METZ, Stellenwechsel und Entlassung, 2ème éd., 2012,
p. 16 n° 1.39 ; THOMAS MERKLI, ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH HERZOG,
Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton
Bern, 1997, p. 336). Le droit du bail ne saurait en effet porter sur des
choses qui servent à l'usage public ou à remplir des tâches publiques (arrêt
du Tribunal fédéral 4A_250/2015 précité consid. 4a).
3.3 Dans le cas présent, le recourant s'est vu attribuer un logement de
service, à la douane de (…), afin qu'il puisse remplir au mieux ses
obligations professionnelles. Il résulte à cet égard de l'art. 21 al. 1 let. b
LPers que les dispositions d'exécution peuvent prévoir que l'employé doit,
si sa fonction l'exige, occuper un appartement de fonction. Cela étant,
l'obligation ainsi posée constitue d'abord une charge imposée à l'Etat. En
d'autres termes, l'agent des douanes a le droit à un logement de service,
en fonction des besoins du service et des logements libres disponibles
(ch. 1.1 des Instructions de la Direction générale des douanes
du 1er septembre 2014 – Logements de service et logements locatifs).
Pour sa part, le recourant expose qu’il n’a toutefois actuellement plus
aucune contrainte professionnelle particulière et qu’il travaille d’ailleurs à
(…). Son logement ne lui serait dès lors aujourd'hui plus d'aucune utilité
professionnelle. Cette objection n'est pas pertinente à dire de droit. Elle est
d'abord douteuse en fait, au regard de la surchauffe du marché locatif à
Genève, car la proximité de son logement avec son lieu travail est
manifeste (3.6 km). Ensuite, le logement (de service) occupé par le
recourant est attribué aux seuls membres du Cgfr afin qu'ils puissent
remplir au mieux leurs obligations professionnelles, au vu des contraintes
liées à leur fonction (services de piquet, tâches de surveillance, etc. ; voir
ég. Feuille fédérale [FF] 1999 I 1443). Il ne constituait pas – et ne constitue
pas – en soi une contrainte, mais une mise en œuvre par l'Etat des
obligations de proximité qui sont imposées à ses agents par leur fonction.
Par son attribution même au recourant, l'utilisation du logement n° (…)/GE
est dans un rapport étroit, direct et fonctionnel avec le service de l'Etat. Et,
conformément au principe du parallélisme des formes (cf. ATF 126 V 183
consid. 5b, ATF 112 Ia 136 consid. 3c, ATF 108 Ia 178 consid. 3d), la
compétence reconnue à l'autorité inférieure par le recourant d'attribuer un
logement de service aux membres du Cgfr qui en ont besoin, implique donc
également la compétence de statuer sur les modifications du
dédommagement mensuel de celui-ci, toujours en sa qualité d'autorité
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investie de la puissance publique. En vertu du principe de la primauté du
droit public sur le droit privé, la seule voie de droit fédéral qui peut entrer
en considération est donc celle ouverte par le droit public.
Il faut par ailleurs insister sur le fait que le recourant peut renoncer en tout
temps à cette soumission au droit public et qu’il lui suffit de déposer une
dispense à cet effet (cf. Directives de l’Administration fédérale des douanes
du 1er septembre 2014 sur la dispense de l’obligation d’habiter un logement
de service accordée aux membres du Cgfr). La dispense est cependant
définitive et elle ne peut être annulée qu’exceptionnellement et sur
demande (cf. ch. 2.1 des directives précitées).
4.
