Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung I
A-160/2010
Urteil vom 11. Februar 2011
Besetzung Richter Beat Forster (Vorsitz),
Richter Christoph Bandli, Richterin Kathrin Dietrich,
Gerichtsschreiberin Anita Schwegler.
Parteien Kanton Schwyz, Regierungsrat, Bahnhofstrasse 9,
6431 Schwyz,
Beschwerdeführer 1,
Kanton Zürich, Regierungsrat, Walchetor, 8090 Zürich,
Beschwerdeführer 2,
Kanton Zug, Regierungsrat, Regierungsgebäude, 6301 Zug,
Beschwerdeführer 3,
Bezirk Einsiedeln, Bezirksrat, Hauptstrasse 78, Postfach
161, 8840 Einsiedeln,
Beschwerdeführer 4,
Bezirk Höfe, Bezirksrat, Roosstrasse 3, 8832 Wollerau,
Beschwerdeführer 5,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Christoph Schaub,
Reinacherstrasse 14, Postfach 1152, 8032 Zürich,
gegen
Schweizerische Bundesbahnen SBB,
vertreten durch Rechtsanwältin Dr. iur. LL.M. Brigitta Kratz,
Berghaldenstrasse 52a, 8053 Zürich ,
Beschwerdegegnerin,
und
Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr,
Energie und Kommunikation UVEK, Bundeshaus Nord,
3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand Etzelwerkkonzession, Heimfallrecht.
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Seite 3
Sachverhalt:
A.
Die Behörden der Kantone Zürich, Schwyz und Zug führten anfangs des
20. Jahrhunderts Verhandlungen mit den Schweizerischen
Bundesbahnen (SBB) über die Verleihung des Rechts, die Wasserkräfte
der Sihl beim Etzel zu nutzen. Die Verleihung des Wassernutzungsrechts
sollte zum Zweck der Einführung des elektrischen Bahnbetriebs der SBB
erfolgen. Die Etzelwerkkonzession war das Ergebnis der
abschliessenden Verhandlungen vom 3. Juli 1919. Die Konzession stützt
sich auf das Bundesgesetz vom 22. Dezember 1916 über die
Nutzbarmachung der Wasserkräfte (WRG, SR 721.80). Sie wurde am
2./8. August 1919 von den Vertretern der Zürcher Regierung und der SBB
unterschrieben. Die Kantone Schwyz und Zug unterzeichneten den
Vertrag erst am 24. Mai bzw. 3. Juli 1929. Namentlich im Kanton Schwyz,
wo Volksabstimmungen in den Bezirken Höfe und Einsiedeln notwendig
waren, erwuchs der Konzessionsgenehmigung Opposition. Um den von
schwyzerischer Seite vorgebrachten Bedenken Rechnung zu tragen,
schlossen die SBB mit den erwähnten Bezirken am 11./21. Januar bzw.
am 20./21. Juni 1927 Zusatzvereinbarungen, worin einzelne
Bestimmungen der Konzession erläutert sowie verschiedene
Nebenwirkungen geregelt wurden.
Das Etzelwerk wurde 1937 in Betrieb genommen.
B.
Nach ersten Verhandlungsgesprächen über eine
Konzessionsverlängerung zwischen der Konzessionärin und den
Konzedenten erklärten Landammann und Regierungsrat des Kantons
Schwyz mit Schreiben vom 25. September 1985 namens des Kantons
Schwyz sowie der Bezirke Einsiedeln und Höfe vorsorglich den Heimfall
per 30. September 1987. Nach weiteren ergebnislosen Verhandlungen
betreffend eine Konzessionsverlängerung reichten die SBB am
7. April 1987 Klage beim Bundesgericht ein und beantragten die
Feststellung, dass die SBB einen vertraglich gültig zugesicherten
Rechtsanspruch auf Erneuerung des Vertrags von 1919/1929 über die
Ausnützung der Wasserkräfte der Sihl beim Etzel um weitere 50 bzw.
eventualiter 30 Jahre hätten.
Das Bundesgericht stellte in seinem Urteil A_188/1987 vom 11. Juli 1988 in E. 7 fest, dass die SBB
gestützt auf Art. 13 Abs. 2 der Konzession nach Ablauf der ersten 50 Jahre am 12. Mai 1987 Anspruch auf
Verlängerung der Konzession hatten. Eine Anpassung der Vertragsbestimmungen sollte einzig bezüglich
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der zum Voraus bezeichneten Punkte vorgenommen werden. Entgegen der in der Konzession
vorgesehenen Verlängerung um weitere 50 Jahre befand das Bundesgericht jedoch, eine Konzession
könne gestützt auf Art. 58 Abs. 1 WRG höchstens für 80 Jahre von der Eröffnung des Betriebs an verliehen
werden. Das Bundesgericht kam zum Schluss, dass folglich eine Verlängerung nur insofern möglich sei,
als insgesamt die Maximaldauer von 80 Jahren nicht überschritten werde. Die einseitig von den SBB
erklärte Verlängerung erstreckte sich somit auf eine Dauer von 30 Jahren bis zum 12. Mai 2017.
C.
In Zusammenhang mit Verhandlungen im Hinblick auf eine Erneuerung
der Konzession nach deren Ablauf vom 12. Mai 2017 machten die
Kantone Schwyz (einschliesslich der Bezirke Einsiedeln und Höfe), Zürich
und Zug mit Schreiben vom 18. April (Zürich) bzw. 3. Mai 2007 (die
übrigen Konzedenten) den Heimfall des Etzelwerks per 12. Mai 2017
geltend.
D.
Am 7. April und 29. Mai 2008 wandten sich die SBB mit einem Gesuch
um Erlass einer Verfügung an das Eidgenössische Departement für
Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK). Sie beantragten
die Feststellung, dass kein Heimfallrecht zu Gunsten der Konzedenten
bestehe. Die Heimfallerklärungen der Konzedenten seien für nichtig,
eventuell für ungültig zu erklären und aufzuheben.
Mit Eingabe vom 27. Juni 2008 reichten die Konzedenten eine Gesuchsantwort ein mit dem Antrag, das
Gesuch der SBB sei abzuweisen, und es sei festzustellen, dass zu ihren Gunsten ein Heimfallrecht
bestehe und dass dieses Heimfallrecht rechtsgültig ausgeübt worden sei.
Mit Verfügung vom 26. November 2009 stellte das UVEK fest, dass am Etzelwerk per Ablauf der
Konzession im Jahr 2017 kein Heimfallrecht bestehe (Ziff. 2 des Dispositivs).
E.
Gegen diese Verfügung führen die Kantone Schwyz (nachfolgend
Beschwerdeführer 1), Zürich (nachfolgend Beschwerdeführer 2) und Zug
(nachfolgend Beschwerdeführer 3) sowie die Bezirke Einsiedeln
(nachfolgend Beschwerdeführer 4) und Höfe (nachfolgend
Beschwerdeführer 5) am 11. Januar 2010 gemeinsam Beschwerde beim
Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragen die Aufhebung von Ziffer 2
der angefochtenen Verfügung und die Feststellung, dass ein
Heimfallrecht zu Gunsten der Beschwerdeführer bestehe und dass diese
das Heimfallrecht durch ihre Erklärungen vom 3. Mai bzw. 18. April 2007
rechtsgültig ausgeübt hätten.
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Mit Vernehmlassung vom 24. Februar 2010 beantragt das UVEK (nachfolgend Vorinstanz) die Abweisung
der Beschwerde.
