B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung I
A-1591/2019
Ur t e i l vom 1 6 . Ok t o be r 2 0 1 9
Besetzung
Richter Christoph Bandli (Vorsitz),
Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot,
Richter Jürg Steiger,
Gerichtsschreiberin Pascale Schlosser.
Parteien
A._______,
vertreten durch
Personalverband des Bundes PVB,
Oberdorfstrasse 32, 3072 Ostermundigen,
Beschwerdeführer,
gegen
Eidgenössisches Departement für auswärtige
Angelegenheiten,
Direktion für Ressourcen (DR),
Freiburgstrasse 130, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Entscheid betreffend "Quality of Living"-Index.
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Sachverhalt:
A.
A._______ arbeitete seit (…) bis zu seiner Pensionierung am (…) für das
Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten EDA als
Missionschef in B._______.
B.
Per (...) setzte das EDA aufgrund einer neuen Preiserhebung durch das
von ihr beauftragte Unternehmen C._______ den Kaufkraftausgleich für
die in B._______ tätigen Angestellten von (…)% auf (…)% herunter.
A._______ erkundigte sich in der Folge nach den Gründen dieser Anpas-
sung und verlangte die Aushändigung der erhobenen Daten.
C.
Nach mehrfacher Korrespondenz zwischen dem EDA und A._______ so-
wie einem Treffen mit der C._______ stellte A._______ am 25. Septem-
ber 2017 ein Gesuch um Zustellung einer Kopie des von der C._______
erstellten Berichts zur Berechnung der Kaufkraft und des "Quality of
Living"-Indexes (nachfolgend: QLI) in B._______. Die Fachstelle Daten-
schutz, Öffentlichkeitsprinzip und Informationssicherheit EDA lehnte das
Gesuch ab und leitete es an den Eidgenössischen Datenschutz- und Öf-
fentlichkeitsbeauftragten EDÖB weiter. Schliesslich gewährte das EDA
A._______ mit Schreiben vom 25. Januar 2018 und 28. März 2018 antrags-
gemäss Zugang zu den Dokumenten der C._______.
D.
Mit Schreiben vom 11. Juli 2018 teilte A._______ dem EDA mit, dass er mit
der Berechnung der Kaufkraft, wie sie die C._______ vorgenommen habe,
einverstanden sei. Hingegen lehne er den für B._______ ermittelten QLI
von (…) Punkten, der mit seiner eigenen Einschätzung der Lebensqualität
in B._______ nicht übereinstimme, ab. Seiner eigenen Bewertung und Be-
rechnung zufolge ergebe sich ein QLI von (…) Punkten, weshalb rückwir-
kend per (…) eine Korrektur des QLI vorzunehmen sei.
E.
Mit Schreiben vom 19. Oktober 2018 lehnte das EDA eine Anpassung des
QLI und eine entsprechende Erhöhung der Inkonvenienzvergütung von
A._______ ab. Es hielt fest, dass keine Gründe ersichtlich seien, weshalb
die von der C._______ ermittelten Daten anzuzweifeln wären.
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Seite 3
F.
Auf Antrag von A._______ erliess das EDA am 4. März 2019 eine be-
schwerdefähige Verfügung, wonach der QLI der Schweizer Vertretung in
B._______ ab (…) (...) Punkte betrage. In ihren Erwägungen dazu hielt das
EDA insbesondere fest, dass die Bewertung der C._______ schlüssig und
nachvollziehbar sei. Es seien weder offensichtliche Fehler erkennbar noch
würden die kaum substantiierten Vorbringen des Beschwerdeführers, die
massgeblich auf subjektiven Empfindungen beruhen würden, etwas daran
ändern.
G.
Gegen diese Verfügung des EDA (nachfolgend: Vorinstanz) erhebt
A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer) mit Eingabe vom 4. Ap-
ril 2019 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragt sinn-
gemäss, der QLI für B._______ sei rückwirkend auf den (...) auf (...) Punkte
anzupassen und seine Inkonvenienzvergütung entsprechend zu erhöhen.
Zur Begründung führt er an, dass die von der C._______ erhobenen Daten
teilweise falsch bzw. ungenau seien. So sei etwa die Angabe, dass in
B._______ internationale Presseerzeugnisse erhältlich seien, nicht zutref-
fend. Aus der eigenen Datenerhebung der Schweizer Botschaft in
B._______ resultiere ein QLI von (...) Punkten. Abklärungen hätten zudem
ergeben, dass der QLI der Deutschen sowie Österreichischen Botschaft in
B._______, welcher ebenfalls von der C._______ ermittelt werde, von
demjenigen der Schweizerischen Botschaft abweiche. So entspreche etwa
der für die Deutsche Botschaft ermittelte QLI demjenigen in D._______.
Somit habe sich das EDA bei der Berechnung seiner Inkonvenienzvergü-
tung auf einen zu hohen QLI von (...) Punkten gestützt. Dadurch sei ihm
ein Schaden von ca. Fr. (…).– pro Jahr entstanden.
H.
Mit Vernehmlassung vom 22. Mai 2019 schliesst die Vorinstanz auf Abwei-
sung der Beschwerde. Sie führt im Wesentlichen aus, dass der QLI nicht
gestützt auf subjektive Empfindungen ermittelt werden könne. Zwecks
Sicherstellung einer objektiven und wertfreien Betrachtungsweise habe sie
daher die C._______, eine externe und anerkannte Leistungserbringerin,
mit der notwendigen Datenerhebung und –auswertung beauftragt. Die vom
Beschwerdeführer vorgenommene Datenerhebung vermöge diejenige der
C._______ nicht in Frage zu stellen.
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Seite 4
I.
Mit Eingabe vom 6. August 2019 legt der Beschwerdeführer seine Schluss-
bemerkungen vor, hält an seinen bisherigen Ausführungen fest und stellt
ergänzend die Anträge, es sei ein neues Gutachten einer Drittstelle zum
QLI in B._______ zu erstellen und die dadurch ermittelte Differenz sei ihm
– zuzüglich Zins von 5% seit dem (…) – auszurichten. Eventualiter sei der
QLI, welcher für den Einsatzort E._______, gelte, anzuwenden und die da-
raus ergebende Differenz auszurichten. Zur Begründung führt er aus, die
Vorinstanz habe den Sachverhalt nur ungenügend abgeklärt und damit zu-
sätzlich auch seinen Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Zudem sei
festzustellen, dass er, entgegen den Darstellungen der Vorinstanz in ihrer
Verfügung vom 4. März 2019, bereits am (…) seine Tätigkeit in B._______
aufgenommen habe.
J.
Die Vorinstanz weist in ihren Schlussbemerkungen vom 30. August 2019
insbesondere den Vorwurf, den Sachverhalt ungenügend abgeklärt zu ha-
ben, von sich. Sie habe keine Veranlassung gehabt, an der Richtigkeit der
von der C._______ erhobenen Daten zu zweifeln. Aufgrund der kaum sub-
stantiierten Kritik des Beschwerdeführers an der Punktevergabe der
C._______ sei es ihr zudem nicht möglich, näher darauf einzugehen.
K.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die bei den Akten liegenden
Schriftstücke wird – soweit für den vorliegenden Entscheid von Bedeutung
– im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern eine Vorinstanz im Sinne
von Art. 33 VGG entschieden hat und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG
gegeben ist.
Nach Art. 9 Bst. a der Verordnung des EDA vom 20. September 2002 zur
Bundespersonalverordnung (VBPV-EDA, SR 172.220.111.343.3) ist das
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EDA für die nicht in Art. 4-8 VBPV-EDA genannten Arbeitgeberentscheide
für die Personen nach Art. 2 Abs. 1 und 1bis der Bundespersonalverordnung
vom 3. Juli 2001 (BPV, SR 172.220.111.3) zuständig. Beim EDA handelt
es sich um eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG. Die Verfügung
vom 4. März 2019 ist ein zulässiges Anfechtungsobjekt und kann beim
Bundesverwaltungsgericht angefochten werden (vgl. Art. 36 Abs. 1 des
Bundespersonalgesetzes vom 24. März 2000 [BPG, SR 172.220.1]). Die
vorliegende Streitigkeit betrifft keine leistungsabhängigen Lohnanteile,
weshalb eine Ausnahme nach Art. 32 Abs. 1 Bst. c VGG und Art. 36a BPG
nicht gegeben ist (vgl. Urteil des BVGer A-7939/2015 vom 30. Januar 2017
E. 1.1 mit Hinweisen). Das Bundesverwaltungsgericht ist somit zur Beur-
teilung der Beschwerde zuständig.
1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.3 Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer vor
der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt
ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung
hat.
Die Beschwerdeführer ist Verfügungsadressat und hat ein aktuelles
schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Abänderung der ange-
fochtenen Verfügung. Er ist deshalb zur Beschwerde legitimiert.
1.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl.
Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 VwVG) ist – unter Vorbehalt des nachfolgend un-
ter E. 1.5. Ausgeführten – einzutreten.
1.5 Der Beschwerdeführer stellt den Antrag, es sei festzustellen, dass er
bereits ab dem (…) und nicht erst ab dem (…) – wie die Vorinstanz in der
angefochtenen Verfügung festgehalten habe – als Missionschef in
B._______ tätig gewesen sei.
Tatsächlich lässt sich den in den Akten liegenden Lohnabrechnungen ent-
nehmen, dass dem Beschwerdeführer für seine Tätigkeit in B._______ be-
reits für den Monat (…) ein Gehalt sowie eine Inkonvenienzvergütung aus-
gerichtet worden war. Im Rahmen der Ausführungen zum Sachverhalt hielt
die Vorinstanz jedoch fest, der Beschwerdeführer habe seine Tätigkeit in
B._______ im (…) aufgenommen. Demgegenüber führt sie in der Ent-
scheidbegründung aus, dass der QLI "im für den Verfügungsadressaten
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Seite 6
massgebenden Zeitpunkt per (…) bis zu seinem Ausscheiden aus dem
EDA per (…)" (...) Punkte betrage, weshalb eine Erhöhung der Inkonve-
nienzvergütung rückwirkend per (…) abgelehnt werde. Ebenso ist im Dis-
positiv der angefochtenen Verfügung vom (…) die Rede. Vor diesem Hin-
tergrund geht das Gericht davon aus, dass es sich bei der Nennung des
Monats (…) statt (…) nicht um eine falsche Feststellung einer Tatsache,
sondern um ein redaktionelles Versehen handelt. Dieses hatte keinerlei
Auswirkungen auf das Ergebnis der angefochtenen Verfügung. Vielmehr
wird in Ziff. 1 des Dispositivs festgehalten, dass ab dem (…) ein QLI von
(...) Punkten gelte. Vor diesem Hintergrund ist ein schutzwürdiges Inte-
resse des Beschwerdeführers an der von ihm beantragten Feststellung
nicht erkennbar, weshalb darauf nicht einzutreten ist.
2.
Nach Art. 49 VwVG kann mit der Beschwerde an das Bundesverwaltungs-
gericht die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich der Überschreitung
oder des Missbrauchs des Ermessens, der unrichtigen oder unvollständi-
gen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes sowie der Unange-
messenheit der angefochtenen Verfügung gerügt werden. Das Bundesver-
waltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneingeschränkter Kogni-
tion. Es auferlegt sich dabei jedoch eine gewisse Zurückhaltung, wenn die
Natur der Streitsache dies sachlich rechtfertigt beziehungsweise gebietet,
so beispielsweise bei der Würdigung von örtlichen oder technischen Ver-
hältnissen, mit denen die verfügende Behörde besser vertraut ist bzw. über
die sie mehr Sachkenntnis hat als das Bundesverwaltungsgericht. In die-
sem Fall kann und soll das Gericht deren Beurteilungsspielraum res-
pektieren, jedenfalls soweit die Vorinstanz die für den Entscheid we-
sentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen
sorgfältig und umfassend durchgeführt hat (vgl. Urteile des BVGer A-
4819/2017 vom 19. Juni 2019 E. 2; A-7589/2015 vom 14. November 2016
E. 2; A-1586/2013 vom 23. Juli 2014 E. 2.3; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes,
3. Aufl. 2013, Rz. 1050 ff.; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor
dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.154 ff.).
3.
Der Beschwerdeführer rügt, der von der C._______ ermittelte QLI von
(...) Punkten beruhe auf Fakten, die den in B._______ tatsächlich vorhan-
denen Verhältnissen nicht entsprechen würden. Wie seiner eigens vorge-
nommenen Punktevergabe entnommen werden könne, ergebe sich für
B._______ ein Resultat von (…) Punkten, woraus ein QLI von (...) Punkten
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resultiere. Trotz der aufgezeigten Mängel habe es die Vorinstanz unterlas-
sen weitere Abklärungen zu treffen. Seine eigene Berechnung des QLI
habe die Vorinstanz in keiner Weise gewürdigt. Damit habe sie den Sach-
verhalt nur ungenügend festgestellt und sein rechtliches Gehör verletzt,
weshalb die vorinstanzliche Verfügung aufzuheben und ein neues Gutach-
ten zu erstellen sei. Gestützt auf den neu ermittelten QLI sei sodann rück-
wirkend per (...) seine Inkonvenienzvergütung zu erhöhen.
3.1 Die Vorinstanz weist diese Vorwürfe zurück und entgegnet, dass das
von ihr gewählte System zur Ermittlung des QLI gerade eine subjektive
Beeinflussung unterbinde und eine Gleichbehandlung sämtlicher Ange-
stellter garantiere. Zu der vom Beschwerdeführer vorgenommenen Punk-
tevergabe könne sie sich schwerlich äussern, da seine Vorbringen kaum
substantiiert seien. In einigen Punkten übertreffe er die Einschätzung der
C._______, in anderen stimme er mit ihr überein und in vielen Punkten
vermerke er eine tiefere Bewertung. Mit den Details in den entsprechenden
Berichten setze er sich hingegen nicht auseinander. Sie habe keinerlei Ver-
anlassung gehabt, an der Richtigkeit der erhobenen Daten zu zweifeln. Die
Berichte der C._______ seien objektiv und frei von staatlichen Überlegun-
gen sowie schlüssig und nachvollziehbar. Offensichtliche Fehler seien zu-
dem nicht erkennbar. Es sei daher nicht ersichtlich, weshalb die Bewertung
des Beschwerdeführers, welche auf subjektiven Empfindungen beruhe,
derjenigen der C._______ vorgezogen werden solle. An der Beurteilung
der C._______ werde somit festgehalten und eine rückwirkende Erhöhung
der Inkonvenienzentschädigung abgelehnt.
3.2 Es stellt sich vorliegend somit die Frage, ob die Vorinstanz zur Berech-
nung der Inkonvenienzvergütung für die im Ausland eingesetzten Ange-
stellten zu Recht auf den von der C._______ ermittelten QLI von (...) Punk-
ten abgestellt hat oder ob aufgrund der Vorbringen des Beschwerdeführers
Zweifel an der Richtigkeit dieser Bewertung bestehen und daher weitere
Abklärungen notwendig sind.
Im Hinblick darauf gilt es im Folgenden vorab die einschlägigen Rechts-
grundlagen darzustellen und das Vorgehen der C._______ bei der Ermitt-
lung des QLI aufzuzeigen.
A-1591/2019
Seite 8
3.3
3.3.1 Gemäss Art. 18 Abs. 2 BPG i.V.m. Art. 81 Abs. 1 BPV wird den Ange-
stellten bei Versetzungen und Einsätzen im Ausland eine finanzielle Abgel-
tung für die sich aus dem Rotationsprinzip, der Versetzungspflicht und den
schwierigen Lebensbedingungen im Ausland ergebende Nachteile, Ein-
schränkungen und Risiken ausgerichtet (Inkonvenienzvergütung). Die
Höhe der Vergütung richtet sich insbesondere nach der Anzahl Versetzun-
gen, der persönlichen Situation, dem Beschäftigungsgrad, dem Alter und
der Aufenthaltsdauer am Arbeitsort.
Die Ausführungsbestimmung in Art. 80 VBPV-EDA sieht vor, dass den An-
gestellten zur Abgeltung schwieriger Lebensbedingungen eine Inkonve-
nienzvergütung ausgerichtet wird, sofern ihr Einsatzort im Index nach
Art. 23 VBPV-EDA mit weniger als 95 Punkten bewertet ist. Pro Indexpunkt,
um den der Einsatzort tiefer als mit 95 Punkten bewertet ist, entsteht ein
Anspruch auf den Betrag von Fr. 701.– pro Jahr (Art. 81 VBPV-EDA). Die
Indexierung der ausländischen Einsatzorte richtet sich gemäss Art. 23
Abs. 1 VBPV-EDA nach der Schwierigkeit der Lebensbedingungen vor Ort
im Vergleich zu den Lebensbedingungen in der Stadt Bern. Die Lebensbe-
dingungen an den Einsatzorten werden jährlich erhoben und namentlich
aufgrund folgender Kriterienkategorien beurteilt: politisches und soziales
Umfeld, medizinische und gesundheitliche Aspekte, Schulen und Ausbil-
dung, öffentliche Dienstleistungen und Verkehr sowie Umweltverschmut-
zung. Die einzelnen Beurteilungskriterien und deren Gewichtung bei der
Indexierung der Einsatzorte werden im Einvernehmen mit dem Eidgenös-
sischen Finanzdepartement EFD in einer Weisung festgelegt. Die Index-
werte für die einzelnen Einsatzorte werden jeweils auf den 1. Januar des
folgenden Jahres in Kraft gesetzt (Art. 23 Abs. 3 VBPV-EDA).
3.3.2 Art. 6 Abs. 1 der EDA-internen Weisung 200-4-061-D "Leistungen bei
Einsätzen im Ausland" vom 1. Januar 2019 bestimmt, dass externe Leis-
tungserbringer mit der Vornahme entsprechender Erhebungen und Aufwer-
tungen beauftragt werden können.
Das EDA hat die C._______ mit der Erhebung von Lebensbedingungen in
diversen Einsatzorten zwecks Ermittlung der QLI beauftragt. Bei der
C._______ handelt es sich um ein internationales Beratungsunternehmen,
welches zu den führenden Anbietern von Daten über die Lebensbedingun-
gen in diversen Ländern gehört. Nach eigenen Darstellungen verwertet die
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Seite 9
C._______ dabei die Kenntnisse lokaler Vertreter und gewinnt Informatio-
nen aus ihrem weltweiten Netzwerk von Beratern. Lokale und regionale
Entwicklungen sowie deren Auswirkungen auf die Lebensqualität würden
regelmässig überwacht werden. Die erhobenen Daten und die darauf ge-
stützte Punktevergabe hielt die C._______ im vorliegenden Fall in ihren
Berichten "(…)" vom September 2015, 2016 und 2017 fest. Die Punkte-
vergabe orientiert sich dabei an einem Bewertungsraster, welches die je-
weilige Punkteverteilung für einzelne Kriterien festlegt. Bei der Berechnung
des QLI beachtet die C._______ zudem die von der Vorinstanz festgelegte
Gewichtung der einzelnen Kriterien.
Vor diesem Hintergrund kann grundsätzlich angenommen werden, dass
die C._______ ihre Ergebnisse fachlich kompetent erzielt. Der Beschwer-
deführer zweifelt denn auch zu Recht nicht an der Tauglichkeit der Ermitt-
lungsmethode oder der grundsätzlichen Qualifikation der C._______, zu-
mal er deren ermittelten QLI für andere europäische Botschaften in
B._______ sowie für andere Einsatzorte – wie etwa für E._______ – als
richtig einschätzt. Die unabhängige und sich an objektiven Massstäben ori-
entierende Bewertung der QLI für diverse Schweizer Botschaften ermög-
licht eine objektive Vergleichbarkeit der verschiedenen Lebensbedingun-
gen und eine Gleichbehandlung der betroffenen Angestellten.
3.4 Der Beschwerdeführer bestreitet indes die Richtigkeit der Punkte-
vergabe, wie sie die C._______ für die Schweizer Botschaft in B._______
vorgenommen hat. Dabei verweist er auf seine eigene Bewertung, welche
die Vorinstanz jedoch unter Verletzung seines rechtlichen Gehörs und des
Untersuchungsgrundsatzes in keiner Weise geprüft habe.
3.4.1 Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist als selbständiges Grundrecht
in Art. 29 Abs. 2 BV verankert und wird für das Verwaltungsverfahren in den
Art. 29 ff. VwVG konkretisiert. Aus dem Grundsatz des rechtlichen Gehörs
leitet sich unter anderem die Pflicht der Behörden ab, die Vorbringen der
Parteien sorgfältig und ernsthaft zu prüfen (Prüfungspflicht) und in der Ent-
scheidfindung zu berücksichtigen (Art. 32 VwVG; BGE 136 I 229 E. 5.2).
Damit hängt die Verpflichtung der Behörde zusammen, ihren Entscheid zu
begründen, da sich meistens nur anhand der Verfügungsbegründung fest-
stellen lässt, ob die Behörde ihrer Prüfungspflicht nachgekommen ist
(Art. 35 Abs. 1 VwVG; BGE 136 I 229 E. 5.2; BVGE 2013/46 E. 6.2.3). Die
Begründung muss so abgefasst sein, dass sich die Betroffene über die
Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis
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Seite 10
der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. Dabei ist es nicht er-
forderlich, dass sich die Behörde mit allen Parteistandpunkten einlässlich
auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt.
Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte be-
schränken. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen
genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die
sich ihr Entscheid stützt (BGE 143 III 65 E. 5.2).
3.4.2 Gemäss Art. 12 VwVG gilt der Untersuchungsgrundsatz. Demnach
hat die Vorinstanz von Amtes wegen für die richtige und vollständige Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts zu sorgen, wobei eine Verlet-
zung dieser Pflicht gemäss Art. 49 Bst. b VwVG einen Beschwerdegrund
darstellt (vgl. BGE 138 V 218 E. 6; BVGE 2009/50 E. 5.1;
KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. (...)6).
Als unrichtig gilt die Sachverhaltsfeststellung, wenn der angefochtenen
Verfügung ein falscher und aktenwidriger Sachverhalt zugrunde gelegt
wurde oder entscheidrelevante Gesichtspunkte nicht geprüft oder Beweise
falsch gewürdigt wurden. Als unvollständig gilt sie, wenn nicht über alle
rechtserheblichen Umstände Beweis geführt oder eine entscheidrelevante
Tatsache zwar erhoben, jedoch nicht gewürdigt wurde und nicht in den Ent-
scheid einfloss. Dies ist häufig dann der Fall, wenn die Vorinstanz gleich-
zeitig den Anspruch auf rechtliches Gehör verletzte (vgl. Urteile des BVGer
A-5493/2017 vom 6. Dezember 2018 E. 2.1, A-6519/2016 vom 3. Mai 2017
E. 4.2 f., A-5321/2013 vom 23. April 2014 E. 1.2, A-5183/2013 vom 24.
Februar 2014 E. 3.3.1, A-3440/2012 vom 21. Januar 2014 E. 2.1.2 jeweils
m.w.H.; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 1043; MOSER/BEUSCH/KNEU-
BÜHLER, a.a.O., Rz. 2.189).
3.4.3 Aus den Akten geht hervor, dass die Vorinstanz die vom Beschwer-
deführer mit Schreiben vom 11. Juli 2018 eingereichte eigene Bewertung
der Lebensqualität in B._______ und die darauf gestützte Berechnung des
QLI analysiert und mit der Bewertung der C._______ verglichen hat. In ih-
rem Antwortschreiben an den Beschwerdeführer vom 19. Oktober 2018
hielt sie fest, sie habe bei der Analyse der Bewertungen festgestellt, dass
der QLI je nach subjektiven Wahrnehmungen leicht variieren könne. Um
den Einfluss subjektiver Empfindungen auf die Berechnung des QLI zu ver-
hindern, habe sie sich für den Beizug der C._______, welche international
einen guten Ruf geniesse und zur Ermittlung des QLI weltweit einheitliche
Kriterien und die gleiche Methode anwende, entschieden. Sie kam sodann
zum Schluss, dass die Bewertung des Beschwerdeführers diejenige der
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Seite 11
C._______ nicht in Frage zu stellen vermöge. Dementsprechend erwog die
Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung, dass keine Anhaltspunkte be-
stehen würden, welche Zweifel an der Einschätzung der C._______ be-
gründen könnten. Deren Bewertung sei schlüssig und nachvollziehbar. Es
seien weder offensichtliche Fehler erkennbar noch würden die kaum sub-
stantiierten und auf subjektiven Empfindungen beruhenden Kritikpunkte
des Beschwerdeführers die Bewertung in Frage stellen. Folglich kann nicht
gesagt werden, die Vorinstanz hätte die Einwände des Beschwerdeführers
nicht geprüft. Vielmehr hat die Vorinstanz dargelegt, weshalb diese keine
Zweifel an der Bewertung der C._______ zu begründen vermögen. Zwar
hat sich die Vorinstanz nicht im Einzelnen zu den jeweiligen Bewertungen
der Kriterien geäussert. Dabei gilt es jedoch zu berücksichtigen, dass die
Begründungsdichte wesentlich von den Vorbringen der Verfahrensbeteilig-
ten abhängig ist. Je eingehender und spezifischer die Parteien ihre Stand-
punkte darlegen, desto einlässlicher hat grundsätzlich auch die Entscheid-
begründung auszufallen (Urteil des BVGer A-1251/2012 vom 15. Januar
2014 E. 6.2; LORENZ KNEUBÜHLER, Die Begründungspflicht, 1998,
S. 184 f.). Der Beschwerdeführer legte im Einzelnen nicht konkret dar, in-
wiefern die von der C._______ erhobenen Fakten von den tatsächlich vor-
handenen Verhältnissen in B._______ abweichen würden und weshalb bei
den jeweiligen Kriterien entsprechend weniger Punkte zu vergeben seien.
Mit den in den Berichten "(…)" festgehaltenen Ausführungen der
C._______ setzt er sich insbesondere nicht auseinander. Vor diesem Hin-
tergrund ist die Vorinstanz ihrer Begründungspflicht in ausreichendem
Mass nachgekommen.
In seiner Beschwerde und seinen Schlussbemerkungen geht der Be-
schwerdeführer in einigen wenigen Punkten näher darauf ein, weshalb
eine tiefere Punktevergabe angezeigt sei. Die Vorinstanz hält dem entge-
gen, dass diese Vorbringen die Bewertungen der C._______ nicht in Frage
zu stellen vermögen und für weitere Abklärungen keine Notwendigkeit be-
standen habe. Ob die Vorinstanz mit Recht zu diesem Schluss kam, ist
nachfolgend anhand dieser konkreten Kritikpunkte zu prüfen.
3.4.4
3.4.4.1 Der Beschwerdeführer macht zunächst geltend, dass in B._______
keine internationalen Presseerzeugnisse erhältlich und die Medien staat-
lich kontrolliert seien. Unabhängige Nachrichten seien legal nicht zugäng-
lich und ein unabhängiger Internetanschluss könne lediglich unter einem
erheblichen Aufwand genutzt werden. Entgegen der Bewertung der
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Seite 12
C._______ sei das Kriterium "(…)" daher mit einer (…) und nicht einer (…)
zu bewerten. Gemäss Bewertungsraster wird das genannte Kriterium in
folgenden Fällen mit (…) bzw. (…) Punkten bewertet:
"(…)."
"(…)."
In ihren Berichten hielt die C._______ insbesondere fest, dass der Zugang
zu Satellitenfernsehen sowie zum Internet stark eingeschränkt sei. Ergän-
zend nahm die C._______ auf Anfrage der Vorinstanz zu diesem Punkt
sodann wie folgt Stellung: Es treffe zwar zu, dass in B._______ keine in-
ternationalen Zeitungen erhältlich seien. Das Kriterium sei indes mit einer
(…) bewertet worden, da in den Hotels gewisse internationale Fernsehpro-
gramme über Kabel und Satellit empfangen werden könnten. Zudem wür-
den die Medien zwar staatlich kontrolliert, einigen Journalisten und Blog-
gern gelinge es jedoch, Artikel und Tweets zu veröffentlichen. Vor diesem
Hintergrund kam die Vorinstanz zu Recht zum Schluss, dass eine Bewer-
tung mit (…) Punkten begründet ist. Der Beschwerdeführer macht denn
auch nicht geltend, dass diese Fakten nicht zutreffen würden. Es ist damit
kein Grund für eine Senkung der Punktezahl von (…) auf (…) ersichtlich.
3.4.4.2 Sodann führt der Beschwerdeführer aus, dass B._______ gröss-
tenteils über keine öffentliche Kanalisation und keine professionelle Ent-
sorgungsanlage verfügen würde. Das Abwasser würde meist ungefiltert ins
Meer fliessen. Zum Kriterium "(…)" findet sich in den Berichten der
C._______ eine Bewertung mit (…) Punkten, wohingegen der Beschwer-
deführer eine solche mit (…) Punkten als angemessen erachtet. Das Be-
wertungsraster sieht folgende Punkteverteilung vor:
"(…)."
"(…)."
"(…)."
Eine Bewertung mit (…) Punkten erscheint nicht angemessen, zumal der
Beschwerdeführer nicht geltend macht, dass sämtliche Abwasser unbe-
handelt entsorgt würden. Vielmehr führt er aus, dass "grösstenteils" keine
öffentliche Kanalisation bestehen würden. Ähnlich ging die C._______ bei
ihrer Bewertung von der Tatsache aus, dass in einigen Siedlungen von
B._______ keine geeigneten öffentlichen Kanalisationen vorhanden seien.
Mit Blick auf das Bewertungsraster erscheint eine Bewertung mit (…) Punk-
ten damit jedenfalls nicht als offensichtlich fehlerhaft.
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Seite 13
3.4.4.3 In Bezug auf das Kriterium "(…)" führt der Beschwerdeführer ins-
besondere an, dieses sei lediglich mit (…) Punkten – nicht mit (…) Punkten
– zu bewerten, da die Güter des täglichen Bedarfs nur teilweise vorhanden
seien und das Sortiment in den Läden stark eingeschränkt sei. Gemäss
Bewertungsraster orientiert sich die Punkteverteilung an folgenden Mass-
stäben:
"(…)."
"(…)."
"(…)."
"(…)."
Der Begründung zur Bewertung der C._______ mit (…) Punkten lässt sich
entnehmen, dass die Qualität der Produkte oft problematisch und das An-
gebot nicht beständig sei. Viele Güter seien importiert. Für Ausländer wür-
den jedoch bestimmte Läden zur Verfügung stehen, welche Produkte von
besserer Qualität anbieten würden. In Anbetracht dieser Tatsachen, welche
vom Beschwerdeführer nicht konkret bestritten werden, erweist sich eine
Bewertung mit (…) Punkten als angemessen. Nicht gefolgt werden kann
sodann dem im diesem Zusammenhang vorgebrachten Einwand des Be-
schwerdeführers, dass aufgrund eines bevorstehenden Besuch (…) bei
der Datenerhebung eine Realität abgebildet worden sei, die nicht den nor-
malerweise herrschenden Lebensbedingungen entspreche. So seien nach
dem Besuch von (…) viele Güter des täglichen Bedarfs wieder aus den
Regalen der Supermärkte verschwunden. Wie den Akten und insbeson-
dere dem entsprechenden Bericht der C._______ vom September 2015
entnommen werden kann, wurde bereits im Jahr 2015 ein QLI von (...)
Punkten ermittelt, wobei insbesondere das genannte Kriterium ebenfalls
mit (…) Punkten bewertet wurde. Es kann daher nicht gesagt werden, das
Kriterium sei aufgrund des Besuchs (…) im (…) höher bewertet worden.
3.4.4.4 Schliesslich macht der Beschwerdeführer geltend, das öffentliche
Trinkwasser in B._______ sei nicht konsumierbar, weshalb die Botschaft
eine Wasseraufbereitungsanlage habe installieren müssen. Es sei daher
nicht nachvollziehbar, weshalb das Kriterium "(…)" mit (…) Punkten bewer-
tet worden sei. Vielmehr seien hierfür lediglich (…) Punkte zu vergeben.
Das Bewertungsraster sieht was folgt vor:
"(…)."
"(…)."
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Die C._______ führt dazu aus, das Leitungswasser sei trinkbar, wenn es
abgekocht und gefiltert worden sei. Zum Kochen könne das Leitungswas-
ser genutzt werden. Auch diesen Ausführungen widerspricht der Be-
schwerdeführer nicht, wenn er geltend macht, das Leitungswasser könne
konsumiert werden, sofern es zuvor aufbereitet worden sei. Damit gelingt
es dem Beschwerdeführer nicht, die Angemessenheit der Bewertung mit
(…) Punkten in Zweifel zu ziehen. Jedenfalls ist keine offensichtliche Über-
bewertung ersichtlich.
3.4.5 Es ist damit festzuhalten, dass die Berichte der C._______ eine sorg-
fältige und umfassende Beurteilung der Lebensbedingungen in B._______
enthalten und die darauf gestützte Punktevergabe nachvollziehbar und
nicht offensichtlich fehlerhaft erscheint. Da die obgenannten sowie auch
die nicht näher substantiierten übrigen Kritikpunkte des Beschwerdefüh-
rers keine Zweifel an der Richtigkeit und Angemessenheit der von der
C._______ erhobenen Daten und Bewertung zu begründen vermögen,
hatte die Vorinstanz keinen Anlass, weitere Abklärungen dazu vorzuneh-
men und hat somit weder den Untersuchungsgrundsatz noch den An-
spruch auf rechtliches Gehör verletzt. Der Antrag, es sei ein neues Gutach-
ten zu erstellen und die daraus ermittelte Differenz sei dem Beschwerde-
führer auszurichten, ist demnach abzuweisen. Ebenso wenig rechtfertigt
sich damit eine Anwendung des für E._______ ermittelten QLI von (…)
(2016 und 2017) bzw. (…) Punkten (ab 2018), zumal auch der Beschwer-
deführer selbst für B._______ einen davon abweichenden QLI von (...)
Punkten ermittelt haben will.
4.
Im Ergebnis hat die Vorinstanz somit zu Recht verfügt, dass der QLI für
B._______ im für den Beschwerdeführer massgebenden Zeitpunkt per (...)
bis zum (…) (...) Punkte beträgt, weshalb eine rückwirkende Erhöhung der
Inkonvenienzvergütung nicht in Betracht kommt. Die Beschwerde erweist
sich damit als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten
wird (vgl. E. 1.5).
5.
Es bleibt über die Kosten für das vorliegende Beschwerdeverfahren und
allfällige Parteientschädigungen zu entscheiden.
5.1 Das Beschwerdeverfahren in personalrechtlichen Belangen vor Bun-
desverwaltungsgericht ist grundsätzlich kostenlos (Art. 34 Abs. 2 BPG).
A-1591/2019
Seite 15
Davon ist vorliegend nicht abzuweichen. Es sind daher keine Verfahrens-
kosten zu erheben.
5.2 Eine Parteientschädigung ist weder dem unterliegenden Beschwerde-
führer (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes-
verwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]) noch der Vorinstanz als Bun-
desbehörde (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE) zuzusprechen.
(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.)
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz ([…]; Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Christoph Bandli Pascale Schlosser
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Seite 17
Rechtsmittelbelehrung:
Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet der öffentlich-
rechtlichen Arbeitsverhältnisse können beim Bundesgericht angefochten
werden, sofern es um eine vermögensrechtliche Angelegenheit geht, bei
welcher der Streitwert mindestens Fr. 15'000.– beträgt oder bei der sich
eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (vgl. Art. 85 Abs. 1
Bst. b und Abs. 2 BGG). Bei einer nicht vermögensrechtlichen Angelegen-
heit ist die Beschwerde nur zulässig, wenn sie die Gleichstellung der Ge-
schlechter betrifft (vgl. Art. 83 Bst. g BGG). Steht die Beschwerde in öffent-
lich-rechtlichen Angelegenheiten offen, kann sie innert 30 Tagen nach Er-
öffnung dieses Entscheids beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern, erhoben werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist
gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim
Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen
Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver-
tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in
einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung
mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange-
fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde-
führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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