4.1 L'application du droit public à la relation nouée entre le recourant et
l'Etat à propos de son logement de service a notamment pour corollaire
que l'Etat est tenu, dans sa mise en œuvre, de respecter les principes
constitutionnels régissant l'ensemble de son activité, tels la légalité
(art. 5 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du
18 avril 1999 [Cst., RS 101]), la bonne foi (art. 5 al. 3 et art. 9 Cst.), l'égalité
de traitement (art. 8 al. 1 Cst.), l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.) ou
encore le droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst. ; arrêt du Tribunal fédéral
2P.63/2003 du 29 juillet 2003 consid. 2.3). Il devra également prendre en
considération le principe de la proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst.). Les
dispositions de procédure du droit privé du bail (art. 274 ss CO) ne peuvent
en revanche trouver application en l'espèce, étant donné la nature de droit
public des rapports en cause (cf. GREBSKI/MALLA, op. cit., ch. marg. 48
p. 384), et l’avis de majoration d’un loyer est remplacé par les règles
prévalant en droit public, quant au respect du droit d’être entendu, qui
offrent une garantie supérieure à ce titre. Il faut réserver cependant les
règles du droit privé du bail qui contiennent des principes juridiques
généraux, dont la non-observation devrait être considérée comme une
violation des considérations de justice fondamentales (RDAF 1998 I
p. 697) et qui, à ce titre, ont vocation à s'appliquer à l'ensemble de l'ordre
juridique. L'application du droit privé à titre de droit public supplétif n'oblige
cependant pas le juge administratif à interpréter les normes concernées
comme elles le sont en droit privé ; il peut tenir compte des spécificités
du droit public (ATF 139 I 57 consid. 5.1, ATF 138 I 232 consid. 6.1).
4.2 Au titre du droit public applicable, il a été vu que, selon l'art. 21 al. 1
let. b LPers, les dispositions d'exécution de la législation sur le personnel
de la Confédération peuvent prévoir que l'employé doit, si sa fonction
l'exige, occuper un appartement de fonction ; les dispositions d'exécution
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Page 8
peuvent réglementer les rapports juridiques à des conditions pouvant
déroger à la législation sur le droit du bail. Sur cette base, le Conseil fédéral
a prévu, à l'art. 90 de l'ordonnance du 3 juillet 2001 sur le personnel de la
Confédération (OPers, RS 172.220.111.3), que le Département fédéral des
finances DFF définit les principes applicables à l'utilisation de logements
de service et au montant à payer à ce titre. Ensuite, les départements fixent
les modalités dans leur domaine d'activité. L'art. 21 let. c de l'ordonnance
concernant la gestion de l'immobilier et la logistique de la Confédération du
5 décembre 2008 (OILC, RS 172.010.21) rappelle également que des
règles particulières s'appliquent à l'utilisation et l'exploitation de logements
de service et renvoie à l'art. 90 OPers précité.
A cet égard, comme le précise l'art. 59 de l'ordonnance du Département
fédéral des finances DFF du 6 décembre 2001 concernant l'ordonnance
sur le personnel de la Confédération (O-OPers, RS 172.220.111.31),
l'employé qui utilise un logement de service doit verser un
dédommagement et des charges (art. 59 al. 1 O-OPers). Le DFF édicte
des directives sur le dédommagement et les charges à payer pour
l'utilisation d'un logement de service (art. 59 al. 2 O-OPers).
Se fondant sur ces dispositions, le DFF a édicté des directives, le 1er août
2013, sur le dédommagement et les charges à payer pour l'utilisation d'un
logement de service. Celles-ci prévoient que le dédommagement se
calcule en multipliant la surface au sol du logement par le prix au mètre
carré. Le montant obtenu est arrondi au franc supérieur ou inférieur (ch. 3.1
al. 1). Pour un appartement à partir de trois pièces, le dédommagement se
calcule sur la base d'un niveau d'équipement usuel sur le marché. Les
appartements plus petits et les studios peuvent présenter un niveau
d'équipement moindre (par ex. pas de lave-vaisselle). Si cela est
techniquement possible et financièrement acceptable, les installations
manquantes seront acquises ultérieurement (ch. 3.1 al. 2).
5.