Die SBB (nachfolgend Beschwerdegegnerin) beantragen in ihrer Beschwerdeantwort vom 6. April 2010
ebenfalls die Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdegegnerin macht geltend, die
Zusatzvereinbarungen hätten betreffend das Heimfallrecht nicht über die Dauer der ersten
Konzessionierung von 50 Jahren hinaus Geltung. Dadurch, dass die Beschwerdegegnerin von der ihr in
der Etzelwerkkonzession eingeräumten Verlängerungsmöglichkeit Gebrauch gemacht habe, sei das
Heimfallrecht zwischenzeitlich gegenstandslos geworden.
In der Folge reichten die Beschwerdeführer am 29. April 2010 eine Replik ein, in der sie eventualiter die
Feststellung eines Heimfallrechts zu Gunsten der Bezirke Einsiedeln und Höfe sowie der Kantone Schwyz
und Zürich und subeventualiter die Feststellung eines Heimfallrechts zu Gunsten eines Teils der im
Eventualantrag genannten Beschwerdeführer beantragen.
In ihrer Duplik vom 4. Juni 2010 bestätigt die Beschwerdegegnerin ihre Anträge und ergänzt sie insofern,
als auf die mit Beschwerdereplik vorgebrachten Eventual- und Subeventualanträge der Beschwerdeführer
nicht einzutreten sei.
Die Vorinstanz verzichtet mit Eingabe vom 2. Juni 2010 auf weitere Ausführungen.
F.
Auf weitere Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten
befindlichen Schriftstücke wird, soweit entscheidrelevant, in den
nachstehenden Erwägungen eingegangen.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1. Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des
Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32)
Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom
20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR
172.021). Das UVEK ist eine Behörde im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG
und daher Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme
gemäss Art. 32 VGG liegt nicht vor, weshalb das
Bundesverwaltungsgericht für die Beurteilung der vorliegenden
Beschwerde zuständig ist.
1.2. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (vgl. Art. 37 VGG).
1.3. Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder
Änderung hat. Die Beschwerdeführer sind Adressaten der Verfügung des
UVEK, welche feststellt, an den Kraftwerksanlagen des Etzelwerks
bestehe kein Heimfallrecht zu ihren Gunsten. Die Beschwerdeführer sind
durch die angefochtene Verfügung sowohl formell als auch materiell
beschwert und daher zur Beschwerde legitimiert.
1.4. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 50
und Art. 52 VwVG) ist somit einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen – einschliesslich der unrichtigen oder
unvollständigen Feststellung des Sachverhalts und Rechtsfehler bei der
Ausübung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit (Art. 49 VwVG).
3.
Kernfrage des vorliegenden Verfahrens ist, ob nach Ablauf der
Konzession im Jahr 2017 zu Gunsten aller oder zumindest einiger der
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verleihungsberechtigten Gemeinwesen ein Heimfallrecht an den
Kraftwerksanlagen des Etzelwerks besteht.
Prozessgegenstand bildet dabei die Frage der Rechtsbeständigkeit, des Inhalts und der Tragweite der in
den Zusatzvereinbarungen enthaltenen Heimfallklauseln. Nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens
ist die Frage, ob der Beschwerdegegnerin ein Inanspruchnahmerecht gemäss Art. 12 WRG zustünde.
3.1. Beim Heimfall geht es in erster Linie um die Regelung betreffend das
Schicksal der Werkanlagen nach Ablauf der Konzessionsdauer und nicht
um die Erteilung oder Erneuerung der Konzession; auch wenn der
Heimfall (mit seiner Regelung des Eigentums) und die Konzession in der
Regel eng miteinander verbunden sind (vgl. Art. 67 WRG; VINZENS
AUGUSTIN, Das Ende der Wasserrechtskonzession, Freiburg 1983, Ziff.
3.1.3.).
3.2. Es ist unbestritten, dass weder das Bundesrecht noch die kantonalen
Gesetzgebungen ein gesetzliches Heimfallrecht vorsehen. Ebenso
besteht Einigkeit darüber, dass im eigentlichen Konzessionstext der
Heimfall nicht vorgesehen ist, wohl aber in den Zusatzvereinbarungen
zwischen der Beschwerdegegnerin und den Beschwerdeführern 4 und 5.
Hinsichtlich der Berechtigung der Bezirke, die fraglichen
Zusatzvereinbarungen abzuschliessen, berief sich die Vorinstanz auf das
Wasserrechtsgesetz des Kantons Schwyz vom 11. März 1908 (WRG SZ),
revidiert 1917. Gemäss dessen § 5 seien die Bezirksgemeinden
zuständig zur Erteilung von Wasserrechtskonzessionen gewesen. Diese
von den Bezirken erteilten Konzessionen hätten der Genehmigung des
Kantonsrats unterlegen, welcher dieselbe habe aussprechen müssen,
sofern die Konzession den in § 5 enthaltenen Bestimmungen
nachgekommen sei (§ 7). Wobei ihm aber auch das Recht zugestanden
habe, eine Ausnahme von der in § 5 Bst. c vorgesehenen
Heimfallregelung vorzusehen, sofern dies mit Rücksicht auf einen
öffentlich-rechtlichen Konzessionsbewerber notwendig gewesen sei (§ 8).
Die Beschwerdeführer 4 und 5 waren somit – unter Vorbehalt der
Genehmigung durch den Kanton – berechtigt, die fraglichen
Zusatzvereinbarungen abzuschliessen. Das gültige Zustandekommen
sowie die Zulässigkeit und Rechtmässigkeit der Zusatzvereinbarungen
zwischen den Beschwerdeführern 4 und 5 und der Beschwerdegegnerin
vom 11./21. Januar bzw. am 20./21. Juni 1927 wird zu Recht von keiner
Partei in Frage gestellt.
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4.
Umstritten ist hingegen die Auslegung der in den Zusatzvereinbarungen
enthaltenen, im Wortlaut identischen Heimfallklauseln. Insbesondere ist
zu klären, ob diese Heimfallklauseln auch nach Verlängerung der
Konzession nach Ablauf deren ersten 50-jährigen Dauer im Jahr 1987
noch Geltung haben bzw. erst dann greifen. Zudem machen die
Beschwerdeführer geltend, auch zu Gunsten des Beschwerdeführers 2
sei eine Zusatzvereinbarung geschlossen worden, welche eine identische
Heimfallklausel wie die anderen beiden Zusatzvereinbarungen enthalte.
Die Beschwerdegegnerin bestreitet dies.
5.
5.1. Wie die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung zu Recht
ausführt, braucht hier nicht beurteilt zu werden, ob das Heimfallrecht mit
Wirkung auch für die Kantone Schwyz, Zürich und Zug begründet wurde.
Das vereinbarte Heimfallrecht beschlägt das ganze Werk und dies
bedeutet, dass die Beschwerdegegnerin beim Eintritt des Heimfalls des
ganzen Werks verlustig ginge.
5.2. Aus demselben Grund kann auch offen gelassen werden, ob eine
Zusatzvereinbarung zwischen dem Beschwerdeführer 2 und der
Beschwerdegegnerin gültig zustande gekommen ist. Zudem wären die
Rechtsbeständigkeit, der Inhalt und die Tragweite einer entsprechenden
Vereinbarung (angesichts des identischen Wortlauts) ohnehin gleich zu
beurteilen wie betreffend die Zusatzvereinbarungen zwischen der
Beschwerdegegnerin und den Beschwerdeführern 4 und 5.
