A-1625/2018 - Abteilung I - Luftfahrtanlagen - Sanierung Piste 10 - 28 Flughafen Zürich

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Abteilung I
A-1625/2018



Ur t e i l vom 4 . J anua r 2 0 1 9
Besetzung
Richter Maurizio Greppi (Vorsitz),
Richter Jérôme Candrian, Richter Jürg Steiger,
Gerichtsschreiberin Pascale Schlosser.



Parteien
Gemeinde Rümlang,
Glattalstrasse 201, 8153 Rümlang,
vertreten durch
Dr. iur. Adrian Strütt, Rechtsanwalt,
und lic. iur. Nuria Frei, Rechtsanwältin,
ettlersuter Rechtsanwälte,
Klausstrasse 43, Postfach 3062, 8034 Zürich,
Beschwerdeführerin,



gegen


Flughafen Zürich AG,
Rechtsdienst, Postfach, 8058 Zürich,
Beschwerdegegnerin,

Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr,
Energie und Kommunikation UVEK,
Bundeshaus Nord, 3003 Bern,
Vorinstanz.




Gegenstand
Sanierung Piste 10 - 28 Flughafen Zürich.
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Sachverhalt:
A.
Am 22. Mai 2017 reichte die Flughafen Zürich AG dem Bundesamt für Zi-
villuftfahrt BAZL zuhanden des zuständigen Eidgenössischen Departe-
ments für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK ein Plan-
genehmigungsgesuch für die Sanierung der Piste 10-28 am Flughafen Zü-
rich-Kloten zusammen mit verschiedenen Unterlagen ein. Das Projekt sieht
im Wesentlichen eine Belagssanierung inkl. Ersatz der Pisten- und Roll-
wegbefeuerung vor. Gemäss den Gesuchsunterlagen sollen die bestehen-
den Betonplatten gleich wie bei der Sanierung der Pisten 14-32 und 16-34
im Mittelstreifenbereich durch einen Asphaltbelag ersetzt werden, wobei
die gesamte Bauausführung ohne Pistensperrung etappenweise während
den Nachtflugpausen erfolgen soll.
B.
Während der öffentlichen Planauflage gingen beim BAZL zwei Einspra-
chen ein, darunter eine Eingabe von der Gemeinde Rümlang vom 10. Juli
2017. Sie beantragte die Verweigerung der Zustimmung zum Plangeneh-
migungsgesuch und stellte verschiedene Verbesserungsbegehren.
C.
Mit Plangenehmigungsverfügung vom 12. Februar 2017 (recte: 12. Feb-
ruar 2018) bewilligte das UVEK das Plangenehmigungsgesuch der Flug-
hafen Zürich AG unter verschiedenen Auflagen und wies die von der Ge-
meinde Rümlang gestellten Anträge ab.
D.
Gegen diese Verfügung des UVEK (nachfolgend: Vorinstanz) erhebt die
Gemeinde Rümlang (nachfolgend: Beschwerdeführerin) mit Eingabe vom
16. März 2018 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht mit folgenden
Rechtsbegehren:
1. Die angefochtene Plangenehmigungsverfügung sei aufzuheben und die Be-
schwerdegegnerin dazu zu verpflichten, das bewilligte Gesuch grundlegend
zu überarbeiten und weitergehende Massnahmen zur Lärmemissionsminde-
rung zu treffen. Insbesondere sei die Beschwerdegegnerin dazu zu verpflich-
ten, die folgenden Verbesserungen in der Projekt aufzunehmen:
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1.1 Verzicht/Verbot der nächtlichen Bausausführung. Eventualiter: Ver-
zicht/Verbot der nächtlichen Bauausführung zu an und auf den sied-
lungsnahen Pistenabschnitten (Pistenenden), insbesondere am und
auf dem Pistenabschnitt westlich des Pistenkreuzes.
1.2 Mittelstreifensanierung mit Beton anstatt mit Asphalt.
2. Eventualiter sei die angefochtene Plangenehmigungsverfügung anzupassen
mit Auflagen und/oder Bedingungen gemäss Rechtsbegehren Ziff. 1.1 und
1.2.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin.
Die Beschwerdeführerin begründet ihre Begehren im Wesentlichen damit,
dass Art. 11 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den
Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG, SR 814.01) verletzt sei. Die
Bauausführung sei unter Inkaufnahme einer Anpassung des Flugbetriebs
auf die Tageszeit zu verschieben und der Mittelstreifen mit schnellerhärten-
dem Beton, welcher eine höhere Lebensdauer als Asphalt aufweise, zu sa-
nieren. Die nächtliche Bauausführung auf der Piste, insbesondere das Auf-
brechen des Betonbelags sowie der Baustellenverkehr, habe gesundheits-
schädigende Aufwachreaktionen der Anwohner und Auswirkungen auf de-
ren Wohlbefinden und Gesundheit für einen längeren Zeitraum zur Folge.
E.
Die Vorinstanz, handelnd durch das BAZL, beantragt mit Vernehmlassung
vom 23. April 2018 die Abweisung der Beschwerde. Sie verweist im We-
sentlichen auf ihre Erwägungen in der angefochtenen Verfügung und prä-
zisiert sowie ergänzt diese teilweise.
F.
Mit Beschwerdeantwort am 7. Mai 2018 beantragt die Flughafen Zürich AG
(nachfolgend: Beschwerdegegnerin), die Beschwerde sei abzuweisen, so-
weit auf sie eingetreten werden könne. Im Weiteren stellt sie den Antrag,
es sei der Beschwerde für alle Arbeiten, welche sich im einzig relevanten
Quartier auf dem Gebiet der Beschwerdeführerin (Breitenstrasse) lärm-
technisch nicht in massgeblicher Weise auswirken (Abstand >600 m) und
vom Hauptprojekt abkoppeln lassen, die aufschiebende Wirkung zu entzie-
hen. Eventualiter sei der Entzug der aufschiebenden Wirkung zumindest
für die safety-relevanten Arbeiten an den Rollwegen vorzunehmen.
G.
Mit Vernehmlassung vom 31. Mai 2018 nimmt die Vorinstanz, handelnd
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durch das BAZL, Stellung zum Begehren der Beschwerdegegnerin betref-
fend Entzug der aufschiebenden Wirkung und beantragt, der diesbezügli-
che Eventualantrag sei gutzuheissen.
H.
Mit Stellungnahme vom 31. Mai 2018 äussert sich das Bundesamt für Um-
welt BAFU als Fachbehörde zur Beschwerde und erachtet die Plangeneh-
migung vom 12. Februar 2018 als mit der Umweltschutzgesetzgebung des
Bundes konform.
I.
Mit Vernehmlassung vom 18. Juni 2018 zum Antrag auf Entzug der auf-
schiebenden Wirkung der Beschwerde hält die Beschwerdeführerin an ih-
ren ursprünglichen Rechtsbegehren teilweise fest und beschränkt diese
hinsichtlich des Verzichts/des Verbots der nächtlichen Bauausführung. Sie
beantragt diese Massnahme neu allein für die Arbeiten auf den siedlungs-
nahen Pistenabschnitten (Pistenenden), insbesondere am und auf dem
Pistenabschnitt westlich des Pistenkreuzes. Zur Begründung führt sie ins-
besondere aus, dass zwar auch die weiter von der Gemeinde wegliegen-
den Teile der Piste tagsüber zu sanieren seien. Diesen Schutz zu gewähr-
leisten sei sie aber nicht in der Lage, da die betroffenen Liegenschaften
ausserhalb des Gemeindegebiets liegen würden. Im Weiteren stellt sie den
verfahrensrechtlichen Antrag, es sei die aufschiebende Wirkung nicht zu
entziehen.
J.
Mit Zwischenverfügung vom 21. Juni 2018 hiess das Bundesverwaltungs-
gericht das Gesuch der Beschwerdegegnerin um Entzug der aufschieben-
den Wirkung der Beschwerde hinsichtlich der sicherheitsrelevanten Arbei-
ten (teilweiser Rückbau Rollweg ALPHA 4 sowie Erstellung der Rollweg-
Fillets) gut und wies es im Übrigen ab.
K.
In ihren Schlussbemerkungen vom 6. August 2018 hält die Beschwerde-
führerin an den mit Eingabe vom 18. Juni 2018 reduzierten Rechtsbegeh-
ren fest, äussert sich zu den Eingaben der Vorinstanz sowie der Beschwer-
degegnerin und macht einige präzisierende oder ergänzende Ausführun-
gen.