5.1 L'art. 37 al. 1 phr. 1 LPers confère au Conseil fédéral la compétence
générale d'édicter les dispositions d'exécution de la loi. Il pouvait déléguer
ce pouvoir aux employeurs ou, si des raisons objectives l'exigeaient, à des
services spécialisés (cf. art. 37 al. 3 anc. LPers ; RO 2001 907). L'art. 37
al. 3 anc. LPers n’indiquait toutefois pas expressément les compétences
que le Conseil fédéral pouvait déléguer. A l'occasion de la dernière révision
d'ampleur de la LPers, le législateur a décidé de clarifier cette disposition.
Aux termes de l'art. 37 al. 3 LPers (refonte), entré en vigueur le 1er juillet
2013, les employeurs édictent les dispositions d'exécution, pour autant que
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la LPers ne réserve pas cette compétence au Conseil fédéral. Ainsi,
découlant dorénavant directement de la loi, la compétence de réglementer
n'a pas besoin d'être déléguée par le Conseil fédéral (FF 2011 6193). En
d'autres termes, si la LPers habilite le Conseil fédéral à édicter des
dispositions d'exécution, il ne peut déléguer cette compétence. En
revanche, chaque fois que la LPers renvoie aux "dispositions d'exécution",
il appartient aux employeurs de les édicter directement (FF 2011 6193 s.).
Les employeurs sont les organes énumérés à l'art. 3 al. 1 LPers, à savoir
le Conseil fédéral (pour l'administration fédérale), l'Assemblée fédérale
(pour les Services du Parlement), les Chemins de fer fédéraux, le Tribunal
fédéral, le Ministère public de la Confédération et l'Autorité de surveillance
du Ministère public de la Confédération. Selon l'art. 3 al. 2 LPers, les
départements, la Chancellerie fédérale, les groupements, les offices et les
unités administratives décentralisées sont également considérés comme
employeurs dans la mesure où le Conseil fédéral leur délègue les
compétences nécessaires à cet effet.
L'art. 21 al. 1 let. b LPers ne définit pas quelle est l'autorité habilitée à
adopter les dispositions d'exécution en matière de logement de service.
Conformément à l'art. 37 al. 3 anc. LPers, le Conseil fédéral a pu déléguer
cette compétence au DFF, en sa qualité de principal employeur concerné
(art. 90 al. 1 OPers). Depuis le 1er juillet 2013, la compétence du DFF peut
se fonder directement sur l'art. 37 al. 3 LPers (refonte), en sa qualité
d'employeur désigné par le Conseil fédéral sur la base des art. 3 al. 2 LPers
et art. 2 al. 4 OPers. Le DFF y a donné suite en adoptant l'art. 59 O-OPers,
qui constitue le fondement des directives applicables en l'espèce.
5.2 Il résulte de l'art. 21 al. 1 let. b LPers que le législateur fédéral a
délégué de manière relativement large la compétence d'édicter des
dispositions d'exécution relatives aux droits et obligations afférents aux
appartements de fonction. Il est également intéressant de relever que le
Rapporteur du Conseil national a souligné, lors des débats, la nécessité,
pour les douaniers en particulier, d'effectuer des rotations géographiques
imposées par l'exercice de leur fonction et de disposer, à cet effet, d'une
législation relative à leur logement de service applicable en
pratique (BO 1999 CN 2096). Par suite, le DFF peut préciser et détailler
l'art. 21 LPers et, au vu de la délégation expresse figurant dans la loi, il peut
poser des règles qui restreignent les droits des administrés ou leur
imposent des obligations, à condition que ces règles soient conformes au
but de la loi. Dans ce contexte, l’art. 21 al. 1 LPers n’offre cependant pas
un blanc-seing au DFF pour régler les rapports juridiques des employés
