A-1717/2013 - Abteilung I - Permis de conduire et permis de circulation - refus d'octroyer une autorisation exceptionnelle p...

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Cour I
A-1717/2013


A r r ê t d u 1 9 d é c e m b r e 2 0 1 3
Composition

Marie-Chantal May Canellas (présidente du collège),
Kathrin Dietrich, André Moser, juges,
Myriam Radoszycki, greffière.



Parties

X._______,…, représenté par…,
recourant,



contre


Office fédéral des routes (OFROU), 3003 Berne,
autorité inférieure.

Objet

Refus d'octroyer une autorisation exceptionnelle pour suivre
la formation complémentaire nécessaire à l'obtention d'un
permis de conduire.


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Faits :
A.
X._______, citoyen… né le…, a résidé…, où il a obtenu son permis de
conduire le…. Il est… au mois de… pour y poursuivre…, résidant….
Le 20 octobre 2010, l'Office de la circulation et de la navigation du
canton… lui a délivré, en échange de son permis…, un permis de
conduire suisse à l'essai comportant la date d'échéance du...
B.
En janvier 2012, X._______ s'est installé à … et a annoncé son
changement d'adresse au Service de la circulation et de la navigation du
canton… Par courrier reçu par l'intéressé le 15 novembre 2012 –
consécutif à une demande de duplicata justifiée par la perte de ce
document –, le service précité lui a communiqué que son permis à l'essai
était échu depuis le… et l'a enjoint à lui transmettre une attestation de
cours "L-2".
C.
Par courrier du 16 novembre 2012, X._______ a sollicité de l'Office
fédéral des routes (OFROU) l'autorisation exceptionnelle de pouvoir
suivre la formation complémentaire prescrite – nécessaire à l'obtention de
son permis définitif –, ce malgré l'expiration du délai de trois mois dès
l'échéance de son permis à l'essai (art. 24b al. 2 de l'ordonnance du
27 octobre 1976 réglant l'admission à la circulation routière [OAC,
RS 741.51]). A l'appui de sa demande, X._______ a fait valoir qu'il
ignorait, encore quelques jours auparavant, qu'il devait participer à une
formation de conduite obligatoire pour que son permis devienne définitif.
D.
Par lettre du 25 janvier 2013, l'OFROU a informé X._______ que sa
situation ne constituait pas un cas de rigueur justifiant une dérogation au
délai prévu à l'art. 24b al. 2 OAC pour suivre la formation prescrite.
En cas de désaccord, il avait la possibilité de solliciter une décision
susceptible de recours soumise à un émolument "d'environ 200 francs".
Le 18 février 2013, Y._______, agissant pour son fils X._______, a
demandé à l'OFROU de rendre une telle décision.
E.
Par décision du 28 février 2013 fondée sur l'art. 150 al. 6 OAC, l'OFROU
a confirmé le contenu de sa lettre du 25 janvier 2013 et rejeté la demande
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de X._______, tout en mettant les frais de procédure, par 200 francs, à
sa charge.
A l'appui de sa décision, il a notamment relevé que le jeune adulte ne
pouvait ignorer que son permis était seulement "à l'essai" et arrivait à
l'échéance le…, date figurant au recto de son document. S'il ignorait –
malgré les renseignements (lettre, brochures) en principe fournis avec le
permis – la procédure à suivre pour recevoir un permis définitif, il lui
incombait de demander des explications auprès de l'Office de la
circulation de son canton de domicile.
F.
Le 29 mars 2013, X._______ (ci-après le recourant), représenté par son
père, a déposé un recours au Tribunal administratif fédéral contre cette
décision, réclamant en substance d'une part le report au 20 octobre 2013
du délai pour suivre le cours L2 – de manière à "pouvoir jouir du même
droit qu'un citoyen suisse qui a fait son permis dans notre pays" –, d'autre
part la mise à la charge de l'Etat des "frais de la procédure" et de ses
propres frais. A l'appui de son recours, il invoque non seulement la
violation de la législation sur la circulation routière, mais aussi celle des
principes de la bonne foi et de l'interdiction de l'arbitraire.
G.
L'OFROU (ci-après l'autorité inférieure) s'est déterminée le 8 mai 2013 au
sujet du recours déposé, concluant à son rejet.
H.
Par écriture du 16 août 2013, le recourant s'est plaint de la durée de la
procédure de recours et a demandé la mise en place d'un "effet suspensif
de la prise de position" de l'autorité inférieure. Par ordonnance du 21 août
2013, la juge instructeur lui a donné acte du fait que son recours avait
déjà, de par la loi, un effet suspensif.
Les autres faits déterminants seront repris, en tant que de besoin, dans
les considérants en droit du présent arrêt.



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Droit :
1.
1.1 En vertu des art. 31 et 33 let. d de la loi du 17 juin 2005 sur le
Tribunal administratif fédéral (LTAF; RS 173.32) – et sous réserve des
exceptions prévues à l'art. 32 LTAF –, le Tribunal administratif fédéral
connaît notamment des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 de
la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative
(PA; RS 172.021) rendues par les départements et les unités de
l'administration fédérale qui leur sont rattachées. L'OFROU constitue
l'une de ces unités (cf. annexe 1 de l'ordonnance sur l'organisation du
gouvernement et de l'administration du 25 novembre 1998 [OLOGA;
RS 172.010.1] par renvoi de son art. 8 al. 1).
L'acte attaqué, qui refuse d'accorder au recourant un délai
supplémentaire – en sus du délai de trois mois de l'art. 24b al. 2 OAC –
pour suivre la formation complémentaire prescrite à l'art. 24b al. 1 OAC
satisfait aux conditions de l'art. 5 PA et n'entre pas dans le champ
d'exclusion de l'art. 32 LTAF. Le Tribunal administratif fédéral est donc
compétent pour connaître du présent litige. La procédure est régie par la
PA, pour autant que la LTAF n'en dispose pas autrement (art. 37 LTAF).
1.2 Le recourant est spécialement atteint par la décision attaquée, qui le
prive de la possibilité d'obtenir à brève échéance la délivrance d'un
permis de conduire suisse de durée illimitée. Il a donc la qualité pour
recourir au sens de l'art. 48 al. 1 PA. Quant aux autres conditions de
recevabilité du recours (délai et forme; cf. art. 50 et 52 PA), elles sont
satisfaites, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond du litige.
2.
Le Tribunal administratif fédéral applique le droit d'office, sans être lié par
les motifs invoqués par les parties (art. 62 al. 4 PA), ni par l'argumentation
juridique développée dans la décision attaquée. Ce n'est pas une faculté
dont il dispose: il est tenu de rechercher et d'interpréter les règles de droit
applicable – y compris celles non invoquées par les parties ou l'autorité
inférieure –, dans la mesure où les arguments des parties ou les
éléments du dossier l'y incitent (ATAF 2007/27 consid. 3.3; PIERRE
MOOR/ETIENNE POLTIER, Droit administratif, vol. II, Berne 2011, p. 300 s.).
En particulier, le Tribunal de céans vérifie d'office si l'autorité inférieure
était bien compétente pour rendre la décision attaquée (arrêt du Tribunal
administratif fédéral C-6343/2010 du 10 janvier 2013, consid. 2 non
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publié aux ATAF 2013/3). En effet, les règles attributives de compétence,
telles qu'elles sont fixées par une loi ou une ordonnance, sont
impératives, sauf si une disposition spéciale ou une norme générale
prévoit la faculté d'y déroger. S'il s'avère que l'autorité inférieure n'était
pas compétente pour statuer, le recours devra être admis pour une raison
formelle et pas matérielle, la décision attaquée annulée – ou déclarée
nulle, selon les cas – et la cause transmise à l'autorité compétente (ATF
132 V 93 consid. 1.2; ATAF 2013/3 consid. 4 in fine; ATAF 2010/29
consid. 1.2.3; arrêt du Tribunal administratif fédéral A-2166/2009 du 6
avril 2010 consid. 3.3.1; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ
KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Bâle
2008, n. 3.9; cf. aussi BENOÎT BOVAY/THIBAULT BLANCHARD/CLÉMENCE
GRISEL RAPIN, Procédure administrative vaudoise, Bâle 2012, n. 3.2 ad
art. 6 LPA-VD).
3.
3.1 A teneur de l'art. 15a, 1ère phr. de la loi fédérale sur la circulation
routière du 19 décembre 1958 (LCR, RS 741.01), le permis de conduire
obtenu pour la première fois pour un motocycle ou une voiture automobile
est délivré à l'essai. Il en va de même du permis de conduire obtenu en
échange d'un permis de conduire étranger selon la procédure prévue aux
art. 42 ss OAC (art. 44a al. 1, 1ère phr. OAC; cf. aussi la directive
"Echange de permis de conduire étranger", …, décembre 2010).
Le permis est délivré par l'autorité compétente – en matière de circulation
routière – du canton de domicile du conducteur (art. 22 al. 1 LCR).
L'instrument du permis de conduire à l'essai (ou permis à deux phases),
introduit avec la révision de la LCR entrée en vigueur le 1er décembre
2005, vise à mieux prévenir les infractions à la LCR commises par les
nouveaux conducteurs – catégorie de conducteurs la plus souvent
impliquée dans des accidents – et ainsi à augmenter la sécurité du trafic
(ATF 136 I 345 consid. 6.1; arrêt du Tribunal fédéral 1C_559/2008 du
15 mai 2009 consid. 3.1; FF 1999 4106, 4108 ss, 4114). La période
d'essai est de trois ans (art. 15a, 2ème phr. LCR). En cas d'échange de
permis étranger, cette durée est réduite de celle comprise entre la date
de délivrance du permis étranger et le dernier jour du délai d'échange
(12 mois dès l'arrivée en Suisse, cf. art. 42 al. 3bis let. a OAC); cette
règlementation garantit au conducteur en provenance de l'étranger que
sa période d'essai totale ne dépasse jamais trois ans (cf. ch. 9.3 des
instructions de l'OFROU du 26 janvier 2009 concernant le permis de
conduire à l'essai, ainsi que l'annexe, disponibles sur le site internet de
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l'OFROU, cf. /Documentation/Documents à
télécharger).
En cas de retrait du permis à l'essai pour cause d'infraction, la période est
prolongée d'un an; un nouveau retrait entraîne la caducité du permis
(art. 15a al. 3 et 4 LCR).
Selon l'art. 24b al. 1 OAC, au terme de la période probatoire, le service
cantonal compétent délivre un permis de conduire de durée illimitée si le
conducteur atteste avoir suivi la formation complémentaire prévue aux
art. 27a à 27g OAC. La participation au cours doit être attestée au moyen
du formulaire reproduit à l'annexe 4a à l'OAC. Cette formation obligatoire
(dite "L2") permet au conducteur d'apprendre à mieux reconnaître et à
éviter les dangers sur la route, ainsi qu'à ménager l'environnement
(art. 15a al. 2bis LCR, qui correspond à l'ancien art. 15a al. 2 let. b LCR en
vigueur jusqu'au 31 décembre 2012, RO 2002 2769; FF 2010 7754;
art. 24b al. 1 OAC). En principe, les cours – 16 heures au total, réparties
sur deux jours – doivent être suivis pendant la durée de validité du permis
à l'essai.
Si le conducteur laisse son permis arriver à échéance sans suivre les
cours, il est tenu de les "rattraper" dans un délai supplémentaire de
3 mois, faute de quoi il devra [re]demander un permis d'élève conducteur
et reprendre l'ensemble (ou une bonne partie) de la procédure à zéro
(art. 24b al. 2 et 3 OAC; cf. les "facilités" prévues au ch. 8.2 des
instructions de l'OFROU; ATF 136 I 345 consid. 6.1; ANDRÉ
DEMIERRE/CÉDRIC MIZEL/LUC MOURON, Les mesures administratives liées
au nouveau permis de conduire à l'essai, Pratique juridique actuelle [PJA]
2007, p. 729 ss, 736 s.; HANS GIGER, Kommentar
Strassenverkehrsgesetz [SVG], 7e éd., 2008, n. 31 ad art. 15a LCR).
Pour se rendre aux cours, le titulaire d'un permis échu sollicitera une
"autorisation de conduire" du service cantonal compétent, tout autre
déplacement étant exclu (ch. 5 al. 2 des instructions de l'OFROU).
3.2 En l'occurrence, la décision attaquée a été rendue dans le contexte
suivant.
Le 20 octobre 2010, le recourant – … – s'est vu délivrer un permis de
conduire à l'essai par … en échange de son permis… obtenu le…. Le
document comportait la date d'échéance du … (cf. ch. 4b au recto du
document et les explications figurant au verso). Dans le courant de
l'automne 2012, le recourant – qui entre-temps avait déménagé… et
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perdu le document –, s'est adressé au SCN en vue d'en obtenir un
duplicata. Dans une lettre que le recourant affirme avoir reçue le 15
novembre 2012 – elle ne figure pas au dossier –, le SCN lui a annoncé
que son permis était échu depuis le … et l'a enjoint à lui transmettre une
attestation de cours L2. Le lendemain, 16 novembre 2012, le recourant a
adressé à l'autorité inférieure une "demande de prolongation de délai".
Insistant sur son ignorance totale, la veille encore, de l'existence de tels
cours obligatoires, il a demandé à pouvoir "régulariser [sa] situation dans
les plus brefs délais en [s]'inscrivant au premier cours L-2 disponible".
Par lettre du 25 janvier 2013, l'autorité inférieure a déclaré la demande
infondée, pour formellement la rejeter par décision du 28 février 2013.
Cette décision met également les frais de la procédure, par 200 francs, à
la charge du recourant.
4.
