B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung I
A-1543/2012
U r t e i l v o m 11 . J a n u a r 2 0 1 3
Besetzung
Richter André Moser (Vorsitz),
Richter Christoph Bandli, Richterin Kathrin Dietrich,
Gerichtsschreiberin Anita Schwegler.
Parteien
Kanton Schwyz, handelnd durch den Regierungsrat,
Bahnhofstrasse 9, 6431 Schwyz,
vertreten durch das Baudepartement, Olympstrasse 10,
Brunnen, Postfach 1250, 6431 Schwyz,
Beschwerdeführer,
gegen
Eidg. Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation UVEK, Bundeshaus Nord, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Wildtierüberführung von überregionaler Bedeutung SZ4/ZG4.
A-1543/2012
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Durch den Bau von Nationalstrassen und mit Wildschutzzäunen versehe-
nen Hochleistungseisenbahnstrecken, aber auch durch die Ausdehnung
der Siedlungen wurden viele überregional und regional bedeutende Wild-
tierkorridore blockiert oder beeinträchtigt. Seit Mitte der 80er Jahre wird
der Problematik der Wildtierdurchlässigkeit mehr Beachtung geschenkt.
In der Folge wurden erste Wildtierpassagen erstellt. Das damalige Bun-
desamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL; heute Bundesamt für
Umwelt [BAFU]) und das Bundesamt für Strassen (ASTRA) erhielten vom
Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kom-
munikation (UVEK) den Auftrag, gemeinsam eine Richtlinie über die Pla-
nung und den Bau von Wildtierpassagen an Verkehrswegen zu erarbei-
ten. Diese UVEK-Richtlinie trat am 10. November 2001 in Kraft und gilt
für das schweizerische National- und Hauptstrassennetz. Die Richtlinie
regelt zur Hauptsache die Ausmasse der jeweiligen Wildtierüber- und
Wildtierunterführung. Zudem erklärt sie den "Grundlagenbericht für eine
Richtlinie über Wildtierpassagen vom 12. September 2000 (ECOTEC En-
vironnement SA, Genève)" sowie den Bericht "Korridore für Wildtiere in
der Schweiz (BUWAL/SGW/Schweizerische Vogelwarte Sempach), BU-
WAL Schriftenreihe Umwelt Nr. 326" (nachfolgend Bericht SRU 326), zu
integrierenden Bestandteilen der Richtlinie. Der Bericht SRU 326 enthält
eine Übersichtskarte über das grossräumige Vernetzungssystem und die
Wildtierkorridore. Der Zustand und die Verbesserungsmöglichkeiten der
überregionalen Wildtierkorridore werden darin kurz beschrieben. Für den
Kanton Schwyz wurden folgende Wildtierkorridore von überregionaler
Bedeutung aufgeführt: SZ1 Feusisberg, SZ3 Schübelbach, SZ4/ZG4 Hü-
nenberg, SZ5 Arth, SZ6 Morschach, SZ8 Muotathal und SZ10 Rothen-
turm.
Im Anschluss daran erstellten das BUWAL und das ASTRA eine Liste je-
ner Wildtierkorridore von überregionaler Bedeutung, die durch Strassen
(National- und Hauptstrassen) zerschnitten wurden und wiederhergestellt
werden sollen (nachfolgend ASTRA/BAFU-Liste). Für den Kanton Schwyz
wurden in den Wildtierkorridoren SZ5 Arth und SZ6 Morschach Sanie-
rungsmassnahmen im Bereich der Nationalstrasse vorgesehen.
B.
Das Tiefbauamt und das Amt für Natur, Jagd und Fischerei des Kantons
Schwyz liessen 2006 ein Konzept zum Abbau von Verbreitungshindernis-
A-1543/2012
Seite 3
sen für Wildtiere an der Rigi erstellen (nachfolgend Bericht PiU GmbH
[2006]). Dieses Konzept kam zum Schluss, dass aus heutiger Sicht im
Kanton Schwyz zwei Wildtierkorridore wiederhergestellt oder ihre Durch-
lässigkeit verbessert werden sollten. Dabei handle es sich um den Korri-
dor SZ5 Arth (Anbindung der Rigi an die Alpen) und den Korridor "Hohle
Gasse" (Anbindung Rigi an das Mittelland). Letzterer ersetze den ur-
sprünglichen Korridor SZ4/ZG4 entlang des Zugersees bei Immensee,
weil dieser nicht mehr realisierbar sei und die "Hohle Gasse" den einzigen
Durchgang bilde, um das Mittelland und die Rigi miteinander zu verbin-
den. Dieser Korridor führe über die Zugerstrasse.