5.3. Welches die Folgen des Heimfalls für die einzelnen
Verleihungsbehörden wären, d.h. wie sich die Berechtigten in diesem Fall
untereinander auseinanderzusetzen hätten, ist im vorliegenden Verfahren
ebenfalls nicht zu beurteilen. Die Vereinbarungen verweisen für diese
Auseinandersetzung auf Art. 67 und 68 WRG. Es gilt lediglich zu klären,
ob ein Heimfallrecht bei Ablauf der Konzession im Jahr 2017 besteht.
6.
Die vorliegend strittigen Heimfallklauseln wurden in öffentlich-rechtlichen
Verträgen zwischen den Beschwerdeführern 4 und 5 und der
Beschwerdegegnerin vereinbart.
6.1. Bei der Beurteilung, wie ein öffentlich-rechtlicher Vertrag zu
verstehen ist, sind die privatrechtlichen Bestimmungen analog
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heranzuziehen. Diese finden ausserhalb des Privatrechts zwar keine
direkte Anwendung, doch ist auf sie als Ausdruck allgemeiner
Rechtsgrundsätze insoweit abzustellen, als sich die Regelung auch auf
dem Gebiet des öffentlichen Rechts als sachgerecht erweist (vgl.
BGE 132 II 161 E. 3.1, BGE 105 Ia 207 E. 2c, BGE 99 Ib 115 E. 3b, je mit
Hinweisen). Dies ist hinsichtlich der Vertragsauslegung der Fall. Soweit
der tatsächliche Wille der Vertragsparteien nicht nachgewiesen ist, sind
öffentlich-rechtliche Verträge – gleich wie privatrechtliche – nach den
Regeln von Treu und Glauben (Vertrauensprinzip) auszulegen. Das
bedeutet, dass einer Willensäusserung der Sinn zu geben ist, den ihr der
Empfänger aufgrund der Umstände, die ihm im Zeitpunkt des Empfangs
bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in guten Treuen
beilegen durfte und beilegen musste (vgl. BGE 122 I 328 E. 4e; ULRICH
HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht,
5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz.1103, PIERRE TSCHANNEN/ULRICH
ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 35 Rz. 1).
Bei der Auslegung eines öffentlich-rechtlichen Vertrags ist primär von
seinem Wortlaut auszugehen. Anderen Umständen im Zeitpunkt des
Vertragsabschlusses kommt die Bedeutung ergänzender
Auslegungsmittel zu, soweit sie dazu dienen können, den wirklichen oder
– in Anwendung des Vertrauensprinzips – zumindest den mutmasslichen
Willen der Parteien zu ermitteln (vgl. zum entsprechenden "Vorrang des
Wortlauts" bei der Auslegung privatrechtlicher Verträge, PETER
GAUCH/WALTER R. SCHLUEP/JÖRG SCHMID/SUSANNE EMMENEGGER,
Schweizerisches Obligationenrecht Allgemeiner Teil, Band I, 9. Aufl.,
Zürich 2008, Rz. 1205 ff. und insbesondere 1220). Der Wortlaut ist zwar
primäres Auslegungsmittel. Der Auslegende darf jedoch nicht beim
buchstäblichen Sinn der verwendeten Worte haften bleiben, sondern hat
den wirklichen – zumindest aber den mutmasslichen (objektivierten) –
Willen der Parteien zu erforschen. Eine rein "grammatikalische" oder
"formalistische" Auslegung ist unzulässig
(GAUCH/SCHLUEP/SCHMID/EMMENEGGER, a.a.O., Rz. 1228).
6.2. Bei der Auslegung öffentlich-rechtlicher Verträge ist besonders zu
beachten, dass die Verwaltung beim Abschluss solcher Verträge dem
öffentlichen Interesse Rechnung zu tragen hat. In Zweifelsfällen ist
deshalb zu vermuten, dass sie keinen Vertrag abschliessen wollte, der
mit den von ihr wahrzunehmenden öffentlichen Interessen in Widerspruch
steht, und dass sich der Vertragspartner hierüber Rechenschaft gab.
Indessen wäre es verfehlt, in allen Fällen der dem öffentlichen Interesse
besser dienenden Auslegung den Vorzug zu geben. Die Wahrung des
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öffentlichen Interesses findet ihre Schranken vielmehr gerade im
Vertrauensprinzip, das heisst sie darf nicht dazu führen, dass dem
Vertragspartner des Gemeinwesens bei der Vertragsauslegung Auflagen
gemacht werden, die er beim Vertragsschluss vernünftigerweise nicht
voraussehen konnte (BGE 122 I 328 E. 4e m.w.H., BGE 132 I 140
E. 3.2.4).
Vorliegend kann diesem Ansatz nur beschränkt Beachtung geschenkt werden, zumal beide Parteien
öffentliche Interessen vertreten.
6.3. Die Beschwerdeführer machen geltend, die Konzession habe
gestützt auf das Urteil des Bundesgerichts A_188/1987 vom 11. Juli 1988
im Jahre 1987 nicht geendet, weshalb die Beschwerdeführer damals das
Heimfallrecht noch gar nicht ausüben konnten. Aus der Systematik des
WRG ergebe sich, dass ein Heimfall nur bei einer "Erlöschung" der
Konzession eintreten könne. Entsprechend könne im Fall des Etzelwerks
das Heimfallrecht per Ende der verlängerten Konzessionsdauer – nämlich
per 2017 – ausgeübt werden.
Die Parteien der Zusatzvereinbarungen seien bei der Begründung des Heimfallrechts davon ausgegangen,
dass im Hinblick auf den Ablauf der ersten 50 Jahre des Konzessionsverhältnisses ein neues
Konzessionsverhältnis von wiederum 50 Jahren ausgehandelt würde, das wiederum ein Heimfallrecht
vorsehen könne. Da durch Urteil des Bundesgerichts die zunächst 50-jährige Konzession auf 80 Jahre
verlängert worden sei, ohne dass über die Frage des Heimfalls neu verhandelt werden musste bzw.
konnte, sei aufgrund der Zusatzvereinbarungen zu schliessen, dass das Heimfallrecht nach Ablauf der
verlängerten Konzessionsdauer zum Tragen komme. Entscheidend sei, dass das Heimfallrecht gemäss
dem Wortlaut der Zusatzvereinbarungen auf den "Ablauf" der "Dauer" der Konzession hin begründet
worden sei.
Nach Vertrauensprinzip sei die Heimfallklausel so auszulegen, dass das Heimfallrecht per
Konzessionsablauf ausgeübt werden könne, d.h. per Ablauf der vereinbarten 50-jährigen Laufzeit bzw. bei
Ausübung der Verlängerungsoption per Ablauf der entsprechend verlängerten Laufzeit. Der Eintritt eines
Heimfalls erst nach 80 statt bereits nach 50 Jahren sei für die Beschwerdegegnerin zudem angesichts der
längeren Amortisationsfrist günstiger, weshalb sich die vorinstanzliche Auslegung mit der Interessenlage
der Konzessionspartner und heutigen Parteien des Beschwerdeverfahrens nicht in Einklang bringen lasse.
Zum selben Auslegungsresultat führe auch die Überlegung, dass in der Basiskonzession, auf die sich die
Zusatzvereinbarungen beziehen, sowohl die Basislaufzeit der Konzession wie auch die Laufzeit einer
Konzessionserneuerung auf je 50 Jahre festgesetzt seien. Entsprechend könne die Heimfallbestimmung in
den Zusatzvereinbarungen auch so verstanden werden, dass das Heimfallrecht eintrete, wenn die
Konzession nach der ersten oder zweiten 50-Jahres-Periode nicht mehr erneuert werde. Der Umstand,
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dass das Bundesgericht die zweite 50-Jahres-Periode gestützt auf das WRG auf 30 Jahre verkürzt habe,
ändere nichts am Willen der Parteien, das Heimfallrecht in jedem Fall für den Ablauf, d.h. insbesondere die
Nichterneuerung der – allenfalls verlängerten – Konzession vorzusehen.
Die Beschwerdeführer bringen weiter vor, entgegen der Auffassung von Vorinstanz und
Beschwerdegegnerin umfasse die Formulierung alle Nichterneuerungsfälle, unabhängig davon, ob der
Grund für die Nichterneuerung der Konzession auf die Haltung der einen oder andern Seite oder beider
Seiten zurückzuführen sei. Das Heimfallrecht trete damit auch dann ein, wenn sich (nur) die
Beschwerdeführer für eine Nichterneuerung entschieden, bzw. wenn sich die bisherigen
Konzessionspartner nicht auf Bedingungen für eine neue Konzession einigen könnten.
6.4. Die Beschwerdegegnerin macht geltend, lediglich den Bezirken sei
ein Heimfallrecht zugestanden worden. Dieses sei sowohl in sachlicher
als auch in zeitlicher Hinsicht beschränkt gewesen.
Diese Beschränkung sei beidseits akzeptiert gewesen und habe der seinerzeitigen Interessenlage der
Beschwerdegegnerin entsprochen. Sollte die Beschwerdegegnerin nach den ersten 50 Jahren auf eine
Weiterführung des Etzelwerks verzichten, sollten die Bezirke mit der Ausübung des Heimfallrechts die
Anlagen des Eztelwerks an sich ziehen können. Dieses Heimfallrecht habe die Wiederherstellung des
ursprünglichen Zustands bzw. die Übergabe an einen Dritten im Fall eines Verzichts der
Beschwerdegegnerin vereinfachen sollen. Sollte die Beschwerdegegnerin von der in der Konzession
vorgesehenen Verlängerungsmöglichkeit Gebrauch machen, sollte sie keine Heimfallentschädigung leisten
müssen. Ebenso hätte eine darüber hinausgehende weitere Konzessionierung nicht zum Preis einer
Heimfallentschädigung erfolgen sollen. Dies entspreche der öffentlichen Daueraufgabe der
Beschwerdegegnerin, für deren zuverlässige Erfüllung sie namentlich auf eine sichere und günstige
Eigenversorgung mit Strom angewiesen sei. Dies sei auch der Grund, weshalb der Bund gemäss Art. 76
Abs. 4 BV bzw. Art. 12 WRG nötigenfalls über ein Inanspruchnahmerecht verfüge.
Weiter argumentiert die Beschwerdegegnerin, der Wortlaut der Zusatzvereinbarungen sei klar und sehe
einen Heimfall nur bei Nichterneuerung nach der ersten Konzessionsdauer vor.
6.5. Die Vorinstanz führt sowohl in der angefochtenen Verfügung als auch
in ihrer Vernehmlassung aus, der Heimfall habe nur in drei bestimmten
Fällen eintreten sollen, nämlich dann, wenn die Konzession entweder
infolge Verzichts oder Verwirkung erlöschen sollte oder die
Beschwerdegegnerin nach 50 Jahren von der Geltendmachung ihres,
vom Bundesgericht bestätigten, Anspruchs auf Verlängerung der
Konzession absehen sollte. Von diesen drei Fällen habe sich keiner
ereignet, weshalb das Heimfallrecht, so wie es vereinbart worden sei,
zwischenzeitlich gegenstandslos geworden sei.
6.6. Der Konzessionsvertrag sieht in Art. 13 Abs. 2 folgendes vor:
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Seite 12
"Die Kantone erklären sich grundsätzlich bereit, die Verleihung auf Wunsch
der Konzessionärin nach Ablauf von 50 Jahren auf weitere 50 Jahre zu
erneuern, vorbehältlich einer Neufestsetzung der für die Erneuerung der
Verleihung zu zahlenden einmaligen Entschädigung und der jährlich zu
entrichtenden Wasserrechtszinse."
Die Zusatzvereinbarungen mit den erwähnten schwyzerischen Bezirken enthalten Bestimmungen, welche
auf Art. 13 der Konzession Bezug nehmen. Art. 19 der Vereinbarung mit dem Bezirk Einsiedeln und Art. 2
der Vereinbarung mit dem Bezirk Höfe lauten wie folgt:
"Heimfall, Auslegung von Art. 13 der Konzession.
Die Bundesbahnen anerkennen folgende Auslegung von Art. 13, Abs. 2 und
3, der Konzession:
a) …
b) Wenn infolge Verzicht seitens der Bundesbahnen bzw. der in lit. a
erwähnten Gesellschaft, oder durch Verwirkung die Konzession erlischt, oder
wenn sie nach Ablauf der 50-jährigen Dauer nicht mehr erneuert wird, so tritt
der Heimfall des ganzen Werkes ein, wobei nach Art. 67 und 68 des BG über
die Nutzbarmachung der Wasserkräfte vom 22. Dezember 1916 vorzugehen
ist.
c) …"
6.7. Die Zusatzvereinbarungen sehen den Heimfall also unter anderem
für den Fall vor, dass die Konzession "nach Ablauf der 50-jährigen Dauer
nicht mehr erneuert wird". Diese Formulierung ist in Zusammenhang mit
Art. 13 Abs. 2 der Konzession zu lesen, welcher vorsieht, dass sich die
Kantone grundsätzlich bereit erklären, die Verleihung auf Wunsch der
Konzessionärin nach Ablauf der 50 Jahre auf weitere 50 Jahre zu
erneuern.
Das Bundesgericht stellte in seinem Urteil A_188/1987 fest, dass die Beschwerdegegnerin nach Ablauf der
ersten 50-Jahres-Periode Anspruch auf Verlängerung der Konzession um 30 Jahre hatte. Dabei stellte es
ebenfalls fest, dass sich aus der Verwendung des Worts "Erneuerung" und der Verbform "erneuern" in der
fraglichen Vertragsklausel für deren Interpretation nichts gewinnen lasse. Nach allgemeinem
Sprachgebrauch könne darunter sowohl ein Weiterdauern der Verleihung, d.h. eine "Verlängerung", als
auch die Erteilung einer völlig neuen Konzession verstanden werden. Das Bundesgericht kam zum
Schluss, dass seitens der SBB ein Erneuerungs- bzw. Verlängerungsanspruch bestand.
6.8. Das Wort "Erneuerung" ist vorliegend also im Sinn von Verlängerung
zu verstehen. Die Zusatzvereinbarungen sollten dazu dienen, Art. 13
Abs. 2 der Konzession "auszulegen". Ihren Bestimmungen ist deshalb
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Seite 13
derselbe Wortsinn beizumessen wie den Formulierungen in der
Konzession selbst. Die Formulierung "erneuert" in Bst. b bezieht sich
daher ebenfalls auf die Verlängerung der Konzession nach den ersten 50
Jahren. Aufgrund der Auslegung nach dem Wortlaut wurde der Heimfall
somit nur für den Fall vereinbart, dass die Verlängerungsoption nach
Ablauf der ersten 50-Jahres-Periode nicht ausgeübt werde. Mit Ausübung
des – vom Bundesgericht zumindest für 30 Jahre bestätigten –
Verlängerungsrechts durch die Konzessionärin fiel das vereinbarte
Heimfallrecht nach dieser Betrachtungsweise also dahin.