auxquels un logement de service est attribué. D’une part, l'employeur est
tenu de respecter les principes constitutionnels régissant l'ensemble de
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Page 10
l’activité de l’Etat. Ainsi, le principe de la proportionnalité exige en
particulier que le dédommagement fixé par le département ne soit pas en
disproportion évidente avec la valeur objective de la prestation fournie et
se situe dans une limite raisonnable. A cet égard, la jurisprudence a
considéré que la mesure la plus fiable de l’adéquation d’une estimation du
logement de service est certainement celle des 70 % du loyer d’objets
comparables selon les usages locaux (cf. JAAC 65.81 consid. 5d). D’autre
part, les départements doivent respecter la politique du personnel (art. 4
LPers) et le Conseil fédéral coordonne et dirige la mise en œuvre de cette
politique (art. 5 et 37 al. 1 LPers ; FF 1999 II 1454). Il lui appartient donc
de s’assurer, notamment, que les mesures et les décisions prises par les
départements sont conçues de manière à ce qu’elles contribuent à la
compétitivité de la Confédération sur le marché de l’emploi et à la
réalisation des objectifs mentionnés à l’art. 4 al. 2 et al. 3 LPers. C'est
d'ailleurs la raison pour laquelle le Conseil fédéral a chargé le DFF de
définir, pour l'ensemble des départements, les principes applicables à
l'utilisation des logements de service et au montant à payer à ce titre
(art. 90 al. 1 OPers) ; soit d'édicter les directives du DFF du 1er août 2013
(art. 59 al. 2 O-OPers). Dans ce cadre, le chiffre 3.6 al. 1 des directives du
DFF du 1er août 2013 rappelle que, en principe, le dédommagement pour
le logement de service doit représenter environ 70 % du loyer d'objets
comparables selon les usages locaux ou environ 80 % du loyer de
logements coopératifs du personnel de la Confédération au même lieu ou
dans des lieux présentant des conditions similaires.
5.3 Sur le vu de ce qui précède, le Tribunal estime que les règles édictées
par le DFF s’inscrivent dans le cadre d’une mise en œuvre régulière de la
législation sur le personnel de la Confédération, conformément aux
délégations de compétence prévues dans ces textes, et peuvent déroger
aux règles fixées aux art. 253 ss et 269 CO (art. 21 al. 1 let. b LPers).
L'O-OPers et les directives qui s'y rapportent ont de plus régulièrement été
tenues à la disposition du recourant (notamment sur l'Intradouane) et ces
dernières prescriptions concernent un petit cercle d'intéressés directs
appelés à assumer une obligation. Les directives du DFF n'avaient dès lors
pas à être publiées au Recueil officiel du droit fédéral (cf. art. 5 al. 1 let. a
de la loi fédérale du 18 juin 2004 sur les recueils du droit fédéral et la Feuille
fédérale [LPubl, RS 170.512]) ou au Recueil systématique du droit fédéral
(art. 11 al. 1 LPubl). La teneur des dispositions d'exécution du DFF
respecte dès lors le principe de la légalité.
A-145/2015
Page 11
6.
6.1 Dans un premier moyen, de nature formelle, le recourant reproche à
l'autorité inférieure de ne pas avoir pris en compte ses vacances, lors de la
communication de l’avis d’augmentation du dédommagement de son
logement de service en date du 29 septembre 2014, et de ne pas lui avoir
adressé une copie de cet acte par courrier A après avoir constaté qu'il
n'avait pas été en mesure de le retirer. Il y voit une violation grave de son
droit d’être entendu.
L’autorité inférieure lui oppose qu’il ne pouvait ignorer la prochaine
notification de cet acte, compte tenu des informations internes sur la
hausse prochaine des dédommagements des logements de service.