L.
Auf weitergehende Ausführungen und die sich bei den Akten befindlichen
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Seite 5
Schriftstücke wird – sofern entscheidrelevant – im Rahmen der nachfol-
genden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Bei der angefochtenen Plangenehmigung handelt es sich um eine Ver-
fügung im Sinne von Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG,
SR 172.021), die von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d des Ver-
waltungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) erlassen wurde. Da keine
Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsge-
richt zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (Art. 31 VGG und Art. 44
VwVG).
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem
VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.2
1.2.1 Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer vor
der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung hat (Bst. c). Verlangt ist somit nebst der formellen Be-
schwer, dass der Beschwerdeführer über eine besondere Beziehungsnähe
zur Streitsache verfügt und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung
oder Abänderung der angefochtenen Verfügung zu ziehen vermag (mate-
rielle Beschwer; vgl. BGE 137 II 30 E. 2.2.2).
1.2.2 Die Beschwerdeführerin hat sich als Einsprecherin am vorinstanzli-
chen Verfahren beteiligt (vgl. dazu Art. 37f Abs. 1 Satz 2 des Luftfahrtge-
setzes [LFG, SR 748.0]) und ist dort mit ihren Anträgen nicht durchgedrun-
gen. Sie ist daher formell beschwert.
1.2.3 Die Beschwerdegegnerin bestreitet die Beschwerdelegitimation der
Beschwerdeführerin. In Zusammenhang mit dem Lärmschutz sei erforder-
lich, dass von einem Bauprojekt bedeutende Immissionen ausgehen, wel-
che voraussichtlich die Gesamtheit oder ein Grossteil der Gemeindebe-
wohner betreffen. Vorliegend seien die Lärmauswirkungen indessen lokal
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eng begrenzt und würden sich damit nur auf einen verhältnismässig klei-
nen Teil der Einwohnerschaft in besonderer Weise auswirken. Die Be-
schwerdeführerin entgegnet, dass die negativen Auswirkungen der nächt-
lichen Sanierung zweifelsohne einen wesentlichen Teil der Bevölkerung
betreffen würden. Zudem sei die Beschwerdelegitimation der Anrainerge-
meinden in der Vergangenheit in der Regel bejaht worden, soweit es sich
um Auswirkungen des Betriebs der Beschwerdegegnerin gehandelt habe
(u.a. mit Hinweis auf das Urteil des BVGer A-2415/2016 vom 16. Oktober
2017).
1.2.4 Als wichtiges Kriterium für die Beurteilung der besonderen Betroffen-
heit dient in der Praxis die räumliche Distanz zum umstrittenen Bauvorha-
ben, wobei es nicht auf abstrakt bestimmte Distanzwerte ankommt. Viel-
mehr sind Dritte grundsätzlich immer dann zur Beschwerde berechtigt,
wenn sie mit Sicherheit oder grosser Wahrscheinlichkeit durch Immissio-
nen (Lärm, Staub, Erschütterungen, Licht oder andere Einwirkungen), wel-
che der Bau oder Betrieb einer geplanten Anlage hervorruft, betroffen sind
(BGE 136 II 281 E. 2.3.2 mit Hinweisen). Nur wenn eine summarische Prü-
fung ergibt, dass keine Einwirkungen zu befürchten sind, kann sich die
Frage stellen, ob auf die Beschwerde überhaupt einzutreten ist. Andernfalls
bleibt die Frage nach der Zulässigkeit der behaupteten Einwirkungen Ge-
genstand der materiellen Prüfung, wobei eine kaum mehr zu begrenzende
Öffnung des Beschwerderechts hin zu einer Popularbeschwerde zu ver-
meiden ist (Urteil des BGer 1C_395/2012 vom 23. April 2013 E. 2.3; Urteil
des BVGer A-1577/2012 vom 27. März 2013 E. 1.3.1 f.). Es ist daher nach-
folgend anhand der tatsächlichen Umstände zu beurteilen, ob die Be-
schwerdeführerin zur Beschwerde berechtigt ist (vgl. BGE 136 II 281
E. 2.3.2).
1.2.5 Die Regelung von Art. 48 Abs. 1 VwVG ist auf Privatpersonen zuge-
schnitten. Ein Gemeinwesen kann sich darauf berufen, wenn es von der
angefochtenen Verfügung gleich oder ähnlich wie ein Privater betroffen ist.
Darüber hinaus kann es zur Beschwerde berechtigt sein, wenn es in seinen
hoheitlichen Befugnissen berührt ist. Vorausgesetzt wird eine erhebliche
Betroffenheit in zentralen resp. wesentlichen öffentlichen Interessen. Eine
solche wird u.a. auch beim Schutz der eigenen Einwohner vor Immissionen
angenommen. Gemeinden werden daher regelmässig als legitimiert erach-
tet, in Plangenehmigungsverfahren öffentliche Interessen geltend zu ma-
chen (vgl. dazu BGE 136 I 265 E. 1.4; BGE 133 II 400 E. 2.4.2; Urteile des
BGer 1C_30/2018 vom 11. Mai 2018 E. 3.2, 3.4 f., MOSER/BEUSCH/KNEU-
BÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Auflage
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2013, Rz. 2.87 und 2.89). Entsprechend ist eine Gemeinde zur Be-
schwerde zuzulassen, wenn von einem Bauprojekt bedeutende Immissio-
nen ausgehen, welche voraussichtlich die Gesamtheit oder einen Grossteil
der Gemeindebewohner betreffen (vgl. Urteil des BGer 1C_395/2012 vom
23. April 2013 E. 2.3 und 2.4; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O.,
Rz. 2.89).
1.2.6 Die zu sanierende Piste 10-28 liegt in einer flachen Geländemulde
und die benachbarten Siedlungsgebiete sind gegenüber dem Flughafen-
gelände etwa 10 bis 80 m erhöht. Die nächstliegenden Gebäude mit lärm-
empfindlicher Nutzung befinden sich auf dem Gemeindegebiet der Be-
schwerdeführerin in ca. 500 m Entfernung (vgl. Umweltnotiz vom 28. Ap-
ril 2017, S. 6). Dabei finden die Bauarbeiten teilweise auf dem Gemeinde-
gebiet der Beschwerdeführerin (westlich des Pistenkreuzes der Pisten 10-
28/16-34) statt. Die Beschwerdeführerin verfügt demzufolge grundsätzlich
über die erforderliche Beziehungsnähe zur Streitsache.
Zu prüfen bleibt, ob die Beschwerdeführerin in wesentlichen eigenen ho-
heitlichen Interessen erheblich betroffen ist, mithin ob vom Bauprojekt be-
deutende Immissionen ausgehen, welche die Gesamtheit oder einen
Grossteil der Gemeindebewohner betreffen. Vorab gilt es festzuhalten,
dass die Beschwerdeführerin aus den von ihr angeführten Entscheiden des
Bundesverwaltungsgerichts betreffend Beschwerdelegitimation der Anrai-
nergemeinden nichts zu ihren Gunsten ableiten kann. Diese Urteile beur-
teilen die Legitimation bei Fluglärm, welcher sich naturgemäss grossflächi-
ger ausbreitet als Baulärm. Der Beschwerdegegnerin ist insofern zuzustim-
men, als primär das verhältnismässig kleine Quartier Breitenstrasse, wel-
ches sich innerhalb des 600 m-Radius gemäss Baulärm-Richtlinie befindet,
von den nächtlichen Bauarbeiten betroffen ist. Die Tatsache, dass sich die
übrigen Liegenschaften der Beschwerdeführerin ausserhalb des 600m-Ra-
dius befinden, schliesst allerdings nicht aus, dass die Immissionen auch in
diesen Gebieten deutlich wahrnehmbar sind, zumal es sich vorliegend um
lärmintensive Bauarbeiten handelt, welche überdies in der Nacht stattfin-
den. Die Lärmmessungen bei der Sanierung der Piste 14/32 [vi-act. 8] ha-
ben gezeigt, dass Bauarbeiten auch über die Distanz von 600 m hinaus
teilweise noch gut wahrgenommen werden können. Solche Liegenschaf-
ten, welche sich mehr als 600 m von der Baustelle entfernt befinden, haben
zwar keinen Anspruch auf Schutzmassnahmen gemäss der Baulärm-
Richtlinie; auch in diesem Fall sind jedoch emissionsbegrenzende Mass-
nahmen gestützt auf Art. 11 Abs. 2 USG zu treffen. Aufgrund einer summa-
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rischen Prüfung ist daher davon auszugehen, dass mit hoher Wahrschein-
lichkeit zumindest ein grosser Teil der Bevölkerung der Beschwerdeführe-
rin von den Lärmimmissionen der Baustelle betroffen ist. Die Frage nach
der Zulässigkeit der Immissionen bleibt Gegenstand der materiellen Prü-
fung.