C.
Im Rahmen der Projektierung für den Ausbau der Zugerstrasse wurde im
Frühling 2010 ein Konzept für die Durchlässigkeit der Wildtiere erstellt.
Mit Schreiben vom 28. Juni 2010 stellte das Tiefbauamt dem ASTRA ver-
schiedene Fragen in Bezug auf eine Aufnahme des Korridors SZ4/ZG4
an Stelle des nicht mehr erstellbaren Korridors SZ6 in die ASTRA/BAFU-
Liste sowie über eine allfällige finanzielle Beteiligung an "Ersatzmass-
nahmen" entlang der Zugerstrasse (Korridor "Hohle Gasse"). Das Kon-
zept wurde dem ASTRA und dem BAFU am 20. September 2010 vorge-
stellt und im Bericht vom 1. Dezember 2010 "Wildtierkorridor SZ04/ZG04,
Bedeutung des Wildtierkorridors und Massnahmen zu seiner Sicherung"
(nachfolgend Bericht Wildtierkorridor SZ04/ZG04) dargestellt.
D.
Das BAFU legte mit Schreiben vom 24. September 2010 dar, es wolle in
seinen Grundlagen die Linie des Wildtierkorridors SZ4/ZG4 neu über die
Hohle Gasse zwischen Küssnacht und dem Gymnasium Bethlehem füh-
ren. Die Unterlagen des BAFU (Bericht SRU 326 und Darstellung im eco-
gis) würden entsprechend angepasst.
E.
Das ASTRA teilte in seinem Schreiben vom 25. November 2010 mit, die
Mitfinanzierung einer Wildtierüberführung im Bereich der Hohlen Gasse
zulasten der Nationalstrasse sei nicht möglich. Der Wildtierkorridor
SZ4/ZG4 figuriere einerseits nicht auf der ASTRA/BAFU-Liste. Anderer-
seits führe das Bauvorhaben des Kantons über die Kantonsstrasse. So-
mit handle es sich nicht um einen Bestandteil der Nationalstrasse.
F.
Daraufhin wandte sich das Baudepartement des Kantons Schwyz ans
A-1543/2012
Seite 4
UVEK mit der Bitte um Klärung der offenen Fragen. Am 14. Juni 2011
fand eine Besprechung zwischen den Vertretern des UVEK, den beteilig-
ten Bundesämtern sowie dem Kanton Schwyz statt. Von Seiten des Bun-
des wurde eine finanzielle Mitbeteiligung an baulichen Massnahmen ent-
lang der Zugerstrasse abgelehnt.
G.
Der Regierungsrat des Kantons Schwyz beschloss am 2. November
2011, mangels finanzieller Beteiligung des Bundes keine Massnahmen
bezüglich des "Ersatzkorridors" SZ4/ZG4 umzusetzen.
H.
Mit Schreiben vom 24. November 2011 stellte der Kanton Schwyz dem
UVEK folgende Anträge:
1. Es sei der Wildtierkorridor SZ4/ZG4 im Rahmen der Gesamtsanierung
der Nationalstrasse N4 durch den Bund auf eigene Kosten wiederherzu-
stellen respektive ein Ersatzkorridor zu schaffen.
2. Es sei eine anfechtbare Verfügung über die Beteiligung des Bundes an
der Finanzierung des Wildtierkorridors SZ4/ZG4 bzw. des Ersatzkorri-
dors "Hohle Gasse" und über den Abtausch des Wildtierkorridors SZ6
mit SZ4/ZG4 im Sanierungsprogramm des ASTRA zu erlassen.
I.
Mit Verfügung vom 14. Februar 2012 trat das UVEK auf die Anträge des
Kantons Schwyz nicht ein. Dies mit der Begründung, im vorliegenden Fall
gehe es um Massnahmen nach dem Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über
den Natur- und Heimatschutz (NHG, SR 451). Wenn sich eine Beein-
trächtigung schutzwürdiger Lebensräume durch technische Eingriffe unter
Abwägung aller Interessen nicht vermeiden lasse, habe der Verursacher
nach Art. 18 Abs. 1ter NHG für besondere Massnahmen zu deren best-
möglichem Schutz, für Wiederherstellung oder ansonsten für angemes-
senen Ersatz zu sorgen. Diese Bestimmung gelte für die Planung und Er-
richtung eines neuen Bauwerks. Sie sei am 1. Januar 1985 in Kraft getre-
ten und sehe im Gegensatz zur Umweltschutzgesetzgebung keine Sanie-
rungspflicht für bestehende Bauwerke vor. Der umstrittene Streckenab-
schnitt der Nationalstrasse 4 (N4) sei am 2. Juli 1981 vor dem Erlass der
Bestimmung in Betrieb genommen worden. Eine Sanierungspflicht und
somit ein Anspruch auf den Bau der Wildtierüberführung SZ4/ZG4 beste-
he daher nicht.
A-1543/2012
Seite 5
J.
Gegen diese Verfügung erhebt der Kanton Schwyz (nachfolgend Be-
schwerdeführer) mit Eingabe vom 20. März 2012 Beschwerde beim Bun-
desverwaltungsgericht. Er beantragt, die Verfügung des UVEK (nachfol-
gend Vorinstanz) sei aufzuheben und auf das Gesuch des Kantons
Schwyz sei einzutreten (Ziff. 1). Es sei festzustellen, dass der Wildtierkor-
ridor SZ4/ZG4 im Rahmen der Gesamtsanierung der Nationalstrasse N4
durch den Bund auf eigene Kosten wiederherzustellen respektive ein Er-
satzkorridor zu schaffen sei (Ziff. 2). Eventualiter sei festzustellen, dass
sich der Bund an der Finanzierung des Wildtierkorridors SZ4/ZG4 bzw.
des Ersatzkorridors "Hohle Gasse" zu beteiligen habe und der Wildtier-
korridor SZ6 mit dem Wildtierkorridor SZ4/ZG4 im Sanierungsprogramm
des ASTRA abzutauschen sei (Ziff. 3).
K.
Die Vorinstanz hält in ihrer Vernehmlassung vom 16. April 2012 an ihrer
Begründung in der angefochtenen Verfügung fest und beantragt, die Be-
schwerde sei abzuweisen.
L.
Mit Eingabe vom 21. Mai 2012 bestätigt der Beschwerdeführer seine An-
träge und hält an seinen Ausführungen in der Beschwerde vom 20. März
2012 fest.
M.
Auf weitere Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befinden-
den Schriftstücke wird, soweit entscheidrelevant, in den nachfolgenden
Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Das UVEK ist eine Behörde
gemäss Art. 33 Bst. d VGG und ist daher eine Vorinstanz des Bundes-
verwaltungsgerichts. Eine Ausnahme was das Sachgebiet angeht, ist bei
der hier strittigen Nichteintretensverfügung nicht gegeben (Art. 32 VGG).
A-1543/2012
Seite 6
Das Bundesverwaltungsgericht ist somit zuständig, die Beschwerde zu
beurteilen. Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG
nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.2 Der Beschwerdeführer ist gestützt auf Art. 48 VwVG berechtigt, gegen
die hier strittige Verfügung Beschwerde zu erheben (zur Beschwerdelegi-
timation des Gemeinwesens vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-6319/2011 vom 17. September 2012 E. 2 m.w.H.).
1.3 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist demnach
einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Verletzungen von Bundesrecht – einschliesslich der unrichtigen oder un-
vollständigen Feststellung des Sachverhalts und Überschreitung oder
Missbrauch des Ermessens – sowie auf Angemessenheit (Art. 49 VwVG).
3.
Streitgegenstand im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht ist das
Rechtsverhältnis, das Gegenstand der angefochtenen Verfügung ist, so-
weit es im Streit liegt. Die Vorinstanz ist auf die Anträge des Beschwerde-
führers nicht eingetreten, da sie die Sachurteilsvoraussetzungen nicht als
gegeben erachtete. Wird ein Nichteintretensentscheid angefochten, prüft
das Bundesverwaltungsgericht grundsätzlich nur, ob dieser Entscheid zu
Recht erfolgte (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1205/2012
vom 28. Juni 2012 E. 2; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/ LORENZ KNEU-
BÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008,
Rz. 2.8 und 2.164, je mit Hinweisen).
Das Bundesverwaltungsgericht befasst sich im vorliegenden Verfahren
somit zunächst nur mit der Frage, ob die Vorinstanz auf die Anträge des
Beschwerdeführers zu Recht nicht eingetreten ist.
4.
Im Verwaltungsrecht stellen weder der Verfügungs- noch der Parteibegriff
auf das Vorliegen eines Rechtsanspruchs ab: Zur Parteistellung reicht ein
bloss tatsächliches schutzwürdiges Interesse aus. Wer Parteistellung im
Sinn von Art. 6 und 48 VwVG beanspruchen kann, kann bei der zuständi-
gen Behörde ein Begehren um Erlass einer Verfügung stellen. Die er-
suchte Behörde hat zu prüfen, ob die gesuchstellende Person ein hinrei-
chend schutzwürdiges Interesse hat; fehlt es daran, hat sie auf das Ge-
A-1543/2012
Seite 7
such mangels Parteieigenschaft nicht einzutreten. Ist die Parteieigen-
schaft zu bejahen, hat die Behörde zu prüfen, ob die materiellrechtlichen
Voraussetzungen für den Erlass einer Verfügung gegeben sind; ist dies
zu verneinen, ist das Gesuch abzuweisen. In beiden Fällen muss der
Entscheid in Form einer anfechtbaren Verfügung ergehen, jedenfalls
wenn die gesuchstellende Person ausdrücklich eine Verfügung verlangt
(vgl. BGE 130 II 521 E. 2.5 m.w.H.).
4.1 Die Vorinstanz stützt ihre Begründung, wieso sie auf das Gesuch des
Beschwerdeführers nicht eintritt, auf den soeben zitierten Bundesge-
richtsentscheid. Dabei ist jedoch zu präzisieren, dass es hier in erster Li-
nie zu klären gilt, ob der Beschwerdeführer ein schutzwürdiges Interesse
am Erlass einer Verfügung hat. Denn genau genommen verlangt der Be-
schwerdeführer die Beantwortung der Frage, ob sich der Bund an der Fi-
nanzierung geplanter Wildtierüberführungen im Rahmen des Ausbaus der
Kantonsstrasse (Hauptstrasse 2) "Zugerstrasse" beteiligen muss. Aus der
Beschwerdebegründung geht hervor, dass auch der Beschwerdeführer
nicht wirklich daran glaubt, der ursprüngliche Wildtierkorridor SZ4/ZG4
könne wiederhergestellt werden. So verlangt er denn vielmehr die Schaf-
fung eines "Ersatzkorridors" im Bereich der Hohlen Gasse durch den
Bund oder auf dessen Kosten.
4.2 Wie die Vorinstanz richtig festgestellt hat, ist für den Bau neuer und
den Ausbau bestehender Nationalstrassen das ASTRA zuständig (vgl.
Art. 40a Bst. b des Bundesgesetzes über die Nationalstrassen vom
8. März 1960 [NSG, SR 725.11]). Damit hat auch nur dieses Anspruch auf
Erlass einer Plangenehmigungsverfügung gemäss Art. 26 ff. NSG i.V.m.
Art. 8 Abs. 2 Bst. d des Bundesgesetzes über die Verwendung der
zweckgebundenen Mineralölsteuer und der Nationalstrassenabgabe
(MinVG, SR 725.116.2). Eine Ausnahme sieht die bundesgerichtliche
Rechtsprechung nur zur Durchsetzung des Umweltrechts im Einzelfall vor
(vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_437/2007 vom 9. März 2009 E. 2.3).
Darunter können grundsätzlich auch die Erzwingung von im NHG enthal-
tenen umweltrechtlichen Bestimmungen fallen.
4.3 Lässt sich eine Beeinträchtigung schutzwürdiger Lebensräume durch
technische Eingriffe unter Abwägung aller Interessen nicht vermeiden, so
hat gemäss Art. 18 Abs. 1ter NHG der Verursacher für besondere Mass-
nahmen zu deren bestmöglichem Schutz, für Wiederherstellung oder an-
sonsten für angemessenen Ersatz zu sorgen.
A-1543/2012
Seite 8
4.4 Die programmatischen Vorgaben von Art. 18 Abs. 1 NHG verhalten
die zuständigen Instanzen nicht erst zu sektoriellen Schutzvorkehren,
wenn einzelne Tier- und Pflanzenarten unmittelbar vom Aussterben be-
droht sind. Der in Art. 18 Abs. 1 NHG aufgenommene Schutz von Tier-
und Pflanzenarten verpflichtet den Bund und die Kantone vielmehr um-
fassender zu ökologisch-naturräumlicher Ressourcensicherung (vgl. KARL
LUDWIG FAHRLÄNDER, in: Keller/Zufferey/Fahrländer, Kommentar NHG,
Zürich 1997, Art. 18 Rz. 8). Die förmliche Bezeichnung eines Gebiets als
schutzwürdiges Biotop ist nicht zwingende Voraussetzung für den Biotop-
schutz. Auch ohne vorherige Bewertung und darauf abgestützte Bezeich-
nung sind technische Eingriffe in schutzwürdige Biotope nur unter den
Voraussetzungen von Art. 18 Abs. 1ter NHG zulässig (vgl. FAHRLÄNDER, in:
Kommentar NHG, a.a.O., Art. 18 Rz. 22). Der Bund und – soweit Biotope
von regionaler oder lokaler Bedeutung in Frage stehen – die Kantone ha-
ben im Einzelfall unter Abwägung aller auf dem Spiel stehenden Interes-
sen die nach Art. 18 NHG zu schützenden Lebensräume zuerst beson-
ders zu bezeichnen. Die Kantone sind hierauf nach der erwähnten ge-
setzlichen Regelung verpflichtet, die zur Erreichung des Schutzzwecks
geeigneten Massnahmen anzuordnen (vgl. BGE 118 Ib 485 E. 3a).
Die grundeigentümerverbindliche Durchsetzung des Biotopschutzes im
Sinn von Art. 18 Abs. 1 und 1bis NHG erfordert somit grundsätzlich eine
den jeweiligen Lebensraum betreffende Anordnung der dafür zuständigen
Behörde. Soweit diese jedoch nicht erfolgt oder ungenügend ist, kann die
unzulässige Beeinträchtigung eines schutzwürdigen Biotops auch in dem
den Eingriff in den Lebensraum betreffenden Verfahren geltend gemacht
werden (vgl. FAHRLÄNDER, in: Kommentar NHG, a.a.O., Art. 18 Rz. 25).
4.5 Im vorliegenden Fall wäre das entsprechende Verfahren dasjenige
zur Erteilung der kantonalen Bewilligung des Ausbaus der Kantonsstras-
se. Da der Kanton den Bund in diesem kantonalen Verfahren jedoch nicht
zur Kostenbeteiligung verpflichten kann, hat der Beschwerdeführer ein
schutzwürdiges Interesse an der Klärung der Frage, ob sich der Bund an
den Massnahmen gemäss Art. 18 Abs. 1ter NHG finanziell beteiligen
muss. Die Frage, ob es sich dabei um ein Leistungs- oder ein Feststel-
lungsbegehren handelt, kann offen gelassen werden. Auch wenn es sich
um ein Feststellungsbegehren handelte, wäre ein Feststellungsinteresse
zu bejahen, da es aus prozessökonomischen Gründen nicht sinnvoll wä-
re, den Beschwerdeführer darauf zu verweisen, er solle in einem späte-
ren Zeitpunkt ein Begehren um Leistung von Bundesbeiträgen stellen.
A-1543/2012
Seite 9
4.6 Der Beschwerdeführer will letztlich nicht, dass der Wildtierkorridor
SZ4/ZG4 in seiner ursprünglichen Form wiederhergestellt wird. Diesbe-
züglich hätte er möglicherweise mangels Sanierungspflicht des Bundes
tatsächlich keinen Anspruch auf materielle Beurteilung eines entspre-
chenden Begehrens. Es geht dem Beschwerdeführer vielmehr um die
Frage der finanziellen Beteiligung des Bundes bei der Umsetzung von
Wiederherstellungs- oder Ersatzmassnahmen gestützt auf Art. 18 Abs. 1ter
NHG im Rahmen des Ausbaus der Zugerstrasse durch den Kanton.
4.7 Diese Frage betreffend hätte der Beschwerdeführer im vorinstanzli-
chen Verfahren Anspruch auf Erlass einer materiellen Verfügung gehabt,
weshalb die Vorinstanz zu Unrecht auf sein Begehren nicht eingetreten
ist. Die Beschwerde ist somit in diesem Punkt gutzuheissen.
4.8 In solchen Fällen erfolgt in der Regel mangels materieller Beurteilung
der Frage eine Rückweisung an die Vorinstanz. Da die hier angefochtene
Verfügung jedoch bereits eine Begründung enthält, aus der die Auffas-
sung der Vorinstanz eindeutig hervorgeht, kommt sie einem materiellen
Entscheid gleich. Überdies haben sich Beschwerdeführer und Vorinstanz
in der Beschwerdeschrift bzw. der Vernehmlassung bereits umfassend
zur Sache geäussert, weshalb eine Rückweisung an die Vorinstanz zu ei-
nem unnötigen, prozessökonomisch nicht sinnvollen Leerlauf führen wür-
de. Das Bundesverwaltungsgericht nimmt daher ausnahmsweise direkt
eine materielle Prüfung vor.
5.
5.1 Massnahmen nach Art. 18 Abs. 1ter NHG sind vom Verursacher zu er-
greifen. Dieser wird in den meisten Fällen mit dem Verfügungsadressaten
der den Eingriff zulassenden Anordnung übereinstimmen. Als qualitativer
Ersatz kommen alle Massnahmen in Frage, die den Zielsetzungen des
Zweckartikels von Art. 18 Abs. 1 NHG entsprechen. Es ist ein gebietstypi-
scher sowie ein ökologisch wirksamer und sinnvoller Ersatz anzustreben.
Quantitativ gleichwertiger Ersatz liegt vor, wenn das Ersatzobjekt dem
"zerstörten Schutzobjekt" hinsichtlich Ausdehnung und Fläche entspricht.
Quantitativ gleichwertiger Ersatz muss auch qualitativ sinnvoll und ver-
hältnismässig sein. Die monetäre Bewertung von schutzwürdigen Le-
bensräumen ist kaum möglich. Kostenüberlegungen sind deshalb für die
Beurteilung der Angemessenheit oder der Gleichwertigkeit von Ersatz-
massnahmen höchstens beschränkt geeignet (vgl. FAHRLÄNDER, in:
Kommentar NHG, a.a.O., Art. 18 Rz. 31 ff.).
A-1543/2012
Seite 10
Soweit der Beschwerdeführer die finanzielle Beteiligung des Bundes an
den Massnahmen im Rahmen des Ausbaus der Zugerstrasse im Sinn ei-
ner Ersatzmassnahme für den nicht mehr realisierbaren Korridor SZ6
Morschach verlangt, kann seinem Antrag nicht entsprochen werden. Die
vorgesehenen Massnahmen bezwecken, die Durchlässigkeit im nord-
westlichen Engpass zwischen Zuger- und Vierwaldstättersee – und damit
die Anbindung der Rigi ans Mittelland – zu verbessern oder zumindest
aufrecht zu erhalten. Der Korridor SZ6 Morschach befindet sich hingegen
auf der (süd-)östlichen Seite der Rigi und bezweckt einen West-Ost-
Austausch zwischen dem Gebiet der Rigi und dem Muotatal (vgl. Bericht
"Konzept Wildtierkorridore SZ4/ZG4 "Hünenberg" / SZ5 "Arth" / SZ6
"Morschach"" der PiU GmbH vom 31. August 2006, S. 24). Die Gleichar-
tigkeit und Gleichwertigkeit der Ersatzmassnahme wäre nicht gegeben.
5.2 Der programmatische Charakter von Art. 18 NHG sieht vor, dass künf-
tige Eingriffe zu vermeiden sind, bzw. dass im Rahmen unvermeidbarer
Beeinträchtigungen schutzwürdiger Lebensräume Massnahmen zum
bestmöglichen Schutz, zur Wiederherstellung oder ansonsten für ange-
messenen Ersatz zu sorgen sei. Das NHG sieht – im Gegensatz zu
Art. 16 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG, SR
814.01) – keine Sanierungspflicht für vor dessen Inkrafttreten erfolgte
Beeinträchtigungen vor. Der Beschwerdeführer kann folglich keinen An-
spruch auf konkrete Massnahmen zur Verbesserung der Durchlässigkeit
der 1981 in Betrieb genommenen N4 geltend machen.
5.3 Im vorliegenden Fall ist jedoch das Ausbauprojekt Zugerstrasse mit
seiner Barrierewirkung zu beurteilen. Dabei ist zwischen dem "Verursa-
cher" gemäss Art. 18 Abs. 1ter NHG und dem Verursacherprinzip als rei-
nes Kostenzurechnungsprinzip zu differenzieren. Der Kreis der kosten-
pflichtigen Verursacher kann weiter sein als der Kreis der im Sinn des
NHG "handlungspflichtigen Verursacher". "Handlungspflichtig" kann
betreffend die Erstellung von Wildtierüberführungen im Rahmen des Aus-
baus der Zugerstrasse nur der Kanton sein, zumal sich das Bewilligungs-
verfahren nach kantonalem Verfahrensrecht richtet und der Beschwerde-
führer Bauherr des in den Wildtierkorridor eingreifenden und eine Barrie-
rewirkung erzeugenden Ausbauprojekts ist. Daher ist der Beschwerdefüh-
rer – und nicht der Bund – verpflichtet, Massnahmen zum Schutz des
Wildtierkorridors zu ergreifen. Dies sagt jedoch nichts darüber aus, ob die
Nationalstrasse – und damit der Bund – nicht tatsächlich auch (Mit-)Ver-
ursacher und damit (teilweise) kostentragungspflichtig ist.
A-1543/2012
Seite 11
Grundsätzlich entrichtet der Bund an den Ausbau von Haupt-/Kantons-
strassen nur Globalbeiträge (vgl. Art. 12 ff. MinVG), mit denen auch allfäl-
lige Massnahmen aus Umwelt-, Natur- und Heimatschutzgründen abge-
golten sind (vgl. Art. 27, 30 und 33 MinVG). Es ist jedoch zu prüfen, ob
der Bund als (Mit-) Verursacher der Verschiebung des Wildtierkorridors in
den Bereich der "Hohlen Gasse" mitverantwortlich für das Notwendigwer-
den von Wildtierüberführungen beim Ausbau der Zugerstrasse ist und
deshalb gestützt auf das Verursacherprinzip die Kosten der Massnahmen
gemäss Art. 18 Abs. 1ter NHG anteilig zu tragen hat.
5.3.1 Das Verursacherprinzip will eine möglichst gerechte Verteilung der
Umweltkosten. Haben mehrere Personen zur Entstehung einer Umwelt-
gefahr oder -belastung beigetragen, werden sie im Umfang ihres Verur-
sachungsanteils kostenpflichtig (vgl. MARTIN FRICK, Das Verursacherprin-
zip in Verfassung und Gesetz, Bern 2004, S. 83).
5.3.2 Dass der Bau der Nationalstrasse N4 – nebst weiteren Einwirkun-
gen wie der Siedlungsentwicklung und der Einzäunung von Obstkulturen
– natürlich kausal für die Verschiebung des Wildtierkorridors SZ4/ZG4 in
das Gebiet der "Hohlen Gasse" ist, ist wohl nicht von der Hand zu weisen.
Ohne den Bau der N4 und die im Raum des Zugerseeufers geschehene
Siedlungsentwicklung, würde der Wildtierkorridor mit hoher Wahrschein-
lichkeit auch heute noch entlang des Zugerseeufers verlaufen. Natürliche
Kausalität reicht jedoch nicht aus, um dem Bund auch automatisch ein
betreffend die heute geplante Unterbrechung des Wildtierkorridors im Be-
reich der "Hohlen Gasse" zu verantwortendes Verhalten zurechnen zu
können. Ausschlaggebend ist das Kriterium der Unmittelbarkeit. Ein für
die Verpflichtung zur Kostentragung zurechenbares Verhalten ist nur
dann zu bejahen, wenn eine Ursache selbst unmittelbar die Gefahr oder
Störung bewirkt und damit die Gefahrenschwelle überschreitet. Entfernte-
re, lediglich mittelbare Ursachen vermögen keine Verhaltens- oder Zu-
standsverantwortung zu begründen. Dabei hängt es häufig von einer wer-
tenden Beurteilung ab, welche der natürlich kausalen Handlungsbeiträge
die Gefahrenschwelle selber überschritten haben und daher als unmittel-
bar zu betrachten sind (vgl. FRICK, a.a.O., S. 58 ff.).
5.3.3 Der Bau der Nationalstrasse N4 liegt gut zwanzig Jahre zurück und
war nicht allein ursächlich für die Unterbrechung des früher dem Zuger-
seeufer entlang verlaufenden Wildtierkorridors. Vielmehr ist die Unterbre-
chung auch auf die hohe Vorbelastung durch die eingezäunten Obstanla-
gen und die Siedlungsgebiete zurückzuführen (vgl. dazu Ausführungen im
A-1543/2012
Seite 12
Bericht Wildtierkorridor SZ04/ZG04, S. 3). Die Unterbrechung führte zu
einer Verschiebung des Wildtierkorridors in den Bereich der Hohlen Gas-
se, wo heute die Vernetzung bzw. die Anbindung der Rigi ans Mittelland
erfolgt. Die Wildtiere haben sich sozusagen selbst einen Ersatzkorridor
gesucht, der heute im Grossen und Ganzen die Funktionen des früheren
Korridors SZ4/ZG4 erfüllt. Nun soll mit dem Ausbau der Zugerstrasse
auch dieser funktionierende Wildtierkorridor unterbrochen werden, wo-
durch gemäss den unbestrittenen Ausführungen des Berichts der PiU
GmbH aus dem Jahr 2006 (S. 8) die Nord-Süd-Achse endgültig unterbro-
chen wäre. Ein entsprechender Eingriff ist gestützt auf Art. 18 ff. NHG zu
beurteilen. Er erfolgt aufgrund des Ausbaus der Zugerstrasse. Die bei
diesem Ausbau vorgesehenen Massnahmen (zwei Wildtierpassagen)
sind folglich keine Wiederherstellungs- oder Ersatzmassnahmen für den
Korridor SZ4/ZG4, sondern solche für den Wildtierkorridor "Hohle Gasse".
Die Einwirkung, die der Bau der Nationalstrasse auf den ursprünglichen
Wildtierkorridor SZ4/ZG4 hatte, kann nicht als unmittelbare Ursache für
die Unterbrechung des heute bestehenden Wildtierkorridors im Bereich
der Hohlen Gasse im Sinn des Verursacherprinzips bezeichnet werden.
Verursacher im Sinn des NHG ist hier der Beschwerdeführer mit dem
Ausbau der Zugerstrasse. Damit ist er verpflichtet, die notwendigen
Massnahmen gemäss Art. 18 Abs. 1ter NHG zum Schutz der schutzwürdi-
gen Lebensräume zu ergreifen und zu finanzieren. Dem Beschwerdefüh-
rer steht somit kein Anspruch auf über die Globalbeiträge hinausgehende
Bundesbeiträge für die Errichtung von Wildtierpassagen zu.
6.
Auch die Argumentation des Beschwerdeführers, die Vorinstanz bzw. das
ASTRA habe wider Treu und Glauben gehandelt, indem sie ihn glauben
gemacht habe, sie befürworte einen Abtausch des Wildtierkorridors SZ6
mit dem Wildtierkorridor SZ4/ZG4 und sei bereit, sich mit 5 Mio. Franken
an den Massnahmen im Rahmen des Ausbaus der Zugerstrasse zu betei-
ligen, ist nicht zu hören. Aus den vorhandenen Unterlagen geht klar her-
vor, dass sowohl das ASTRA als auch die Vorinstanz stets die Auffassung
vertreten haben, eine finanzielle Beteiligung des Bundes komme nicht in
Frage. Die Stellungnahme des BAFU, wonach dieses einen Abtausch der
Korridore SZ6 und SZ4/ZG4 und damit auch eine finanzielle Beteiligung
des Bundes befürwortet, stand klar unter dem Vorbehalt, dass das AST-
RA die Finanzierungsfrage anders beurteile (vgl. Schreiben des BAFU
vom 24. September 2010, S. 2). Die Zusicherung einer finanziellen Betei-
ligung des Bundes oder eine ähnlich zu verstehende Aussage kann den
A-1543/2012
Seite 13
vorhandenen Unterlagen nicht entnommen werden, weshalb auch kein
Handeln wider Treu und Glauben vorliegt.
7.
Nach den vorstehenden Erwägungen ist zudem klar, dass die vom Be-
schwerdeführer beanstandeten möglichen "Ungenauigkeiten" in der For-
mulierung der angefochtenen Verfügung für den Ausgang dieses Verfah-
rens nicht ausschlaggebend sind und daher keine unrichtige oder unvoll-
ständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts darstellen.
8.
Die Beschwerde ist somit dahingehend gutzuheissen, dass die Vorinstanz
zu Unrecht auf die Begehren des Beschwerdeführers auf Erlass einer an-
fechtbaren Verfügung nicht eingetreten ist. In der Sache ist sie jedoch ab-
zuweisen.
9.
9.1 In Anwendung von Art. 63 Abs. 2 VwVG werden keine Verfahrenskos-
ten erhoben.
9.2 Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen (vgl. Art. 7 Abs. 3
des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädi-
gungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
A-1543/2012
Seite 14
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird insoweit gutgeheissen, als festgestellt wird, dass
die Vorinstanz zu Unrecht auf das Begehren des Beschwerdeführers auf
Erlass einer anfechtbaren Verfügung nicht eingetreten ist. Soweit weiter-
gehend wird sie abgewiesen.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
André Moser Anita Schwegler
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An-
gelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesge-
richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift
ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Be-
gründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der
Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: