A-1679/2016 - Abteilung I - Luftfahrt (Übriges) - Verletzung der Meldepflicht

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Abteilung I
A-1679/2016



Ur t e i l vom 3 1 . J a nu a r 2 0 1 7
Besetzung
Richterin Christine Ackermann (Vorsitz),
Richterin Kathrin Dietrich, Richter Jérôme Candrian,
Gerichtsschreiber Pascal Baur.



Parteien
A._______,
vertreten durch Yves Endrass, Rechtsanwalt,
und/oder Dr. iur. Albert Schmid, Stiffler & Partner,
Beschwerdeführerin,



gegen


Staatssekretariat für Migration SEM,
Vorinstanz.




Gegenstand
Verletzung der Meldepflicht.



A-1679/2016
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Mit Schreiben vom 11. Mai 2015 teilte das Staatssekretariat für Migration
SEM A._______ ([…]; nachfolgend: Fluggesellschaft) mit, es erwäge auf-
grund einer Risikoanalyse, unter anderem die Flugstrecke Z._______
- Schweiz der Meldepflicht gemäss Art. 104 des Ausländergesetzes vom
16. Dezember 2005 (AuG, SR 142.20) zu unterstellen. Die Meldepflicht
werde voraussichtlich im Juli 2015 mit Wirkung ab September/Oktober
2015 verfügt werden. Für die Meldung der Daten (sog. Advance Passenger
Information [API]) seien zwei alternative Übermittlungsvarianten vorgese-
hen, die in der auf seiner Homepage abrufbaren API-Schnittstellenspezifi-
kation beschrieben würden. Es räumte der Fluggesellschaft die Möglichkeit
ein, bis zum 5. Juni 2015 zur geplanten Meldepflicht Stellung zu nehmen.
Ausserdem ersuchte es sie, bis zum gleichen Datum namentlich mitzutei-
len, welche der beiden vorgesehenen Übermittlungsvarianten sie vorziehe
und ob sie eine Testphase wünsche. Mit E-Mail vom 3. Juni 2015 erklärte
die Fluggesellschaft, sie nehme nicht an der Testphase teil; welche Über-
mittlungsart sie bevorzuge, werde derzeit mit dem Hauptsitz abgeklärt.
B.
Mit Verfügung vom 27. Juli 2015 unterstellte das SEM unter anderem die
Flugstrecke Z._______ - Schweiz mit Wirkung ab dem 1. Oktober 2015 der
Meldepflicht gemäss Art. 104 AuG. Im Einklang mit der ab dem gleichen
Zeitpunkt geltenden revidierten Fassung dieser Bestimmung ordnete es
an, es seien ihm für jeden Flug jeweils unmittelbar nach dem Abflug die im
Verfügungsdispositiv aufgeführten Daten zu melden. Die Meldung habe
mittels Type-B-Messaging oder File-Upload via Internet zu erfolgen, wobei
die der Verfügung beigelegte API-Schnittstellenspezifikation einzuhalten
sei. In einem mit „Hinweis“ betitelten Absatz hielt es unter Verweis auf
Abs. 1 des ebenfalls ab dem 1. Oktober 2015 geltenden neuen
Art. 122b AuG fest, die Verletzung der Meldepflicht werde mit Fr. 4‘000.–
pro Flug belastet. In schweren Fällen betrage die Belastung Fr. 12‘000.–
pro Flug. Im Begleitschreiben zur Verfügung wies es (erneut) darauf hin,
es bestehe die Möglichkeit, die Datenübermittlung vorgängig zu testen; zu-
dem ersuchte es um Mitteilung bis Ende August 2015, ob die Fluggesell-
schaft an den Tests teilnehmen werde. Diese liess sich nicht verlauten; die
Verfügung erwuchs in Rechtskraft.
C.
Mit Schreiben vom 8. Oktober 2015 wandte sich das SEM erneut an die
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Fluggesellschaft. Unter Hinweis auf Art. 104 AuG, sein Schreiben vom
11. Mai 2015 und seine Verfügung vom 27. Juli 2015 sowie die E-Mail der
Fluggesellschaft vom 3. Juni 2015 führte es aus, diese führe von
Z._______ aus täglich je einen Flug nach X._______ und Y._______ durch.
Seit dem 1. Oktober 2015 habe sie auf der Flugstrecke Z._______
- Schweiz somit insgesamt 16 Flüge unternommen. Von keinem dieser
Flüge habe es den Eingang von API-Daten verzeichnen können. Es be-
stehe daher der begründete Verdacht, dass sie die seit dem 1. Oktober
2015 für diese Flugstrecke geltende Meldepflicht in bisher 16 Fällen ver-
letzt habe. Es sehe sich entsprechend veranlasst, ein Verwaltungsverfah-
ren zur Sanktionierung der Meldepflichtverletzung zu eröffnen. Es setzte
der Fluggesellschaft eine Frist von 30 Tagen an, um sich zum Vorwurf der
Meldepflichtverletzung zu äussern und insbesondere allfällige Exkulpati-
onsgründe im Sinne von Art. 122b Abs. 3 AuG geltend zu machen. Zugleich
wies es sie darauf hin, dass die Meldepflicht auf der Flugstrecke Z._______
- Schweiz unverändert Bestand habe und allfällige zukünftige Nichtmeldun-
gen auf dieser Strecke vom eröffneten Verfahren mit umfasst würden. Im
Weiteren forderte es sie auf, ihrer Meldepflicht unverzüglich nachzukom-
men. Für den Fall, dass sie dieser Pflicht bis zum 31. Oktober 2015 nicht
nachkommen sollte, drohte es an, allfällige ab dem 1. November 2015 fest-
gestellte Nichtmeldungen als schwere Fälle zu betrachten, was im Sankti-
onsfall eine Belastung von Fr. 12‘000.– pro Flug nach sich ziehen würde.
D.
In der Folge gingen beim SEM bis zum 15. Oktober 2015 weiterhin keine
API-Daten zu den erwähnten Flügen ein. Ab dem 16. Oktober 2015 erfolg-
ten zwar gewisse Meldungen, doch genügten diese den Anforderungen
des SEM nicht. Ab dem 20. Oktober 2015 erfolgten Meldungen, die voll-
ständig und inhaltlich nur ganz vereinzelt fehlerhaft waren sowie spätes-
tens 1 Stunde und 16 Minuten nach dem geplanten Abflug eingingen. Mit
Verfügung vom 11. November 2015 wandte sich das SEM – nachdem die
Fluggesellschaft am 2. November 2015 zu seinem Schreiben vom 8. Ok-
tober 2015 Stellung genommen hatte – ein weiteres Mal an die Fluggesell-
schaft. Es informierte sie darüber, dass es neben den zusätzlichen Nicht-
meldungen vom 9. bis zum 15. Oktober 2015 auch die unzureichenden
Meldungseingänge vom 16. bis zum 19. Oktober 2015 in das Sanktions-
verfahren einbeziehen werde. Zudem setzte es ihr eine Frist an, um sich
zum den gesamten erwähnten Zeitraum umfassenden Vorwurf der Melde-
pflichtverletzung zu äussern. Am 11. Dezember 2015 nahm die Fluggesell-
schaft Stellung.
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Seite 4
E.
Mit Verfügung vom 15. Februar 2016 belastete das SEM die Fluggesell-
schaft gestützt auf Art. 122b AuG wegen Verletzung der Meldepflicht ge-
mäss Art. 104 AuG mit insgesamt Fr. 152‘000.– (38 x Fr. 4‘000.–). Ausser-
dem auferlegte es ihr die Verfahrensgebühr von Fr. 2‘250.–. Hinsichtlich
der Belastung gemäss Art. 122b AuG führte es aus, die Fluggesellschaft
habe auf der Flugstrecke Z._______ - Schweiz im Zeitraum vom 1. bis zum
19. Oktober 2015 für 38 Flüge keine oder unzureichende API-Daten gelie-
fert. Es bestehe daher die Rechtsvermutung, dass sie die Meldepflicht
nach Art. 104 AuG in 38 Fällen verletzt habe. Diese Vermutung vermöge
sie nicht zu entkräften. Da kein leichter Fall vorliege, komme zudem eine
Mahnung nicht in Frage. Vielmehr sei die Fluggesellschaft pro Flug mit dem
gesetzlich vorgesehenen Betrag von Fr. 4‘000. – zu belasten.
F.
Gegen diese Verfügung des SEM (nachfolgend: Vorinstanz) erhebt die
Fluggesellschaft (nachfolgend: Beschwerdeführerin) am 15. März 2016
Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt, es sei die
Verfügung aufzuheben und stattdessen eine Mahnung auszusprechen;
eventualiter sei sie mit einer Sanktion von Fr. 4‘000.– zu belasten. Zur Be-
gründung bringt sie im Wesentlichen vor, die Verfügung basiere auf einer
falschen, insbesondere unverhältnismässigen und willkürlichen Auslegung
von Art. 122b AuG. Zudem sei sie treuwidrig und unangemessen und be-
ruhe auf einem unvollständig abgeklärten Sachverhalt.
G.
Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 29. April 2016 die
Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung verweist sie auf ihre Ausfüh-
rungen in der angefochtenen Verfügung; ausserdem geht sie auf die Rü-
gen der Beschwerdeführerin ein und weist sie zurück.
H.
Die Beschwerdeführerin hält in ihrer Replik vom 31. Mai 2016 an ihren Be-
gehren und ihren Ausführungen in der Beschwerde fest und macht einige
ergänzende Bemerkungen.
I.
Die Vorinstanz verzichtet in ihrer Stellungnahme vom 8. Juni 2016 auf wei-
tere Ausführungen und hält vollumfänglich an ihren bisherigen Erwägun-
gen fest.
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Seite 5
J.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be-
findlichen Schriftstücke wird, soweit entscheidrelevant, in den nachfolgen-
den Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfü-
gungen nach Art. 5 VwVG, sofern diese von einer Vorinstanz nach Art. 33
VGG stammen und keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt
(vgl. Art. 31 VGG). Der angefochtene Entscheid ist eine Verfügung im ge-
nannten Sinn und stammt von einer zulässigen Vorinstanz gemäss Art. 33
Bst. d VGG; eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das Bundes-
verwaltungsgericht ist demnach für die Beurteilung der vorliegenden Be-
schwerde zuständig.
1.2 Zur Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht ist berechtigt, wer vor
der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt
ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung
hat (vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG). Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanz-
lichen Verfahren teilgenommen und ist mit ihren Begehren nicht durchge-
drungen. Sie ist durch die angefochtene Verfügung auch materiell be-
schwert und damit ohne Weiteres zur Beschwerde legitimiert.
1.3 Die Beschwerde wurde ausserdem frist- und formgerecht eingereicht
(vgl. Art. 50 Abs. 1 und 52 Abs. 1 VwVG), weshalb darauf einzutreten ist.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit voller Kogni-
tion und überprüft angefochtene Verfügungen auf Verletzung von Bundes-
recht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, un-
richtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachver-
halts und Unangemessenheit (vgl. Art. 49 VwVG). Es würdigt weiter Be-
weise frei, ohne Bindung an förmliche Beweisregeln sowie umfassend und
pflichtgemäss (Grundsatz der freien Beweiswürdigung; vgl. Art. 19 VwVG
i.V.m. Art. 40 BZP [SR 273]; BGE 137 II 266 E. 3.2; BVGE 2012/33
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E. 6.2.1). Es erachtet eine rechtserhebliche Tatsache, für die der volle Be-
weis zu erbringen ist (Regelbeweismass), nur dann als bewiesen, wenn es
gestützt auf die freie Beweiswürdigung zur Überzeugung gelangt, sie habe
sich verwirklicht. Absolute Gewissheit ist indes nicht erforderlich. Es ge-
nügt, wenn es an der behaupteten Tatsache keine ernsthaften Zweifel mehr
hat oder allenfalls verbleibende Zweifel als leicht erscheinen (vgl. BGE 130
III 321 E. 3.2; BVGE 2012/33 E. 6.2.1).
3.
3.1 Gemäss Art. 104 Abs. 1 AuG kann die Vorinstanz zur Verbesserung der
Grenzkontrollen sowie zur wirksamen Bekämpfung der rechtswidrigen Ein-
reisen in den Schengen-Raum und Durchreisen durch die internationalen
Transitzonen der Flughäfen Luftverkehrsunternehmen verpflichten, ihr
oder der für die Grenzkontrolle zuständigen Behörde zu bestimmten Flü-
gen Personendaten der beförderten Personen sowie Daten zum Flug zu
melden. Die Daten sind unmittelbar nach dem Abflug zu übermitteln. Die
massgeblichen Datenkategorien werden in Abs. 3 von Art. 104 AuG im Ein-
zelnen aufgeführt und umfassen insbesondere die Personalien der beför-
derten Personen, Angaben zu den von diesen mitgeführten Reisedoku-
menten sowie Angaben zu Abgangsflughafen, Umsteigeflughäfen oder
Zielflughafen in der Schweiz. Die für die Meldung der Daten massgeblichen
technischen Vorgaben finden sich in der auf der Homepage der Vorinstanz
publizierten API-Schnittstellenspezifikation (abrufbar unter: > > Einreise & Aufenthalt > Advance Passenger Information [API]
> API-Schnittstellenspezifikation). Zu beachten ist zudem jeweils die Ver-
fügung, mit der die Meldepflicht angeordnet wird.
3.2 Gemäss Art. 122b AuG wird ein Luftverkehrsunternehmen pro Flug, für
den es die Meldepflicht verletzt, mit Fr. 4‘000.– belastet. In schweren Fällen
beträgt die Belastung Fr. 12‘000.– pro Flug, in leichten Fällen kann von der
Eröffnung eines Verfahrens abgesehen werden (Abs. 1). Eine Verletzung
der Meldepflicht wird vermutet, wenn das Luftverkehrsunternehmen die
Daten nach Art. 104 Abs. 3 AuG nicht rechtzeitig, unvollständig oder falsch
übermittelt (Abs. 2). Keine Verletzung der Meldepflicht liegt vor, wenn das
Luftverkehrsunternehmen beweist, dass die Übermittlung im Einzelfall aus
technischen Gründen, die es nicht zu vertreten hat, nicht möglich war
(Abs. 3 Bst. a) oder es alle erforderlichen und zumutbaren organisatori-
schen Massnahmen getroffen hat, um eine Verletzung der Meldepflicht zu
verhindern (Abs. 3 Bst. b).
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3.3 Vorliegend ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin, wie dargelegt
(vgl. Bst. C und D), für die Flüge auf der per 1. Oktober 2015 der Melde-
pflicht gemäss Art. 104 AuG unterstellten Flugstrecke Z._______ - Schweiz
vom 1. bis zum 15. Oktober keine und vom 16. bis zum 19. Oktober 2015
zumindest keine den Anforderungen der Vorinstanz genügenden API-Da-
ten lieferte. Sie erfüllte somit in insgesamt 38 Fällen (19 Tage mit jeweils
zwei Flügen) ihre Meldepflicht nicht im Sinne der Vorinstanz. Streitig ist
hingegen, ob ihr die Vorinstanz aus diesem Grund mit der angefochtenen
Verfügung zu Recht gestützt auf Art. 122b AuG eine Belastung von 38 mal
Fr. 4‘000.– bzw. von insgesamt Fr. 152‘000.– auferlegte.
3.4 Die Beschwerdeführerin bringt zugunsten ihres die streitige Frage ver-
neinenden Standpunkts vor, die Vorinstanz habe beim Erlass der ange-
fochtenen Verfügung praktisch ausnahmslos auf den Wortlaut von
Art. 122b AuG abgestellt und gestützt auf diese Auslegung die Bestimmung
repressiv und rigoros angewandt. Dieses Vorgehen verstosse gegen die
geltenden Auslegungsregeln. Insbesondere ignoriere es, dass die Bestim-
mung gemäss den Gesetzesmaterialien präventiv und mit Augenmass an-
zuwenden sei. Zudem missachte es, dass bei der Auslegung der Bestim-
mung auch die Grundsätze des Abgabe- und Gebührenrechts, insbeson-
dere das Kostendeckungsprinzip, zu beachten seien. Dies, da es sich bei
der finanziellen Belastung gemäss der Bestimmung im Unterschied zur
früheren Regelung nicht mehr um eine Strafe (Busse), sondern um eine
Gebühr handle. Ausser Acht gelassen werde weiter, dass eine Lücke vor-
liege.
Da zwischen der Leistung der Verwaltung und der ihr auferlegten Gebühr
von Fr. 152‘000.– kein vernünftiges Verhältnis bestehe, verletze das Vor-
gehen der Vorinstanz ausserdem den Grundsatz der Verhältnismässigkeit
(Art. 5 Abs. 2 BV). Im Weiteren sei es willkürlich (Art. 9 BV). So beurteile
die Vorinstanz jeden einzelnen Tag und jeden einzelnen Flug als neue Ver-
letzung der Meldepflicht. Zudem stelle sie völlig einseitig und ohne Rück-
sicht auf die Flugdauer auf die Abflugzeit ab und verlange eine Übermitt-
lung der Daten schon wenige Minuten nach dem Abflug. Auch in anderen
Punkten führe ihre Interpretation der für die Datenmeldung massgeblichen
Vorgaben zu völlig willkürlichen Ergebnissen. Dass sie davon ausgehe, an
jedem Tag hätten zwei neue Meldepflichtverletzungen stattgefunden, die
nicht als leicht bezeichnet werden könnten, sei überdies unangemessen.
Das Vorgehen der Vorinstanz verstosse darüber hinaus auch gegen den
Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV). Da sie für jeden Tag
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und jeden Flug ohne Meldung massive Sanktionen von mehreren Tausend
Franken geplant und in der Folge auch ausgesprochen habe, wäre sie ge-
halten gewesen, ihre ihr namentlich bekannten Mitarbeitenden auf die ver-
säumte Datenlieferung und die vorgesehenen Folgen aufmerksam zu ma-
chen. Schliesslich habe die Vorinstanz auch den Sachverhalt unvollständig
abgeklärt.
3.5 Die Vorinstanz führt zugunsten der angefochtenen Verfügung aus, der
Beschwerdeführerin sei insofern beizupflichten, als der Gesetzgeber tat-
sächlich nicht jede noch so kleine Pflichtverletzung habe sanktioniert wis-
sen wollen. Eine durch den Grundsatz der Verhältnismässigkeit gebotene
Pflicht, im Falle einer Meldepflichtverletzung nach Art 122b AuG vor einer
eigentlichen Sanktion immer eine Mahnung auszusprechen, lasse sich je-
doch weder aus dem Gesetzeswortlaut noch den Materialien ableiten. Eine
solche Verpflichtung würde im Gegenteil nicht nur gegen den klaren Wort-
laut, sondern auch gegen die ratio legis verstossen, da sie – namentlich in
Fällen, in denen, wie im vorliegenden Fall, eine Verletzung der Meldepflicht
durch entsprechende Vorkehren ohne Weiteres zu verhindern gewesen
wäre – die vom Gesetz bezweckte Präventivwirkung der Sanktion schwä-
chen würde. Bei der finanziellen Belastung nach Art. 122b AuG handle es
sich im Weiteren nicht um eine Gebühr, sondern um eine Administrativ-
sanktion.