Le présent litige revient avant toute chose à déterminer si l'autorité
inférieure était compétente pour statuer sur la demande de prolongation
de délai du recourant du 16 novembre 2012. En effet, si une telle
compétence devait être niée, le recours devrait être jugé bien-fondé et la
décision attaquée annulée ou déclarée nulle – question à résoudre dans
un second temps –, quelle que soit la teneur des conclusions du
recourant (cf. consid. 2 ci-dessus).
4.1 En principe, la compétence de rendre une décision administrative doit
être prévue dans une loi (THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit
administratif, Genève/Zurich/Bâle 2011, n. 798). A teneur de l'art. 47 de la
loi fédérale du 21 mars 1997 sur l'organisation du gouvernement et de
l'administration (LOGA, RS 172.010), selon son importance, une affaire
relève du Conseil fédéral, d'un chef de département ou d'un directeur de
groupement ou d'office (al. 1). Le Conseil fédéral règle par voie
d'ordonnance l'attribution du pouvoir de décision aux unités
administratives dans des affaires particulières ou des domaines
déterminés (al. 2).
4.2 Dans la décision attaquée, l'autorité inférieure fonde sa compétence
sur l'art. 150 al. 6, 1ère phr. 2ème partie OAC. Elle considère que cette
norme lui permet, à la demande, de délivrer des "autorisations
exceptionnelles" de dérogation à certaines dispositions de l'OAC dans les
"cas de rigueur", soit si le demandeur est touché de manière
"très disproportionnée par rapport à une autre personne dans la même
situation". Selon elle, le recourant – et malgré le côté certainement
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pénible pour lui de la situation – ne se trouve pas dans une telle situation
de rigueur et l'autorisation requise doit donc lui être refusée.
Il convient ainsi d'examiner si cette interprétation restitue le sens et la
portée de l'art. 150 al. 6 OAC, dont la teneur (complète) est la suivante:
"l'OFROU peut établir des instructions pour l'exécution de [l'OAC]; dans
des cas particuliers, il peut autoriser des dérogations à certaines
dispositions. Il prend des décisions d'ordre général, en principe après
avoir consulté les cantons et des spécialistes en la matière".
4.2.1 Selon la jurisprudence, la loi – ou l'ordonnance – s'interprète en
premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Il n'y a lieu de déroger
au sens littéral d'un texte par voie d'interprétation que lorsque des raisons
objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens
véritable de la disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des
travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la
systématique de la loi. De même, si le texte n'est pas absolument clair,
respectivement si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles ou
qu'il comporte des notions juridiques indéterminées, il faut rechercher la
véritable portée de la norme en la dégageant de tous les éléments à
considérer, soit notamment de sa relation avec d'autres dispositions et de
son contexte (interprétation systématique), du but et de l'esprit de la règle
– respectivement de la délégation législative pour une ordonnance
dépendante –, des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de
l'intérêt protégé (interprétation téléologique) et de la volonté du
législateur, respectivement du Conseil fédéral, telle qu'elle ressort
notamment des travaux préparatoires ("ratio legis"; interprétation
historique). Lors de cet examen, il sied de privilégier une approche
pragmatique s'inspirant d'une pluralité de méthodes, étant précisé que les
différentes méthodes ne sont soumises à aucun ordre de priorité
(ATF 132 III 226 consid. 3.3.5; ATAF 2011/21 consid. 4.1, 2007/48
consid. 6.1; ANDREAS AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit
constitutionnel suisse, vol. I, Berne 2006, p. 505 ss)
4.2.1.1 A première vue, le texte de l'art. 150 al. 6, 1ère phr. OAC n'est pas
absolument clair. En effet, il est subdivisé en deux sous-phrases –
séparées d'un point-virgule – entre lesquelles il n'est pas évident d'établir
un lien. Certes, la première sous-phrase, qui prévoit que "l'OFROU peut
établir des instructions pour l'exécution de l'ordonnance", ne laisse planer
aucun doute sur les compétences de nature réglementaire déléguées à
l'autorité inférieure. La seconde sous-phrase est plus problématique
("dans des cas particuliers, il peut autoriser des dérogations à certaines
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dispositions"). En effet, les termes employés ("cas particuliers", "autorise",
"dérogations") peuvent donner à penser – c'est en tout cas la position de
l'OFROU – qu'on se trouve dans un tout autre contexte, qui serait celui
d'un possible pouvoir (décisionnel) de délivrer des autorisations
individuelles et spéciales de dérogation à l'OAC
("Ausnahmebewilligungen").
Une telle interprétation, qui donne une portée totalement différente aux
deux sous-phrases évoquées, ne peut toutefois être suivie. A cet égard,
il suffit déjà de constater que dans ses versions allemande et italienne, la
disposition litigieuse forme une seule et même phrase: "Das ASTRA kann
für die Durchführung dieser Verordnung Weisungen erlassen und in
besonderen Fällen Ausnahmen von einzelnen Bestimmungen bewilligen"
et "l'USTRA può emanare istruzioni per l'esecuzione della presente
ordinanza e, in casi particolari, permettere deroghe a certe disposizioni".