6.2
6.2.1 Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2 Cst. et à
l'art. 29 PA, comprend notamment pour le justiciable le droit de s'exprimer
sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa
situation juridique, d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et
valablement offertes, de participer à l'administration des preuves
essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature
à influer sur la décision à rendre (cf. ATF 135 I 279 consid. 2.3, ATF 135 I
187 consid. 2.2, ATF 133 I 270 consid. 3.1 ; plus récemment : arrêt du
Tribunal fédéral 2C_879/2014 du 17 avril 2015 consid. 2.2 ; arrêts du
Tribunal administratif fédéral A-4784/2014 du 20 mai 2015 consid. 3.2.1,
A-4232/2013 du 17 décembre 2013 consid. 3.1.2). En tant que droit de
participation, le droit d'être entendu englobe donc tous les droits qui doivent
être attribués à une partie pour qu'elle puisse faire valoir efficacement son
point de vue dans une procédure (cf. ATF 132 II 485 consid. 3.2, ATF 129
II 497 consid. 2.2). La possibilité de faire valoir ses arguments dans une
procédure suppose nécessairement la connaissance préalable des
éléments dont l'autorité dispose, et a fortiori la connaissance de l'existence
même d'une procédure
6.2.2 S'agissant du mode de communication de l'autorité, un envoi
recommandé, tel celui portant l'avis informatif du 29 septembre 2014, est
réputé notifié à la date à laquelle son destinataire le reçoit effectivement.
Lorsque le destinataire d'une notification n'est pas atteint et qu'un avis de
retrait est déposé dans sa boîte aux lettres ou dans sa case postale, l'envoi
est considéré comme notifié au moment où il est retiré. Si le retrait n'a pas
lieu dans le délai de garde de sept jours (art. 20 al. 2bis PA), l'envoi est
réputé notifié le dernier jour de ce délai pour autant que le destinataire
devait s'attendre à cette notification. Cette jurisprudence n'est cependant
A-145/2015
Page 12
applicable que lorsque la notification d'un acte officiel doit être attendue
avec une certaine vraisemblance (ATF 138 III 225 consid. 3.1, ATF 134 V
49 consid. 4 ; arrêt du Tribunal administratif fédéral A-648/2014 du
16 janvier 2015 consid. 2.2.1 ; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ
KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2ème éd.,
2013, n. 2.116, JÉRÔME CANDRIAN, Introduction à la procédure
administrative fédérale, 2013, p. 21 ch. marg. 30). Tel est le cas lorsqu'une
procédure en cours impose aux parties de se comporter conformément aux
règles de la bonne foi, à savoir de faire en sorte, notamment, que les
décisions relatives à la procédure puissent leur être notifiées (ATF 130 III
396 consid. 1.2.3).
Au cas d'espèce, le point de savoir si le recourant n'avait aucune raison
particulière de s'attendre à la notification de l'avis d'augmentation du
dédommagement de son logement de service ou de prendre des mesures
particulières pour faire suivre son courrier durant ses vacances peut rester
ouvert pour les motifs qui suivent.
6.2.3 Selon la jurisprudence, la violation du droit d'être entendu, pour
autant qu'elle ne soit pas d'une gravité particulière, peut être considérée
comme réparée lorsque la partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant
une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen (arrêt du
Tribunal administratif fédéral A-1323/2014 du 20 janvier 2015
consid. 4.1.2). La réparation d'un vice éventuel doit cependant demeurer
l'exception (ATF 127 V 431 consid. 3d/aa, ATF 126 V 130 consid. 2b), en
particulier lorsqu'il s'agit d'une violation grave. Néanmoins, même en cas
de violation grave du droit d'être entendu, un renvoi de la cause pour des
motifs d'ordre formel à l'instance précédente peut être exclu, par économie
de procédure, lorsque cela retarderait inutilement un jugement définitif sur
le litige (ATF 132 V 387 consid. 5.1).
Le recourant ne prétend pas, à raison, que le pouvoir d'examen du Tribunal
administratif fédéral concernant les questions sur lesquelles porte la
violation du droit d'être entendu serait moins étendu que celui de l’autorité
inférieure et qu'une réparation du vice serait exclue pour ce motif.