6.9. Weiter sind die Umstände im Zeitpunkt des Vertragsabschlusses in
Betracht zu ziehen. Vorab ist festzuhalten, dass den Akten bloss die
Gründe entnommen werden können, weshalb die fraglichen
Zusatzvereinbarungen abgeschlossen wurden. Einerseits waren die
Zusatzverträge mit den beiden Bezirken nötig, weil die Konzession nur
die allgemeinen Grundsätze und die Anteile der Kantone unter sich
regelte, nicht aber die besonderen Verhältnisse der Bezirke. Darüber
hinaus verlangten die Bezirke aufgrund der grossen Vorbehalte in der
Bevölkerung von der Beschwerdegegnerin weitere Zugeständnisse.
Dabei ging es hauptsächlich um zusätzliche finanzielle Entschädigungen
für den Verlust von Kulturland und Siedlungsraum wegen der Stauung
der Sihl zum Sihlsee und damit zusammenhängend um eine vergünstigte
Energielieferung ("Gratis- und Selbstkostenkraft"). Weil eine Abänderung
des Konzessionsentwurfs vom 3. Juni 1919 nur unter Mitwirkung der
Kantone möglich gewesen wäre, wurden die Ansprüche der beiden
Bezirke ausserhalb der eigentlichen Konzession vertraglich geregelt.
Bezüglich der Beweggründe, die zum Abschluss der Heimfallklausel
geführt haben, kann den Materialien (Bericht und Antrag des Bezirks
Einsiedeln vom November 1926 bzw. des Bezirks Höfe vom
23. Mai 1927) allerdings nichts weiterführendes entnommen werden.
Zu berücksichtigen ist hingegen der Konzessionsentwurf von 1916, der in Art. 8 folgende Formulierung
vorsah:
"Wenn nach Ablauf der zweiten Konzessionsperiode ein Fortbetrieb der
Wasserwerkanlage durch Verleihung einer neuen Konzession an die S.B.B.
nicht zu ermöglichen ist, so fallen die Anlagen für die Stauung und Fassung,
für die Wassermotoren mit samt den Reguliervorrichtungen, die zu der
Anlage gehörenden Gebäude, die zum Betrieb einer rationellen Ausnützung
der Wasserwerkanlage erforderlichen Zubehörden, unentgeltlich an die
Kantone Zürich, Schwyz und Zug,…".
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Seite 14
Es sollte also in jenem Zeitpunkt unmissverständlich ein Heimfallrecht per Ende der verlängerten
Konzessionsdauer vereinbart werden. Diese Absicht wurde auf Verlangen der SBB verworfen, weshalb im
definitiven Konzessionstext von 1919 eine Heimfallregelung gänzlich fehlte. Erst in den
Zusatzvereinbarungen wurde eine – allerdings anders formulierte – Heimfallregelung wieder
aufgenommen. Entsprechend äusserte sich auch der Regierungsrat des Kantons Schwyz in seiner
Botschaft an den Kantonsrat im Jahr 1929 (Gesuchsbeilage 18 = act. 011 der vorinstanzlichen Akten):
"Die Bundesbahnen haben es abgelehnt, dass das Etzelwerk während der
Konzessionsdauer durch Rückkauf, oder nach Ablauf der Konzession
unentgeltlich, d.h. durch Heimfall an die verleihenden Gemeinwesen fallen
soll. Auf das Rückkaufsrecht haben die Kantone in Art. 13 Absatz 3 der
Konzession ausdrücklich verzichtet. Ein Heimfallsrecht wird im
Konzessionsvertrag überhaupt nicht erwähnt. Nur in Art. 19b des ZVE und
Art. 2b ZVH ist davon die Rede. Danach tritt das Heimfallsrecht in drei fast
unmöglichen Fällen ein: wenn die Bundesbahnen oder die Gesellschaft, die
an ihrer Stelle den Betrieb der Schweizerbahnen übernimmt, auf die
Konzession verzichtet, oder wenn sie gemäss Art. 65 WRG durch
Verwirkung erlischt, oder wenn sie nach Ablauf der 50jährigen Dauer nicht
mehr erneuert wird."
Gestützt auf diese Botschaft genehmigte der Kantonsrat in seiner ausserordentlichen Sitzung vom
14./15. Mai 1929 die Konzession und die beiden Zusatzvereinbarungen.
6.10. Die Beschwerdeführer wenden ein, es sei nicht zulässig, sich auf
Aussagen des Kantons Schwyz im Rahmen der Genehmigung der
Zusatzvereinbarungen und der Konzession abzustützen. Der Kanton
Schwyz sei nicht Partei der Zusatzvereinbarungen gewesen. Bei der
regierungsrätlichen Botschaft habe es sich nicht um eine
Willenserklärung an die Adresse der Beschwerdegegnerin gehandelt,
sondern um ein rein kantonsinternes Schreiben. Dem ist
entgegenzuhalten, dass die Zusatzvereinbarungen ohne die
Genehmigung des Kantons Schwyz nicht hätten umgesetzt werden
können. Welchen Sinn Regierungsrat und Kantonsrat des Kantons
Schwyz den Zusatzvereinbarungen beimassen, ist daher von zentraler
Bedeutung. Zudem ist die Botschaft des Regierungsrats ein amtliches
Dokument der Exekutive des Kantons, dem die Bezirke Einsiedeln und
Höfe angehören. Dessen Beizug zur entstehungsgeschichtlichen
Auslegung ist daher sachgerecht.
6.11. Aus den Unterlagen geht nicht hervor, ob die Bezirke Einsiedeln
und Höfe an der Ausarbeitung des ersten Konzessionsentwurfs von 1916
beteiligt waren. Selbst wenn dies nicht der Fall gewesen sein sollte,
hatten sie jedoch bestimmt Kenntnis vom vorgesehenen Konzessionstext
A-160/2010
Seite 15
und insbesondere auch von der damals vorgesehenen Formulierung des
Heimfallrechts in Art. 8.
Hätten die Vertragsparteien somit bei Abschluss der Zusatzvereinbarungen noch einen Heimfall per Ende
der verlängerten Konzessionsdauer vereinbaren wollen, hätten sie mit grosser Wahrscheinlichkeit die
diesbezüglich eindeutige Formulierung gewählt, wie sie im Entwurf von 1916 vorgesehen gewesen war
(vgl. E. 6.9 hiervor).
Die Konzedenten wussten aufgrund der Verhandlungsgespräche, dass die SBB grundsätzlich nicht bereit
waren, ihnen ein Heimfallrecht einzuräumen. Deshalb wurde auch das zunächst im Konzessionstext
enthaltene Heimfallrecht wieder gestrichen. Die SBB waren lediglich bereit, ein Heimfallrecht für den Fall zu
vereinbaren, dass sie nach Ablauf der 50-Jahres-Periode auf die Ausübung ihres Verlängerungsrechts
verzichteten. Die Möglichkeit der Ausübung des Heimfallrechts nach Ablauf der ersten 50-Jahres-Periode
war somit, entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführer, allein davon abhängig, ob die
Beschwerdegegnerin ihr Verlängerungsrecht ausüben würde. Nur bei einem Verzicht auf die Ausübung der
Verlängerungsoption hätten die Beschwerdeführer die Möglichkeit gehabt, das Heimfallrecht auszuüben.