Ainsi, l'OFROU se voit déléguer la compétence d'édicter des instructions
d'exécution de l'OAC et à première vue, c'est bien dans ce cadre
(règlementaire) uniquement qu'il a la possibilité de prévoir des
dérogations à certaines dispositions de l'ordonnance ("Ausnahmen von
einzelnen Bestimmungen". Malgré l'emploi du verbe "autoriser"
("bewilligen", "permettere") et des termes "in besonderen Fällen" (qu'on
peut aussi traduire par "dans certains cas" ou "dans des cas spéciaux",
cf. les trois versions de l'art. 115 al. 2, 2e phr. de l'ordonnance du
5 septembre 1979 sur la signalisation routière [OSR, RS 741.21]), rien
n'indique, dans le texte, que les dérogations puissent et doivent faire
l'objet de décisions spéciales rendues à la demande de particuliers. Faute
de mention particulière dans le texte, on ne voit pas non plus que les
deux "systèmes" (octroi de dérogations générales / octroi de dérogations
spéciales supplémentaires à la demande) puissent ici coexister.
A première vue, l'art. 150 al. 6, 1ère phr. OAC fonde donc uniquement une
compétence réglementaire de l'OFROU.
4.2.1.2 Cette interprétation littérale est confirmée à l'examen du contexte
historique et du cadre législatif de la disposition (méthodes historique et
téléologique). Tout d'abord, force est de relever que lorsqu'il a été adopté
en 1976, l'art. 150 al. 6, 1ère phr. OAC se référait encore au "département"
(à l'époque le Département fédéral de justice et police, cf. RO 1976 II
2498). En tant que tel, il ne disposait alors que d'une base légale
approximative. En effet, à l'époque, l'art. 106 al. 1 aLCR (cf. RO 1959
744) excluait en principe toute subdélégation de la compétence du
Conseil fédéral d'édicter des prescriptions générales d'exécution de la
LCR (cf. aussi le Message du Conseil fédéral du 24 juin 1955 in: FF 1955
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II 76 ad art. 98 du projet). Les départements pouvaient seulement être
chargés d'exécuter les "tâches qui leur incomb[ai]ent". Pour le reste,
l'exécution de la loi incombait alors (déjà) aux cantons, habilités à prendre
toutes les mesures nécessaires à cet effet et à désigner les autorités
cantonales compétentes pour ce faire (art. 106 al. 2 LCR). Même sous
l'empire de l'art. 106 al. 1 aLCR – et selon une jurisprudence constante
du Tribunal fédéral –, une subdélégation législative aux départements
fédéraux était toujours admise pour les prescriptions de nature
essentiellement technique (ATF 101 IV 70 consid. 4b cité in: FF 1986 III
220). Cette possibilité – de subdélégation normative limitée aux questions
techniques (p. ex. signalisation routière, construction et équipement de
véhicules routiers) – a par la suite été légalisée avec la révision de la
LCR du 6 octobre 1989 entrée en vigueur le 1er février 1991 (cf. art. 106
al. 1 aLCR dans sa teneur valable jusqu'au 31 mars 2003, RO 1991 77;
cf. aussi ANDRÉ BUSSY/BAPTISTE RUSCONI, Code suisse de la circulation
routière, Commentaire, Lausanne 1996, n. 1.7 ad art. 106 LCR).
C'est la révision de la LCR du 14 décembre 2001, entrée en vigueur le
1er avril 2003, qui a mené à la version actuelle de l'art. 106 al. 1 LCR,
dont la teneur est la suivante: "le Conseil fédéral arrête les prescriptions
nécessaires à l'application de la [LCR] et désigne les autorités fédérales
compétentes pour son exécution. Il peut autoriser l'OFROU à régler les
modalités". Selon le Message du Conseil fédéral, le but de la novelle est
de créer la base légale – désormais exigée à l'art. 48 al. 2 LOGA –
permettant au Conseil fédéral de déléguer à l'OFROU des compétences
"législatives" dans des domaines autres que techniques (cf. Message du
31 mars 1999 in: FF 1999 4146 s.). Le Conseil fédéral rappelle ainsi que
"dans de nombreuses ordonnances d'application de la LCR, le Conseil
fédéral a transféré au département compétent le soin d'édicter des
instructions et de régler les modalités d'application des ordonnances (…).
La pratique a démontré depuis longtemps qu'il serait judicieux et adapté
aux circonstances de permettre à l'office compétent (…) de régler lui-
même les détails [du droit de la circulation routière] et de prévoir des
dérogations de caractère général et abstrait en vue d'alléger certaines
dispositions d'exécution ("lex mitior"), à condition que le but visé par la
LCR ou dans une ordonnance d'application soit toujours respecté.
Ce genre de sous-délégation permettra à la direction du département de
se consacrer aux affaires qui ont une portée politique" (FF 1999 4147).
4.2.1.3 L'art. 150 al. 6, 1ère phr. OAC, qui comporte la note marginale
"exécution" – et qui depuis 2000 (déjà) se réfère directement à "l'OFROU"
et non plus au "département" (cf. le "remplacement d'expressions"
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figurant au ch. 11 de l'ordonnance du Conseil fédéral du 6 décembre
1999 sur l'organisation du DETEC, RO 2000 255) –, s'inscrit à l'évidence
dans un tel contexte (cf. BUSSY/RUSCONI, op. cit., n. 1.2 s. ad art. 115
OSR). Un tel rôle normatif (étendu) de l'OFROU s'intègre d'ailleurs
parfaitement dans le système de répartition des compétences voulu par
le législateur fédéral. Ainsi, en matière de trafic routier – comme en
matière d'infrastructures routières (cf. les art. 10 et 13 de la loi fédérale du
8 mars 1960 sur les routes nationales [LRN, RS 725.11]; art. 51 et 54 de
l'ordonnance sur les routes nationales du 7 novembre 2007 [ORN,
RS 725.111) –, l'OFROU assume avant tout la fonction d'une autorité de
réglementation, de gestion et de surveillance (cf. en particulier les art. 2
al. 3bis et 76b LCR; FF 1999 IV 4122; cf. le Message du Conseil fédéral
sur la réforme de la péréquation financière, FF 2005 5751 ss).
Il est également chargé de nombreuses tâches à caractère administratif:
récolte et analyse de données statistiques (p. ex. en matière d'accidents
de la route, art. 89i LCR), gestion de systèmes d'information, tenue de
registres automatisés de données (art. 104b à 104d LCR). Pour le
surplus, ce sont bien les cantons qui sont chargés de prendre les
décisions nécessaires à l'exécution de la LCR et de ses dispositions
d'exécution, que celles-ci émanent du Conseil fédéral ou de l'OFROU
(cf. art. 106 al. 2 LCR).
4.2.1.4 Cette répartition des compétences entre l'OFROU et les cantons
se retrouve aussi – comme il se doit – dans le domaine de l'admission à
la circulation routière (méthode d'interprétation systématique). Ainsi, en
ce domaine, rares sont les compétences décisionnelles concrètes
confiées à l'OFROU (reconnaissance des cours de conduite de tracteurs
[art. 4 al. 3 OAC] et de certains organismes de formation [art. 10 al. 2 et
64f OAC]; octroi de dérogations concernant l'âge minimal de conducteurs
en provenance de l'étranger [art. 43 al. 3 OAC]). Cet office se voit en
revanche confier de larges compétences normatives, que l'on songe à la
clause générale d'exécution de l'art. 150 al. 6, 1ère phr. OAC, mais aussi à
diverses clauses spéciales, notamment dans le domaine de la formation
à la conduite (art. 19a, 20 al. 2, 27c al. 2, 75 al. 5, 83, 85, 94, 127, 150
al. 7 OAC) ou à d'autres questions plus techniques (art. 24d et 150 al. 2
OAC). Quant à l'art. 150 al. 6, 2e phr. OAC, il attribue à l'OFROU la
compétence de prendre des décisions à caractère général (décisions
collectives), procédé certainement peu courant dans le domaine de
l'admission à la circulation routière.
Pour le reste, comme on l'a vu, ce sont les cantons qui sont chargés de
se prononcer sur l'admission des personnes à la circulation routière
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(participation aux examens, délivrance et retrait des permis provisoire, à
l'essai et définitif; cf. art. 22 LCR; art. 12 ss, 24a et 24b OAC). Ainsi, si un
conducteur laisse expirer son permis à l'essai sans suivre la formation
complémentaire imposée aux art. 15a et 15b LCR – et réglée aux art. 27a
ss OAC –, c'est bien à l'autorité compétente de son canton de domicile
qu'il doit s'adresser pour obtenir l'autorisation de se rendre aux cours
(art. 24b al. 2 OAC). Les cours doivent impérativement être suivis dans
les trois mois suivant l'expiration du permis à l'essai (cf. art. 24b al. 3
OAC; cf. consid. 3.1 ci-dessus). A l'évidence, d'éventuels litiges au sujet
du respect de ce délai - ou autres demandes de prolongation
exceptionnelles de ce délai -, devront aussi être tranchés par l'autorité
cantonale compétente.
4.2.2 Au vu de ce qui précède, force est de retenir que la compétence de
l'OFROU, prévue à l'art. 150 al. 6, 1ère phr. OAC, de prévoir des
"dérogations à certaines dispositions" de l'OAC est de nature purement
réglementaire. Cette disposition n'autorise nullement l'OFROU à statuer,
par voie de décision, sur des demandes de dérogations spéciales à l'OAC
émanant de particuliers. Comme on l'a vu ci-dessus, les compétences
décisionnelles des offices doivent reposer sur une délégation expresse
figurant au moins dans une ordonnance du Conseil fédéral
(cf. consid. 4.1 ci-dessus). En l'occurrence, une telle règle attributive de
compétence fait défaut.
En pratique, l'autorité inférieure a d'ailleurs fait usage à réitérées reprises
de sa compétence de prévoir des dérogations générales à l'OAC.
Ainsi, ses instructions "concernant l'autorisation pour animateurs de cours
de formation complémentaire" du 19 juin 2008 comportent deux
dérogations aux art. 64b ss OAC permettant d'une part de faciliter la
prolongation de la durée de l'autorisation (ch. 2.1), d'autre part de
"récupérer" plus facilement une autorisation arrivée à échéance (ch. 2.2).
De même, les instructions de l'OFROU du 26 janvier 2009 concernant le
permis à l'essai prévoient des "facilités" ou "allègements" pour obtenir un
nouveau permis de conduire à l'essai après son annulation – ou sa
caducité –, ceci en vue d'"éviter les cas de rigueur" (cf. le ch. 8.2 des
instructions et la lettre explicative de l'OFROU reproduite en tête de
document). Enfin, on citera les instructions "concernant les facilités
accordées pour certains véhicules à propulsion électrique immatriculés
en tant que motocycles légers" du 20 juin 2011, qui visent à "éliminer les
exigences exagérées ou inadaptées" posées à certains motocycles
légers et à leurs conducteurs, instructions que l'OFROU envisage
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"d'intégrer au niveau de l'ordonnance lors d'une prochaine révision" (cf.
/Documentation/Législation/Instructions).
Comme on l'a dit ci-dessus, on ne voit pas que l'art. 150 al. 6, 1ère phr.
OAC permette à l'autorité inférieure de délivrer, en sus de ces
dérogations de type général, des dérogations spéciales à l'OAC à la
demande de particuliers, même dans des "cas de rigueur". Un tel double-
sens de la disposition concernée – l'autorité inférieure n'aborde pas la
question dans ses déterminations – n'est tout simplement pas
envisageable.
5.
Au vu de ce qui précède, force est de retenir que l'autorité inférieure
n'avait pas la compétence de rendre la décision attaquée.
C'est bien le SCN qui était compétent pour trancher la demande de
prolongation de délai du recourant. On ignore d'ailleurs pourquoi le
recourant a choisi une autre voie pour régulariser sa situation. Ainsi, on
relèvera que lorsque l'intéressé s'est adressé spontanément à ce service
pour demander un duplicata de son permis, le délai précité de 3 mois
n'était pas encore échu. Le recourant n'a pris conscience de l'urgence de
la situation qu'à réception, le dernier jour dudit délai, de la réponse écrite
de ce service. Dans un tel contexte et indépendamment des chances de
succès d'une telle démarche, c'était bien à ce service que le recourant
aurait dû adresser sa demande de dérogation exceptionnelle. Saisie de la
demande, l'autorité inférieure aurait dû la transmettre d'office à l'autorité
cantonale compétente (art. 8 al. 1 PA; la règle s'applique aussi à la
transmission aux autorités cantonales et communales, cf. MICHEL DAUM,
in: Kommentar zum VwVG, Zurich/St-Gall 2008, n. 3 ad art. 8 PA et les
réf. citées).
Reste à déterminer quelles sont les conséquences – nullité ou
annulabilité – de ce défaut de compétence (cf. consid. 2 ci-dessus).
5.1 Selon la jurisprudence, l'incompétence de l'autorité conduit en règle
générale à l'annulabilité de la décision attaquée. Il n'y a lieu d'admettre la
nullité – hormis les cas expressément prévus par la loi – que si le vice est
particulièrement grave, qu'il est manifeste ou au moins facilement
décelable et que de surcroît, les circonstances sont telles que le système
de l'annulabilité n'offre manifestement pas la protection nécessaire
(par exemple car la décision a déjà été exécutée); enfin, la sanction de
nullité ne devra pas elle-même porter gravement atteinte à la sécurité
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juridique (cf. ATF 122 I 97 consid. 3a/aa; arrêts du Tribunal administratif
fédéral A-4013/2007 du 22 décembre 2008 consid. 4.1.3 et A-11/2012 du
26 mars 2013 consid. 4.4; MOOR/POLTIER, op. cit., p. 366 s.). Autrement
dit, le constat de nullité ne se déduit pas de règles univoques mais doit
reposer sur une pesée d'intérêts contradictoires (MOOR/POLTIER, p. 368).
Il peut et doit être prononcé d'office, en tout temps et par toute autorité
saisie, y compris par la voie d'un recours (ATF 127 II 32 consid. 3g).
En principe, l'incompétence qualifiée, fonctionnelle ou matérielle,
constitue un vice particulièrement grave au sens de ce qui précède.
Il en va en tout cas ainsi lorsque l'autorité dont émane la décision
attaquée n'appartient ni à la même ligne de subordination hiérarchique,
ni à la même administration que l'autorité compétente – par exemple, une
autorité fédérale a statué en lieu et place d'une autorité cantonale ou
inversement (cf. ATF 132 II 21 consid. 3.1, 129 I 361 consid. 2.1, 127 II 32
consid. 3g; ATAF 2008/59 consid. 4.2; arrêt du Tribunal administratif
fédéral C-6343/2010 du 10 janvier 2013, consid. 6.1 non publié aux
ATAF 2013/3).
5.2 En l'occurrence, force est d'admettre que le vice qui affecte la
décision attaquée est grave. En effet, l'autorité inférieure a rendu une
décision alors qu'elle ne disposait pas de la compétence matérielle pour
statuer, celle-ci revenant à une autorité cantonale. Cela étant, il ne se
justifie pas de prononcer la nullité de la décision entreprise. Tout d'abord,
il convient de relever, au vu de la formulation peu limpide de la disposition
topique (cf. consid. 4.2.2 ci-dessus), que le vice était malaisé à déceler,
même pour un juriste. Par ailleurs et surtout, il sied de constater que la
décision attaquée – simple décision de rejet –, n'a déployé aucun effet
irréversible. Dans ces conditions, il ne convient pas de s'écarter de la
règle de l'annulabilité, qui offre manifestement au recourant une
protection juridique suffisante.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis dans la mesure
suivante. La décision attaquée est annulée faute de compétence
matérielle de l'autorité inférieure et l'affaire transmise au SCN
(cf. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., n. 3.9), auquel il appartiendra
de statuer sur la demande du recourant du 16 novembre 2012. La
demande du recourant devra être traitée comme si elle avait été déposée
le 16 novembre 2012 devant l'autorité compétente (DAUM, op. cit., n. 10
ad art. 8 PA). En revanche, pour le surplus, c'est-à-dire dans la mesure
où le recourant sollicite l'octroi par le Tribunal de la prolongation de délai
querellée pour suivre la formation complémentaire destinée aux titulaires
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d'un permis de conduire à l'essai, le recours doit être déclaré irrecevable,
le Tribunal de céans ne pouvant pas entrer en matière. Ce prononcé ne
relève en effet pas de la compétence du Tribunal de céans.
6.
Au vu de l'issue du litige – qui d'ailleurs n'aurait jamais existé si l'autorité
inférieure avait reconnu d'emblée son incompétence –, il n'y a pas lieu de
mettre de frais à la charge du recourant (art. 63 al. 1 et 2 PA; art. 6 du
règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités
fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]). L'avance
de frais de 1'000 francs versée par le recourant lui sera restituée.
A teneur de l'art. 63 al. 2 PA applicable par renvoi de l'art. 37 LTAF, aucun
frais de procédure n'est mis à la charge des autorités inférieures.
Le recourant n'étant pas représenté par un avocat et ne faisant valoir
aucun frais particulier, il n'y a pas lieu de lui allouer d'indemnité à titre de
dépens (art. 64 al. 1 PA; art. 8 FITAF).
(Le dispositif se trouve à la page suivante)

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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est admis, en ce sens que la décision de l'OFROU du 28
février 2013 est annulée faute de compétence matérielle de cette autorité
et la cause renvoyée au Service de la circulation et de la navigation du
canton… pour décision au sujet de la demande de prolongation de délai
du recourant du 16 novembre 2012. Il n'est pas entré en matière pour le
surplus.
2.
Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance de frais de 400 francs
versée par le recourant lui est restituée dès l'entrée en force du présent
arrêt.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est adressé:
– au recourant (Acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (n° de réf…; Recommandé)
– au DETEC (Acte judiciaire)
– au Service de la circulation et de la navigation du canton…
(Recommandé)
La présidente du collège : La greffière :

Marie-Chantal May Canellas Myriam Radoszycki

Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral,
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans
les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 de la loi
fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]).
Le délai ne court pas du 18 décembre au 2 janvier inclus (art. 46 al. 1
let. c LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être
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signé. La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints
au mémoire, pour autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).
Expédition: