B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung I
A-1453/2017
Ur t e i l vom 2 2 . Augu s t 2 0 1 7
Besetzung
Richter Jürg Steiger (Vorsitz),
Richter Christoph Bandli,
Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot,
Gerichtsschreiber Marcel Zaugg.
Parteien
Spaltag AG,
vertreten durch Dr. iur. Hans J. Rohrer,
Eggmann Stojan Rohrer & Partner,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Umwelt BAFU,
Abteilung Abfall und Rohstoffe,
3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Geplante Ausfuhr von Abfällen.
A-1453/2017
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Am 12. Mai 2016 reichte die Sudamin Rohstoff GmbH namens und im Auf-
trag der Spaltag AG beim Bundesamt für Umwelt (BAFU) ein Gesuch um
Bewilligung für die grenzüberschreitende Verbringung von 7'500 Tonnen
Schlämme aus der physikalisch-chemischen Behandlung, die gefährliche
Stoffe enthalten, ein. Beabsichtigt war, die Schlämme zur Rückgewinnung
von Zink in die Verwertungsanlage der Boleslaw Recycling Sp.z.o.o., 32-
332 Bukowno, Polen, zu exportieren. Dort sollten die Schlämme in einem
Wälzofen bei einer Temperatur von 1'250 Grad Celsius pyrometallurgisch
verarbeitet werden, wobei der Rückstand aus dem Verwertungsprozess
(Schlacke) zum Verfüllen einer stillgelegten Mine (Tongrube) verwendet
werden sollte (Rekultivierung) bzw. alternativ als Baustoff für den Strassen-
bau.
B.
Mit Schreiben vom 23. Juni 2016 bestätigte das BAFU den Eingang des
Gesuches und forderte die Spaltag AG auf, eine detaillierte chemische
Analyse der Schlacke einzureichen, um beurteilen zu können, ob deren
Verwendung für die beabsichtigte Landrekultivierung oder als Baustoff im
Strassenbau als umweltverträglich nach schweizerischem Recht eingestuft
werden könne.
C.
Die geforderte chemische Analyse der Schlacke wurde durch die Sudamin
Rohstoff GmbH mit E-Mail vom 4. Juli 2016 eingereicht. Daraufhin ver-
langte das BAFU mit E-Mail vom 12. Juli 2016 zusätzlich einen Nachweis
dafür, dass beim vorgesehenen Ablagerungsort der Schlacke die Anforde-
rungen nach Anhang 2 der Verordnung über die Vermeidung und Entsor-
gung von Abfällen (Abfallverordnung, VVEA, SR 814.600) für eine Deponie
der Klasse D eingehalten sind oder ein gleichwertiger Schutz besteht.
D.
Nach Einreichung weiterer Unterlagen, einem persönlichen Gespräch am
20. Juli 2016 zwischen dem BAFU und der Sudamin Rohstoff GmbH sowie
weiteren Korrespondenzen zwischen den Parteien teilte das BAFU der
Spaltag AG mit Schreiben vom 7. November 2016 mit, der Nachweis, dass
die Abfälle umweltverträglich und nach dem Stand der Technik entsorgt
würden, fehle, weshalb die Ausfuhr nicht bewilligt werden könne. Im glei-
chen Schreiben räumte das BAFU der Spaltag AG nochmals Gelegenheit
zur Stellungnahme ein und wies sie darauf hin, dass auf ihr Ersuchen hin
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ein beschwerdefähiges Exportverbot verfügt werden würde. Mit E-Mail vom
30. November 2016 sowie – nach weiteren Abklärungen – schliesslich mit
E-Mail vom 20. Dezember 2016 bat die Spaltag AG um Zustellung einer
anfechtbaren Verfügung.
E.
Am 20. Januar 2017 liess das BAFU der Spaltag AG den Entwurf der Ver-
fügung zur Wahrung des rechtlichen Gehörs zur allfälligen Stellungnahme
bis 31. Januar 2017 zukommen. Nachdem die Spaltag AG innert Frist keine
Stellungnahme einreichte, verfügte das BAFU am 1. Februar 2017, dass
die geplante Ausfuhr von Schlämmen aus der physikalisch-chemischen
Behandlung, die gefährliche Stoffe enthalten (LVA Code 19 02 05), zur
Firma Boleslaw Recycling Sp z.o.o., Kolejowa 37, PL-32-332 Bulkowno,
nicht bewilligt werde. Zur Begründung führte das BAFU aus, dass die Rück-
stände aus der Verwertung der Zinkabfälle basierend auf der gelieferten
Analyse den Anforderungen für unverschmutzten Aushub gemäss Anhang
3 Ziff. 1 VVEA nicht entspreche, weshalb die Wiederauffüllung einer Mate-
rialentnahmestelle mit diesem Abfall als nicht umweltverträglich beurteilt
werde. Der betreffend Rückstand müsse auf einer Deponie entsorgt bzw.
abgelagert werden.