Dies musste den Konzedenten bei Abschluss der Zusatzvereinbarungen klar gewesen sein. Sie können
deshalb nicht gestützt auf das Vertrauensprinzip geltend machen, sie seien von einem anderen Sinn der
Bestimmung ausgegangen, bzw. diese Auslegung entspreche nicht dem seinerzeitigen wirklichen Willen
der Beschwerdeführer.
6.12. Betrachtet man zudem die weiteren Umstände der
Entstehungsgeschichte der Etzelwerkkonzession, ging es den
konzedierenden Gemeinwesen bei Begründung des
Konzessionsverhältnisses bzw. bei Ausbedingung eines Heimfallrechts
per Ende der ersten 50-Jahres-Periode für den Fall der
Nichtverlängerung wohl in erster Linie darum, zu verhindern, dass die
Beschwerdegegnerin bereits nach 50 Jahren auf die Ausübung der
Konzession verzichtete und dadurch die Wassernutzung nicht mehr
gewährleistet hätte. Die Konzession sollte nicht nochmals an ein
Unternehmen verliehen werden, welches dann, wie zuvor die
Maschinenfabrik Oerlikon (vgl. Protokoll der ausserordentlichen Sitzung
des Kantonsrates vom 14./15. Mai 1929, S. 154 oben, Gesuchsbeilage
19 = act. 010 der vorinstanzlichen Akten), auf die Ausübung der
Konzession verzichten und letztere dadurch erlöschen lassen würde. Ziel
der Vereinbarung des Heimfallrechts war also nicht in erster Linie, die
Werkanlagen an sich zu ziehen, sondern zu verhindern, dass nach Ablauf
der ersten 50 Jahre die Wasserkraftanlagen und mit ihnen die
Wassernutzung brach lägen. Auch aus diesen Überlegungen kann somit
geschlossen werden, dass das vereinbarte Heimfallrecht nicht an das
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Seite 16
Konzessionsende, sondern – nebst Verzicht und Erlöschen – an die
Nichtverlängerung nach der ersten 50-jährigen Dauer gekoppelt war.
6.13. Insgesamt führt die Auslegung der Heimfallrechtsklauseln in den
Zusatzvereinbarungen zu einem eindeutigen Ergebnis: Auf das Ende der
verlängerten Konzessionsdauer wurde kein Heimfallrecht zu Gunsten der
Beschwerdeführer vereinbart.
7.
7.1. Die Beschwerdeführer machen eventualiter geltend, es sei das
Vorliegen einer Vertragslücke zu prüfen, falls sich nicht durch
Vertragsauslegung ergeben sollte, dass die Beschwerdeführer das
Heimfallrecht per Ablauf der Konzession 2017 ausüben könnten. Sie
weisen darauf hin, dass die Füllung der Vertragslücke zu genau diesem
Resultat führen würde. Eine Lücke könnte gemäss der Auffassung der
Beschwerdeführer insofern anzunehmen sein, als der Zeitpunkt des
Heimfalls ausdrücklich nur für den Fall des Konzessionsablaufs nach der
ordentlichen 50-jährigen Laufzeit vereinbart worden wäre, jedoch nicht
auch für den Fall der Ausübung einer Verlängerungsoption. Eine
Vertragslücke liege vor, wenn die Parteien eine Rechtsfrage, die den
Vertragsinhalt betreffe, nicht oder nicht vollständig geregelt hätten.
Enthalte das Gesetz keine anwendbare dispositive Gesetzesnorm, so
habe das Gericht den Vertrag im Streitfall durch eine von ihm selbst
geschaffene Regel zu ergänzen, indem es den hypothetischen
Vertragswillen der Parteien feststelle, nämlich das, was die Parteien als
vernünftige und redliche Vertragspartner gewollt und deshalb vereinbart
hätten, falls sie die offen gebliebene Frage selber geregelt und so die
Vertragslücke vermieden hätten. Es sei undenkbar, dass redliche
Parteien ein Heimfallrecht vereinbart hätten, das von einer Vertragspartei
einseitig durch Ausübung einer Verlängerungsoption ausgeschaltet
werden könnte. Eine allenfalls erforderliche Lückenfüllung ergäbe
vielmehr, dass bei Konzessionsverlängerung das Heimfallrecht per Ablauf
der verlängerten Konzessionsdauer ausgeübt werden könne.
7.2. Die Vorinstanz entgegnet hierzu, dass die Auslegung der
Heimfallklausel ein eindeutiges Resultat gebracht habe. Deshalb habe
keine Veranlassung bestanden, noch das Vorliegen einer Vertragslücke
zu prüfen.
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7.3. Die Beschwerdegegnerin führt dazu aus, die Vorinstanz habe mit
ihrem Entscheid kein Bundesrecht verletzt. Namentlich habe sie die
Regeln der Auslegung und Anwendung bundesrechtlicher Konzessionen
richtig angewandt. Nachdem die Vorinstanz den dokumentierten
seinerzeitigen übereinstimmenden wirklichen Willen der Parteien mit
Bezug auf das Heimfallrecht zutreffend ermittelt habe, habe für sie wegen
des eindeutigen Auslegungsergebnisses keine Veranlassung mehr
bestanden, andere theoretisch mögliche, aber weder durch den Wortlaut
noch durch die von den Parteien eingereichten Unterlagen belegte
Auslegungsvarianten zu prüfen. Könne den konzessionsmässigen
Vereinbarungen der Parteien mit Bezug auf das Heimfallrecht eine klare
Regelung entnommen werden, erübrige es sich, eine
Lückenfüllungsvariante zu prüfen, weil eben keine Lücke vorliege.
Schliesslich habe die Vorinstanz nebenbei gemachte Äusserungen zum
Heimfallrecht im Rahmen der Auseinandersetzung betreffend die
Konzessionsverlängerung in den Achtzigerjahren, d.h. 60-70 Jahre nach
der Unterzeichnung der Konzession bzw. der Zusatzvereinbarungen, für
die Ermittlung des Parteiwillens im massgeblichen Zeitpunkt der
Konzessionsunterzeichnung zu Recht als unwesentlich betrachtet.
7.4. Der vorstehenden Auffassung von Vorinstanz und
Beschwerdegegnerin (vgl. E. 7.2 und 7.3) ist beizupflichten. Die
Auslegung der einschlägigen Bestimmungen der Zusatzvereinbarungen
(welche integrierenden Bestandteil der Konzession bilden) hat zu einem
eindeutigen Ergebnis geführt (vgl. E. 6.6 ff.). Das Heimfallrecht wurde nur
für den Fall vereinbart, dass die Beschwerdegegnerin nach Ablauf der
(ersten) 50-Jahres-Periode auf ihr Verlängerungsrecht verzichtet hätte.
Auf das Konzessionsende hin wurde kein Heimfallrecht vereinbart.
Deshalb ist aber nicht automatisch davon auszugehen, es liege eine
Vertragslücke vor. Art. 54 WRG sieht vor, dass ein allfälliges
Heimfallrecht in der Konzession enthalten sein muss. Ist dies nicht der
Fall, wurde auch kein Heimfallrecht vereinbart. Die Vorinstanz hat somit
kein Bundesrecht verletzt, indem sie das Vorliegen einer Vertragslücke
nicht geprüft hat, bzw. davon ausgegangen ist, eine Vertragslücke liege
nicht vor.
8.