Die pauschalierten Belastungen und deren „Akkumulation“ seien sodann
vom Gesetz so vorgesehen. Sei der Tatbestand erfüllt, habe eine Sanktion
von Fr. 4‘000.– pro Flug zu erfolgen, soweit nicht in Anwendung von
Art. 122b Abs. 3 AuG kein Verfahren zu eröffnen sei oder die höhere Sank-
tion für qualifizierte Meldepflichtverletzungen gemäss Art. 122b Abs. 1 zur
Anwendung komme. Ihr mit dieser Regelung übereinstimmendes Vorge-
hen verstosse entsprechend nicht gegen das Willkürverbot. Unbegründet
sei auch der Vorwurf, sie lege Art. 122b AuG hinsichtlich der Rechtzeitig-
keit, Vollständigkeit und Korrektheit der zu übermittelnden Daten willkürlich
aus; diesbezüglich verweise sie auf ihre Ausführungen in der angefochte-
nen Verfügung.
Eine Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben liege ebenfalls
keine vor. Der Beschwerdeführerin sei bereits im Vorfeld bestens bekannt
gewesen, dass die Verletzung der Meldepflicht grundsätzlich eine Belas-
tung von Fr. 4‘000.– pro Flug zur Folge habe. Ihrem Schreiben vom 8. Ok-
tober 2015 (vgl. Bst. C) habe sie zudem entnehmen können, dass es bisher
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zu einer 16-fachen Meldepflichtverletzung gekommen sei und sie die fort-
gesetzten Nichtmeldungen ebenfalls als einzelne Meldepflichtverletzungen
zu qualifizieren gedenke. Was schliesslich die streitige Sachverhaltsfrage
betreffe, so vermöge die Beschwerdeführerin den geltend gemachten
Sachverhalt nicht zu belegen. Dieser sei zudem nicht entscheidrelevant,
wirke er sich doch nicht auf die Anzahl der begangenen Meldepflichtverlet-
zungen aus.
3.6 Nachfolgend ist zunächst auf die Auslegung von Art. 122b AuG und die
damit im Zusammenhang stehenden Rügen einzugehen (vgl. E. 4), an-
schliessend auf die weiteren Rügen der Beschwerdeführerin (E. 5 f.).
4.
4.1 Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut des Gesetzes (gram-
matikalisches Element). Vom klaren, eindeutigen und unmissverständli-
chen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, so etwa dann,
wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren
Sinn der Norm wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entste-
hungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Sinn und Zweck oder aus
dem Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben. Ist der Text nicht
klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, muss nach seiner
wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Ausle-
gungselemente. Dabei ist namentlich auf die Entstehungsgeschichte (his-
torisches Element), den Zweck der Norm (teleologisches Element), die ihr
zugrunde liegenden Wertungen und ihre Bedeutung im Kontext mit ande-
ren Bestimmungen (systematisches Element) abzustellen. Bleiben bei
nicht klarem Wortlaut letztlich mehrere Auslegungen möglich, so ist jene zu
wählen, die der Verfassung am besten entspricht (vgl. zum Ganzen
BGE 142 I 135 E. 1.1.1 m.w.H.). Die Gesetzesmaterialien sind nicht unmit-
telbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel dazu, den Sinn der Norm
zu erkennen. Bei der Auslegung neuerer Bestimmungen kommt den Mate-
rialien eine besondere Bedeutung zu, weil veränderte Umstände oder ein
gewandeltes Rechtsverständnis eine andere Lösung weniger rasch nahe-
legen (vgl. BGE 141 II 262 E. 4.2 m.w.H.).
4.2 Der Wortlaut von Art. 122b AuG erscheint in allen drei amtlichen Fas-
sungen insofern klar, als Luftverkehrsunternehmen nach Abs. 1 in nicht
mehr leichten, aber noch nicht schweren Fällen – vorbehältlich eines ge-
lungenen Exkulpationsbeweises nach Abs. 3 – für jeden Flug, für den sie
die Meldepflicht gemäss Art. 104 AuG verletzen, zwingend eine pauschale
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Belastung von Fr. 4‘000.– aufzuerlegen ist. Ein Verzicht auf eine Belastung
ist dem Wortlaut nach in solchen Fällen nicht möglich, fehlt es doch – wie
bei den schweren Fällen auch – im Unterschied zu den leichten Fällen an
einer Kann-Formulierung, die ein Absehen von der Eröffnung eines Verfah-
rens zulässt und dadurch die Auferlegung einer Belastung als nicht zwin-
gend erforderlich erscheinen lässt. Aus dem Wortlaut wird damit auch deut-
lich, dass in nicht mehr leichten, aber noch nicht schweren – wie auch in
schweren – Fällen bei einer Vielzahl von Flügen mit Meldepflichtverletzung
die Belastungen zu kumulieren sind. Deutlich wird zudem, dass es sich bei
der Belastung nicht um eine Gegenleistung für eine staatliche Leistung,
mithin nicht um eine Gebühr (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemei-
nes Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 57 Rz. 18), sondern um eine Sank-
tion für eine Pflichtverletzung handelt.
Was unter einem leichten bzw. einem schweren Fall zu verstehen ist, ergibt
sich aus dem Wortlaut allein allerdings nicht. Es bleibt gestützt auf diesen
allein daher auch offen, wann ein nicht mehr leichter, aber noch nicht
schwerer Fall vorliegt, der eine Belastung von Fr. 4‘000.– pro Flug mit Mel-
depflichtverletzung nach sich zieht. Ebenfalls nicht ausreichend klar wird
weiter namentlich, wann eine nicht rechtzeitige, unvollständige oder fal-
sche Datenübermittlung gemäss Abs. 2 vorliegt. Zur Klärung dieser Fragen
wie auch zur Prüfung, ob vom Wortlaut, soweit er als klar erscheint, aus-
nahmsweise abzuweichen ist, sind demnach die weiteren erwähnten Aus-
legungselemente zu berücksichtigen.
4.3
4.3.1 Art. 122b AuG geht – wie die aktuelle Fassung von Art. 104 AuG und
Art. 122a AuG betreffend Verletzung der Sorgfaltspflicht gemäss Art. 92
AuG (Transportieren von Personen ohne die erforderlichen Reisedoku-
mente, Visa und Aufenthaltstitel) – auf die am 1. Oktober 2015 in Kraft ge-
tretene Revision des AuG vom 20. Juni 2014 zurück. Er ersetzt Art. 120b
AuG (nachfolgend: aArt. 120b AuG), der mit der am 12. Dezember 2008 in
Kraft getretenen Revision des AuG vom 13. Juni 2008 ins Gesetz gekom-
men war (vgl. AS 2008 5410). Gemäss dieser früheren Bestimmung waren
Luftverkehrsunternehmen, die ihre Meldepflicht nach Art. 104 AuG (in der
damaligen Fassung; vgl. AS 2008 5409) schuldhaft verletzten, mit einer
Busse bis zu Fr. 1‘000‘000.– zu bestrafen (Abs. 1). Die Meldepflicht war
verletzt, wenn die Passagierdaten nach Art. 104 Abs. 2 AuG nicht rechtzei-
tig, unvollständig oder falsch übermittelt wurden (Abs. 2). Das Luftver-
kehrsunternehmen handelte schuldhaft, wenn es nicht alle erforderlichen
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und zumutbaren organisatorischen Vorkehren getroffen hatte, um eine Ver-
letzung der Meldepflicht zu verhindern (Abs. 3).
4.3.2 Mit der Revision des AuG vom 20. Juni 2014 wurden nicht nur
aArt. 120b AuG durch Art. 122b AuG und der bisherige Art. 120a AuG
(vgl. AS 2008 5409; nachfolgend: aArt. 120a AuG) durch Art. 122a AuG er-
setzt. Vielmehr wurde die Regelung betreffend die Sanktionierung von Luft-
verkehrsunternehmen für Sorgfaltspflicht- und Meldepflichtverletzungen
(sog. Carrier Sanctions) – mit der Art. 26 des Schengener Durchführungs-
übereinkommens vom 19. Juni 1990 (SDÜ, ABl. L 239 vom 22.9.2000,
S. 19) und die diesen ergänzenden Richtlinien der Europäischen Union
(EU) umgesetzt werden – insgesamt grundlegend überarbeitet und das bis-
herige verwaltungsstrafrechtliche System in ein verwaltungsrechtliches
umgewandelt.
Gemäss der neuen Konzeption richtet sich das Verfahren nicht mehr
grundsätzlich nach dem Bundesgesetz vom 22. März 1974 über das Ver-
waltungsstrafrecht (VStrR, SR 313.0), sondern nach dem VwVG
(vgl. Art. 122c Abs. 3 AuG). Die Vorinstanz ist nicht mehr für die erstin-
stanzliche (Straf-) Verfolgung und gegebenenfalls die Verhängung einer
Busse zuständig, sondern für die „Sanktionierung“ von Verletzungen der
Sorgfalts- und Meldepflicht (vgl. Art. 122c Abs. 2 AuG) und die Auferlegung
einer „Belastung“. Sie hat zudem das Verfahren in Abweichung von den
früheren Regeln betreffend Verjährung von Strafverfolgung und Strafe spä-
testens zwei Jahre nach dem jeweils massgeblichen Zeitpunkt zu eröffnen,
bei einer Verletzung der Meldepflicht spätestens zwei Jahre nach dem Da-
tum, an dem die Daten hätten übermittelt werden müssen (vgl. Art. 122c
Abs. 3 AuG). In leichten Fällen kann sie überdies neu von der Eröffnung
eines Verfahrens absehen (vgl. Art. 122a Abs. 1 und Art. 122b Abs. 1
AuG).
Anders als früher wird im Weiteren bei Vorliegen gewisser Umstände von
Gesetzes wegen eine Verletzung der Sorgfalts- bzw. Meldepflicht vermutet
(Beweislastverschiebung; vgl. Art. 122a Abs. 2 und Art. 122b Abs. 2 AuG);
das Verschulden bildet zudem kein selbständiges Tatbestandselement
mehr. Das Luftverkehrsunternehmen kann die Vermutung allerdings wider-
legen, indem es beweist, dass im Gesetz aufgeführte Exkulpationsgründe
vorliegen (vgl. Art. 122a Abs. 3 und Art. 122b Abs. 3 AuG). Statt wie früher
Bussenrahmen sind weiter Pauschalsanktionen pro beförderte Person (bei
einer Verletzung der Sorgfaltspflicht) bzw. pro Flug (bei einer Verletzung
der Meldepflicht) vorgesehen. Die Regelung der Carrier Sanctions findet
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sich zudem neu im mit „Administrative Sanktionen“ betitelten, dem Ab-
schnitt „Strafbestimmungen“ folgenden 2. Abschnitt des 16. Kapitels des
AuG.
4.3.3 Aus den Materialien geht hervor, dass mit dem Systemwechsel bei
den Carrier Sanctions insbesondere auf Beweisschwierigkeiten reagiert
wurde, die bei der Anwendung von aArt. 120a AuG aufgetreten waren. Mit
der neuen Regelung sollte eine effektive und praktikable Anwendung der
Sanktionierungsmöglichkeiten gewährleistet werden.
Der Bundesrat weist in der Botschaft vom 8. März 2013 in diesem Sinn
namentlich darauf hin, dass im Verwaltungsverfahren zwar auch der Un-
tersuchungsgrundsatz gelte, dieser jedoch durch die im VwVG vorgesehe-
nen Mitwirkungspflichten der Parteien relativiert werde. Die Anforderungen
an das Beweismass seien zudem geringer, genüge es doch grundsätzlich,
dass die Behörde vom Vorhandensein einer Tatsache überzeugt sei, auch
wenn keine absolute Gewissheit bestehe. Auch betont er nachdrücklich die
Notwendigkeit der gesetzlichen Vermutung, da ohne diese die Sanktionie-
rungsmöglichkeiten in der Praxis wegen Beweisschwierigkeiten (Ausland-
sachverhalt, negative Tatsache) keine Wirkung entfalten würden. Ausser-
dem erklärt er, die Pauschalierung der Sanktionen trage dem Umstand
Rechnung, dass sich die zu sanktionierenden Pflichtverletzungen hinsicht-
lich der klassischen Bemessungskriterien des Täterverschuldens und der
Tatschwere nicht erheblich unterschieden bzw. derartige Unterschiede, wo
sie bestehen sollten, aufgrund der praktischen Schwierigkeiten ohnehin
kaum zu beweisen wären (vgl. zum Ganzen insb. BBl 2013 2569 f., 2572,
2588 ff.; vgl. ausserdem die Voten von Bundesrätin Sommaruga in der par-
lamentarischen Beratung der Vorlage [vgl. die nachfolgenden Verweise]).
Auch das Parlament erachtete in der Beratung der Vorlage den System-
wechsel bei den Carrier Sanctions aus Gründen der Effektivität und Prak-
tikabilität als erforderlich (vgl. AB 2014 S 284 ff.; AB 2014 N 1037 ff.). Es
stimmte deshalb dem Vorschlag des Bundesrats zu und änderte dessen
Entwurf lediglich insoweit ab, als es die allgemein formulierte Möglichkeit
der Vorinstanz, von der Einleitung eines Verfahrens abzusehen (vgl. BBl
2013 2605), sowohl bei Art. 122a Abs. 1 als auch bei Art. 122b Abs. 1 AuG
auf leichte Fälle einschränkte.
4.3.4 Der Bundesrat führt in der Botschaft zu dieser allgemeinen Kann-For-
mulierung aus, sie ermögliche der Vorinstanz, bei leichten, vereinzelt auf-
tretenden Fällen von einer Verfahrenseröffnung abzusehen und vorerst
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Seite 13
eine Mahnung auszusprechen. Das Hauptziel der vorgeschlagenen Ände-
rungen bei den Carrier Sanctions bestehe darin, die Zahl der beförderten
Personen, die ungenügend dokumentiert seien, in Zusammenarbeit mit
den Luftverkehrsunternehmen zu senken bzw. zu erreichen, dass die Mel-
depflicht von den betroffenen Unternehmen effektiv eingehalten werde. Der
präventive Gedanke stehe im Vordergrund. Ein Luftverkehrsunternehmen
werde entsprechend nur belastet, wenn es wiederholt und in ähnlicher
Weise oder in groben Einzelfällen die Sorgfalts- oder Meldepflicht verletze.
Ein Verzicht auf die Kann-Vorschrift hätte zwei unerwünschte Effekte: Ei-
nerseits müssten in jedem Fall Sanktionen ausgesprochen werden, also
auch in jenen Fällen, die klar nicht auf ein grundsätzliches Fehlverhalten
eines Luftverkehrsunternehmens zurückzuführen seien, sondern selbst bei
vorbildlichen Vorkehrungen angesichts der Masse der beförderten Passa-
giere nicht vollständig hätten verhindert werden können. In diesen Fällen
käme der Sanktion damit keinerlei präventive Wirkung mehr zu, sie ver-
käme zum reinen Selbstzweck. Andererseits würde die Vorinstanz, die
diese Verfahren führen müsste, mit einem erheblichen Mehraufwand kon-
frontiert, der mit dem bestehenden Personalbestand nicht zu bewerkstelli-
gen wäre.
Es seien insbesondere Angemessenheitsüberlegungen, die den Verzicht
auf eine Sanktion rechtfertigten. Bei Art. 122b AuG komme ein Verzicht
etwa bei kleineren, den Zweck der Meldepflicht nicht wesentlich beein-
trächtigenden Fehlern in Betracht, zum Beispiel dem einmaligen Fehlen
eines Geburtsdatums eines einzelnen Passagiers. Ziel der Norm sei nicht,
eine möglichst hohe Anzahl an Belastungen auszusprechen, sondern – in
Zusammenarbeit mit den Luftverkehrsunternehmen – die Datenqualität der
Meldungen zu verbessern (vgl. zum Ganzen BBl 2013 2569 ff., 2589,
2591).
4.3.5 In der Beratung im Ständerat erklärte die Sprecherin der Staatspoli-
tischen Kommission, die Verwaltung habe dargelegt, dass die Sanktionie-
rung primär eine präventive Wirkung entfalten und nur als Ultima Ratio zur
Anwendung kommen solle. Nach Ansicht der Kommission bedürfe die vor-
geschlagene allgemeine Kann-Formulierung in Art. 122a Abs. 1 und
Art. 122b Abs. 1 AuG allerdings einer gewissen Präzisierung. Sie sugge-
riere nämlich, dass von einer Belastung selbst in schweren Fällen abgese-
hen oder umgekehrt auch in besonders leichten Fällen eine solche ausge-
sprochen werden könne. Diese Lesart entspreche nicht der Intention des
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Entwurfs und auch nicht der Meinung der Kommission. Diese schlage da-
her eine Änderung in dem Sinn vor, dass Verletzungen der Sorgfaltspflicht
grundsätzlich eine Belastung zur Folge hätten, in leichteren Fällen aber
von der Eröffnung eines Verfahrens abgesehen werden könne (vgl. Votum
der [damaligen] Ständerätin Verena Diener, AB 2014 S 286). Bundesrätin
Sommaruga erwiderte darauf, die Formulierung der Kommission entspre-
che genau dem, was der Bundesrat auch wolle, bzw. optimiere dessen Vor-
schlag (vgl. AB 2014 S 286). In der Folge nahm der Ständerat die Änderung
einstimmig an (vgl. AB 2014 S 286).
4.3.6 Im Rahmen der Beratung im Nationalrat empfahl der Sprecher der
Staatspolitischen Kommission die Annahme der vom Ständerat beschlos-
senen Änderung (vgl. Votum des [damaligen] Nationalrats André Bugnon,
AB 2014 N 1037). Die Sprecherin der Kommission führte aus, wichtig sei
die Verhältnismässigkeit. Der Gesetzesentwurf enthalte daher auch zahl-
reiche Ausnahmen, bei deren Vorhandensein die betroffene Fluggesell-
schaft trotz des Transports ungenügend dokumentierter Personen nicht
sanktioniert werde. Die Sanktionen seien ausserdem als Kann-Bestimmun-
gen formuliert. Die Behörden könnten somit in leichten Fällen von einer
Sanktionierung absehen, das Augenmass bleibe gewahrt. Die Normen soll-
ten in erster Linie eine präventive Wirkung haben und die Zusammenarbeit
zwischen Fluggesellschaften und Behörden insofern verbessern, als die
Behörden eine vernünftige Handhabe bekämen (vgl. Votum von National-
rätin Daniela Schneeberger, AB 2014 N 1038). Bundesrätin Sommaruga
wies in ihrem Votum darauf hin, dass es neu möglich sein solle, die Sank-
tionen mit Augenmass einzusetzen, also nicht in Fällen, die auch bei guten
Kontrollen nie ganz auszuschliessen seien (vgl. AB 2014 N 1038). In der
Folge nahm der Nationalrat die Änderung ohne Gegenstimmen an
(AB 2014 N 1039).
4.3.7 Hinsichtlich der Höhe der Belastungen verweist der Bundesrat in der
Botschaft auf die massgeblichen, Art. 26 SDÜ ergänzenden EU-Richtlinien
(vgl. Richtlinie 2001/51/EG des Rates vom 28. Juni 2001 zur Ergänzung
der Regelungen nach Artikel 26 des Übereinkommens zur Durchführung
des Übereinkommens von Schengen vom 14. Juni 1985, ABl. L 187 vom
10.7.2001, S. 45 [Sorgfaltspflicht]; Richtlinie 2004/82/EG des Rates vom
29. April 2004 über die Verpflichtung von Beförderungsunternehmen, An-
gaben über die beförderten Personen zu übermitteln, ABl. L 261 vom
6.8.2004, S. 24 [Meldepflicht]) und erläutert, inwiefern die vorgeschlage-
nen Pauschalsätze mit den darin vorgesehenen Sanktionen vereinbar
seien (vgl. BBl 2013 2589 f., 2592). Bezüglich Art. 122b AuG führt er aus,
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Seite 15
die Belastung von Fr. 4000.– liege leicht unter der Mindestsanktion von
€ 3000.– je angetretene Reise gemäss Art. 4 Abs. 1 Bst. b Richtlinie
2004/82/EG. Um deren Vorgaben dennoch gerecht zu werden, müsse des-
halb wie bei Art. 122a AuG eine zweite, höhere Sanktion vorgesehen wer-
den, die Bst. a der genannten Bestimmung genüge, indem sie über
€ 5000.– je angetretene Reise liege. Sie greife in schweren Fällen, nament-
lich bei wiederholten und schwerwiegenden Meldepflichtverletzungen.
Als Beispiel für einen solchen schweren Fall nennt er die Konstellation, in
der es ein Luftverkehrsunternehmen trotz einer genügend langen Vorlauf-
zeit und der Möglichkeit, die Datenübermittlung vorgängig zu testen, nicht
schaffe, die Vorbereitungen rechtzeitig an die Hand zu nehmen, um pünkt-
lich mit der Datenübermittlung beginnen zu können, und trotz Unterstüt-
zung durch die Vorinstanz auch den mit dieser vereinbarten zweiten Termin
für den Beginn der Meldepflicht unkommentiert verstreichen lasse
(vgl. zum Ganzen BBl 2013 2592).
4.4
4.4.1 Aus den vorstehenden Ausführungen zum Systemwechsel bei den
Carrier Sanctions wird deutlich, dass der Gesetzgeber Luftverkehrsunter-
nehmen in nicht mehr leichten Fällen – vorbehältlich eines gelungenen Ex-
kulpationsbeweises – für jeden einzelnen Flug, für den sie die Meldepflicht
verletzen, mithin kumulativ, zwingend mit einem Pauschalbetrag von
Fr. 4‘000.– (gewöhnliche Fälle) bzw. Fr. 12‘000.– (schwere Fälle) belastet
wissen wollte. Lediglich in leichten Fällen wollte er der Vorinstanz die Mög-
lichkeit einräumen, von der Eröffnung eines Verfahrens bzw. der Auferle-
gung einer Belastung abzusehen. Um dies klarzustellen, änderte er den im
gleichen Sinn gedachten, aber unpräzis formulierten Entwurf des Bundes-
rats ab.
Die Regelungsabsicht des Gesetzgebers steht im Einklang mit dem in ers-
ter Linie präventiven Zweck der Sanktionierung gemäss Art. 122b AuG. Die
zwingende und sich kumulierende Belastung pro Flug in nicht mehr leich-
ten, aber nur in solchen Fällen trägt zum einen dazu bei, dass die Luftver-
kehrsunternehmen die erforderlichen möglichen Vorkehren treffen, um die
verlangten Daten für jeden einzelnen Flug korrekt zu melden; auch verhin-
dert sie, dass sie mit Blick auf einen allfälligen „Mengenrabatt“ weitere (bei
bereits erfolgten Meldepflichtverletzungen) bzw. eine Mehr- oder Vielzahl
von Meldepflichtverletzungen in Kauf nehmen. Zum anderen stellt sie si-
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Seite 16
cher, dass die zwingende Sanktionierung grundsätzlich nur dort zur An-
wendung kommt, wo sie eine präventive Wirkung hat (vgl. auch E. 4.4.2),
und nicht zum Selbstzweck verkommt.
Die zwingende Belastung im erwähnten Sinn stimmt im Weiteren mit der
vom Gesetzgeber bei gleicher Gelegenheit beschlossenen Regelung be-
treffend die Sanktionierung von Luftverkehrsunternehmen für die Verlet-
zung der Sorgfaltspflicht gemäss Art. 92 AuG überein (Art. 122a AuG). Sie
trägt zudem Art. 4 der massgeblichen EU-Richtlinie 2004/82/EG Rech-
nung, der verlangt, dass die Sanktionen abschreckend, wirksam und an-
gemessen sind, sowie pro angetretene Reise, für die die erforderlichen Da-
ten nicht oder nicht korrekt übermittelt werden, einen minimalen Höchst-
resp. einen Mindestbetrag der Sanktion in der erwähnten Höhe festsetzt.
Das historische, das teleologische und das systematische Auslegungsele-
ment bestätigen insoweit demnach den Wortlaut von Art. 122b Abs. 1 AuG,
soweit er als klar erscheint (vgl. E. 4.2).
4.4.2 Aus den Ausführungen zum Systemwechsel bei den Carrier Sanc-
tions geht weiter hervor, dass bei der Grenzziehung zwischen einem leich-
ten und einem nicht mehr leichten Fall dem Zweck der Sanktionierung
nach dem Willen des Gesetzgebers massgebliche Bedeutung zukommt.
Wie erwähnt, soll Art. 122b AuG in erster Linie präventive Wirkung entfalten
und dazu beitragen, dass die Luftverkehrsunternehmen die für eine kor-
rekte Erfüllung der Meldepflicht erforderlichen möglichen Vorkehren tref-
fen. Die Sanktionierung von Meldepflichtverletzungen, die trotz entspre-
chender Vorkehren nicht vollständig vermieden werden können, trägt zu
diesem Zweck nichts bei. Liegen solche Meldepflichtverletzungen vor, ist
daher von einem leichten Fall auszugehen. Dies erscheint allein schon
deshalb als sinnvoll, als bei solchen Meldepflichtverletzungen grundsätz-
lich der Exkulpationsbeweis nach Art. 122b Abs. 3 AuG gelingen dürfte.
Ob über diese Meldepflichtverletzungen hinaus auch bei anderen Melde-
pflichtverletzungen von einem leichten Fall auszugehen ist, geht aus den
Materialien nicht gänzlich klar hervor. Darin wird allerdings, wie dargelegt,
betont, dass die neuen Sanktionierungsmöglichkeiten angemessen und
mit Augenmass anzuwenden seien und die Verhältnismässigkeit wichtig
sei. Es liegt deshalb nahe, dass nicht nur dann von einem leichten Fall
auszugehen ist, wenn voraussichtlich ohnehin keine Belastung festzuset-
zen ist, weil der Exkulpationsbeweis gelingen dürfte. Vielmehr grundsätz-
lich auch dann, wenn die zu beurteilende Meldepflichtverletzung bzw. die
zu beurteilenden Meldepflichtverletzungen eine Sanktionierung mit Blick
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Seite 17
auf die mit Art. 122b AuG in erster Linie angestrebte präventive Wirkung
sowohl in Bezug auf das Unternehmen, das die Meldepflicht verletzt hat,
als auch in Bezug auf die übrigen der Meldepflicht nach Art. 104 AuG un-
terstehenden Luftverkehrsunternehmen als entbehrlich erscheinen lässt
bzw. lassen. Der Vorinstanz steht insoweit ein gewisses Ermessen zu, das
sie pflichtgemäss auszuüben hat.
Zu beachten ist dabei, dass – wie aus den Ausführungen zum System-
wechsel bei den Carrier Sanctions weiter hervorgeht – ein „Fall“ im Sinne
von Art. 122b AuG nicht zwingend mit einem einzelnen Flug mit Melde-
pflichtverletzung identisch ist. Je nach den gegebenen Umständen kann
ein „Fall“ vielmehr zwei oder mehrere solche Flüge umfassen und muss die
Frage, ob ein leichter, ein gewöhnlicher nicht mehr leichter oder ein schwe-
rer Fall vorliegt, gestützt auf eine Gesamtbetrachtung beantwortet werden.
Je nach Antwort ist dann für die einzelnen Flüge des „Falls“ auf eine Be-
lastung zu verzichten oder eine Belastung von Fr. 4‘000.– bzw. Fr. 12‘000.–
festzusetzen.