F.
Gegen diese Verfügung des BAFU (nachfolgend: Vorinstanz) vom 1. Feb-
ruar 2017 erhebt die Spaltag AG (nachfolgend: Beschwerdeführerin) am
8. März 2017 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Darin bean-
tragt sie die Aufhebung der angefochtenen Verfügung vom 1. Februar 2017
und die Erteilung der beantragten Ausfuhrbewilligung. Eventualiter verlangt
sie die Rückweisung der Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz. Zur
Begründung führt sie im Wesentlichen aus, die im Wälzrohrverfahren ent-
stehende Schlacke weise keine gefährlichen Eigenschaften auf. In einem
Entscheid der polnischen Umweltbehörden werde der Boleslaw Recycling
Sp.z.o.o. erlaubt, die hier interessierenden Abfälle in der vorgesehenen
Grube zu entsorgen. Auch aufgrund der geologischen Gegebenheiten der
Grube könne eine umweltschädliche Auswirkung der Endlagerung des un-
giftigen Abfalls ausgeschlossen werden.
G.
Mit Vernehmlassung vom 27. April 2017 schliesst die Vorinstanz auf Ab-
weisung der Beschwerde. Zusammenfassend macht sie darin geltend, der
Rückstand aus der Verwertung der Abfälle sei einerseits wegen des hohen
Zinkgehalts und andererseits auch wegen dessen Gehalts an Cadmium,
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Nickel und Blei als Sonderabfall mit gefährlicher Eigenschaft H13 (Code 19
02 11) einzustufen. Solche Abfälle seien nach Schweizer Recht auf Depo-
nien gemäss Typ C nach Anhang 5 Ziff. 3.1 Bst. e VVEA abzulagern, sofern
die Voraussetzungen nach Anhang 5 Ziff. 3.2 bis 3.5 erfüllt seien. Diese
Voraussetzungen seien jedoch vorliegend nicht erfüllt. Eine Ablagerung auf
einer Typ-D-Deponie sei ebenfalls nicht zulässig. Im Übrigen entspreche
der von der Beschwerdeführerin vorgesehene Ablagerungsort auch nicht
den Voraussetzungen einer Typ-C-Deponie nach Anhang 2 VVEA.
H.
In ihren Schlussbemerkungen vom 30. Mai 2017 hält die Beschwerdefüh-
rerin an ihren Anträgen und Ausführungen fest. Ergänzend macht sie eine
Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots geltend.
I.
Die Vorinstanz bekräftigt in ihrer Stellungnahme vom 30. Juni 2017 eben-
falls ihre bisherigen Standpunkte und bestreitet die geltend gemachte Ver-
letzung des Grundsatzes der Rechtsgleichheit.
J.
Auf die weitergehenden Ausführungen der Parteien und die sich bei den
Akten befindlichen Schriftstücke wird – soweit entscheidrelevant – in den
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32)
beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen
nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021), so-
fern eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG entschieden hat und keine
Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist.
Die angefochtene Verfügung ist ein zulässiges Anfechtungsobjekt und
stammt von einer Behörde im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG; eine Aus-
nahme im erwähnten Sinn liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht
ist somit für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
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1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes vorsieht (Art. 37 VGG). Zur
Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer am Verfahren
vor der Vorinstanz teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme er-
halten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt
ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Än-
derung hat (Bst. c).
Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen
und ist mit ihrem Anliegen nicht durchgedrungen. Sie ist als Adressatin der
angefochtenen Verfügungen sowohl formell als auch materiell beschwert,
weshalb sie zur Beschwerde legitimiert ist.
1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl.
Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 VwVG) ist daher einzutreten.
2.
2.1 Das Bundesverwaltungsgericht stellt den rechtserheblichen Sachver-
halt, unter Vorbehalt der Mitwirkungspflicht der Parteien (Art. 13 VwVG),
von Amtes wegen fest (Art. 12 VwVG) und wendet das Recht grundsätzlich
frei an, ohne an die Parteianträge oder die rechtlichen Begründungen der
Parteien gebunden zu sein (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Von den Verfahrensbe-
teiligten nicht aufgeworfene Rechtsfragen werden indes nur geprüft, wenn
hierzu aufgrund der Parteivorbringen oder anderer sich aus den Akten er-
gebender Anhaltspunkte hinreichender Anlass besteht (vgl. zum Ganzen
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-4979/2014 vom 18. Februar 2015
E. 3.1 m.H.).
2.2 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge-
schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Er-
messensausübung – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG). Es
auferlegt sich allerdings namentlich dann eine gewisse Zurückhaltung,
wenn – wie hier – die zu überprüfende Verfügung die Beurteilung von Fach-
fragen durch die fachkundige Vorinstanz voraussetzt. In solchen Fällen
weicht es nicht ohne Not bzw. zwingenden Grund von der Auffassung der
Vorinstanz ab. Voraussetzung ist dabei allerdings, dass keine Anhalts-
punkte für eine unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachver-
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halts bestehen und die Vorinstanz alle für den Entscheid wesentlichen Ge-
sichtspunkte prüfte bzw. alle berührten Interessen ermittelte und beurteilte,
sich von sachgerechten Erwägungen leiten liess und ihre Abklärungen
sorgfältig und umfassend vornahm (vgl. zum Ganzen BGE 136 I 184
E. 2.2.1; 135 II 296 E. 4.4.3; 133 II 35 E. 3; BVGE 2013/9 E. 3.9; 2011/11
E. 3.3; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-5990/2014 vom 9. Juni
2015 E. 2; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundes-
verwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.87 und 2.89 mit zahlreichen Hin-
weisen).
3.
3.1 Nach Art. 30f Abs. 2 Bst. c des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983
über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG, SR 814.01) und
Art. 15 Abs. 1 der Verordnung über den Verkehr mit Abfällen (VeVA,
SR 814.610) dürfen Abfälle, deren Entsorgung besondere Massnahmen
erfordert (Sonderabfälle), nur mit einer Bewilligung der Vorinstanz ausge-
führt werden. Sonderabfälle sind sodann im Abfallverzeichnis in Anhang 1
der Verordnung vom 18. Oktober 2005 des UVEK über Listen zum Verkehr
mit Abfällen (LVA, SR 814.610.1) als solche explizit bezeichnet (vgl. Art. 3
Bst. c VVEA).
Gemäss dem Abfallverzeichnis in Anhang 1 LVA fallen Schlämme aus der
physikalisch-chemischen Behandlung, die gefährliche Stoffe enthalten, un-
ter den Code 19 02 05 und gelten als Sonderabfälle. Die Beschwerdefüh-
rerin stellt denn auch nicht in Abrede, dass es sich bei den zu exportieren-
den Schlämmen um Sonderabfälle handelt. Die Bewilligungspflicht für die
Ausfuhr der vorliegend in Frage stehenden Abfälle ist insofern unbestritten.
Strittig ist hingegen, ob die Vorinstanz der Beschwerdeführerin die Ausfuhr-
bewilligung zu Recht verweigerte oder nicht.
3.2 Die Ausfuhrbewilligung wird erteilt, wenn u.a. Gewähr für eine umwelt-
verträgliche Entsorgung der Abfälle besteht und diese dem Stand der Tech-
nik entspricht (Art. 30f Abs. 3 USG; Art. 17 Bst. b VeVA). Dabei obliegt die
Beweislast dem Exporteur, vorliegend also der Beschwerdeführerin, denn
nach Art. 8 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember
1907 (ZGB, SR 210), der als allgemeiner Rechtsgrundsatz in analoger
Weise auch im öffentlichen Recht Anwendung findet, hat jene Partei die
Folgen der Beweislosigkeit zu tragen, die aus dem zu beweisenden Um-
stand Rechte zu ihren Gunsten ableitet (URSULA BRUNNER, in: Kommentar
zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., 2004, Art. 30f N 24; BGE 121 II 273
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E. 3c/aa; 112 Ib 65 E. 3). Die Umweltverträglichkeit in internationalen Ver-
hältnissen beurteilt sich nach schweizerischen Massstäben. Gleichzeitig
sind auch die im Empfängerstaat geltenden Vorschriften zu beachten und
hat der dortige Staat seine Zustimmung zu erteilen. Darüber hinaus entfal-
tet das Recht des Empfängerstaates keine unmittelbaren Auswirkungen
auf das schweizerische Recht (URSULA BRUNNER, a.a.O., Art. 30f N 24;
BGE 131 II 271 E. 6.3.2; 120 Ib 97 E. 4c). Das Basler Übereinkommen vom
22. März 1989 über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung
gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung (SR 0.814.05) hält in Art. 4 Abs. 8
und 10 sodann fest, dass der Staat, in welchem die Abfälle erzeugt werden,
die Verpflichtungen, wonach Abfälle umweltgerecht zu behandeln sind,
nicht auf den Einfuhrstaat übertragen darf. Art. 4 Abs. 11 des erwähnten
Übereinkommens bestimmt zudem, dass ein Vertragsstaat nicht daran ge-
hindert ist, zusätzliche Anforderungen aufzustellen, die mit dem Überein-
kommen im Einklang stehen und den Regeln des Völkerrechts entspre-
chen, um die menschliche Gesundheit und die Umwelt besser zu schützen.