Il soutient en revanche que, s'agissant d'un vice grave nécessitant le cas
échéant un transport sur place, le présent Tribunal ne serait pas autorisé à
admettre que celui-ci peut été réparé pour des raisons d'économie de
procédure. En l’espèce, devrait-elle être reconnue, la violation du droit
d’être entendu invoquée par le recourant ne revêtirait pas la gravité qu’il lui
prête. Le Tribunal a en outre offert au recourant la possibilité de participer
activement à deux échanges d’écritures complets et il en a dûment fait
A-145/2015
Page 13
usage. A ces occasions, il a été en mesure d’élever l’ensemble de ses
griefs et l’autorité inférieure a clairement pris position à leurs égards. Dans
ces circonstances et quand bien-même le présent Tribunal aurait admis la
violation du droit d'être entendu, un renvoi de la cause pour de seuls motifs
d’ordre formel à l’autorité inférieure ne ferait que retarder inutilement un
jugement définitif sur le litige.
A cet égard, il convient dès lors de statuer sur le fond de la cause.
7.
7.1 Le recourant affirme, en substance, que les modalités fixées dans les
directives du DFF pour estimer le dédommagement de son logement de
service aboutissent un résultat excessif et sans réelle justification. Le
logement de service ne serait en effet pas entretenu correctement, car
destiné à être démoli dans le cadre du projet d’extension du tram entre le
CERN et la France, il serait situé dans une zone de développement, à
proximité d’un centre sportif bruyant, le chauffage tomberait en panne
régulièrement en hiver, l’appartement serait humide, la cave subirait
régulièrement des inondations et il y aurait notamment un fort trafic
automobile à proximité.
L’autorité inférieure lui oppose que la méthode de calcul est objective et
repose sur les données scientifiquement établies par l’Office fédéral de la
statistique OFS.
7.2 L'occupation d'un logement de service excède l'usage commun et peut
de ce fait donner lieu à la perception d'un dédommagement. Celui-ci n'a en
principe pas le caractère d'un droit acquis (voir ATF 138 V 366 consid. 6.1),
sauf engagement individuel en ce sens, et sa fixation est régie par la
législation en vigueur au moment considéré. L'Etat est ainsi libre de revoir
en tout temps sa politique en matière de logement de service et les
personnes qui en bénéficient doivent compter avec le fait que les
dispositions en cause puissent faire l'objet ultérieurement de modifications.
Les dédommagements perçus pour l'usage particulier d'un bien
appartenant à l'Etat sont en revanche soumis au principe de la
proportionnalité. Ce principe implique que le montant du dédommagement
soit en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et reste dans
des limites raisonnables. La valeur de la prestation se mesure soit à son
utilité pour l'administré (y compris de sa situation économique), soit à son
coût par rapport à l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en
cause (ATAF 2010/34 consid. 9.2, ATAF 2008/3 consid. 3.4.1). Lorsque la
prestation en cause est également fournie par des privés, il est possible de
A-145/2015
Page 14
se baser sur sa valeur marchande (ATF 122 I 279 consid. 6c). Il s'ensuit
que le montant du dédommagement peut être calculé selon un certain
schématisme tenant compte de la vraisemblance et de moyennes (cf. arrêt
du Tribunal fédéral 2C_329/2008 du 15 octobre 2008 consid. 4.2).
Le montant du dédommagement doit cependant être établi selon des
critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas
justifiées par des motifs pertinents (ATF 139 III 334 consid. 3.2.4). A cet
égard, une norme – ou une décision – viole en particulier le principe de
l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se
justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à
réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au
vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas
traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de
manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié
se rapporte à une situation de fait importante (cf. arrêt du Tribunal
administratif fédéral A-592/2014 du 9 mars 2015 consid. 4.2.3.1 et réf. cit.).
7.3
7.3.1 En l'espèce, le nouveau dédommagement du logement de service du
recourant a été établi selon un critère objectif, c'est-à-dire en fonction de
sa surface (69.10 m2) et de son prix au mètre carré (150 fr./m2, pour
l'agglomération de Genève). Ces critères, posés par les directives du DFF
(cf. ch. 3), ont pour but de ne pas créer des différences injustifiées entre
les gardes-frontière attribués à une région donnée. Le fait que ces deux
éléments aient joué un rôle déterminant dans la fixation du
dédommagement n'est donc pas critiquable. D'après cette méthode, plus
la valeur au mètre carré est élevée, plus le dédommagement est important,
ce qui procède d'un certain schématisme conforme au principe de la
proportionnalité.
7.3.2 Quant à la valeur au mètre carré retenue par l'autorité inférieure (150
fr./m2), elle tient compte de la répartition de toutes les communes sur le
territoire suisse conformément aux données de l'Office fédéral de la
statistique OFS et de l'indice suisse des prix à la consommation (110.92
points [2012], précédemment 100 points [2000]). Cette méthode de calcul
repose donc sur la jurisprudence, qui a déjà notamment rappelé que
l'inclusion de certaines communes genevoises et vaudoises dans
l'agglomération de Genève, opérées par l’OFS, repose sur une analyse
scientifique crédible, fondée sur des critères transparents et tangibles et
émanant au surplus d'un office fédéral spécialisé en la matière (cf. JAAC
65.81 consid. 5b). Il n'y a pas lieu d'y revenir.
A-145/2015
Page 15
Ainsi, le montant du dédommagement fixé en l'occurrence par l'autorité
inférieure (863 fr. 75 [69.10 m2 x 150 fr./m2 / 12], hors
supplément/déduction), pour un quatre pièces, reste dans la fourchette de
70 % du loyer d’objets comparables selon les usages locaux. En effet, le
loyer moyen de l'ensemble des logements de 4 pièces (et non 5 pièces,
comme l’affirme le recourant ; cf. feuille de relevé établie par l’architecte),
dans le canton de Genève, est de 1’446 francs (cf. Annuaire statistique du
canton de Genève, 2013, T 05.15 p. 126 « loyer libre »). Le
dédommagement fixé par l'autorité inférieure représente donc 60 % de ce
montant. Dans le canton de Genève, un quatre pièces (cuisine comprise)
présente par ailleurs une surface comprise entre 71 m2 et 83 m2 et une
surface moyenne de 78 m2 (cf. Office cantonal genevois de la statistique,
Communications statistiques, Surfaces et loyers des logements dans le
canton de Genève, Statistique cantonale des loyers de mai 2005, p. 8, T –
01 Surface moyenne des logements en 2005). La surface du logement de
service attribué au recourant (69.10 m2) n’est ainsi que légèrement
inférieure à la moyenne statistique. A cela s’ajoute que le recourant admet
qu’il bénéficie en réalité d’un appartement de 75.19 m2 (cf. mémoire de
recours, p. 3 ch. 5), mais que les directives du DFF – qui lui sont favorables
à cet égard – conduisent à ne retenir que 69.10 m2.
7.3.3 Dans ces circonstances, le dédommagement fixé par l'autorité
inférieure n'apparaît pas hors de proportion avec la prestation octroyée, ce
qui permet de se dispenser de toute mesure d'instruction supplémentaire.
On ne saurait enfin donner prise aux arguments du recourant qui
souhaiterait que le Tribunal substitue sa propre appréciation à celle de
l'autorité dont émane la réglementation en cause. En présence d'une
réglementation reposant sur une délégation législative, le Tribunal
administratif fédéral n'a en effet pas à se soucier, en particulier, de savoir
si la réglementation en cause constitue le moyen le mieux approprié pour
atteindre le but défini par le législateur (ATF 136 I 197 consid. 4.2, ATF 136
V 24 consid. 7.1). Or, en l'espèce, le Tribunal estime que les directives
reposent sur la constante, rappelée par l'autorité inférieure, que les
différents logements de fonction sont anciens et présentent de ce fait un
confort moyen. A cet égard, il est en outre manifeste que les logements de
fonction des gardes-frontière se situent généralement à proximité d'une
douane et, donc, dans une zone de développement le long d'une voie de
circulation transfrontalière. Il n'y a dès lors pas lieu de procéder à des
déductions supplémentaires pour ces motifs, ceux-ci étant inhérents aux
tâches que doivent remplir les gardes-frontière (et donc déjà pris en
compte par les directives 2013 du DFF), et le recourant n'a pas apporté
d'indices suffisants, malgré les occasions offertes, que son logement de
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Page 16
service présenterait actuellement des alentours défavorables ou serait
particulièrement isolé. La présence d’un centre sportif à proximité ne
saurait de toute évidence être déterminante à cet égard. Il est au contraire
indéniable que le fait de vivre à proximité immédiate d'une ville de la taille
de Genève présente des avantages majeurs, en terme de qualité de vie,
d'éducation, de culture, de loisirs, d'infrastructures, etc. Il est par ailleurs
tout aussi incontestable que ces avantages entraînent de manière notoire
les loyers de l'agglomération à la hausse et qu’un dédommagement
mensuel de 863 fr. 75 (hors supplément/déduction), de nos jours, n’est pas
critiquable en soi. Pour le surplus, le recourant occupe une maison
mitoyenne avec jardin et les directives 2013 du DFF prévoient
expressément un supplément s’élevant jusqu’à 20 % pour ce type de
maison (cf. Directives 2013 du DFF, ch. 3.5 al. 2). En fixant le supplément
à 10 % à ce titre et en refusant d’accorder au recourant toute déduction
pour l’occupation de son logement de service, l’autorité inférieure n’a dès
lors manifestement pas outrepassé son pouvoir d’appréciation.
Il ne paraît enfin pas inutile de rappeler que, même si ces points excèdent
l'objet du présent litige (cf. supra, consid. 2.2), l'employé bénéficiant d'un
logement de service doit prendre soin du logement et de ses équipements.
Si les défauts au logement ou au bâtiment excèdent ces menus travaux, il
lui appartient de les annoncer au responsable des bâtiments pour leur
remise en état (cf. Instructions de la Direction générale des douanes DGD
du 1er septembre 2014 [Logements de service et logements locatifs],
ch. 1.19 ss). L'Office fédéral des constructions et de la logistique OFCL
exerce enfin – quant à lui – la haute surveillance des bâtiments de la
Confédération (cf. Instructions 2014 de la DGD, ch. 1.16).
Les différents griefs du recourant seront par conséquent rejetés.
7.4 Au vu des considérants qui précèdent, la décision attaquée est
conforme au droit et le recours s'avère mal fondé.
8.
8.1 La procédure devant le Tribunal administratif fédéral en matière de droit
du personnel de la Confédération est gratuite, sauf s'il y a recours
téméraire (art. 34 al. 2 LPers). Il ne sera en conséquence pas perçu de
frais de procédure.
8.2 Succombant, le recourant n'a pas droit à des dépens (art. 64 al. 1 PA
et art. 7 ss du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et
indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF,
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Page 17
RS 173.320.2]). L'autorité inférieure n'y a, elle-même, pas droit (art. 7 al. 3
FITAF).
(le dispositif est porté à la page suivante)
A-145/2015
Page 18
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Il n'est pas perçu des frais de procédure.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est adressé :
– au recourant (Acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (Recommandé)
– au Secrétariat général du DFF (Acte judiciaire)
Le président du collège : Le greffier :
Jérôme Candrian Olivier Bleicker
Indication des voies de droit :
Les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les rapports de
travail de droit public peuvent être contestées auprès du Tribunal fédéral,
pourvu qu'il s'agisse d'une contestation pécuniaire dont la valeur litigieuse
s'élève à 15'000 francs au minimum ou qui soulève une question juridique
de principe (art. 85 al. 1 let. b et al. 2 LTF). S'il s'agit d'une contestation non
pécuniaire, le recours n'est recevable que si celle-ci touche à la question
de l'égalité des sexes (art. 83 let. g LTF). Si le recours en matière de droit
public est ouvert, il doit être déposé au Tribunal fédéral,
Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, dans un délai de 30 jours dès la
notification de la décision contestée (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle et doit indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision
attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour
autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).
Expédition :