Die Beschwerdeführerin ist demnach zur Beschwerde legitimiert.
1.3 Auf die im Übrigen frist– und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 und 52 VwVG) ist einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge-
schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechts-
verletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung
des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ermes-
sensausübung – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG).
Es auferlegt sich allerdings namentlich dann eine gewisse Zurückhaltung,
wenn die zu überprüfende Verfügung die Beurteilung von Fachfragen
durch die sachkundige Vorinstanz voraussetzt und deren Entscheid mit
Amtsberichten bzw. Stellungnahmen von Fachstellen des Bundes überein-
stimmt. In solchen Fällen weicht es nicht ohne Not bzw. zwingenden Grund
von der Auffassung der Vorinstanz ab. Voraussetzung dafür ist allerdings,
dass keine Anhaltspunkte für eine unrichtige oder unvollständige Feststel-
lung des Sachverhalts bestehen und die Vorinstanz alle für den Entscheid
wesentlichen Gesichtspunkte prüfte bzw. alle berührten Interessen ermit-
telte und beurteilte, sich von sachgerechten Erwägungen leiten liess und
ihre Abklärungen sorgfältig und umfassend vornahm. Was insbesondere
Amtsberichte und Stellungnahmen von Fachstellen des Bundes betrifft, so
überprüft das Bundesverwaltungsgericht diese nur dann inhaltlich und
weicht bei der Prüfung naturwissenschaftlicher und technischer Fragen nur
dann davon ab, wenn stichhaltige Gründe, etwa offensichtliche Mängel
oder innere Widersprüche, dafür vorliegen (zum Ganzen Urteile des BVGer
A-6544/2016 vom 1. Mai 2017 E. 2 und A-6015/2015 vom 10. Januar 2017
E. 5, je m.w.H.; ferner Urteil des BVGer A-321/2016 vom 31. Januar 2017
E. 2.3 m.w.H.).
3.
3.1 In formeller Hinsicht macht die Beschwerdeführerin zunächst geltend,
dass die Vorinstanz ihre Argumente nicht geprüft habe und ohne weitere
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Begründung oder materielle Auseinandersetzung mit den möglichen
Rechts- oder Sachfragen behaupte, dass aufgrund einer Verhältnismässig-
keitsprüfung keine weniger schwerwiegenden Eingriffe möglich seien. Ins-
besondere habe sich die Vorinstanz mit ihrem Begehren gemäss Ziff. 1.1
nach einem Verzicht bzw. Verbot der nächtlichen Bauausführung nicht aus-
einandergesetzt und dabei das Argument der schädlichen Aufwachreaktio-
nen ignoriert. Ihr Rechtsbegehren gemäss Ziff. 1.2 habe sie ebenfalls nicht
geprüft. Die Weigerung der Vorinstanz ihre Argumente mit einer minimalen
Sorgfalt zu prüfen, sei willkürlich und stelle eine Rechtsverweigerung dar.
3.1.1 Willkürliches Verhalten (zum Begriff der Willkür vgl. statt vieler Urteil
des BGer 8C_559/2015 vom 9. Dezember 2015 E. 2.4) ist vorliegend nicht
ersichtlich. Die erwähnten Vorbringen der Beschwerdeführerin laufen in-
dessen auf die Frage der Verletzung der Begründungspflicht und damit des
rechtlichen Gehörs bzw. auf eine formelle Rechtsverweigerung hinaus. Auf
diese Vorbringen ist im Folgenden einzugehen.
3.1.2 Nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eid-
genossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) haben die Parteien An-
spruch auf rechtliches Gehör. Diese Regelung bezweckt namentlich, ver-
schiedene durch die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 4 aBV
konkretisierte Teilaspekte des Verbots der formellen Rechtsverweigerung
in einem Verfassungsartikel zusammenzufassen (BGE 133 I 100 E. 4.4).
Von einer formellen Rechtsverweigerung ist unter anderem dann die Rede,
wenn vorgebrachte Rügen nicht oder nicht hinreichend behandelt werden
(vgl. MICHELE ALBERTINI, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtli-
ches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, 2000,
S. 104 f.).
3.1.3 Der Anspruch auf rechtliches Gehör wird für das Verwaltungsverfah-
ren in den Art. 29 ff. VwVG konkretisiert. Er umfasst im Wesentlichen das
Recht einer Partei auf Teilnahme am Verfahren und auf Einflussnahme auf
den Prozess der Entscheidfindung. In diesem Sinne dient das rechtliche
Gehör einerseits und in Ergänzung des Untersuchungsgrundsatzes der
Sachaufklärung, stellt andererseits aber auch ein persönlichkeitsbezoge-
nes Mitwirkungsrecht beim Erlass von Verfügungen dar, die in die Recht-
stellung des Einzelnen eingreifen. Der Anspruch umfasst diverse Teilgeh-
alte. Er verlangt unter anderem, dass die Behörde die Vorbringen der Par-
teien tatsächlich hört, prüft und in ihrer Entscheidfindung berücksichtigt.
Damit hängt die Pflicht der Behörde zusammen, ihre Verfügung zu begrün-
den, da sich meist nur anhand der Verfügungsbegründung feststellen lässt,
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ob die Behörde ihrer Prüfungs- und Berücksichtigungspflicht nachgekom-
men ist (vgl. Art. 35 Abs. 1 VwVG; WALDMANN/BICKEL, Praxiskommentar
VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 32 N. 21; statt vieler BGE 143 V 71 E. 4.1; Urteil
des BGer 8C_169/2016 vom 1. September 2016 E. 6.1; Urteil des BVGer
A-3085/2016 vom 26. Juni 2017 E. 3.1; je m.w.H.).
In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt wer-
den, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Ent-
scheid stützt. Dies bedeutet indessen nicht, dass sie sich ausdrücklich mit
jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand ausei-
nandersetzen muss. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid we-
sentlichen Punkte beschränken. Nicht vorausgesetzt ist ferner, dass die
Begründung in der Verfügung selbst enthalten ist, sondern es kann unter
Umständen auch auf ein separates Schriftsstück verwiesen werden. Wel-
chen Anforderungen eine Begründung hinsichtlich Dichte und Qualität zu
genügen hat, ist im Einzelfall anhand der konkreten Umstände und der In-
teressen der Betroffenen festzulegen. Insbesondere hängt die Begrün-
dungsdichte wesentlich von den Vorbringen der Verfahrensbeteiligten ab.
Je eingehender und spezifischer die Parteien ihre Standpunkte darlegen,
desto einlässlicher hat grundsätzlich auch die Entscheidbegründung aus-
zufallen. Jedenfalls muss die Begründung so abgefasst sein, dass der Be-
troffene sie sachgerecht anfechten kann (vgl. BGE 141 III 28 E. 3.2.4, 138
I 232 E. 5.1, 136 I 229 E. 5.2; Urteil des BGer 1C_311/2016 vom 14. März
2017 E. 3; BVGE 2009/35 E. 6.4.1; Urteile des BVGer A-6700/2016 vom
19. Juni 2017 E. 4.2 und A-1251/2012 vom 15. Januar 2014 E. 6.2; UHL-
MANN/SCHILLING-SCHWANK, Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 35
Rz. 17 ff., KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungs-
rechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 629 f.; MOSER/BEUSCH/KNEU-
BÜHLER, a.a.O., Rz. 3.103 ff.; LORENZ KNEUBÜHLER, Die Begründungs-
pflicht, 1998, S. 184 f.). Setzt sich eine Behörde nicht in ausreichendem
Mass mit den rechtsgenügend vorgebrachten Rügen auseinander, so
begeht sie eine Verletzung des rechtlichen Gehörs bzw. eine formelle
Rechtsverweigerung (vgl. RHINOW ET AL, Öffentliches Prozessrecht, 3. Aufl.
2014, Rz. 287).
3.1.4 Die Beschwerdeführerin hat in ihrer Einsprache verlangt, dass die
Bauausführungen tagsüber stattfinden sollen. Dieser Forderung hielt die
Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung im Wesentlichen entgegen,
dass eine mehrwöchige Pistensperrung zu wesentlichen Änderungen des
An- und Abflugregimes des Flughafens und damit auch für weite Gebiete
um den Flughafen zu einer deutlichen Mehrbelastung durch Fluglärm für
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Seite 11
grosse Bevölkerungsteile führen würde. Diese Auswirkungen seien unver-
hältnismässig, da durch die nächtliche Bauausführung während einer sehr
begrenzten Anzahl Nächte lediglich eine geringe Anzahl von Gemeindebe-
wohnern auf dem Gebiet der Beschwerdeführerin betroffen würden. Zwar
äusserte sich die Vorinstanz nicht auch noch zum Argument der Beschwer-
deführerin betreffend die schädlichen Aufwachreaktionen durch nächtliche
Lärmimmissionen. Aus der Gesamtheit der Begründung der Vorinstanz war
für die Beschwerdeführerin jedoch ersichtlich, weshalb die Vorinstanz die-
sem Argument nicht folgen konnte bzw. dieses als unerheblich qualifizierte.
Indem die Vorinstanz die Lärmbelastung der Gemeindebewohner durch
den Baulärm derjenigen der Anwohner durch die Mehrbelastung durch
Fluglärm gegenüberstellte, verwarf sie das Vorbringen der Beschwerdefüh-
rerin implizit. Damit hat die Vorinstanz dargetan, aus welchen Gründen sie
eine Pistensperrung und damit eine Bauausführung zur Tageszeit ablehnt.
Für die Beschwerdeführerin war folglich in nachvollziehbarer Weise er-
kennbar, auf welche Überlegungen die Vorinstanz ihren Entscheid stützt;
mithin war sie in der Lage, die Plangenehmigung sachgerecht anzufech-
ten.
Mit dem Rechtsbegehren Ziff. 1.2 hat die Beschwerdeführerin weiter ver-
langt, dass der Mittelstreifen mittels Beton anstatt Asphalt zu sanieren sei,
da dieser eine längere Lebensdauer aufweise und daher die nächste Sa-
nierung zu einem späteren Zeitpunkt notwendig werde. In der Plangeneh-
migungsverfügung führt die Vorinstanz aus, dass jedoch gerade beim Be-
tonabbruch lärmintensive Arbeiten anfallen würden. Im Übrigen verweist
sie auf den Technischen Bericht Tiefbau vom 28. April 2017 und schliesst
sich dessen Überlegungen an. Letzterer war der Beschwerdeführerin un-
bestrittenermassen bekannt. Aus dem Bericht ist ersichtlich, weshalb auf
eine Mittelstreifensanierung mit schnellerhärtendem Beton verzichtet
wurde. Insbesondere wird dargelegt, dass schnellerhärtender Beton nur
eine Lebensdauer von durchschnittlich zehn Jahren aufweise, was die Be-
schwerdegegnerin im Rahmen von Instandhaltungsmassnahmen mittels
schnellerhärtendem Beton habe feststellen können (vgl. Technischer Be-
richt Tiefbau vom 28. April 2017, S. 5 f.). Zwar wäre es zu begrüssen ge-
wesen, die Vorinstanz hätte kurz festgehalten, dass sie die Argumente der
Beschwerdeführerin als unbehelflich betrachte und eine Sanierung mittels
Beton daher nicht in Frage komme. Gleichwohl war für die Beschwerde-
führerin aufgrund des Hinweises auf die Begründung des Technischen Be-
richts Tiefbau ausreichend erkennbar, dass die Vorinstanz die Materialwahl
der Beschwerdegegnerin für begründet hielt und deren Argumente gegen
eine Sanierung mit Beton für die Vorinstanz massgeblich waren. Mithin war
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für die Beschwerdeführerin ersichtlich, dass die Vorinstanz trotz ihrer Argu-
mente keinen Anlass für ein Abweichen von der gewählten Sanierungsva-
riante mittels Asphalt sah. Schliesslich ist aufgrund der Tatsache, dass die
Beschwerdeführerin ihr Vorbringen wenig substantiiert darlegt, nachvoll-
ziehbar, dass eine ausführlichere Begründung nicht in Betracht kam.
Im Ergebnis hat die Vorinstanz zwar den Rechtsbegehren der Beschwer-
deführerin nicht entsprochen, ihr aber gleichwohl das rechtliche Gehör ge-
währt und keine Rechtsverweigerung begangen. Ob die Entscheidung der
Vorinstanz auch in materieller Hinsicht richtig ist, wird im Folgenden
(E. 4 ff.) zu prüfen sein.
3.2 Weiter führt die Beschwerdeführerin aus, dass die verschiedenen in-
volvierten Amtsstellen (insbesondere das BAFU, die Baudirektion des Kan-
tons Zürich, Koordination Bau und Umwelt [KOBU], und das Amt für Ver-
kehr [AFV]) über ihre Einsprache seitens der Vorinstanz nicht informiert
worden seien. Diese hätten ihre Einsprache zu Unrecht ignoriert, indem sie
sich mit keinem Wort dazu geäussert hätten. Auf eine formelle Rüge wegen
Verletzung des rechtlichen Gehörs werde aber verzichtet, da das Bundes-
verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang bekanntlich eine behörden-
freundliche Praxis pflege. Auf dieses Vorbringen ist im Folgenden – auch
wenn auf eine formelle Rüge verzichtet wurde – der Vollständigkeit halber
kurz einzugehen.
Für die Beurteilung ist von entscheidender Bedeutung, wer über die Plan-
genehmigung entscheidet.
3.2.1 Nach Art. 30 Abs. 1 VwVG hört die Behörde die Parteien an, bevor
sie verfügt. Sind wie vorliegend von einer Plangenehmigung zahlreiche
Personen betroffen, sieht das LFG – wie die meisten Spezialgesetze, in
welchen es zu sog. Massenverfahren kommt – mit der Möglichkeit zur Ein-
sprache ein formalisiertes Äusserungsrecht vor (Art. 37f LFG; vgl. auch Art.
30a Abs. 2 VwVG). Adressatin der Äusserung ist dabei die in der Sache
zuständige Instanz, mithin jene Behörde, welche für den Erlass der Verfü-
gung zuständig ist. Hingegen besteht kein Anspruch darauf, vor einer bloss
vernehmlassungsgebenden oder antragsstellenden Behörde angehört zu
werden, da ihr keine Entscheidzuständigkeit, sondern nur beratende Funk-
tion zukommt (MICHELE ALBERTINI, a.a.O., S. 277 f.; vgl. auch BGE 116 Ib
260 E. 1d).
A-1625/2018
Seite 13
3.2.2 Mit dem Plangenehmigungsentscheid werden sämtliche nach Bun-
desrecht notwendigen Bewilligungen von einer Instanz erteilt; kantonale
Bewilligungen sind nicht erforderlich. Dieser Grundsatz stützt sich auf das
Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung von Entscheidver-
fahren vom 18. Juni 1999 (AS 1999 3071). Grundgedanke der Koordination
ist es, das Entscheidverfahren bei einer einzigen Behörde zu konzentrieren
(vgl. BBl 1998 2596). Vorliegend ist das UVEK die Genehmigungsbehörde
(vgl. Art. 37 Abs. 2 Bst. a LFG). Die Genehmigungsbehörde ist indessen
auf die Mitbeteiligung der Fachbehörden des Bundes und des Kantons an-
gewiesen, deren Bereiche vom geplanten Vorhaben betroffen sind und
welche über spezifisches Fachwissen verfügen. Dabei beurteilen sie das
Projekt aus ihrer Sicht und stellen der Genehmigungsbehörde Anträge (vgl.
Urteil des BGer 1C_78/2012 vom 10. Oktober 2012 E. 4.1 ff.; BBl 1998
S. 2598 f.).
3.2.3 Die Umsetzung des Bundeskoordinationsgesetzes zeigt sich vorlie-
gend in Art. 37d Abs. 1 LFG, wonach die Genehmigungsbehörde das Ge-
such zur Plangenehmigung an die Kantone übermittelt und diese auffor-
dert, innerhalb von drei Monaten dazu Stellung zu nehmen. Indem sie ihre
Stellungnahmen abgeben, wird sichergestellt, dass der an unterschiedli-
chen Behörden vorhandene Sachverstand in den Gesamtentscheid der
Vorinstanz miteinbezogen wird. Wie vorstehend ausgeführt, haben die
Fachbehörden des Kantons dabei jedoch keine Entscheidbefugnisse;
ihnen kommt lediglich beratende Funktion zu. Infolgedessen hatte die Be-
schwerdeführerin keinen Anspruch darauf, dass sich die involvierten Fach-
behörden mit ihrer Einsprache auseinandersetzen. Die Vorinstanz hat so-
mit auch in diesem Zusammenhang den Anspruch der Beschwerdeführerin
auf rechtliches Gehör nicht verletzt.
4.
In materieller Hinsicht rügt die Beschwerdeführerin, die gesetzlichen Anfor-
derungen gemäss Art. 11 Abs. 2 USG seien nicht erbracht. Insbesondere
habe die Beschwerdegegnerin die technische und betriebliche Möglichkeit
sowie wirtschaftliche Tragbarkeit der (teilweisen) Ausführung der Bauarbei-
ten tagsüber weder in Betracht gezogen noch geprüft. Die betreffende
Piste sei bereits in den Jahren 1984/85 unter einer mehrmonatigen Pisten-
sperre saniert worden. Dies zeige, dass eine Pistensperrung technisch und
betrieblich durchaus möglich und wirtschaftlich auch tragbar sei. Zudem
würden – im Unterschied zu den Sanierungen der Pisten 16-34 und 14-32,
bei welchen eine Pistensperrung mangels Start- und Landealternativen für
Langstreckenflugzeuge nicht in Frage gekommen sei – sämtliche auf der
A-1625/2018
Seite 14
Piste 10-28 startenden und landenden Flugzeuge auf andere Pisten aus-
weichen können. Bei der Bauausführung zur Tageszeit gäbe es zwar mehr
Betroffene, jedoch würde der Baulärm vom Fluglärm maskiert, es wären
keine lärmtechnisch besonders empfindlichen Zeiträume betroffen und es
gäbe keine schädlichen Aufwachreaktionen. Den gesundheitlichen Folgen
der Aufwachreaktionen sei in der angefochtenen Plangenehmigung jedoch
keine Beachtung geschenkt worden. Aufgrund der neuesten Lärmwir-
kungsforschung gelte es als gesichert, dass vor allem nächtliche und früh-
morgendliche Lärmimmissionen für die menschliche Gesundheit und das
Wohlbefinden schädlicher seien, als bisher angenommen. Zudem ergebe
sich aus der SiRENE-Studie (“Short and Long Term Effects of Traffic Noise
Exposure“), dass einzelne ausgeprägte Lärmereignisse während der
Nacht ein grösseres Gesundheitsrisiko darstellen würden, als konstanter
Lärm von durchschnittlicher Intensität.
Die Beschwerdeführerin verlangt daher ein Verbot bzw. ein Verzicht auf die
Bauausführung während der Nacht.
4.1 Die Beschwerdegegnerin macht geltend, dass eine Verlegung der Bau-
arbeiten auf die Tageszeit zu einer signifikanten Kapazitätsverminderung
des Flughafens führen würde, wodurch der ordentliche Flugbetrieb nicht
mehr abgewickelt werden könne. Eine Aufrechterhaltung der Kapazität
würde hingegen die Einführung zweier neuer Startrouten (Starts auf der
Piste 16 geradeaus und mit Rechtskurve) erfordern, mit der Folge einer
Mehrbelastung der Bevölkerung durch Fluglärm und der Notwenigkeit ei-
ner Änderung des Betriebsreglements. Im SIL-Objektblatt Flughafen Zürich
sei ein solches Flugbetriebskonzept zwar vorgesehen, jedoch nur für die
Nutzung bei Bise und Nebel (nicht ganztags). Auch das Südkonzept (Lan-
dungen auf Piste 34, Starts auf Piste 32) sei keine zureichende Alternative,
da dessen Einsatzmöglichkeiten begrenzt seien. Das mögliche alternative
Flugbetriebskonzept beinhalte zudem den Nachteil, dass bei starkem
Westwind keine Piste für Landungen zur Verfügung stehen würde. Eine
Teilschliessung der Piste (westlich des Pistenkreuzes) komme sodann
ebenso nicht in Frage, da in diesem Fall nur 1‘400 m Pistenlänge genutzt
werden könne. Diese Pistenlänge sei für Starts der Kurz- und Mittelstre-
ckenflotten nicht ausreichend. Die Teilschliessung hätte daher dieselben
betrieblichen Auswirkungen wie eine Totalschliessung. Die mit einer sol-
chen Pistensperre verbundene Entlastung von wenigen Einwohnern auf
dem Gemeindegebiet der Beschwerdeführerin stehe in keinem Verhältnis
zu der dadurch entstehenden Belastung durch die weiträumige Ausbrei-
tung von zusätzlichem Fluglärm.
A-1625/2018
Seite 15
4.2 Die Vorinstanz begründet ihren Entscheid – in Übereinstimmung mit
der Einschätzung des BAFU als Fachbehörde – im Wesentlichen damit,
dass die Unverhältnismässigkeit einer Durchführung der Bauarbeiten tags-
über offensichtlich sei, führe eine solche doch zu einer mehrwöchigen
Sperrung der Piste 10-28 und damit zu einer Mehrbelastung der Bevölke-
rung durch Lärm infolge einer Umverteilung des Flugverkehrs auf die bei-
den verbleibenden Pisten. Im Vergleich zu einer nur während weniger
Nächte auftretenden Lärmbelästigung einiger weniger Anwohner durch
den Baustellenlärm sei dies unverhältnismässig, erfordere doch eine Än-
derung der Pistenbenützung darüber hinaus auch eine Anpassung des Be-
triebsreglements.
4.3 Gemäss Art. 11 Abs. 2 USG sind Lärm, Erschütterungen und andere
Emissionen unabhängig von der bestehenden Lärmbelastung im Rahmen
der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich mög-
lich und wirtschaftlich tragbar ist. Massnahmen der Vorsorge sind sowohl
dann zu treffen, wenn die Schädlichkeits- oder Lästigkeitsgrenze (die IGW)
noch nicht erreicht ist, als auch dann, wenn diese erreicht oder bereits
überschritten ist. Die materielle Tragweite des Vorsorgeprinzips wird dabei
durch das Verhältnismässigkeitsprinzip beschränkt (Art. 5 Abs. 2 BV).
Auch Massnahmen der Vorsorge dürfen nur angeordnet werden, wenn sie
verhältnismässig sind (Urteile des BVGer A-6544/2016 vom 1. Mai 2017 E.
5.1 und A-3930/2011 vom 29. Mai 2012 E. 5.5.4; URSULA MARTI, Das Vor-
sorgeprinzip im Umweltrecht, 2011, S. 174 ff.). Eine Massnahme gilt als
verhältnismässig, wenn sie geeignet, erforderlich und zumutbar ist. Erste-
res ist der Fall, wenn das im öffentlichen Interesse verfolgte Ziel mit der
Massnahme erreicht werden kann oder diese zur Zielerreichung einen
nicht zu vernachlässigenden Beitrag leistet. Die Erforderlichkeit ist zu be-
jahen, wenn die Massnahme in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und per-
sönlicher Hinsicht nicht über das hinausgeht, was für die Erreichung des
verfolgten Ziels notwendig ist. Die Zumutbarkeit ist gegeben, wenn das mit
der Massnahme verfolgte Ziel in einem vernünftigen Verhältnis zu deren
Auswirkungen steht. Ob dies der Fall ist, ist durch Abwägung aller berührter
Interessen zu bestimmen (vgl. dazu statt vieler BGE 142 I 49 E. 9.1;
TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl.
2014, § 21). Der Vorsorgegedanke ist in diese Abwägung einzubeziehen
(vgl. Urteil des BVGer A-1985/2006 von 14. Februar 2008 E. 21.7.2; UR-
SULA MARTI, a.a.O., S. 177).
4.4 Vorab ist auf die Rüge einzugehen, wonach die Beschwerdegegnerin
sowie die Vorinstanz die technische und betriebliche Möglichkeit sowie
A-1625/2018
Seite 16
wirtschaftliche Tragbarkeit der teilweisen Ausführung der Bauarbeiten tags-
über weder in Betracht gezogen noch überhaupt geprüft hätten.
4.4.1 Im Rahmen der Gesuchsprüfung hat die Genehmigungsbehörde
(u.a.) die verschiedenen Einwände gegen das Projekt und alle zur Diskus-
sion gestellten Varianten zu beurteilen. Zieht sie keine Varianten zum ein-
gereichten Projekt in Betracht, liegt eine fehlerhafte Interessenabwägung
und damit ein Rechtsfehler vor. Der Vergleich verschiedener Lösungen ist
allerdings nur dann angezeigt, wenn die einander gegenübergestellten Va-
rianten echte Alternativen, das heisst realistisch und einigermassen aus-
gereift sind. Nicht verlangt werden kann zudem, dass alle in Betracht kom-
menden Alternativen im Detail projektiert werden. So dürfen insbesondere
Varianten, die mit erheblichen Nachteilen belastet sind, schon nach einer
ersten summarischen Prüfung aus dem Auswahlverfahren ausscheiden.
(vgl. zum Ganzen BGE 139 II 499 E. 7.3.1; Urteil des BGer 1C_560/2010
vom 14. Juli 2011 E. 7; Urteil des BVGer A-7748/2015 vom 29. November
2017 E. 4.2.1; A-5641/2016 vom 18. Mai 2017 E.5.2; A-6015/2015 vom 10.
Januar 2017 E. 11.2).
4.4.2 Den Gesuchsunterlagen der Beschwerdegegnerin kann entnommen
werden, dass aufgrund der betrieblichen Randbedingungen eine Sanie-
rungsvariante mit Pistensperrung als nicht verhältnismässig betrachtet und
daher nicht weiter verfolgt wurde (vgl. Technischer Bericht Tiefbau vom
28. April 2017, S. 6). Sodann ging die Beschwerdegegnerin in ihrer Stel-
lungnahme vom 10. August 2017 auf die Einsprache der Beschwerdefüh-
rerin vom 10. Juli 2017 ein, indem sie die Nachteile einer Sanierung zur
Tageszeit aufführte und insbesondere eine Abwägung der betroffenen In-
teressen vornahm. Sie kam zum Schluss, dass eine Abwägung zwischen
den Emissionen der Variante „Bauausführung tagsüber“ mit zusätzlichem
Fluglärm und den Emissionen der Variante „Bauausführung nachts“ mit
Baulärm zu Gunsten der ersten Variante ausfalle. Auch die Vorinstanz äus-
serte sich in der angefochtenen Verfügung zur Variante „Bauausführung
tagsüber“ und verwarf diese, da sie sich aufgrund der bei einer Pistensper-
rung entstehenden deutlichen Mehrbelastung grosser Bevölkerungsteile
durch Fluglärm gegenüber der geringen Belastung der Einwohner auf dem
Gemeindegebiet der Beschwerdeführerin als völlig unverhältnismässig er-
weise. Des Weiteren wäre eine Änderung des Betriebsreglements (Geneh-
migung von Südstarts) notwendig, was jedoch politisch höchst umstritten
sei.
A-1625/2018
Seite 17
Aus dem vorstehend Dargelegten wird deutlich, dass sich die Beschwer-
degegnerin wie auch die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung mit
der Variante „Bauausführung tagsüber“ auseinandergesetzt haben und
diese aufgrund einer Verhältnismässigkeitsprüfung gegenüber der Variante
„Bauausführung nachts“ als nachteiliger beurteilten. Von einer konkreten
Prüfung, ob die beantragte Massnahme im Sinne von Art. 11 Abs. 2 USG
technisch und betrieblich machbar sowie wirtschaftlich tragbar ist, konnte
die Vorinstanz aufgrund einer summarischen Prüfung mit Blick auf die of-
fensichtliche Unverhältnismässigkeit – wie im Folgenden erörtert wird – zu
Recht absehen. Denn selbst wenn eine Bauausführung zur Tageszeit tech-
nisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar wäre, so müsste
eine solche Massnahme auch auf ihre Verhältnismässigkeit hin überprüft
werden. Auf eine detaillierte Prüfung dieser Frage kann mit anderen Wor-
ten verzichtet werden, wenn die beantragte Massnahme bereits aufgrund
der fehlenden Verhältnismässigkeit verworfen werden kann.
4.5 Vorliegend ist unbestritten, dass eine Bauausführung zur Tageszeit die
Einführung neuer Startrouten bedingt. Ein solches Alternativkonzept führt
zu einer Mehrbelastung durch zusätzlichen Fluglärm über den Gebieten im
Süden des Flughafens. Unbestritten ist auch, dass dadurch mehr Perso-
nen von Lärm betroffen wären, als bei einem Verzicht auf eine Pisten-
sperre. Es drängt sich daher die Frage auf, ob das von der Beschwerde-
führerin beantragte Verbot der nächtlichen Bauausführung verhältnismäs-
sig ist.
4.5.1 Dass sich die Bauausführung zur Tageszeit eignen würde, um die
nächtlichen Emissionen für die Einwohner auf dem Gemeindegebiet der
Beschwerdeführerin zu vermeiden, steht ausser Frage. Ferner bringen we-
der die Beschwerdegegnerin noch die Vorinstanz vor, dass für die Errei-
chung dieses Ziels eine mildere Massnahme zur Verfügung stünde. Insbe-
sondere sind die gemäss Baulärm-Richtlinie vorgesehenen Massnahmen
nicht in gleicher Weise geeignet, die Lärmemissionen vollständig zu ver-
meiden. Das Verbot der nächtlichen Bauausführung wäre somit zur Errei-
chung des angestrebten Ziels auch erforderlich.
Zu prüfen bleibt, ob das Verbot auch zumutbar wäre. Von Interesse ist in
diesem Zusammenhang, welche Auswirkungen es hätte. Die von der Be-
schwerdeführerin verlangte Bauausführung zur Tageszeit hätte zwar zur
Folge, dass die Bewohner auf dem Gemeindegebiet der Beschwerdefüh-
rerin nicht durch Lärmimmissionen während der Nacht belästigt würden,
gleichzeitig würde die erforderliche Anordnung neuer Startrouten aber für
A-1625/2018
Seite 18
eine hohe Anzahl von Bewohnern im Süden des Flughafens zu einer er-
heblichen Belastung durch die weiträumige Ausbreitung von zusätzlichem
Fluglärm führen. Selbst wenn man davon ausgeht, dass nicht nur das
Quartier Breitenstrasse die Immissionen wahrnimmt, sondern auch Ein-
wohner ausserhalb des 600 m-Radius gemäss Baulärm-Richtlinie, so stellt
dies im Verhältnis zu der übrigen fluglärmbelasteten Bevölkerung ein klei-
ner Teil von Betroffenen dar. Die Bauarbeiten führen zudem nur in wenigen
Nächten (weniger als eine Woche) zu einer gemäss Baulärm-Richtlinie
qualifizierten Lärmbelastung, wobei die lärmintensiven Bauarbeiten ledig-
lich max. zwei Stunden pro Nacht dauern (vgl. Technischer Bericht Tiefbau
vom 28. April 2017, S. 23). Wie die Beschwerdegegnerin zutreffend aus-
führt, wären hingegen beim Einsatz des Alternativkonzepts im Vergleich
zum heutigen Nordkonzept voraussichtlich mehr als doppelt so viele Per-
sonen von Immissionsgrenzwertüberschreitungen betroffen (vgl. hierzu die
Übersicht zur Anzahl lärmbelasteter Personen über IGW, Bisenkonzept
und Nordkonzept [vi-act. 4]). In Bezug auf den Antrag der Beschwerdefüh-
rerin ist das öffentliche Interesse an der Vorsorge daher insgesamt als ge-
ring einzustufen. Eine Bauausführung zur Tageszeit bringt sodann auch
betriebliche Nachteile mit sich. Insbesondere steht nach den Darstellungen
der Beschwerdegegnerin trotz Alternativkonzept bei starkem Westwind
keine Piste für Landungen zur Verfügung. Ferner zeigte die Beschwerde-
gegnerin in nachvollziehbarer Weise auf, weshalb auch bei einer
Teilschliessung der Piste (westlich des Pistenkreuzes) eine Sanierung zur
Tageszeit nicht in Betracht kommt. So erscheint es plausibel, dass auf-
grund der infolge einer Teilschliessung verkürzten Pistenlänge zahlreiche
Starts von Kurz- und Mittelstreckenflotten nicht möglich wären. Der ordent-
liche Flugbetrieb könnte daher auch in diesem Fall nicht aufrechterhalten
werden. Schliesslich ist zu bedenken, dass der Einsatz von neuen Start-
routen eine Änderung des Betriebsreglements bedingen würde. Aufgrund
der dadurch entstehenden Mehrbelastung durch Fluglärm ist davon auszu-
gehen, dass diese von zahlreichen Neubetroffenen ebenfalls angefochten
werden würde, welche ihrerseits Einwände gegen eine Bauausführung zur
Tageszeit geltend machen würden.
Im Ergebnis steht den obgenannten negativen Auswirkungen die Vermei-
dung der nächtlichen Lärmemissionen für die Einwohner auf dem Gemein-
degebiet der Beschwerdeführerin gegenüber. Diese nachteiligen Auswir-
kungen erscheinen insbesondere mit Blick auf die geringe Zahl derer, die
durch die Massnahme geschützt würden, als gewichtiger. Dem Interesse
des Lärmschutzes kann mit der von der Vorinstanz bewilligten nächtlichen
Bauausführung erheblich besser entsprochen werden. Daran vermag auch
A-1625/2018
Seite 19
der Hinweis der Beschwerdeführerin auf die schädlichen Aufwachreaktio-
nen wenig zu ändern. Die Beschwerdeführerin verweist auf wissenschaft-
liche Publikationen, namentlich die SiRENE-Studie, und legt dar, dass
nächtliche Lärmimmissionen gesundheitsschädigende Auswirkungen zur
Folge hätten. Dem ist grundsätzlich nicht zu widersprechen, doch gilt es zu
berücksichtigen, dass die Immissionen im vorliegenden Fall bloss von kur-
zer und – im Gegensatz zu Strassenlärm – vorübergehender Dauer sind.
Es ist daher nicht davon auszugehen ist, dass diese Immissionen eine Ge-
sundheitsschädigung zur Folge haben. Soweit die Beschwerdeführerin zu-
dem geltend macht, dass der Baulärm bei einer Sanierung tagsüber durch
den Fluglärm maskiert würde, so kann sie – geht es doch vorliegend um
die Problematik der Mehrbelastung durch Fluglärm – daraus nichts zu ihren
Gunsten ableiten.
4.5.2 Zusammenfassend erweist sich die beantragte Massnahme somit als
unverhältnismässig. Es würde Sinn und Zweck von Art. 11 Abs. 2 USG wi-
dersprechen, wenn die zur Vermeidung einer Umweltbelastung zu ergrei-
fende Massnahme zur Folge hätte, dass eine noch höhere Belastung ent-
steht. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz unter Beach-
tung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes die Variante „Bauausführung
tagsüber“ nach einer summarischen Prüfung verwarf. Die Beschwerdegeg-
nerin ist dementsprechend nicht verpflichtet, auf eine nächtliche Bauaus-
führung zu verzichten, weshalb die diesbezügliche Beschwerde sowohl im
Haupt- als auch im Eventualstandpunkt (Ziff. 1.1 und Ziff. 2 der Rechtsbe-
gehren) unbegründet und daher abzuweisen ist.
5.
Die Beschwerdeführerin wendet sich zudem gegen die projektierte Materi-
alwahl für die Mittelstreifensanierung. Sie bringt vor, der Mittelstreifen sei
mit schnellerhärtendem Beton anstatt mit Asphalt zu sanieren, da mit dem
Einsatz dieses modernen Baustoffes die nächste lärmintensive Sanierung
erst zu einem späteren Zeitpunkt und insgesamt weniger oft notwendig sei.
Derartige Produkte seien an ausländischen Flughafen bereits erfolgreich
eingesetzt worden. Insbesondere würden die Erkenntnisse der Beschwer-
degegnerin, wonach der Beton eine Lebensdauer von lediglich durch-
schnittlich zehn Jahren habe, mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit auf einer
veralteten Technologie basieren. Heute auf dem Markt erhältliche Schnell-
betonsysteme hätten eine mit Normalbeton vergleichbare oder höhere Le-
bensdauer. Das projektierte Sanierungsziel beim Einsatz von Asphalt sei
zwar eine Nutzungsdauer von weiteren 30 Jahren, sie wisse jedoch, dass
A-1625/2018
Seite 20
der Belag bei den bereits mit Asphalt sanierten Pisten nach etwas mehr als
zehn Jahren erneuert werden müsse.
5.1 Die Beschwerdegegnerin wendet dagegen ein, dass sie die Frage der
Materialwahl eingehend und auf Basis der heute gesichert vorliegenden
Erkenntnisse und keineswegs gestützt auf eine alte Technologie abgeklärt
habe. Fehlende Langzeiterfahrungen würden zudem gegen den Einsatz
von schnellerhärtendem Beton sprechen. Ein derart grosses Vorhaben wie
eine Pistensanierung sei sodann aufgrund der derzeit vorliegenden Erfah-
rungen mit schnellerhärtendem Beton noch nicht möglich. Die Vorinstanz
hat die Materialwahl der Beschwerdegegnerin für nachvollziehbar erklärt.
5.2 Wie bereits ausgeführt, müssen emissionsbegrenzende Massnahmen,
verhältnismässig sein (vgl. E. 4.3). Auch wenn angenommen würde, dass
ein grossflächiger Einsatz von schnellerhärtendem Beton technisch reali-
sierbar wäre, so ist demnach die Eignung, Erforderlichkeit und Angemes-
senheit der Massnahme zu berücksichtigen.
Es ist bereits fraglich, ob die Belagssanierung mittels schnellerhärtendem
Beton geeignet ist, die Häufigkeit von Sanierungen und damit von Lärmim-
missionen zu reduzieren. Eine im Zuge der Vorstudie zur Sanierung der
Piste 10-28 erfolgte Untersuchung hat ergeben, dass die fehlende Lang-
zeiterfahrung, die hohen Kosten sowie die kurze Lebensdauer von durch-
schnittlich zehn Jahren gegen einen Einsatz mit schnellerhärtendem Beton
sprechen (vgl. Technischer Bericht Tiefbau, S. 6). Dem Technischen Be-
richt Tiefbau ist sodann zu entnehmen, dass die Beschwerdegegnerin im
Rahmen von laufenden Instandhaltungsarbeiten Einzelplatten durch
schnellerhärtenden Beton ersetzt hat, welche nach durchschnittlich zehn
Jahren – und bereits heute – aber wieder ersetzt werden müssen (vgl.
Technischer Bericht Tiefbau, S. 5). Das Argument der Beschwerdegegne-
rin, dass schnellerhärtender Beton lediglich eine durchschnittliche Lebens-
dauer von zehn Jahren hat, ist glaubhaft und wurde von der Beschwerde-
führerin nicht widerlegt. Insbesondere leuchtet es ohne weiteres ein, dass
aufgrund der unterschiedlichen Zusammensetzungen ein Vergleich von
Normalbeton mit schnellerhärtendem Spezialbeton in Bezug auf die Nut-
zungsdauer nicht hilfreich ist. Dass der schnellerhärtende Beton die Nut-
zungsdauer der projektierten Asphaltbauweise erreicht bzw. überschreitet
und damit geeignet ist, die nächste Sanierung zeitlich nach hinten zu ver-
schieben, ist nicht belegt.
A-1625/2018
Seite 21
Aufgrund dieser Umstände ist es nachvollziehbar und nicht zu beanstan-
den, dass die Sanierungsvariante mittels schnellerhärtendem Beton ver-
worfen wurde und die Beschwerdegegnerin stattdessen auf den Einsatz
von bewährtem Material setzt. Die Beschwerde ist deshalb sowohl im
Haupt- als auch im Eventualstandpunkt (Ziff. 1.2 und Ziff. 2 der Rechtsbe-
gehren) unbegründet und abzuweisen.
6.
6.1 Weiter verlangt die Beschwerdeführerin, dass die Maschinen und Ge-
räte gemäss der Massnahmestufe C dem neuesten Stand der Technik ent-
sprechen und nicht – wie von der Vorinstanz festgelegt – lediglich dem an-
erkannten Stand der Technik im Sinne der Massnahmestufe B.
6.1.1 Wie sich der Plangenehmigung entnehmen lässt, wurde für die
nächtliche Bauausführung die Massnahmestufe B gemäss der Baulärm-
Richtlinie festgesetzt. Die Vorinstanz begründet dies damit, dass die lärmi-
gen Arbeiten im Zusammenhang mit dem Aufbrechen des alten Betonbe-
lags innerhalb der für den Lärmschutz in Zeiten mit erhöhtem Ruhean-
spruch (19 Uhr bis 07 Uhr, sonntags sowie allgemeine Feiertage) relevan-
ten Zone von 600 m Abstand zu den Wohngebieten der Beschwerdeführe-
rin nur wenige Nächte, nämlich weniger als eine Woche, betreffen würden.
Die lärmintensiven Bauarbeiten würden zudem pro Nacht max. zwei Stun-
den dauern. Die Anwendung der Massnahmestufe B hat zur Folge, dass
die Maschinen und Geräte dem anerkannten Stand der Technik genügen
müssen.
6.1.2 Das BAFU hat gestützt auf Art. 6 der Lärmschutz-Verordnung vom
15. Dezember 2986 (LSV, SR 814.41) die Baulärm-Richtlinie erlassen
(Baulärm-Richtlinie, hrsg. vom BAFU, Bern 2006 [Stand 2011], abrufbar
unter
nen-studien/publikationen/baulaerm-richtlinie.html>, abgerufen am 11. De-
zember 2018). Diese enthält keine eigentlichen Grenzwerte, sondern un-
terscheidet drei Massnahmenstufen, nach welchen der Baulärm beurteilt
und die erforderlichen Massnahmen angeordnet werden sollen; die Mass-
nahmenstufen sind anhand der Lärmempfindlichkeit der betroffenen Ge-
biete, der Tageszeiten und der Wochentage der Bauarbeiten, der Dauer
der Bauzeit sowie anhand des Abstands zwischen der Baustelle und den
nächstgelegenen Räumen mit lärmempfindlicher Nutzung zu bestimmen.
Das BAFU führt zudem einen nicht abschliessenden Massnahmenkatalog,
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Seite 22
der unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Massnahmenstufen all-
gemeine und baustellenspezifische Möglichkeiten zur Begrenzung von
Baulärm auflistet (vgl. Baulärm-Richtlinie, S. 17-22). Gemäss der Baulärm-
Richtlinie müssen bei nächtlichen Bauarbeiten Massnahmen gemäss dem
in der Richtlinie enthaltenen Katalog ergriffen werden, sofern der Abstand
der Baustelle zu den nächstgelegenen Räumen mit lärmempfindlicher Nut-
zung maximal 600 m beträgt. Zudem erfolgt bei Bauarbeiten und lärmin-
tensiven Bauarbeiten, welche während Zeiten mit erhöhtem Ruheanspruch
stattfinden, eine Verschärfung der Massnahmenstufe durch Anwendung
der nächsthöheren Massnahmestufe. Bei Bauarbeiten und lärmintensiven
Bauarbeiten, welche in der Nacht stattfinden, aber weniger als eine Woche
dauern, werden die Massnahmen verschärft, indem die Massnahmestufe
für 1-8 Wochen gemäss Tabelle 3 bzw. Tabelle 4 der Baulärm-Richtlinie
zur Anwendung gelangt.
6.1.3 Vorliegend handelt es sich um eine Linienbaustelle. Dabei wird die
Dauer der lärmigen Bauphase aus Sicht des betroffenen Immissionsortes
festgelegt. Diese dauert nie länger, als die Arbeiten, die innerhalb eines
Abstandes von 600 m ausgeführt werden (vgl. Anwendungshilfe zur Bau-
lärm-Richtlinie, Frage 5e, abrufbar unter
/bafu/de/home/themen/laerm/publikationen-studien/publikatio-
nen/baulaerm-richtlinie.html, abgerufen am 11. Dezember 2018). Innerhalb
des 600 m-Radius dauern die Bauarbeiten vier bis max. fünf Nächte und
die lärmintensiven Bauarbeiten (Betonabbruch) max. zwei Stunden pro
Nacht (vgl. Technischer Bericht Tiefbau vom 28. April 2017, S. 23). Für die
lärmigen Bauarbeiten findet daher die Massnahmestufe A gemäss Tabelle
3 der Baulärm-Richtlinie Anwendung. Diese wird aufgrund der nächtlichen
Bauausführung verschärft, sodass Massnahmen gemäss Massnahme-
stufe B zu treffen sind. Da die lärmintensiven Bauarbeiten weniger als eine
Woche dauern (vgl. Anwendungshilfe zur Baulärm-Richtlinie, Frage 5f), ist
für diese – wie die Vorinstanz und das BAFU zutreffend festhalten – eben-
falls die verschärfte Massnahmestufe B gemäss Tabelle 4 festzusetzen.
Die Anordnung der Massnahmestufe B erweist sich damit als begründet
und nachvollziehbar. Weshalb sie unzutreffend sein sollte, wird von der
Beschwerdeführerin im Übrigen denn auch nicht dargetan. Folglich haben
die Maschinen und Geräte nicht dem neuesten Stand der Technik (Mass-
nahmestufe C), sondern dem anerkannten Stand der Technik (Massnah-
mestufe B) zu genügen.
Die Beschwerde in diesem Punkt ist daher ebenfalls unbegründet und ist
abzuweisen.
A-1625/2018
Seite 23
6.2 Schliesslich macht die Beschwerdeführerin geltend, es sei fraglich, wie
die Lärmschutzwände aufgestellt würden. Diese seien insbesondere auch
quer über die Piste und nicht nur entlang des Pistenrandes aufzustellen.
Wie diese quergestellten Lärmschutzwände im Lauf einer Nachtetappe
nachgerückt werden können und sollen, bleibe offen. In diesem Zusam-
menhang seien daher weitere Abklärungen und Massnahmen angezeigt.
Die Beschwerdegegnerin entgegnet, dass mobile Lärmschutzwände, die
sich bei den bisherigen Pistensanierungen bewährt hätten, verwendet wür-
den. Diese Wände würden jede Nacht entsprechend den konkret geplan-
ten Arbeitsschritten neu aufgestellt und optimal positioniert.
6.2.1 Zwecks Lärmvermeidung wurde die Beschwerdegegnerin in der
Plangenehmigung verpflichtet, zum Schutz der nächstliegenden Wohnge-
biete Lärmschutzwände einzusetzen. Dabei werden mobile Lärmschutz-
wände aufgestellt, welche im Laufe einer Nachtetappe nachgerückt wer-
den. Zudem wurde ein Lärmrichtwert von 55dB(A) 1h-Leq als Zielgrösse
definiert, welcher in den angrenzenden Wohngebieten nicht überschritten
werden soll (vgl. Umweltnotiz vom 28. April 2017, S. 9). Dadurch ist ge-
währleistet, dass die Lärmschutzwände so aufgestellt werden müssen,
dass der Richtwert eingehalten wird. Sollten die Lärmmessungen zeigen,
dass der Richtwert überschritten wird, so werden gemäss Umweltnotiz wei-
tergehende Massnahmen geprüft. Daran hat sich die Beschwerdegegnerin
zu halten. Inwiefern zurzeit weitere Abklärungen und Massnahmen – wie
von der Beschwerdeführer beantragt – erforderlich wären, ist nicht ersicht-
lich.
Der Antrag der Beschwerdeführerin ist daher ebenfalls abzuweisen.
7.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die projektierte Sanierung den um-
weltrechtlichen Anforderungen genügt und weitergehende Massnahmen
zur Lärmemissionsminderung nicht erforderlich sind. Die Vorinstanz war
daher berechtigt, die ersuchte Plangenehmigung zu erteilen, weshalb die
Beschwerde abzuweisen ist.
8.
8.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der
Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrens-
kosten werden Vorinstanzen oder beschwerdeführenden und unterliegen-
den Bundesbehörden auferlegt. Anderen Behörden sowie Kantonen und
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Gemeinden, die Beschwerde führen und unterliegen, werden Verfahrens-
kosten auferlegt, soweit sich der Streit um vermögensrechtliche Interessen
von Körperschaften oder autonomen Anstalten dreht (Art. 63 Abs. 2
VwVG).
Bei diesem Ergebnis gilt die Beschwerdeführerin als unterliegende Partei.
Ihr sind jedoch, da vorliegend nicht deren vermögensrechtliche Interessen
betroffen sind, keine Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 2
VwVG).
8.2 Das Bundesverwaltungsgericht kann der ganz oder teilweise obsiegen-
den Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr
erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen
(Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über
die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht
(VGKE, SR 173.320.2). Die Vorinstanz hat als Bundesbehörde keinen An-
spruch auf eine Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE). Ebenfalls kei-
nen Anspruch auf eine Parteientschädigung haben die durch ihren Rechts-
dienst vertretene Beschwerdegegnerin und die unterliegende Beschwer-
deführerin (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 1 und Art. 9 Abs. 2 VGKE).

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. 361.21-LSZH/00105/00003; Gerichtsurkunde)
– das BAFU

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Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:

Maurizio Greppi Pascale Schlosser


Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-
schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren
Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die be-
schwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

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