4.4.3 Aus den Ausführungen zum Systemwechsel bei den Carrier Sanc-
tions geht ausserdem hervor, dass die neue Regelung, auch wenn sie nicht
mehr verwaltungsstrafrechtlicher Natur ist, weiterhin auf die Sanktionie-
rung von Luftverkehrsunternehmen für Melde- und Sorgfaltspflichtverlet-
zungen abzielt bzw. diese sogar noch erleichtern soll. Die nach Art. 122b
AuG aufzuerlegende Belastung dient somit nicht der Abgeltung einer staat-
lichen Leistung und ist deshalb nicht als Gebühr zu qualifizieren
(vgl. E. 4.2). Vielmehr handelt es sich um eine repressive Zwangsmass-
nahme bzw. eine repressive verwaltungsrechtliche Sanktion (vgl. dazu
TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 32 Rz. 8; HÄFELIN/MÜLLER/UHL-
MAN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 1444), die mittelbar
die Einhaltung der Meldepflicht gemäss Art. 104 AuG sicherstellen soll und
in erster Linie präventiven Charakter hat, jedoch auch dazu dient, began-
gene Pflichtverletzungen zu ahnden. Sie ist denn auch, wie erwähnt, im
Abschnitt „Administrative Sanktionen“ des 16. Kapitels des AuG geregelt.
Dass Art. 122b AuG das Verschulden nicht mehr als selbständiges Tatbe-
standselement nennt (zum Verschuldenserfordernis von aArt. 120b AuG
vgl. E. 4.3.1), ändert an der erwähnten Natur der Belastung nichts. Die Ein-
holung eines Amtsberichts bezüglich des Ertrags aus der Anwendung der
Sanktion ist demnach zur Klärung des entscheidrelevanten Sachverhalts
nicht erforderlich, der entsprechende, auf der unzutreffenden Qualifikation
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Seite 18
der Belastung als Gebühr beruhende Beweisantrag der Beschwerdeführe-
rin daher abzuweisen. Da den Luftverkehrsunternehmen der Exkulpations-
beweis offensteht, setzt die Sanktionierung im Übrigen letztlich nach wie
vor ein Verschulden voraus. Es kann entsprechend auch nicht gesagt wer-
den, Art. 122b AuG sei mit Art. 4 der Richtlinie 2004/82/EG nicht vereinbar,
da dieser ein Verschulden der Luftverkehrsunternehmen verlange. Auch
hinsichtlich der Natur der Sanktion bestätigen die weiteren Auslegungsele-
mente demnach den Wortlaut von Art. 122b AuG, soweit dieser als klar er-
scheint (vgl. E. 4.2).
4.4.4 Die erwähnte Natur der Sanktion nach Art. 122b AuG schliesst frei-
lich nicht aus, dass diese nach den Kriterien des Europäischen Gerichts-
hofs für Menschenrechte (EGMR) dennoch als strafrechtliche Anklage im
Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK zu beurteilen ist (vgl. dazu und zu den
massgeblichen Kriterien HÄFELIN/MÜLLER/UHLMAN, a.a.O., Rz. 1540 ff.;
GRABENWARTER/PABEL, Europäische Menschenrechtskonvention, 6. Aufl.
2016, § 24 Rz. 19 ff.). Eine solche Qualifikation hätte zur Folge, dass trotz
der vom Gesetzgeber gewollten verwaltungsrechtlichen Natur der Sanktion
die strafprozessualen Mindestgarantien von Art. 6 Ziff. 2 und 3 EMRK (und
Art. 32 BV) zu beachten wären (vgl. ISABELLE HÄNER, Mindestgarantien für
Strafverfahren und ihre Bedeutung für verwaltungsrechtliche Sanktionen,
in: Häner/Waldmann, Verwaltungsstrafrecht und sanktionierendes Verwal-
tungsrecht, 2010, S. 40; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMAN, a.a.O., Rz. 1540 f.).
Der Bundesrat äussert sich in der Botschaft vom 8. März 2013 nicht aus-
drücklich zu dieser Frage. Seine Ausführungen zur Vereinbarkeit der neuen
Regelung mit der EMRK legen aber nahe, er bejahe sie (vgl. BBl 2013
2598). Wie es sich damit verhält bzw. wie die hier interessierende Sanktion
nach Art. 122b AuG EMRK-rechtlich zu qualifizieren ist, kann indes offen
bleiben. Eine allfällige Anwendbarkeit der erwähnten Garantien wäre vor-
liegend letztlich nur insoweit von Interesse, als nach Art. 122b AuG bei Vor-
liegen der in Abs. 2 genannten Umstände eine Verletzung der Meldepflicht
widerlegbar vermutet wird (Beweislastverschiebung), was gegen die Un-
schuldsvermutung von Art. 6 Ziff. 2 EMKR (und Art. 32 Abs. 1 BV) verstos-
sen könnte. Wie der Bundesrat in der Botschaft diesbezüglich jedoch zu-
treffend ausführt (vgl. BBl 2013 2598), sind derartige Vermutungen nach
der Rechtsprechung des EGMR innerhalb vernünftiger Grenzen zulässig
(vgl. u.a. die Urteile des EGMR Salabiaku gegen Frankreich vom 7. Okto-
ber 1988, Nr. 10519/83, Serie A Nr. 141 Ziff. 26 ff.; Pham Hoang gegen
Frankreich vom 25. September 1992, Nr. 13191/87, Serie A Nr. 242 Ziff. 32
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Seite 19
ff.; GRABENWARTER/PABEL, a.a.O., § 24 Rz. 141) und trägt die neue Rege-
lung der Carrier Sanctions und damit insbesondere Art. 122b AuG den
massgeblichen Vorgaben des EGMR Rechnung.
4.4.5 Nicht näher ausgeführt wird in der Botschaft des Bundesrats, was
nach Art. 122b Abs. 2 AuG unter einer „nicht rechtzeitigen“ Datenübermitt-
lung zu verstehen ist. Auch in der parlamentarischen Beratung wurde die
Frage nicht thematisiert. In systematischer Hinsicht legt Art. 104 Abs. 1
AuG nahe, dass die Datenübermittlung unmittelbar nach dem Abflug erfol-
gen muss. Gemäss dem Bundesrat lässt der Begriff „unmittelbar“ bewusst
einen Interpretationsspielraum offen. In der Praxis werde die Berechnung
der Rechtzeitigkeit mittels einer Pufferzeit erfolgen (vgl. BBl 2013 2579).
Die Vorinstanz führt in der angefochtenen Verfügung aus, als nicht recht-
zeitig eingegangen gelte jede Meldung, die entweder vor dem Abflug (und
damit zu früh) oder nicht unmittelbar nach dem Abflug (und damit zu spät)
erfolge. Vor dem Abflug übermittelte API-Daten könnten schon aufgrund
der grammatikalischen Auslegung nicht als unmittelbar nach dem Abflug
übermittelt gelten. Zum selben Ergebnis führe die teleologische Auslegung,
sei doch bei einer Datenmeldung vor dem Abflug nicht ausgeschlossen,
dass sich bis zum Abflug noch Änderungen in der Passagierliste ergäben
(vgl. dazu auch BBl 2013 2579). Was die nach dem Abflug übermittelten
Daten betreffe, so ergebe die grammatikalische Auslegung des Begriffs
„unmittelbar“, dass die Frist zwischen dem Abflug und der Datenübermitt-
lung nur eine kurze, wenige Minuten dauernde sein könne. Zum gleichen
Ergebnis führe die teleologische Auslegung. Die im Voraus zu übermitteln-
den Daten dienten der Erleichterung und Beschleunigung der Grenzüber-
trittskontrolle und erlaubten es zudem, die knappen Personalressourcen
durch Schwerpunktbildung effizienter einzusetzen. Die anvisierten Effekte
seien dabei umso grösser, je eher die vollständigen und korrekten API-Da-
ten vorlägen. Der Gesetzgeber habe sich deshalb und auch wegen der je
nach Abgangsort sehr unterschiedlichen Flugzeiten entschieden, die Frist
zur Übermittlung der Daten vom Zeitpunkt des Abflugs und nicht von dem
der Ankunft des Flugs abhängig zu machen. Die Frist sei entsprechend eng
auszulegen. Sie umfasse einen Zeitraum von lediglich einigen Minuten
nach dem Abflug und könne nicht mehr eingehalten werden, wenn zwi-
schen diesem und dem Eintreffen der Daten mehrere Stunden liegen.
Diese Ausführungen der Vorinstanz vermögen grundsätzlich zu überzeu-
gen. Dies gilt insbesondere hinsichtlich der Frage, ob bei der Bemessung
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Seite 20
der Frist zur Übermittlung der Daten die Dauer des jeweiligen Flugs rele-
vant ist. Hätte der Gesetzgeber dies gewollt, wäre zu erwarten gewesen,
dass er die Frist zur Datenmeldung nicht zur Abflug-, sondern zur Ankunfts-
zeit in Beziehung setzt und vorgibt, bis zu welchem Zeitpunkt vor der An-
kunft die Daten gemeldet werden müssen. Dass er dies nicht tat, spricht
klar dafür, dass die Flugdauer für die Bestimmung der Frist keine Rolle
spielt und die Daten ungeachtet der jeweiligen Flugdauer jeweils wenige
Minuten nach dem Abflug gemeldet werden müssen. In die gleiche Rich-
tung deuten, wie die Vorinstanz zu Recht vorbringt, der Zweck der Daten-
übermittlung, die Vorteile einer möglichst frühzeitigen Meldung und die je
nach Abgangsort sehr unterschiedlichen Flugzeiten. Zu beachten ist aller-
dings, dass das API-System, wie die Vorinstanz in der angefochtenen Ver-
fügung ausführt, die Differenz zwischen der geplanten Abflugzeit und dem
Zeitpunkt des Dateneingangs mit einem Puffer von 30 Minuten berechnet,
mithin erst nach Ablauf dieser Pufferzeit eingegangene Meldungen als ver-
spätet ausweist. Insoweit besteht somit aus Praktikabilitätsgründen eine
systembedingte Toleranz, die den Luftverkehrsunternehmen die Erfüllung
der Meldepflicht zwar nicht in rechtlicher, aber doch in tatsächlicher Hin-
sicht erleichtert.
4.4.6 In der Botschaft des Bundesrates ebenfalls nicht näher ausgeführt
wird, was in Art. 122b Abs. 2 AuG mit einer „unvollständigen“ Datenüber-
mittlung gemeint ist. Diese Frage bildete auch nicht Thema der parlamen-
tarischen Beratung. Die Vorinstanz führt in der angefochtenen Verfügung
aus, als unvollständig gelte die Datenübermittlung, wenn entweder nicht zu
jedem Passagier Daten übermittelt würden, bei mindestens einem Passa-
gier mindestens eine der in Art. 104 Abs. 3 Bst. a und b AuG genannten
Datenkategorien fehle oder die Angaben zum Flug gemäss Art. 104 Abs. 3
Bst. d - g AuG nicht vollständig seien. Damit erwähnt sie sämtliche in
Art. 104 Abs. 3 AuG aufgeführten Datenkategorien ausser jenen, die in
Bst. c (Nummer, Ausstellerstaat, Art und Ablaufdatum des mitgeführten Vi-
sums oder Aufenthaltstitels) und – neben den Angaben zu den Flughäfen
– in Bst. d (Angaben zur gebuchten Flugroute der beförderten Personen)
genannt werden. Wieso sie diese beiden Datenkategorien nicht erwähnt,
erläutert sie nicht. Es dürfte jedoch darauf zurückzuführen sein, dass die
entsprechenden Angaben nur gemeldet werden müssen, soweit sie dem
Luftverkehrsunternehmen bekannt sind. Soweit dies der Fall ist und das
Unternehmen die Angaben nicht liefert, liegt freilich auch hier eine unvoll-
ständige Datenübermittlung im Sinne von Art. 122b Abs. 2 AuG vor. Dass
die Daten dem Unternehmen vorlagen, bildet jedoch Basis für die Vermu-
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Seite 21
tung der Meldepflichtverletzung und ist deshalb, anders als bei den weite-
ren Datenkategorien gemäss Art. 104 Abs. 3 AuG, von der Vorinstanz zu
beweisen. Die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz sind in diesem
Sinn zu ergänzen.
4.4.7 Nicht näher ausgeführt wird in der Botschaft sodann, was nach
Art. 122b Abs. 2 AuG unter einer „falschen“ Datenübermittlung zu verste-
hen ist. Auch im Parlament wurde diese Frage nicht thematisiert. Die
Vorinstanz führt in der angefochtenen Verfügung aus, als falsch übermittelt
gälten API-Daten, wenn sie nicht den für den jeweiligen Eingangskanal de-
finierten Spezifikationen entsprächen. Da die API-Daten in elektronischer
Form verarbeitet würden, seien zwingend hohe Anforderungen an deren
Richtigkeit zu stellen. Nur wenn die Spezifikationen präzise eingehalten
würden, brächten die automatisiert durchgeführten Abfragen der Passa-
gierdaten in den für die Grenzkontrolle relevanten Datenbanken auch tat-
sächlich akkurate Resultate und könnten diese den für die Kontrolle des
jeweiligen Flugs zuständigen Behörden auch korrekt zugeteilt werden. Da-
mit müsse jede Datenlieferung, die auch nur im Geringsten von der Spezi-
fikation abweiche und dadurch die automatisierte Verarbeitung verunmög-
liche oder zu einer falschen Interpretation der Daten führe, als falsch gel-
ten. Dies selbst dann, wenn es einem menschlichen Betrachter möglich
wäre, die von der Spezifikation abweichende Übermittlung korrekt zu inter-
pretieren, da die im Voraus erfolgende elektronische Übermittlung der API-
Daten eben gerade zum Ziel habe, Personalressourcen möglichst effizient
einzusetzen, statt sie mit der Aufarbeitung falsch übermittelter Daten zu
binden.
Diese im Wesentlichen auf das teleologische Auslegungselement gestütz-
ten Ausführungen der Vorinstanz überzeugen. In der Tat macht eine Mel-
dung der API-Daten nur dann Sinn, wenn sie auf eine zweckkonforme
Weise erfolgt. Dass dies für die Luftverkehrsunternehmen allenfalls mit ge-
wissen Schwierigkeiten verbunden sei mag, ändert daran nichts, zumal die
Vorinstanz vor Beginn der Meldepflicht die Möglichkeit bietet, im Rahmen
einer Testphase zu prüfen, ob die Datenübermittlung reibungslos funktio-
niert. Soweit die gelieferte API-Daten nicht den definierten Spezifikationen,
insbesondere der auf der Homepage der Vorinstanz publizierten API-
Schnittstellenspezifikation (vgl. E. 3.1) entsprechen, sind sie demnach
nach Art. 122b Abs. 2 AuG als falsch zu qualifizieren.
4.5 Aus den vorstehenden Ausführungen wird deutlich, dass die Vorinstanz
Art. 122b Abs. 1 AuG zu Recht dahingehend auslegt, in nicht mehr leichten,
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aber noch nicht schweren Fällen sei Luftverkehrsunternehmen – vorbehält-
lich eines gelungenen Exkulpationsbeweises nach Abs. 3 von
Art. 122b AuG – pro Flug, für den sie die Meldepflicht verletzen, mithin ku-
muliert, eine Belastung von Fr. 4‘000.– aufzuerlegen. Weiter ist ersichtlich,
dass ihre Auslegung des Begriffs des „leichten Falls“, wonach in der Regel
dann von einem solchen Fall auszugehen sei, wenn die Meldepflicht im
Wesentlichen eingehalten werde und bloss einige wenige Fehler zu ver-
zeichnen seien, die den Sinn und Zweck der Meldepflicht nicht bzw. nur
geringfügig tangierten, grundsätzlich nicht zu beanstanden ist. Ersichtlich
ist ausserdem, dass sie die Begriffe „rechtzeitig“, „unvollständig“ und
„falsch“ gemäss Abs. 2 von Art. 122b AuG und den Begriff „unmittelbar“ ge-
mäss Art. 104 Abs. 1 AuG zu Recht in der dargelegten Weise auslegt.
Ihre Auslegung verstösst demnach nicht gegen die geltenden Auslegungs-
regeln. Insbesondere berücksichtigt sie die Grundsätze des Abgabe- und
Gebührenrechts, namentlich das Kostendeckungsprinzip, zu Recht nicht,
handelt es sich doch bei der finanziellen Belastung nach Art. 122b AuG,
wie dargelegt, nicht um eine Gebühr. Hingegen beachtet sie zu Recht, dass
die Verhältnismässigkeit der Sanktion nach dem Willen des Gesetzgebers
dadurch sichergestellt werden soll, dass die Vorinstanz in leichten Fällen,
aber eben nur in solchen, von der Eröffnung eines Verfahrens bzw. der
Auferlegung einer Belastung absehen kann. Sie trägt mithin dem Grund-
satz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) und dem Gebot der ver-
fassungskonformen Auslegung im zulässigen Umfang korrekt Rechnung.
Die Auslegung der Vorinstanz ist weiter auch nicht willkürlich (Art. 9 BV),
sind doch namentlich die Bezugnahme auf den Abflugzeitpunkt für die Be-
stimmung der Rechtzeitigkeit und das Erfordernis der strikten Einhaltung
der definierten Spezifikationen für die Bejahung der Richtigkeit der Daten-
meldung wohlbegründet. Sie ignoriert im Übrigen auch keine Lücke,
ebenso wenig ist sie sonst zu beanstanden.
4.6 Dass die Vorinstanz gestützt auf ihre zutreffende Auslegung von
Art. 122b AuG hinsichtlich sämtlicher 38 Flüge, für die die Beschwerdefüh-
rerin die Meldepflicht verletzte, von einem nicht mehr leichten, aber noch
nicht schweren Fall ausgeht, ist im Weiteren nicht unangemessen. Da die
Beschwerdeführerin für die Flüge vom 1. bis zum 15. Oktober 2015 keine
und für die Flüge vom 16. bis zum 19. Oktober 2015 entweder keine oder
grösstenteils verspätete und in mehrfacher Hinsicht falsche sowie teilweise
auch unvollständige API-Daten übermittelte, ist die Qualifikation der Mel-
depflichtverletzungen durch die Vorinstanz vielmehr zutreffend. Insbeson-
dere lässt Art. 122b Abs. 1 AuG angesichts des Umstands, dass während
A-1679/2016
Seite 23
19 Tagen keine brauchbaren API-Daten geliefert wurden, die Annahme ei-
nes leichten Falls nicht zu. Das Vorgehen der Beschwerdeführerin grenzt
vielmehr an einen schweren Fall. Die angefochtene Verfügung ist demnach
auch insoweit nicht zu beanstanden.
Dass die Beschwerdeführerin vorbringt, sie habe nicht absichtlich oder
böswillig gehandelt, ändert daran nichts. Diesem Vorbringen kommt bei der
Qualifikation ihrer Meldepflichtverletzungen keine massgebliche Bedeu-
tung zu. Nachfolgend zu prüfen bleibt, ob die angefochtene Verfügung ge-
gen den Grundsatz von Treu und Glauben verstösst (vgl. E. 5) oder auf
einem unvollständig abgeklärten Sachverhalt beruht (vgl. E. 6).
5.
5.1 Der Grundsatz von Treu und Glauben findet sich zum einen als allge-
meiner Verfassungsgrundsatz in Art. 5 Abs. 2 BV und zum anderen als
grundrechtlicher Anspruch auf Vertrauensschutz in Art. 9 BV. Er gebietet
ein loyales und vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr. Für den
Bereich des öffentlichen Rechts bedeutet er, dass die Behörden und die
Privaten in ihren Rechtsbeziehungen gegenseitig aufeinander Rücksicht
zu nehmen haben. Im Verwaltungsrecht sind vor allem der Grundsatz des
Vertrauensschutzes, das Verbot widersprüchlichen Verhaltens und das
Verbot des Rechtsmissbrauchs von Bedeutung (vgl. zum Ganzen TSCHAN-
NEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 22 Rz. 1 ff.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., Rz. 620 ff.). Wichtigster Anwendungsfall des Vertrauensschutzes ist
der Schutz des Vertrauens Privater in behördliche Auskünfte, sofern ge-
wisse Voraussetzungen erfüllt sind. Neben unrichtigen Auskünften können
dabei auch pflichtwidrig unterlassene Äusserungen einer Behörde eine
schützenswerte Vertrauensgrundlage bilden, sofern die massgeblichen
Voraussetzungen erfüllt sind. Erforderlich ist dabei namentlich, dass im
Einzelfall aufgrund einer Vorschrift oder der Umstände eine ausdrückliche
behördliche Auskunft geboten gewesen wäre (vgl. BGE 131 V 472
E. 5; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 22 Rz. 15 ff., insb. Rz. 17).
5.2 Wie erwähnt (vgl. Bst. B), wies die Vorinstanz die Beschwerdeführerin
in ihrer Verfügung vom 27. Juli 2015, mit der sie die Flugstrecke Z._______
- Schweiz mit Wirkung ab dem 1. Oktober 2015 der Meldepflicht gemäss
Art. 104 AuG unterstellte, unter Verweis auf Art. 122b Abs. 1 AuG darauf
hin, eine Verletzung der Meldepflicht werde mit Fr. 4‘000.– pro Flug belas-
tet. In schweren Fällen betrage die Belastung Fr. 12‘000.– pro Flug. In ih-
rem Schreiben vom 8. Oktober 2015 (vgl. Bst. C) hielt sie weiter fest, es
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bestehe der begründete Verdacht, dass die Beschwerdeführerin die seit
dem 1. Oktober 2015 geltende Meldepflicht in bisher 16 Fällen verletzt
habe. Ausserdem drohte sie an, allfällige ab dem 1. November 2015 fest-
gestellte Nichtmeldungen als schwere Fälle zu betrachten, was im Sankti-
onsfall eine Belastung von Fr. 12‘000.– pro Flug nach sich ziehen würde.
Wie die Vorinstanz zutreffend vorbringt, war der Beschwerdeführerin somit
bereits im Vorfeld bestens bekannt, dass die Verletzung der Meldepflicht
grundsätzlich eine Belastung von Fr. 4‘000.– pro Flug zur Folge haben
würde. Dies ergab sich weiter auch aus dem Schreiben der Vorinstanz vom
8. Oktober 2015, zumal darin auf die Verfügung vom 27. Juli 2015 verwie-
sen wird und die dort erwähnten Folgen einer Meldepflichtverletzung wie-
derholt werden. Es geht überdies aus dem insoweit klaren Wortlaut von
Art. 122b Abs. 1 AuG hervor, auf den in diesem Schreiben erneut verwie-
sen wird. Aus diesem wurde ausserdem deutlich, dass die Vorinstanz ge-
dachte, hinsichtlich der bislang festgestellten wie auch allfälliger weiterer
Meldepflichtverletzungen vorbehältlich allfälliger Exkulpationsgründe nach
der gesetzlichen Regelung vorzugehen.
Unter diesen Umständen musste die Vorinstanz die Beschwerdeführerin
nicht zusätzlich informieren. Eine Berufung auf den Vertrauensschutz
kommt daher bereits aus diesem Grund nicht in Betracht. Dass die
Vorinstanz den Grundsatz von Treu und Glauben sonst verletzt bzw. gegen
das Verbot widersprüchlichen Verhaltens und das Verbot des Rechtsmiss-
brauchs verstossen hätte, macht die Beschwerdeführerin nicht geltend und
ist auch nicht ersichtlich. Die Beschwerde erweist sich demnach auch hin-
sichtlich dieser Rüge als unbegründet.
6.
6.1 Was die Rüge der unvollständigen Sachverhaltsabklärung betrifft, so
bringt die Beschwerdeführerin vor, ein Mitarbeiter der Vorinstanz habe ihr
anlässlich eines am 16. Oktober 2015 geführten Telefonats mitgeteilt, die
API-Daten müssten definitiv vor der Landung übermittelt werden. Obschon
sie diesen Umstand der Vorinstanz am 11. Dezember 2015 (vgl. Bst. D)
mitgeteilt habe, habe sich diese damit begnügt, den entsprechenden Mit-
arbeiter zu befragen, und führe in der angefochtenen Verfügung aus, die-
ser wolle keine solche Aussage gemacht haben. Zusätzliche Abklärungen
habe sie nicht getätigt, obschon sie den Sachverhalt von Amtes wegen
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festzustellen habe. Dieses einseitige Abstellen auf die Darstellung des ei-
genen Mitarbeiters verletze Art. 12 VwVG und sei eine unvollständige
Sachverhaltsabklärung.
6.2 Zwar macht die Beschwerdeführerin geltend, die Vorinstanz hätte hin-
sichtlich der streitigen Sachverhaltsfrage zusätzliche Abklärungen vorneh-
men müssen; inwiefern diese Frage entscheidrelevant ist, erläutert sie je-
doch nicht. Solches ist denn auch, wie die Vorinstanz zu Recht vorbringt,
nicht ersichtlich. Selbst wenn sich der fragliche Mitarbeiter so geäussert
haben sollte, wie die Beschwerdeführerin geltend macht, und zudem davon
ausgegangen würde, diese habe für die Zeitspanne vom 16. bis zum
19. Oktober 2015 hinsichtlich der Frage des massgeblichen Zeitpunkts der
Datenübermittlung auf diese Äusserung vertrauen dürfen, wäre für diese
Zeitspanne weiterhin von acht nicht mehr leichten und damit zu sanktionie-
renden Meldepflichtverletzungen auszugehen. Dies, da die Meldungen an
diesen Tagen, soweit überhaupt welche eingingen, nicht nur grösstenteils
verspätet, sondern auch in verschiedener Hinsicht fehlerhaft sowie teil-
weise unvollständig waren. Die Vorinstanz war entsprechend nach
Art. 12 VwVG von vornherein nicht gehalten, hinsichtlich der streitigen
Sachverhaltsfrage weitere Abklärungen vorzunehmen. Es kann entspre-
chend offen bleiben, ob sie gemäss dieser Bestimmung eine Abklärungs-
pflicht gehabt hätte, wenn diese Frage entscheidrelevant gewesen wäre.
Auch diese Rüge der Beschwerdeführerin erweist sich somit als unbegrün-
det.
7.
Als Fazit ist festzuhalten, dass die angefochtene Verfügung weder auf ei-
ner falschen, insbesondere unverhältnismässigen und willkürlichen Ausle-
gung von Art. 122b AuG noch einer unvollständigen Sachverhaltsabklärung
beruht; ebenso wenig ist sie unangemessen. Sie ist im Weiteren auch
sonst nicht zu beanstanden. Insbesondere bringt die Beschwerdeführerin
keine Exkulpationsgründe nach Art. 122b Abs. 3 AuG vor, die der ange-
fochtenen Belastung von insgesamt Fr. 152‘000.– entgegenstehen wür-
den. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet und ist abzuwei-
sen.
8.
8.1 Bei diesem Verfahrensausgang gilt die Beschwerdeführerin als vollum-
fänglich unterliegend. Sie hat deshalb die auf Fr. 5'000.– festzusetzenden
Verfahrenskosten (vgl. Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008
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über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht
[VGKE, SR 173.320.2]) zu tragen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG).
8.2 Die obsiegende Vorinstanz hat als Bundesbehörde keinen Anspruch
auf eine Parteientschädigung (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE). Gleiches gilt für die
unterliegende Beschwerdeführerin (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 1
VGKE).

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 5'000.– werden der Beschwerdeführerin auf-
erlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss in der gleichen Höhe wird zur Be-
zahlung der Verfahrenskosten verwendet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Einschreiben)
– das Generalsekretariat EJPD (Gerichtsurkunde)

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Die vorsitzende Richterin:

Der Gerichtsschreiber:

Christine Ackermann Pascal Baur


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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-
schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren
Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be-
schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

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