8.1. Weiter machen die Beschwerdeführer geltend, auch die
Beschwerdegegnerin sowie die Gutachter beider Seiten hätten die
Meinung vertreten, dass ein Heimfallrecht bei Ablauf der
A-160/2010
Seite 18
Konzessionsdauer 2017 bestehe. So habe die Beschwerdegegnerin dem
Kanton Schwyz in ihrem Schreiben vom 9. Oktober 1985 (act. UVEK 054)
unter anderem folgendes geantwortet:
"Mit Rücksicht auf den unbestrittenermassen bestehenden – und
angemeldeten – Erneuerungsanspruch bis mindestens zum Jahre 2017
könnte ein Heimfall ohnehin frühestens in diesem Zeitpunkt wirksam werden
und nicht schon 1987 (vgl. hiezu Gutachten Prof. Haller, 1984, S. 18/19, und
Dr. Schwander, S. 92)."
Der von der Beschwerdegegnerin zitierte Gutachter Dr. Schwander habe folgendes ausgeführt (act. UVEK
[Beilage 4 zur Gesuchsantwort]: Gutachter Dr. Ivo Schwander an den Regierungsrat des Kantons Schwyz
vom 18. Januar 1983, "Rechtsfragen im Zusammenhang mit dem Ablauf der Etzelwerk- Konzession",
S. 92):
"Der Zeitpunkt auf den frühestens bezüglich des Etzelwerkes der Heimfall
geltend gemacht werden könnte, ist der Ablauf der Konzession per 1987,
insoweit das Erneuerungsversprechen gemäss Art. 13 Abs. 2 der
Etzelwerkkonzession nicht erfüllt werden muss [...] Ob der Heimfall des
Etzelwerkes im Jahre 1987 oder erst im Jahre 2017 eintritt, hängt also von
der Beantwortung der Frage ab, ob die SBB nach Art. 13 Abs. 2 der
Etzelwerkkonzession einen Anspruch auf Erneuerung der Konzession bis
2017 haben oder nicht. Im ersteren Falle wird der Heimfall erst im Jahre
2017 eintreten, im letzteren Fall schon im Jahre 1987."
Der von der Beschwerdegegnerin ebenfalls zitierte Gutachter Prof. Haller habe Folgendes ausgeführt (act.
UVEK 052 [Beilage 5 zur Gesuchsantwort]: Gutachten Prof. Dr. Walter Haller an die Etzelwerk AG und die
SBB vom 27. April 1984, "Rechtsgutachten im Zusammenhang mit der Erneuerung der
Etzelwerkkonzession", S. 1, 18 und 19):
"Dr. Schwander geht auf S. 92 richtigerweise davon aus, dass der Zeitpunkt,
in dem ein Heimfall des Etzelwerkes eintreten könne, von der Beantwortung
der Frage abhänge, ob gemäss Art. 13 Abs. 2 der Etzelwerkkonzession ein
Erneuerungsanspruch bestehe oder nicht. Da ein Erneuerungsanspruch bis
zum Jahr 2017 besteht, kann ein Heimfall nicht früher stattfinden, es sei
denn, der Bund würde auf die Geltendmachung seines Rechtsanspruchs auf
eine zweite Verleihung verzichten."
Es sei widersprüchlich, wenn sich die Beschwerdegegnerin im vorinstanzlichen Verfahren – im Gegensatz
zu ihrer zuvor vertretenen Haltung – auf den Standpunkt stelle, das Heimfallrecht sei nach Ablauf von 50
Jahren erloschen. Nach diesem Standpunkt könnte das vertraglich vereinbarte Heimfallrecht gar nie
ausgeübt werden: nach 50 Jahren nicht, weil zu früh, und nach 80 Jahren nicht, weil zu spät.
8.2. Die Beschwerdegegnerin macht diesbezüglich geltend, die
Voraussetzungen für die Ausübung des Heimfallrechts, wie sie in den
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Seite 19
Zusatzvereinbarungen mit den Bezirken Einsiedeln und Höfe vereinbart
worden seien, hätten sich nicht verwirklicht. Insbesondere habe die
Beschwerdegegnerin nach Ablauf der vereinbarten ersten
Konzessionsdauer von 50 Jahren nicht auf die Erneuerung verzichtet.
Vielmehr habe sie von der in der Etzelwerkkonzession eingeräumten
Verlängerungsmöglichkeit Gebrauch gemacht. Das zeitlich und sachlich
beschränkte Heimfallrecht sei zwischenzeitlich gegenstandslos
geworden.
8.3. Dieser Auffassung der Beschwerdegegnerin ist, wie in E. 6.6 ff. und
7.4 hiervor ausgeführt, beizupflichten. Zu den Ausführungen in den
erwähnten Gutachten ist zu bemerken, dass sich diese nur am Rand mit
dem Heimfallrecht auseinandersetzten. Sie äusserten sich in erster Linie
zur Frage, ob die Beschwerdegegnerin per Ablauf der ersten 50-Jahres-
Periode Anspruch auf Verlängerung der Konzession hatte. Zwar
erwähnten beide Gutachter beiläufig, wenn ein Erneuerungsanspruch bis
ins Jahr 2017 bestehe, könne ein Heimfall nicht früher stattfinden.
Begründet wird diese Behauptung nicht weiter. Für das
Bundesverwaltungsgericht besteht somit keine Veranlassung, sich mit
diesen Gutachten weiter auseinanderzusetzen, zumal die Auslegung der
fraglichen Vertragsklausel ein klares Resultat ergeben hat.
9.
Zudem machen die Beschwerdeführer geltend, die Vorinstanz habe den
Sachverhalt unrichtig und einseitig gewürdigt; namentlich was die
Entstehung der Heimfallrechtsklauseln in den verschiedenen
Zusatzvereinbarungen zur Konzession anbelange. Wie aus den
vorstehenden Erwägungen (vgl. insbesondere E. 6.8 ff.) hervorgeht, trifft
dies nicht zu.
10.
10.1. Die Beschwerdeführer machen schliesslich geltend, die Vorinstanz
habe sich mit wichtigen Argumenten der Beschwerdeführer nicht
auseinandergesetzt und dadurch deren rechtliches Gehör verletzt.
Insbesondere sei sie nicht darauf eingegangen, dass die
Heimfallbestimmung auch so verstanden werden könne, dass das
Heimfallrecht eintrete, wenn die Konzession nach der ersten 50-Jahres-
Periode oder nach der zweiten (vom Bundesgericht auf 30 Jahre
verkürzten) 50-Jahres-Periode nicht mehr erneuert werde. Weiter habe
sie sich nicht damit auseinandergesetzt, dass eventualiter auch das
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Seite 20
Füllen einer allfälligen Lücke im Konzessionsregelwerk ergeben würde,
dass bei Konzessionsverlängerung das Heimfallrecht per Ablauf der
verlängerten Konzessionsdauer ausgeübt werden könne. Und drittens sei
sie nicht auf die Ausführungen der Rechtsgutachter und der
Beschwerdegegnerin eingegangen, welche sich einhellig dahingehend
geäussert hätten, bei Ausübung der Verlängerungsoption durch die
Beschwerdegegnerin könne das Heimfallrecht per Ende der verlängerten
Konzessionsdauer ausgeübt werden.
Diese geltend gemachten Verletzungen des rechtlichen Gehörs könnten indes geheilt werden und sollten
insbesondere nicht zu einer Rückweisung an die Vorinstanz führen.
10.2. Die Vorinstanz entgegnet hierzu, sie habe sich mit den Vorbringen
der Beschwerdeführer eingehend auseinandergesetzt und sei dabei auf
keine neuen Gesichtspunkte gestossen, die ihre Verfügung als
rechtsfehlerhaft erscheinen liesse. Zu den 1983 und 1984 vorgelegten
Gutachten führt sie aus, die beiden Gutachten seien in einem anderen
Kontext erstellt worden und hätten die Frage des Heimfalls nur beiläufig
gestreift. Auf den massgeblichen Inhalt der Heimfallklausel, dem
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens, seien die Gutachter gar nicht
eingegangen. Angesichts dieses Umstands habe sie sich in der
Begründung der Verfügung auf die Abhandlung der entscheiderheblichen
Aspekte beschränken dürfen. Es erstaune in diesem Zusammenhang,
dass die Beschwerdeführer die Stellungnahme des Schwyzer
Regierungsrats, der sich zur Auslegung der Heimfallklausel ausdrücklich
geäussert habe, als nicht relevant abtue.
10.3. Die Beschwerdegegnerin führt dazu aus, die Vorinstanz habe mit
ihrem Entscheid kein Bundesrecht verletzt. Nachdem die Vorinstanz den
dokumentierten seinerzeitigen übereinstimmenden wirklichen Willen der
Parteien mit Bezug auf das Heimfallrecht zutreffend ermittelt habe, habe
für sie wegen des eindeutigen Auslegungsergebnisses kein Anlass mehr
bestanden, andere theoretisch mögliche Auslegungsvarianten zu prüfen.
Die Auslegung erfolge in erster Linie nach dem Willensprinzip. Könne der
Parteiwille wie vorliegend erstellt werden, erübrige sich eine Auslegung
der Heimfallregelung danach, wie sie der Empfänger bzw. ein Dritter
hypothetisch hätte verstehen können, nur weil dies der heutigen
Interessenlage der Beschwerdeführer besser entspräche.
10.4. Bezüglich dieser Vorbringen kann auf die vorstehenden
Erwägungen 6.8, 6.11 und 6.12 verwiesen werden. Die Vorinstanz hat
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Seite 21
sich mit den Vorbringen der Beschwerdeführer auseinandergesetzt und
damit das rechtliche Gehör nicht verletzt.
11.
Zusammenfassend ergibt sich aus dem eindeutigen Wortlaut der
Zusatzvereinbarungen und aufgrund der Betrachtung der
Entstehungsgeschichte, dass das Heimfallrecht lediglich per Ende der
ersten 50-Jahres-Periode vereinbart wurde und daher mit Ausübung der
Verlängerungsoption durch die Beschwerdegegnerin dahingefallen ist.
Daher bestand kein Anlass, zu prüfen ob eine Vertragslücke vorliegt,
geschweige denn, eine solche zu füllen. Die Vorinstanz hat ihre
Überprüfungspflicht korrekt ausgeübt, weshalb die vorliegende
Beschwerde abzuweisen ist.
Besteht kein Heimfallrecht mehr, ist der umstrittene Punkt, ob dieses bereits mangels Eintrag im
Grundbuch ungültig ist, nicht weiter zu prüfen. Aus dem gleichen Grund braucht die von der
Beschwerdegegnerin aufgeworfene Frage nicht geprüft zu werden, ob dem Bund gegenüber überhaupt ein
Heimfallrecht ausbedungen werden könne.
12.
12.1. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gelten die Beschwerdeführer
als unterliegend. Anderen als Bundesbehörden, die Beschwerde führen
und unterliegen, werden gestützt auf Art. 63 Abs. 2 VwVG
Verfahrenskosten nur auferlegt, soweit sich der Streit um
vermögensrechtliche Interessen von Körperschaften oder autonomen
Anstalten dreht. Für eine Qualifikation als Streitigkeit mit
Vermögensinteressen ist es unerheblich, ob ein Anspruch in Geld
ausgedrückt ist oder nicht und aus welchem Rechtsgebiet ein Anspruch
entspringt. Massgeblich ist vielmehr, ob der Rechtsgrund des streitigen
Anspruchs letzten Endes im Vermögensrecht ruht, mit dem Begehren
letztlich und überwiegend ein wirtschaftlicher Zweck verfolgt wird (vg.
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-7162/2008 vom 1. Februar 2010
E. 16, BEAT RUDIN, in: Marcel Alexander Niggli/Peter Uebersax/Hans
Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz,
Basel 2008, Art. 51 N 12). Vorliegend ist zu beurteilen, ob an den
Kraftwerksanlagen des Etzelwerks zu Gunsten der Beschwerdeführer ein
Heimfallrecht besteht oder nicht. Es sind also letztlich
vermögensrechtliche Interessen der Konzedenten, welche hier als
Beschwerdeführer auftreten, betroffen. Der Streitwert ist zwar nicht
eindeutig bezifferbar, liegt aber deutlich über 1 Million Franken. Deshalb
A-160/2010
Seite 22
sind die Verfahrenskosten in Anwendung von Art. 4 des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem
Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) auf Fr. 20'000.--
festzusetzen und den Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1
VwVG). Dieser Betrag ist mit dem geleisteten Kostenvorschuss in der
Höhe von Fr. 30'000.-- zu verrechnen. Der Restbetrag ist den
Beschwerdeführern nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils
zurückzuerstatten.
12.2. Angesichts ihres Unterliegens haben die Beschwerdeführer keinen
Anspruch auf Parteientschädigung gemäss Art. 64 VwVG.
Dagegen ist zu prüfen, ob sie der obsiegenden Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung zu
entrichten haben. Die Beschwerdeführer machen diesbezüglich geltend, die Beschwerdegegnerin sei
hinsichtlich Parteientschädigung als Bundesbehörde zu behandeln. Damit bringen sie sinngemäss vor, die
Beschwerdegegnerin habe keinen Anspruch auf Parteientschädigung. Der für das Verfahren vor dem
Bundesverwaltungsgericht massgebende Art. 64 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 3 VGKE sieht vor, dass nur
Behörden vom Anspruch auf Parteientschädigung ausgenommen sind. Die Beschwerdegegnerin führt dazu
zu Recht aus, das Bundesgericht habe in BGE 126 III 54 E. 8 (recte BGE 126 II 54 E. 8) festgehalten die
SBB seien keine Behörde im Sinne des VwVG. Somit hat die SBB im vorliegenden Verfahren gestützt auf
Art. 64 Abs. 1 und 3 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 VGKE Anspruch auf Parteientschädigung.
Die Rechtsvertreterin der Beschwerdegegnerin hat keine Kostennote eingereicht, weshalb die
Entschädigung aufgrund der Akten festzusetzen ist (vgl. Art. 64 Abs. 2 VwVG i.V.m. Art. 14 Abs. 2 VGKE).
Die Parteientschädigung für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht ist unter Berücksichtigung
des Aufwands (doppelter Schriftenwechsel aber keine vorsorgliche Massnahmen und/oder Vergleichs-
oder Parteiverhandlungen) und des Streitwerts (vgl. Art. 10 Abs. 1 und 3 VGKE) für die anwaltlich
vertretene Beschwerdegegnerin auf Fr. 20'000.-- (inkl. Mehrwertsteuer und Auslagen) festzusetzen.
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 20'000.-- werden den Beschwerdeführern
auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von
Fr. 30'000.-- verrechnet. Der Restbetrag ist den Beschwerdeführern nach
Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten. Hierzu
haben sie dem Bundesverwaltungsgericht ihre Zahlungsverbindung
bekannt zu geben.
3.
Die Beschwerdeführer haben der Beschwerdegegnerin eine
Parteientschädigung von Fr. 20'000.-- zu entrichten.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Beat Forster Anita Schwegler
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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren,
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu
enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit
sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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