Aus dem Gesagten folgt, dass die Umweltverträglichkeit der Entsorgung
der Abfälle vorliegend nach schweizerischem Recht zu beurteilen ist. Die
Einhaltung der geltenden Vorschriften in Polen sowie der Umstand, dass
die polnischen Behörden der Boleslaw Recycling Sp.z.o.o. die Entsorgung
von Abfällen der vorliegend interessierenden Art in der vorgesehenen Mine
erlauben bzw. dieser als Endlager Unbedenklichkeit attestieren, genügt
deshalb zur Erteilung einer Ausfuhrbewilligung nicht. Die entsprechenden
Vorbringen der Beschwerdeführerin sind folglich unbehelflich. Vielmehr
müssen in Bezug auf die Umweltverträglichkeit der Entsorgung der Abfälle
auch die Anforderungen nach schweizerischem Recht erfüllt sein, was
nachfolgend zu prüfen ist. Wie erwähnt obliegt die Beweislast hierfür der
Beschwerdeführerin.
4.
4.1 Nach Ansicht der Beschwerdeführerin würden die zu exportierenden
Schlämme nach Durchführung des Verwertungsverfahrens (pyrometallur-
gische Verarbeitung in einem Wälzofen) – einem Verfahren, welches in der
Schweiz nicht angewandt werde – bei der Boleslaw Recycling Sp.z.o.o.,
32-332 Bukowno, Polen, keine gefährlichen Eigenschaften mehr aufwei-
sen, weshalb die daraus entstehenden Rückstände (Schlacke) wie vorge-
sehen zum Verfüllen der stillgelegten Mine (Tongrube) verwendet werden
könnten. Der Schlacke werde in Polen der in der Schweiz unbekannten
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Code 10 05 80, welcher zu den nicht gefährlichen Abfällen gehöre, zuge-
wiesen. Von Sonderabfall gemäss Code 19 02 11 (gefährliche Eigenschaft
H13), wovon die Vorinstanz ausgehe, könne nach der Bearbeitung im
Wälzrohrverfahren keine Rede mehr sein. Unter Berücksichtigung der Pro-
zessherkunft seien die Abfälle aus der thermischen Zinkmetallurgie richtig-
erweise unter den Code 10 05 01 ("Schlacken Erst- und Zweitschmelze")
zu subsumieren. Solche Abfälle dürften auch in der Schweiz als "nicht ge-
fährliche Abfälle" zur Landkultivierung verwendet werden.
4.2 Die Vorinstanz macht hingegen geltend, dass gemäss dem Abfallver-
zeichnis in Anhang 1 LVA Abfälle aus der physikalisch-chemischen Be-
handlung von Abfällen im Abfallverzeichnis dem Kapitel 19 02 zuzuordnen
seien. Der Schlacke weist sie sodann den Code 19 02 11 zu. Im konkreten
Fall sei der Rückstand aus der Verwertung einerseits wegen des hohen
Zinkgehalts (22'700 mg/kg) als Sonderabfall einzustufen, andererseits
auch wegen dessen Gehalts an Cadmium (26mg/kg), Nickel (1'230 mg/kg)
und Blei (1'900 mg/kg). Diese Werte seien allesamt nicht nur höher als die
Grenzwerte gemäss Anhang 3 Ziff. 1 VVEA, sondern überstiegen, abgese-
hen von Blei, auch die weitaus höheren Grenzwerte nach Anhang 5 Ziff. 5.2
Bst. a VVEA, weshalb die Schlacke als Sonderabfall mit gefährlicher Ei-
genschaft H13 einzustufen sei. Diese Qualifizierung stütze sich auf die von
der Beschwerdeführerin selber eingereichte chemische Analyse der Schla-
cke vom 1. Juli 2016. Da die Schlacke den Anforderungen an unver-
schmutzten Aushub gemäss Anhang 3 Ziff. 1 VVEA nicht genüge, könne
die geplante Wiederauffüllung einer Materialentnahmestelle mit diesem
Abfall nicht als umweltverträglich beurteilt werden, weshalb nur eine Abla-
gerung bzw. Entsorgung auf einer Deponie in Frage komme. Im Übrigen
sei auch eine Wiederauffüllung (Rekultivierung) von Materialentnahmestel-
len mit Abfällen mit dem Code 10 05 01 in der Schweiz verboten, da Art. 19
Abs. 1 VVEA eine solche ausschliesslich mit Aushub- und Ausbruchmate-
rial, das die Anforderungen nach Anhang 3 Ziff. 1 VVEA erfülle, zulasse.
4.3 Nach der Legaldefinition von Art. 7 Abs. 6bis erster Satz USG kommen
als Endstufen der Entsorgung allein die Verwertung oder die Ablagerung in
Frage, wobei das Umweltschutzgesetz eine Ablagerung nur auf einer De-
ponie erlaubt (Art. 30e Abs. 1 USG). Art. 30 Abs. 2 USG normiert als Grund-
satz, dass Abfälle soweit möglich verwertet werden müssen. Eine Wieder-
auffüllung von Materialentnahmestellen ist nach Art. 19 Abs. 1 Bst. c VVEA
ausschliesslich mit Aushub- und Ausbruchmaterial, das die Anforderungen
nach Anhang 3 Ziff. 1 erfüllt (unverschmutztes Aushub- und Ausbruchma-
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terial), zulässig. Nach Anhang 3 Ziff. 1 Bst. c VVEA ist Aushub- und Aus-
bruchmaterial gemäss Art. 19 Abs. 1 VVEA zu verwerten, wenn die in ihm
enthaltenen Stoffe bestimmte Grenzwerte nicht überschreiten oder eine
Überschreitung nicht auf menschliche Tätigkeiten zurückzuführen ist. Nach
der genannten Bestimmung liegen die Grenzwerte für Blei bei 50 mg/kg,
für Cadmium bei 1 mg/kg, für Nickel bei 50 mg/kg und für Zink bei
150 mg/kg.
4.4 Gemäss der bei den Akten befindlichen chemischen Analyse der Schla-
cke vom 1. Juli 2016 enthält diese einen Gehalt an Zink von 22'700 mg/kg,
an Cadmium von 26 mg/kg, an Nickel von 1'230 mg/kg und an Blei von
1'900 mg/kg. Die Richtigkeit dieser Analyse wird von der Beschwerdefüh-
rerin nicht bestritten, weshalb darauf abzustellen ist. Ohnehin wurde sie
von der Beschwerdeführerin, welcher zudem die Beweislast für eine um-
weltverträgliche Entsorgung der Abfälle obliegt, selbst eingereicht. Die er-
wähnten Schwermetallkonzentrationen in der Schlacke überschreiten alle-
samt die in Anhang 3 Ziff. 1 VVEA festgesetzten Grenzwerte. Dass die
Überschreitung der Grenzwerte nicht auf menschliche Tätigkeiten zurück-
zuführen ist, wird sodann von der Beschwerdeführerin nicht behauptet und
ergibt sich auch nicht aus den Akten. Die Schlacke erfüllt deshalb die An-
forderungen an unverschmutztes Aushub- und Ausbruchmaterial im Sinne
von Art. 19 Abs. 1 VVEA nicht. Daraus folgt, dass eine Verwertung dieser
Abfälle zur Wiederauffüllung einer Materialentnahmestelle mangels Um-
weltverträglichkeit nicht statthaft ist. Nach Angaben der Beschwerdeführe-
rin, welche sich auf den von ihr eingereichten Entscheid der polnischen
Umweltschutzbehörde vom 22. Januar 2015 stützt, handelt es sich bei der
Tongrube, in welcher die Abfälle entsorgt werden sollen, um eine stillge-
legte Mine, in der schwefelfreie Zinkerze abgebaut wurde, und damit um
eine Materialentnahmestelle. Entgegen der Meinung der Beschwerdefüh-
rerin kann folglich die von ihr vorgesehene Verwertung der Schlacke zum
Verfüllen dieser stillgelegten Mine nicht als umweltverträglich angesehen
werden. Die Schlacke ist vielmehr auf einer Deponie abzulagern.
4.5 Nicht von Relevanz für die Beurteilung der Zulässigkeit der Verwertung
zur Wiederauffüllung einer Materialentnahmestelle ist der konkrete Code
gemäss dem Abfallverzeichnis in Anhang 1 LVA sowie die von der Vo-
rinstanz vorgenommene Qualifizierung als "Sonderabfall mit gefährlicher
Eigenschaft H13". Unabhängig davon, ob man der Schlacke den Code 10
05 01, wie von der Beschwerdeführerin geltend gemacht, oder den von der
Vorinstanz verwendeten Code 19 02 11 zuweist, kann sie nicht als unver-
schmutztes Aushub- und Ausbruchmaterial im Sinne von Art. 19 Abs. 1
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Seite 10
VVEA qualifiziert werden. Entscheidend dafür ist einzig die Frage, ob die
Anforderungen nach Anhang 3 Ziff. 1 VVEA erfüllt sind. Wie aufgezeigt
wurde, ist dies nicht der Fall, weshalb die von der Beschwerdeführerin be-
absichtigte Rekultivierung nicht als zulässig erachtet werden kann.
4.6 Im Übrigen ist die von der Vorinstanz vorgenommene Qualifizierung
der Schlacke als "Sonderabfall mit gefährlicher Eigenschaft H13" sowie die
Zuweisung des Codes 19 02 11 nicht zu beanstanden. Wie schon ausge-
führt, weicht das Bundesverwaltungsgericht bei der Beurteilung von Fach-
fragen nicht ohne Not bzw. zwingende Gründen von der Beurteilung der
fachkundigen Vorinstanz ab, sofern die für den Entscheid wesentlichen Ge-
sichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und um-
fassend vorgenommen wurden. Zunächst ist zu bemerken, dass sich das
Gesuch der Beschwerdeführerin vom 12. Mai 2016 um Bewilligung für die
grenzüberschreitende Verbringung von Abfällen explizit auf "Schlämme
aus der physikalisch-chemischen Behandlung, die gefährliche Stoffe ent-
halten", bezog. Im Notifizierungsformular ordnete die Beschwerdeführerin
diese Abfälle sodann selbst unter dem Code 19 02 05 ein. Gemäss dem
Abfallverzeichnis in Anhang 1 LVA werden "Abfälle aus der physikalisch-
chemischen Behandlung von Abfällen" dem Kapitel 19 02 zugeordnet, wo-
bei "Schlämme aus der physikalisch-chemischen Behandlung, die gefähr-
liche Stoffe enthalten", den Code 19 02 05 erhalten. Dem Rückstand aus
dem Verwertungsprozess (Schlacke) wies die Vorinstanz sodann den
Code 19 02 11 zu, worunter nach dem Abfallverzeichnis "sonstige Abfälle,
die gefährliche Stoffe enthalten", fallen. Solche Abfälle sind im Abfallver-
zeichnis explizit als Sonderabfälle gekennzeichnet. Die Vorinstanz stützte
sich bei ihrem Entscheid auf die chemische Analyse der Schlacke vom
1. Juli 2016. Daraus geht hervor, dass der Gehalt an Zink, Cadmium und
Nickel nicht nur die Grenzwerte nach Anhang 3 Ziff. 1 VVEA für unver-
schmutztes Aushub- und Ausbruchmaterial überschreitet, sondern auch
die höheren Grenzwerte für auf einer Deponie Typ E zugelassene Abfälle
nach Anhang 5 Ziff. 5.2 Bst. a VVEA (zu den Deponietypen vgl. nachfol-
gend E. 5.3). Aufgrund dieser erheblichen Schwermetallkonzentrationen
erachtet die Vorinstanz das Kriterium der gefährlichen Eigenschaft H13
(Stoffe, die auf irgendeine Weise nach der Entsorgung andere Substanzen
erzeugen können) gemäss Anhang 3 des Basler Übereinkommens über
die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle
und ihrer Entsorgung als erfüllt. Indem sich die fachkundige Vorinstanz für
die rechtliche Einordung der Schlacke auf die chemische Analyse vom
1. Juli 2016 und auf die darin festgestellten Schwermetallkonzentrationen
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Seite 11
stützte, liess sie sich von sachlichen Kriterien leiten. Für das Bundesver-
waltungsgericht besteht daher kein Grund, von dieser Beurteilung abzu-
weichen. Die Beschwerdeführerin vermag denn auch nicht aufzuzeigen,
weshalb die Abfälle trotz der festgestellten Schwermetallkonzentrationen
und des Umstandes, dass es sich bei den auszuführenden Schlämmen
selbst nach ihrer Ansicht um Sonderabfälle aus der physikalisch-chemi-
schen Behandlung, die gefährliche Stoffe enthalten, handelt (Code 19 02
05), nach dem Verwertungsprozess unter den Code 10 05 01 gemäss Ab-
fallverzeichnis zu subsumieren sein sollten.
5.
Nachdem somit feststeht, dass die Schlacke auf einer Deponie abzulagern
ist, gilt es zu prüfen, ob die stillgelegte Mine, in welcher die Abfälle schluss-
endlich entsorgt werden sollen, die Anforderungen an eine Deponie für Ab-
fälle der entsprechenden Art erfüllt.
5.1 Die Beschwerdeführerin beruft sich einerseits darauf, dass die polni-
schen Umweltschutzbehörden der ehemaligen Zinkerzmine als Endlager
Unbedenklichkeit attestieren. Andererseits hält sie dafür, dass aufgrund der
geologischen Gegebenheiten der Grube eine umweltschädliche Auswir-
kung der Endlagerung ausgeschlossen werden könne. So liege die Grube
über der triassischen grundwasserführenden Schicht. Das Wasser in der
Grube eigne sich nicht als Trinkwasser. Unter der triassischen Schicht be-
finde sich ein undurchdringlicher permischer Untergrund und darunter in
grösster und mit üblichen Mitteln nicht mehr erreichbarer Tiefe eine devo-
nische Schicht.
5.2 Demgegenüber vertritt die Vorinstanz den Standpunkt, dass Abfälle der
vorliegenden Art nach Schweizer Recht auf Deponien gemäss Typ C nach
Anhang 5 Ziff. 3.1 Bst. e VVEA abzulagern seien, sofern die Voraussetzun-
gen nach Anhang 5 Ziff. 3.2 bis 3.5 erfüllt seien. Diese Voraussetzungen
seien jedoch vorliegend nicht erfüllt. Auch eine Ablagerung auf einer Typ-
D-Deponie sei nicht zulässig. Im Übrigen entspreche der von der Be-
schwerdeführerin vorgesehene Ablagerungsort auch nicht den Vorausset-
zungen einer Typ-C-Deponie nach Anhang 2 VVEA, da weder eine ausrei-
chende Abdichtung noch eine genügende Entwässerung vorgesehen sei.
5.3 Als Deponien gelten Abfallanlagen, in denen Abfälle kontrolliert abge-
lagert werden (Art. 3 Bst. k VVEA). Die Abfallverordnung (VVEA) legt zu-
dem einen numerus clausus der Deponietypen fest und unterscheidet je
nach Art der abzulagernden Abfälle zwischen Typ A bis Typ E (Art. 35
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VVEA). Anhang 5 Ziff. 1-5 VVEA bestimmt sodann für jeden Deponietyp
u.a. anhand von Grenzwerten bestimmter Stoffe die zugelassenen Abfälle,
wobei die zulässige Verunreinigung der abzulagernden Abfälle von Typ A
bis Typ E ansteigt. Die Einhaltung der Anforderungen nach Anhang 5
Ziff. 1-5 müssen vom Inhaber der Abfälle nachgewiesen werden (Anhang
5 Ziff. 6 VVEA). Die jeweiligen Anforderungen an Standort und Bauwerk
der einzelnen Deponien sind sodann in Anhang 2 VVEA geregelt. Daraus
ergibt sich, dass Deponien der Typen C, D und E u.a. an Basis und Flanken
über Abdichtungen verfügen müssen, die während dem Betrieb und bis
zum Ende der Nachsorgephase verhindern, dass Abwasser versickern
kann und die ermöglichen, dass Abwasser gesammelt werden kann (An-
hang 2 Ziff. 2.2.1 VVEA). Nach Anhang 2 Ziff. 2.4.4 VVEA müssen Depo-
nien der Typen C, D und E zudem über Anlagen zur Entwässerung aus
bestimmten, in Bst. a-c der genannten Norm näher bezeichneten Elemen-
ten verfügen.
5.4
5.4.1 Es wurde bereits ausgeführt, dass sich die Umweltverträglichkeit der
Entsorgung der Abfälle nach schweizerischem Recht beurteilt. Dass die
polnischen Umweltbehörden der ehemaligen Zinkmine als Endlager Unbe-
denklichkeit attestieren, genügt deshalb zur Erteilung einer Ausfuhrbewilli-
gung nicht. Vielmehr müssen auch die Vorgaben nach schweizerischem
Recht erfüllt sein.
5.4.2 Nach Anhang 5 Ziff. 1 Bst. a VVEA darf u.a. Aushub- und Ausbruch-
material, das die Anforderungen nach Anhang 3 Ziff. 1 erfüllt, auf einer De-
ponie Typ A abgelagert werden. Dass die Schlacke diese Anforderungen
nicht erfüllt, wurde bereits dargelegt. Sodann kann die Schlacke auch nicht
unter die weiteren in Anhang 5 Ziff. 1 Bst. b-d VVEA aufgeführten Abfälle
subsumiert werden, weshalb eine Entsorgung auf einer Deponie des Typs
A ausser Betracht fällt. Dasselbe gilt für eine Deponie des Typs B. Die
Schlacke gehört nicht zu den in Anhang 5 Ziff. 2.1 und 2.2 aufgeführten
Abfällen und gemäss der chemischen Analyse vom 1. Juli 2016 überschrei-
ten die bereits erwähnten Schwermetallgehalte die in Anhang 5 Ziff. 2.3
VVEA festgesetzten Grenzwerte. Eine Ablagerung auf einer Deponie Typ C
wäre hingegen grundsätzlich möglich, sofern die Anforderungen nach An-
hang 3 Ziff. 3.2-3.5 VVEA – insbesondere die Eluatwerte – erfüllt wären
(vgl. Anhang 3 Ziff. 3.1 VVEA). Die Vorinstanz erachtet diese jedoch nicht
als gegeben. Ob dies zutreffend ist, lässt sich den Akten nicht entnehmen,
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kann jedoch offen gelassen werden. Aus den Akten geht nämlich klar her-
vor, dass die stillgelegte Zinkerzmine, in welcher die Abfälle abgelagert
werden sollen, über kein Entwässerungssystem verfügt und somit die An-
forderungen nach Anhang 2 Ziff. 2.4.4 VVEA an eine Deponie des Typ C,
D oder E nicht erfüllt. Ebenfalls fehlt ein Nachweis dafür, dass die Mine
über eine den Vorgaben von Anhang 2 Ziff. 2.2.1 VVEA genügende Ab-
dichtung verfügt. Die Beschwerdeführerin vermag insofern die Gleichwer-
tigkeit des von ihr vorgesehenen Ablagerungsortes mit einer Deponie des
Typs C, D oder E nach Anhang 2 VVEA nicht nachzuweisen. Entsprechend
besteht keine Gewähr für eine umweltverträgliche Entsorgung der Abfälle,
weshalb die Vorinstanz die Ausfuhrbewilligung zur Recht verweigerte.
6.
An diesem Ergebnis vermag auch die Berufung der Beschwerdeführerin
auf den Grundsatz der Rechtsgleichheit nach Art. 8 der Bundesverfassung
der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 7. Oktober 1983 (BV,
SR 101) nichts zu ändern. Dass die Vorinstanz am 18. Mai 2017 der Be-
schwerdeführerin eine Bewilligung zur Ausfuhr vergleichbarer pyrometal-
lurgischer Schlämme zur Harz-Metall GmbH in Goslar, Deutschland, deren
Verwertungsanlage mit dem gleichen Prozessverfahren wie die Boleslaw
Recycling Sp.z.o.o. arbeitet, erteilte, stellt entgegen der Meinung der Be-
schwerdeführerin keine Verletzung der Rechtsgleichheit dar. Wie die Be-
schwerdeführerin selbst ausführt, werden die aus dem Verwertungspro-
zess resultierenden Rückstände dort auf einer Deponie vom Typ DK-1 ab-
gelagert und nicht in einer stillgelegten Zinkmine wie bei der Boleslaw Re-
cycling Sp.z.o.o. Gemäss Vorinstanz entspricht eine solche Deponie Typ
DK-1 in Deutschland hinsichtlich ihres technischen Schutzstandards einer
Deponie Typ C nach Anhang 2 VVEA. Diese Einordnung wird von der Be-
schwerdeführerin nicht beanstandet. Für die ungleiche Behandlung der
beiden Gesuche bestanden somit sachliche Gründe, weshalb eine Verlet-
zung des Grundsatzes der Rechtsgleichheit zu verneinen ist. Im Übrigen
ist die Schwermetallkonzentration des auf der Deponie der Harz-Metall
GmbH abzulagernden Abfalls nicht bekannt, weshalb eine zulässige Un-
gleichbehandlung auch aus diesem Grund nicht ausgeschlossen werden
kann.
7.
Zusammenfassend ergibt sich aus den vorstehenden Erwägungen, dass
die Vorinstanz die geplante Ausfuhr der Abfälle zu Recht nicht bewilligte,
da keine Gewähr für eine umweltverträgliche Entsorgung der Abfälle be-
steht. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen.
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Seite 14
8.
Bei diesem Verfahrensausgang gilt die Beschwerdeführerin als unterlie-
gend und hat die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 VwVG). Diese sind
auf Fr. 2'000.-- festzusetzen (Art. 1 ff. des Reglements über die Kosten und
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar
2008 [VGKE, SR 173.320.2]). Der von der Beschwerdeführerin einbezahlte
Kostenvorschuss in gleicher Höhe wird zur Bezahlung der Verfahrenskos-
ten verwendet.
Angesichts ihres Unterliegens hat die Beschwerdeführerin keinen An-
spruch auf Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 1 VGKE).
Dasselbe gilt für die obsiegende Vorinstanz als Bundesbehörde (Art. 7
Abs. 3 VGKE).
(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.)
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auf-
erlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Verfah-
renskosten verwendet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. Q021-1166; Einschreiben)
– das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Jürg Steiger Marcel Zaugg
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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-
schrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel
und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Be-
weismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizule-
gen (Art. 42 BGG).
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