A-1737/2006 - Abteilung I - Zölle","Verrechnungssteuer - Zoll

Abtei lung I
A-1737/2006
{T 0/2}
Urteil vom 22. August 2007
Mitwirkung: Richter Markus Metz (Vorsitz), Michael Beusch, Richterin
Florence Aubry Girardin. Gerichtsschreiberin Sonja Bossart.
X._______ AG, ...,
Beschwerdeführerin, vertreten durch ...,
gegen
Oberzolldirektion (OZD), Hauptabteilung Recht und Abgaben, Monbijoustrasse
40, 3003 Bern,
Vorinstanz
betreffend
Einfuhrzoll;
Verbot der Übertragung von Zollkontingentsanteilen nach Art. 30 Abs. 4
ALV; Vereinbarung zur Ausnützung fremder Kontingentsanteile nach Art.
14 AEV; Konformität mit GATT/WTO-Übereinkommen.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Sachverhalt:
A. Die X. AG ist Inhaberin der Generaleinfuhrbewilligung (GEB) Nr. ... und
damit berechtigt, aufgrund von Kontingentszuteilungen des Bundesamts
für Landwirtschaft (BLW) frisches Obst und Gemüse zum reduzierten
Kontingentzollansatz in die Schweiz einzuführen. X. ist Firmeninhaber und
Leiter der X. AG. Er ist zudem Verantwortlicher der K. AG, die ebenfalls
mit frischem Obst und Gemüse handelt.
B. Nach Meldungen des BLW wurde gegen die X. AG ein zolldienstliches
Untersuchungsverfahren wegen Überschreitungen der Kontingente, wegen
unrechtmässiger Kontingentsabtretungen sowie wegen unrechtmässiger
Abfertigung von Ost und Gemüse über Generaleinfuhrbewilligungen von
Drittfirmen eingeleitet. Am 29. Oktober 2003 wurde X. als Firmeninhaber
und Verantwortlicher der X. AG für den Einkauf und den Verkauf im
Rahmen des Verwaltungsstrafverfahrens durch den Untersuchungsdienst
der Zollkreisdirektion Schaffhausen als Beschuldigter einvernommen. Er
sagte unter anderem aus, es sei ihm bekannt, dass es für den Import eine
GEB-Nummer brauche, die kontingentierte Menge nicht überschritten
werden dürfe, dass es eine freie und eine kontingentierte Phase gebe, die
im Zusammenhang mit dem KZA und dem AKZA (Kontingentszollansatz
bzw. Ausserkontingentszollansatz) stehe. Sie hätten einen Fehler gemacht
und der Kontingentsbewirtschaftung zu wenig Aufmerksamkeit geschenkt.
X. bestätigte auch, davon gewusst zu haben, dass die X. AG auf GEB-
Nummern von Drittfirmen importierte und dass dies nicht statthaft, aber
branchenüblich sei. Das Vorgehen sei auch mit diesen Drittfirmen
abgesprochen worden.
C. Am 30. Oktober 2003 wurde ein Schlussprotokoll betreffend
verwaltungsstrafrechtlichen Zollwiderhandlungen gegen X. erlassen (das
er nicht unterzeichnete). In diesem wurde ihm vorgeworfen, in den Jahren
1998 – 2001 Gemüse und Obst über den der X. AG bewilligten
Kontingenten eingeführt und diese Waren trotzdem nicht nach dem AKZA
verzollt zu haben. Auch die von der K. AG an die X. AG abgetretenen
Kontingente hätten zum AKZA verzollt werden müssen. Er habe auch der
X. AG die GEB-Nr. ... der K. AG zur Verfügung gestellt, obwohl dies ohne
Abtretungserklärung nicht statthaft sei. Dadurch seien die eingeführten
Produkte zum KZA statt zum AKZA verzollt worden. Der hinterzogene
Zollbetrag belaufe sich auf Fr. ... (Mehrwertsteuer Fr. ...).
D. Am 21. Oktober 2002 und am 23. September 2003 wurde Y. als Mitarbeiter
der X. AG durch den Untersuchungsdienst der Zollkreisdirektion
Schaffhausen befragt. Er gab an, es sei ihm bekannt gewesen, dass
Kontingentsabtretungen nicht zulässig seien, aber sie seien
branchenüblich und täglich vorgekommen; Kontingente seien jeweils
telefonisch übertragen worden, er habe das Ausmass der
Kontingentsüberschreitungen total unterschätzt und die Mitteilungen des
BLW darüber habe er nicht immer gesehen. Gegen Y. wurde ebenfalls am
330. Oktober 2003 ein Schlussprotokoll erstellt, in welchem ihm
vorgeworfen wurde, einen Zollbetrag von Fr. ... hinterzogen zu haben
(Mehrwertsteuer Fr. ...-).
E. Die Zollkreisdirektion Schaffhausen erliess am 30. Oktober 2003
gegenüber der X. AG eine Verfügung über die Leistungspflicht in Bezug
auf Zollabgaben im Betrag von Fr. ... sowie Fr. ... Mehrwertsteuer. In der
Verfügung wurde erläutert, die Differenz zwischen dem Abgabebetrag der
Verfügung über die Leistungspflicht und demjenigen im Schlussprotokoll
gegen X. ergebe sich, weil X. nur für einen Teil der hinterzogenen
Abgaben angeschuldigt worden sei.
F. Am 1. Dezember 2003 reichte die X. AG gegen die Verfügung über die
Leistungspflicht vom 30. Oktober 2003 Beschwerde bei der
Eidgenössischen Oberzolldirektion (OZD) ein mit dem Begehren, der
verfügte Betrag von Fr. ... sei auf Fr. ..., eventuell auf Fr. ...
herabzusetzen. Zum Hauptantrag führte sie aus, die angefochtene
Verfügung stütze sich einzig auf das Schlussprotokoll vom 30. Oktober
2003, das X. das Nichtbezahlen von Eingangsabgaben von Fr. ... vorwerfe.
Davon habe X. Fr. ... anerkannt. Deshalb sei die Leistungspflicht auf
diesen Betrag herabzusetzen. Zum Eventualantrag machte sie als Erstes
geltend, nicht zollpflichtigen grünen Lauch, sondern Foodtainer Lauch
eingeführt zu haben, der damals nicht der Zollpflicht unterstand (betrifft Fr.
... der verfügten Abgaben). Sie bestritt als Zweites den wegen
Kontingentsüberschreitungen nachgeforderten Betrag im Umfang von
Fr. ... und als Drittes den unrechtmässigen Kontingentshandel, gestützt auf
welchen Fr. ... nachgefordert worden seien. In einem
Ergänzungsschreiben vom 31. März 2005 anerkannte die X. AG
zusätzliche Kontingentsüberschreitungen und entsprechend Einfuhr-
abgaben im Umfang von Fr. ... (Zoll und Mehrwertsteuer).
G. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde reduzierte die OZD mit
Entscheid vom 20. Januar 2006 (recte 20. Februar 2006) die Forderung
auf einen Betrag von Fr. ... Zoll und Fr. ... Mehrwertsteuer. Weiter
auferlegte sie der Beschwerdeführerin die Verfahrenskosten. Auf den
Hauptantrag um Herabsetzung des Betrags trat die OZD nicht ein. Dieser
Antrag betreffe die im Schlussprotokoll vom 30. Oktober 2003 X.
vorgehaltenen Widerhandlungen. Die Regeln des
Verwaltungsverfahrensgesetzes fänden keine Anwendung auf das
erstinstanzliche Verwaltungsstrafverfahren und das gerichtspolizeiliche
Ermittlungsverfahren. Die Gutheissung durch die OZD bezog sich sodann
einerseits auf Nachforderungen im Zusammenhang mit Kontingentsüber-
schreitungen (im Umfang von Fr. ...) und andererseits auf die
Nachforderung im Zusammenhang mit der Deklaration der Tarifnummer
bei Einfuhren von Lauch bzw. Foodtainer Lauch (Gutheissung im Umfang
von Fr. ...). Die Beschwerde wurde hingegen betreffend gewisser
Kontingentsüberschreitungen abgewiesen, in welchem Zusammenhang die
OZD darauf hinwies, dass die relevanten, vom Zoll angenommenen
Einfuhrdeklarationen nicht angefochten worden und in Rechtskraft
erwachsen seien. Zudem hielt die OZD an der Forderung wegen des
4unrechtmässigen Handels mit Kontingenten fest.
H. Gegen den Entscheid der OZD vom 20. Januar 2006 (recte 20. Februar
2006) reicht die X. AG (Beschwerdeführerin) am 29. März 2006
Beschwerde bei der Eidgenössischen Zollrekurskommission (ZRK) ein mit
den Begehren, es sei auf die Ziffern 5 - 7 ihrer Beschwerde vom
1. Dezember 2003, (betreffend Antrag 1) einzutreten, die festgesetzte
Leistungspflicht sei auf Fr. ....-- herabzusetzen, Ziff. 2 des Dispositivs
betreffend von der OZD auferlegte Verfahrenskosten sei aufzuheben und
schliesslich sei ihr eine Parteientschädigung auszurichten. Sie macht
zunächst geltend, die Vorinstanz sei zu Unrecht nicht auf ihre
Ausführungen zum Schlussprotokoll eingetreten, obwohl dieses einen
wesentlichen Teil der Begründung für die Leistungspflicht enthalte. Als
Hauptbegründung führt sie an, X. anerkenne lediglich die Nachforderung
im Umfang von Fr. ....--, weshalb die verfügte Leistungspflicht auf diesen
Betrag herabzusetzen sei. In der Eventualbegründung beanstandet die
Beschwerdeführerin im Wesentlichen, dass einerseits das bis 31.
Dezember 1998 geltende Verbot von Art. 30 Abs. 4 der Verordnung vom
21. Dezember 1953 über wirtschaftliche Bestimmungen des
Landwirtschaftsgesetzes (Allgemeine Landwirtschafts-Verordnung, ALV,
AS 1953 1126, in der Fassung vom 17. Mai 1995, AS 1995 1843),
Zollkontingentsanteile zu übertragen, und anderseits das seit dem
1. Januar 1999 in Kraft stehende Verfahren für Kontingentsabtretungen
nach Art. 14 der Allgemeinen Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die
Einfuhr von landwirtschaftlichen Erzeugnissen [Agrareinfuhrverordnung,
AEV, SR 916.01]) gegen die GATT/WTO-Übereinkommen verstiessen.
I. Mit Vernehmlassung vom 22. Mai 2005 (recte: 22. Mai 2006) beantragt die
OZD die kostenfällige Abweisung der Beschwerde. Namentlich bestätigt
sie, dass auf den Antrag 1 der Beschwerde vom 1. Dezember 2005 (recte:
1. Dezember 2003) nicht einzutreten gewesen sei und nahm hierzu weiter
Stellung. Im Übrigen verweist sie auf den Beschwerdeentscheid.
J. Mit Schreiben vom 19. Februar 2007 teilt das Bundesverwaltungsgericht
(BVGer) den Parteien mit, dass es das hängige Beschwerdeverfahren
übernommen habe.
K. Auf die weiteren Begründungen der Eingaben wird, soweit entscheid-
wesentlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Die angefochtene Verfügung unterliegt ab 1. Januar 2007 der Beschwerde
an und der Beurteilung durch das Bundesverwaltungsgericht (Art. 31 bzw.
53 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das
Bundesverwaltungsgericht [Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG, SR 173.32];
5Art. 109 Abs. 1 Bst. c des Zollgesetzes vom 1. Oktober 1925 [aZG, BS 6
465; AS 1973 644, 1995 1816, 1996 3371 Anhang 2 Ziff. 2]). Die
Beurteilung erfolgt gemäss Art. 53 Abs. 2 VGG nach dem neuen
Verfahrensrecht bzw. dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über
das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Auf die Beschwerde ist
mithin einzutreten.
1.2 Am 1. Mai 2007 ist das Zollgesetz vom 18. März 2005 (ZG, SR 631.0) in
Kraft getreten. Der zu beurteilende Sachverhalt bezieht sich auf die Jahre
1998 bis 2001, so dass vorliegend noch das alte Zollgesetz (aZG)
Anwendung findet (vgl. Art. 132 Abs. 1 ZG).
2. Die Beschwerdeführerin beanstandet, dass die OZD auf ihr Begehren, die
Leistungspflicht auf den von X. anerkannten Betrag von Fr. ....-- zu
begrenzen bzw. auf ihre Ausführungen hierzu in der Beschwerde an die
OZD (Ziff. 5 – 7), nicht eingetreten sei. In diesen Ausführungen hatte die
Beschwerdeführerin vorgebracht, dass Herrn X. im Schlussprotokoll nur
die Hinterziehung von Abgaben im Betrag von Fr. ... Zoll (und Fr. ...
Mehrwertsteuer) vorgehalten worden sei. Die angefochtene Verfügung
berufe sich einzig auf dieses Schlussprotokoll und nenne keine weitere
Grundlage für den Nachbezug von insgesamt Fr. .... Entsprechend dürfe
der Nachbezug höchstens Fr. ... betragen. Da X. von diesem Betrag nur
Fr. ....-- anerkenne, sei die verfügte Leistungspflicht auf Fr. ....--
herabzusetzen.
2.1 Gemäss Art. 12 des Bundesgesetzes vom 22. März 1974 über das
Verwaltungsstrafrecht (VStrR, SR 313.0) ist die infolge einer
Widerhandlung zu Unrecht nicht erhobene Abgabe ohne Rücksicht auf die
Strafbarkeit einer Person nachzuentrichten (Abs. 1). Art. 12 Abs. 2 VStrR
definiert, wer zur Nachleistung verpflichtet ist. Für die – im Administrativ-
verfahren zu beurteilende – Leistungs- bzw. Rückleistungspflicht ist bloss
vorausgesetzt, dass eine Widerhandlung gegen die Verwaltungsgesetz-
gebung des Bundes objektiv vorliegt; ein Verschulden und erst recht eine
strafrechtliche Verurteilung ist hierfür nicht erforderlich. Ebenso ist die
Einleitung eines Strafverfahrens nicht verlangt (BGE 129 II 166 ff. E. 3 mit
Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts 2A.603/2003 vom 10. Mai 2004
E. 3.2; BGE 114 Ib 94 E. 5c, BGE 106 Ib 218 E. 2c; Urteil des BVGer A-
1724/2006 vom 2. April 2007, E. 4). Das Verwaltungsstrafrecht und das
Zollrecht unterscheiden klar zwischen dem Administrativverfahren zur
Festsetzung des gemäss Art. 12 Abs. 1 und 2 VStrR nachzuentrichtenden
Abgabebetrages einerseits und dem Strafverfahren anderseits. Das im
Rahmen des zollrechtlichen Strafverfahrens zu erlassende
Schlussprotokoll enthält die Personalien des Beschuldigten und
umschreibt den Tatbestand der Widerhandlung (Art. 61 Abs. 1 VStrR). Im
Schlussprotokoll sind nach Art. 122 der Verordnung vom 10. Juli 1926 zum
Zollgesetz (aZV, BS 6 514) die von der Widerhandlung betroffenen Zölle
und anderen Abgaben anzugeben. Sind die von der Widerhandlung
betroffenen Zölle und anderen Abgaben nicht bereits anlässlich einer
Zollabfertigung veranlagt worden, so trifft der untersuchende Beamte
gemäss Art. 123 aZV den Entscheid über die Leistungspflicht nach Art. 12
6und Art. 63 VStrR.
2.2 Die vorliegende Verfügung über die Leistungspflicht vom 30. Oktober 2003
stützt sich auf Art. 12 Abs. 1 und 2 VStrR und beinhaltet die Pflicht der
Beschwerdeführerin zur Zahlung der geschuldeten Abgaben. Das Schluss-
protokoll bildet demgegenüber Basis für eine allfällige verwaltungs-
strafrechtliche Sanktion gegenüber X. Wie gesehen, setzt die
Leistungspflicht nicht voraus, dass in subjektiver Hinsicht eine Straftat
begangen oder ein Strafverfahren durchgeführt worden ist (E. 2.1). Die
Verfügung über die Nachleistungspflicht ist somit unabhängig vom
Ausgang eines zollrechtlichen Strafverfahrens und unabhängig von den
fraglichen Schlussprotokollen. Die Beschwerdeführerin kann sich damit
grundsätzlich nicht auf den im Schlussprotokoll gegen X. festgehalten
Betrag berufen – schon gar nicht relevant ist der von jenem im Rahmen
des Strafverfahrens "zugestandene" Betrag (von Fr. ....--).
Die Beschwerdeführerin führt aus, dass die Verfügung vom 30. Oktober
2003 sich auf das Schlussprotokoll gegen X. stütze und dieses somit einen
wesentlichen Teil der Begründung der Verfügung über die Leistungspflicht
gebildet habe. In der Verfügung über die Leistungspflicht vom 30. Oktober
2003 wurde folgendes festgehalten: "Laut dem gegen Herrn X.
aufgenommenen Schlussprotokoll vom 30. Oktober 2003 wurden infolge
der darin aufgeführten Widerhandlungen nachstehende Einfuhrabgaben zu
Unrecht nicht entrichtet: Zoll Fr. ... und Mehrwertsteuer Fr. ...." Diese
Feststellung erweist sich als unzutreffend, da im Schlussprotokoll X. nur
die Hinterziehung von Fr. ... Zoll (und Fr. ... Mehrwertsteuer) vorgehalten
worden ist. Trotzdem hat die Verwaltung damit ihre Begründungspflicht
nicht verletzt, denn in der Verfügung vom 30. Oktober 2003 wurde weiter
angefügt, dass die Differenz zu dem Abgabenbetrag der Verfügung über
die Leistungspflicht und demjenigen im Schlussprotokoll sich deshalb
ergebe, weil Herr X. nur für einen Teil der hinterzogenen Abgaben
angeschuldigt worden sei (für den anderen Teil wurde Y. angeschuldigt)
und sie enthält zudem einen Anhang mit der Auflistung der einzelnen
nachgeforderten Beträge. Damit wurde die Verfügung an sich genug
begründet (zur Begründungspflicht vgl. BGE 129 I 232 E. 3.2), namentlich
auch betragsmässig (zur weiteren grundsätzlichen Begründetheit der
Nachforderung – soweit strittig – vgl. nachfolgend E. 3). Dieser Einwand
der Beschwerdeführerin erweist sich damit als unbegründet.
Hingegen hätte die OZD auf die entsprechenden Ausführungen in der
Beschwerde (welche sich sehr wohl gegen die Verfügung über die
Leistungspflicht richteten und nicht nur gegen das Strafverfahren, wie die
OZD offenbar annimmt) eintreten müssen, denn es handelte sich zwar, wie
festgestellt, um eine unzutreffende, aber trotzdem zulässige Rüge. Die
Verletzung des rechtlichen Gehörs führt ungeachtet der Erfolgsaussichten
der Beschwerde in der Sache selbst grundsätzlich zur Aufhebung der
angefochtenen Verfügung. Nach der Rechtsprechung kann eine
Verletzung des Gehörsanspruchs aber als geheilt gelten, wenn die
unterbliebene Gewährung des rechtlichen Gehörs in einem Rechtsmittel-
verfahren nachgeholt wird, in dem die Beschwerdeinstanz mit der gleichen
7Prüfungsbefugnis entscheidet wie die untere Instanz. Die Heilung ist aber
ausgeschlossen, wenn es sich um eine besonders schwerwiegende
Verletzung der Parteirechte handelt, zudem darf dem Beschwerdeführer
kein Nachteil erwachsen und die Heilung soll die Ausnahme bleiben (BGE
129 I 129 E. 2.2.3; 126 V 130 E. 2b; 126 I 68 E. 2; MICHELE ALBERTINI, Der
verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungs-
verfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 458 ff.). Bei Verstössen
gegen die Begründungspflicht erachtet das Bundesgericht den Mangel als
behoben, wenn die Rechtsmittelbehörde eine hinreichende Begründung
liefert oder wenn die unterinstanzliche Behörde anlässlich der Anfechtung
ihres Entscheides eine hinreichende Begründung nachschiebt, etwa in der
Vernehmlassung (LORENZ KNEUBÜHLER, Die Begründungspflicht, Bern 1998,
S. 214 mit Hinweisen). Nachdem das Bundesverwaltungsgericht, welches
keine engere Kognition hat als die OZD, auf die entsprechenden
Vorbringen vorstehend eingetreten ist und festgestellt hat, dass Antrag 1
der Beschwerde an die OZD und die zugehörigen Ausführungen
offensichtlich unbegründet waren, wurde der Mangel durch die vorliegende
Beurteilung duch das Bundesverwaltungsgericht geheilt und diese Heilung
hat zudem keine nachteiligen Konsequenzen für die Beschwerdeführerin.
3. Die Beschwerdeführerin hat in den Jahren 1998 bis 2000 zu Lasten von
Kontingenten und GEB-Nummern Dritter Gemüse und Obst in die Schweiz
eingeführt und diese jeweils zum KZA verzollt. Mit dem angefochtenen
Entscheid fordert die OZD aufgrund unrechtmässiger Kontingents-
abtretungen bzw. unrechtmässiger Abfertigung über fremde GEB die
Differenz zum AKZA (Zollabgaben und Mehrwertsteuer) im Umfang von
Fr. ... nach. Die Beschwerdeführerin vertritt den Standpunkt, Art. 30 Abs. 4
ALV über das Verbot der Übertragung von Zollkontingentsanteilen bzw.
Art. 14 AEV über die Vereinbarung über die Ausnützung von
Zollkontingentsanteilen verstiessen gegen die GATT/WTO-Übereinkom-
men und namentlich gegen das Übereinkommen über die Landwirtschaft.
Insbesondere verunmögliche die Schweiz dadurch, dass die mit der WTO
vereinbarte Kontingentsmenge tatsächlich ausgeschöpft werden könne.
3.1 Infolge des Beitritts der Schweizerischen Eidgenossenschaft zur
Welthandelsorganisation (WTO) per 1. Juli 1995 und der Ratifizierung der
entsprechenden GATT/WTO-Übereinkommen (Abkommen vom 15. April
1994 zur Errichtung der Welthandelsorganisation; SR 0.632.20) bedurfte
das nationale Recht in verschiedenen Bereichen der Anpassung (vgl. die
Botschaft des Bundesrats vom 19. September 1994 zu den für die
Ratifizierung der GATT/WTO-Übereinkommen [Uruguay-Runde]
notwendigen Rechtsanpassungen [GATT-Botschaft 2], BBl 1994 IV 950
ff.). So verpflichtete das Übereinkommen über die Landwirtschaft (Anhang
1A.3 zum Abkommen; AS 1995 2150) die Vertragspartner im Bereich des
Marktzutritts namentlich zur Tarifizierung aller nicht tarifären Massnahmen
(vgl. Art. 4) und verlangte damit, dass die bisherigen Methoden der
Einfuhrbeschränkung durch Zölle ersetzt werden (Botschaft des
Bundesrats vom 19. September 1994 zur Genehmigung der GATT/WTO-
Übereinkommen [Uruguay-Runde; GATT-Botschaft 1], BBl 1994 IV 149).
8Die Menge der eingeführten Agrarprodukte kann deshalb nicht mehr direkt,
sondern nur noch indirekt über die Festsetzung von Zollansätzen gelenkt
werden (vgl. RENÉ RHINOW/GERHARD SCHMID/GIOVANNI BIAGGINI, Öffentliches
Wirtschaftsrecht, Basel 1998, S. 590 f.). Dabei müssen die gegenwärtigen
Marktzutrittsmöglichkeiten zu den Bedingungen und für die durchschnitt-
lichen Importmengen der Jahre 1986/88 gewahrt bleiben (GATT-Botschaft
1, BBl 1994 IV 150; vgl. zum Ganzen: BGE 128 II 34 E. 2a; RICHARD SENTI,
WTO System und Funktionsweise der Welthandelsordnung, Zürich/Wien
2000, Rz. 1016 ff.).
3.2 Bei der Bestimmung der Zollkontingente ist der Bund nicht frei, dienen
diese doch den ausländischen Produzenten zum staatsvertraglich
vereinbarten Marktzutritt (GATT-Botschaft 1, BBl 1994 IV 150): sowohl die
minimale Menge, welche zum privilegierten Satz importiert werden kann,
als auch das Maximalniveau der erlaubten Grenzbelastung für Einfuhren
innerhalb und ausserhalb der Zollkontingente sind im Rahmen der GATT-
Verhandlungen bestimmt worden (GATT-Botschaft 2, BBl 1994 IV 1005 f.,
1074); im Anhang des Protokolls von Marrakesch zum Allgemeinen Zoll-
und Handelsabkommen vom 15. April 1994 (AS 1995 2148) sind die
massgebenden Konzessions- und Verpflichtungslisten für Agrar- und
Industrieprodukte enthalten (für die Schweiz sog. "Liste-LIX Schweiz-
Liechtenstein"; vgl. GATT-Botschaft 2, BBl 1994 IV 1011 f.; Botschaft des
Bundesrats vom 26. Juni 1996 zur Reform der Agrarpolitik: Zweite Etappe
[Agrarpolitik 2002], BBl 1996 IV 116; Anhang 2 zum Zolltarifgesetz vom
9. Oktober 1986 [ZTG; SR 632.10] und Anhang 4 zur AEV; vgl. zum
Ganzen: BGE 128 II 34 E. 2b).
Das Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft
(Landwirtschaftsgesetz, LwG, SR 910.1) bestimmt in Art. 17, dass bei der
Festsetzung der Einfuhrzölle die Versorgungslage im Inland und die
Absatzmöglichkeiten für gleichartige inländische Erzeugnisse zu berück-
sichtigen sind. Dabei sind die welthandelsrechtlichen Rahmenbedingungen
zu respektieren (insbesondere die Verpflichtung zu Konsolidierung und
schrittweiser Senkung der Agrarzölle; GATT-Botschaft 1, BBl 1994 IV
149). Als Instrumente zur Lenkung der Importe stehen dem Bund
insbesondere der Schwellenpreis (Art. 20 LwG; vgl. GATT-Botschaft 1, BBl
1994 IV 149) und die Zollkontingente (Art. 21 LwG) zur Verfügung. Bei
Letzteren wird die Warenmenge bestimmt, welche zu einem vorteilhaften
Zollansatz (KZA) in die Schweiz eingeführt werden kann; für den Import
einer zusätzlichen Menge muss regelmässig ein bedeutend höherer Zoll
(AKZA) bezahlt werden, der gewöhnlich prohibitive Wirkung hat (zum
Ganzen: Urteil des Bundesgerichts 2C.82/2007 vom 3. Juli 2007, E. 2.1-
2.3; BGE 128 II 34 E. 2b; Entscheid der ZRK vom 17. April 2003,
veröffentlicht in Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 67.119 E.
2a; Urteil des BVGer A-1678/2006 vom 5. März 2007 E. 2b).
3.3 Die Verteilung der Zollkontingente hingegen ist im internationalen Recht
nicht geregelt; dies ist Sache der innerstaatlichen Gesetzgebung (BGE
128 II 34 E. 2c; 122 II 411 E. 2a). Im Rahmen der Verpflichtungen des
GATT steht es der Schweiz frei, die Art und die Kriterien der Verteilung der
9Zollkontingente zu bestimmen, wobei der Marktzutritt gegenüber der
Basisperiode nicht erschwert werden darf (GATT-Botschaft 2, BBl IV 950,
1077 f.; BGE 122 II 411 E. 2a; Entscheid der Rekurskommission EVD vom
25. September 1997, veröffentlicht in VPB 62.69 E. 5). Das System der
Verteilung der Zollkontingente soll marktgerecht und administrativ einfach
ausgestaltet werden (BBl 1994 IV 950, 1079).
Nach Art. 23b Abs. 4 des Landwirtschaftsgesetzes vom 3. Oktober 1951,
in der Fassung vom 16. Dezember 1994 (Landwirtschaftsgesetz, LwG,
AS 1995 1837), legte der Bundesrat die Grundsätze der Verteilung der
Zollkontingentsmengen fest. Das Landwirtschaftsgesetz räumte dem
Bundesrat für den Erlass der erforderlichen Ausführungsbestimmungen –
wie überhaupt in diesem Bereich und insbesondere auch bei der Regelung
der Verteilung der Zollkontingentsmenge – bewusst einen grossen
Gestaltungsspielraum ein (Urteil des Bundesgerichts 2A.53/2004 vom
2. August 2004 E. 3.4.1; BGE 122 II 411 E. 2a). Gleiches gilt für die Zeit
ab 1. Januar 1999 gemäss Art. 21 und 22 des LwG in der Fassung vom
29. April 1998.
Im Vollzug dazu hat der Bundesrat die folgendenden Verordnungs-
bestimmungen erlassen:
In Art. 10 ff. AEV (gültig ab 1999) erliess der Bundesrat Bestimmungen zu
den Zollkontingenten und deren Zuteilung, namentlich zur Vereinbarung
über die Ausnützung von Zollkontingentsanteilen in Art. 14 AEV. Für die
Zeit vor Ende 1998 galten diesbezüglich Art. 28 ff. ALV und insbesondere
Art. 30 Abs. 4 ALV, welcher die Übertragung von Zollkontingentsanteilen
ausschloss.
Bis zum 31. Dezember 1998 galt betreffend Gemüse und frisches Obst im
Besonderen zudem die Verordnung über die Einfuhr von Gemüse,
frischem Obst und Schnittblumen vom 17. Mai 1995 (VEGOS, AS 1995
2017). Art. 7 - 9 VEGOS regelten die Freigabe und die Zuteilung der
Zollkontingentsanteile. Ab 1. Januar 1999 gelten für frisches Obst und
Gemüse Art. 4 - 9 der Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die Ein-
und Ausfuhr von Gemüse, Obst und Gartenbauerzeugnissen (VEAGOG,
SR 916.121.10). Das BLW teilt den Anteilsberechtigten die aggregierte
Zollkontingentsmenge nach Massgabe ihrer Einfuhren zum KZA und zum
AKZA während der entsprechenden Periode des Vorjahres zu (Art. 6
Abs. 1 VEAGOG). Die VEGOS und die VEAGOG enthalten jedoch keine
Bestimmungen über die Übertragung bzw. die Ausnützung von Zollkon-
tingentsanteilen, diesbezüglich gelten die entsprechenden Regelungen in
der AEV bzw. der ALV.
3.4 Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, Art. 30 Abs. 4 ALV und Art. 14
Abs. 2 AEV widersprächen übergeordnetem Recht, namentlich inter-
nationalen Übereinkommen.
3.4.1 Einleitend ist zu bemerken, dass die Übertragbarkeit von Rechten und
Pflichten im öffentlichen Recht durch dessen zwingenden Charakter
grundsätzlich ausgeschlosssen ist (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX
10
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006,
Rz. 826 ff.). Dies gilt insbesondere, wenn eine Bewilligung an eine
bestimmte Person geknüpft ist, was im Verwaltungsrecht regelmässig der
Fall ist. Wenn deshalb die Übertragbarkeit eines Zollkontingents durch
Gesetz oder Verordnung ausgeschlossen oder beschränkt wird, ist
dagegen grundsätzlich nichts einzuwenden.
3.4.2 Die Rechtslage vor dem 1. Januar 1999 in Bezug auf die Übertragung von
Zollkontingenten ist wie folgt zu beurteilen:
Die Zuteilung der Zollkontingente hatte unter der Wahrung des
Wettbewerbs zu erfolgen (Art. 23b Abs. 5 LwG). So waren bei der
Festsetzung der Zollkontingente in jedem Fall die aufgrund der
internationalen Verpflichtungen zu gewährenden Marktzutrittsmöglich-
keiten zu beachten (Art. 28 Abs. 7 ALV). Dies konnte auch bei einem
Verbot der Übertragung durch geeignete Massnahmen wie die periodische
Neufestsetzung der Zollkontingente (Art. 28 Abs. 5 ALV), durch Erteilung
zusätzlicher Zollkontingente (Art. 29 ALV) oder durch geeignete Verteilung
der Zollkontingente (Art. 30 Abs. 1 ALV) geschehen. Solange die
Verpflichtungen des GATT über die Verbesserung des gegenseitigen
Marktzugangs durch die Tarifizierung (E. 3.1) und die Bestimmung der
Zollkontingente (E. 3.2) bei gleichzeitiger Zulassung von Zusatzimporten
nicht verletzt wurden und der Marktzutritt damit nicht erschwert oder gar
verunmöglicht wurde (SENTI, a.a.O., Rz. 1016), war es mit den
internationalen Verpflichtungen der Schweiz zu vereinbaren, wenn Art. 30
Abs. 4 ALV die Übertragung von Kontingenten ausschloss, denn die
Verteilung der Zollkontingente ist im internationalen Recht nicht geregelt
(E. 3.3). Weder beeinträchtigte das Übertragungsverbot die minimale
Menge, welche zum privilegierten Satz importiert werden kann, noch
wurde dadurch das Maximalniveau der erlaubten Grenzbelastung für
Einfuhren innerhalb und ausserhalb der Zollkontingente verletzt (E. 3.2).
Der Marktzutritt wurde mithin weiterhin gewährleistet. Das Verbot der
Übertragung von zugeteilten Kontingenten verletzte weder den
völkerrechtlichen Grundsatz der Tarifizierung noch die Vorgaben des
GATT betreffend Bestimmung der Zollkontingente. Die
Beschwerdeführerin macht denn auch zu Recht nicht geltend, es seien in
der fraglichen Periode keine Zusatzkontingente gesprochen worden, was
freilich allenfalls einen Verstoss gegen die GATT-Verpflichtungen hätte
bedeuten können (SENTI, a.a.O., Rz. 549). Auch das Bundesgericht hat –
ohne sich allerdings mit der GATT-/WTO-Konformität zu befassen – am
Verbot der Übertragbarkeit der Zollkontingentsanteile grundsätzlich keinen
Anstoss genommen (Urteile 2A.213/2003 vom 8. August 2003, E. 4.3,
2A.1/2004 vom 31. März 2004 E. 2.2; vgl. auch Entscheid der ZRK vom
9. September 2003 [ZRK 2002-171] E. 3a). Die entsprechenden
Ausführungsverordnungen des Bundesrats erweisen sich damit sowohl im
Einklang mit der Verfassung, dem Landwirtschaftsgesetz als auch mit den
staatsvertraglichen Verpflichtungen der Schweiz. Weder hat der Bundesrat
in der Verordnung den Rahmen der im Gesetz delegierten Kompetenzen
offensichtlich gesprengt, noch erweist sich die Verordnung aus anderen
11
Gründen als gesetz- oder verfassungswidrig.
3.4.3 Bezüglich der Rechtslage ab 1. Januar 1999 kann das Folgende
festgestellt werden:
Nach Art. 22 Abs. 1 LwG soll bei der Verteilung der Zollkontingente der
Wettbewerb gewahrt bleiben. Die zuständige Behörde verteilt die
Zollkontingente namentlich durch Versteigerung, nach Massgabe der
Inlandleistung, aufgrund der beantragten Menge, entsprechend der
Reihenfolge des Eingangs der Bewilligungsgesuche, entsprechend der
Reihenfolge der Verzollung und nach Massgabe der bisherigen Einfuhren
der Gesuchsteller (Art. 22 Abs. 2 LwG). Die Zuteilung der Zollkontingente
wird veröffentlicht (Art. 22 Abs. 6 LwG und Art. 15 AEV).
Nach Art. 14 Abs. 1 AEV (in der Fassung vom 1. Januar 1999, AS 1998
3125) kann ein Zollkontingentanteilsinhaber mit einem anderen
Zollkontingentanteilsberechtigten vereinbaren, dass die Einfuhren von
landwirtschaftlichen Erzeugnissen des Zollkontingentanteilsberechtigten
dem Zollkontingentanteil des Anteilsinhabers angerechnet werden. Die
Vereinbarung der Ausnützung hat vor der Annahme der Zolldeklaration zu
erfolgen und ist dem BLW vor der Einfuhrabfertigung schriftlich zu melden
(Art. 14 Abs. 2 AEV), da sonst diese anzurechnende Menge ausserhalb
des zugeteilten Kontingents durch den Anteilsinhaber nicht zum
privilegierten KZA, sondern zum Normalansatz des AKZA zu verzollen ist
(vgl. zu diesen Bestimmungen: Urteile des Bundesgerichts 2C.82/2007
vom 3. Juli 2007, E. 3.2 f.; 2A.82/2005 vom 23. August 2005 E. 2.2; Urteile
des BVGer A-1678/2006 vom 5. März 2007 E. 2.3; A-1688/2006 vom 22.
März 2007 E. 2.2, 3.1, 3.2; Entscheide der ZRK vom 14. Juli 2005 [ZRK
2004-033] E. 2a/dd; vom 13. Februar 2002, veröffentlicht in VPB 66.56 E.
4a).
War schon das Verbot der Übertragung von Zollkontingenten nach Art. 30
Abs. 4 ALV zulässig, gilt dies noch vielmehr für die viel weniger weit
gehende Vorschrift des Art. 14 Abs. 2 AEV. Auch diese Vorschrift basiert
auf einer klaren gesetzlichen Delegation und bewegt sich im weiten
Ermessensspielraum des Bundesrats. Sie gestattet unter Beachtung der
Formvorschriften (vgl. dazu HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O. Rz. 835)
unbeschränkt die Vereinbarung über die Ausnützung von Zollkontingent-
anteilen durch andere Zollkontingentanteilsberechtigte und ist damit
ohnehin nicht geeignet den Marktzutritt zu beschränken oder zu
verunmöglichen, dass Kontingente tatsächlich ausgeschöpft werden
können. Die Bestimmung verstösst damit auch nicht gegen das
GATT/WTO-Übereinkommen (siehe auch Urteil des Bundesgerichts
2C.82/2007 vom 3. Juli 2007, E. 4.3). Im Übrigen gilt in Bezug auf die
Vorgaben des GATT das unter E. 3.4.2 Ausgeführte.
3.4.4 Das Bundesgericht hat die direkte Anwendung des GATT 1947 (vor
Uruguay-Runde) verneint (BGE 112 Ib 183 E. 3c; kritisiert u.a. durch
THOMAS COTTIER, Die Bedeutung des GATT im Prozess der europäischen
Integration, Eine Untersuchung aus schweizerischer Sicht, Beihefte zur
Zeitschrift für schweizerisches Recht [ZSR], Heft 10, Basel 1990, S. 139
12
ff., insbesondere S. 172). In Bezug auf das GATT 1994 hat das
Bundesgericht die Rechtsprechung nicht bestätigt, sondern bezüglich
Art. 4 des Übereinkommens Landwirtschaft die direkte Anwendbarkeit
offen gelassen (Urteil 2A.496/1996 vom 14. Juli 1996; ebenfalls offen
gelassen durch die ZRK im Entscheid vom 29. August 2001, veröffentlicht
in VPB 66.44 E. 7a und durch die Eidgenössische Alkoholrekurs-
kommission im Entscheid vom 20. März 1997, veröffentlicht in VPB 63.54
E. 3 c). Die Frage der direkten Anwendbarkeit kann auch im vorliegenden
Verfahren offen bleiben, da die GATT-Konformität des Übertragungs-
verbots, wie auch der Beschränkung nach Art. 14 Abs. 2 AEV, wie
erläutert, zu bejahen ist.
4. Im vorliegenden Fall ist erstellt, dass die Verantwortlichen der
Beschwerdeführerin in zahlreichen Fällen GEB-Nummern von Dritten für
die Einfuhr von Gemüse, Obst und Früchten verwendeten, obwohl die GEB
nicht übertragbar ist (Art. 1 Abs. 3 AEV), oder deren Zollkontingentanteile
ausnützten. Über diese Verwendung fremder GEB-Nummern oder die
Übertragungen der Zollkontingentanteile wurde das BLW weder vor der
Einfuhrabfertigung noch später schriftlich oder telefonisch informiert (vgl.
Aussagen ...). Die Beschwerdeführerin hat damit gegen Art. 30 Abs. 4 ALV
und Art. 14 Abs. 2 und 3 AEV verstossen, wonach Zollkontingente nicht
übertragbar waren, bzw. in der Zolldeklaration die GEB-Nummer
derjenigen zollkontingentanteilsberechtigten Person anzugeben ist, welche
das landwirtschaftliche Erzeugnis einführt und Vereinbarungen über die
Ausnützung von Zollkontingentsanteilen vor der Annahme der
Zolldeklaration erfolgen müssen und dem BLW vor der Einfuhrabfertigung
schriftlich zu melden sind. Ihre Einfuhren unter Ausnützung fremder GEB-
Nummern und von Zollkontingenten zu Lasten von Drittfirmen sind deshalb
zum AKZA zu verzollen. Zum regulären Zollansatz des AKZA sind
ausserdem ohnehin ihre Einfuhren zu verzollen, die sie in Überschreitung
ihrer eigenen Zollkontingentanteile vorgenommen hat.
4.1 Die Beschwerdeführerin hat nach den einlässlichen Abklärungen ihrer
Einfuhrdeklarationen durch die Zollkreisdirektion Schaffhausen, nach den
eigenen Aussagen von X. sowie dessen Mitarbeiter Y. in der Zeit vom 25.
November 1998 bis zum 8. November 2001 unter Verwendung der GEB-
Nummern und/oder Zollkontingente von Drittfirmen Gemüse, Obst und
Früchte in die Schweiz zum KZA eingeführt, obwohl diese Waren hätten
zum AKZA verzollt werden müssen. (...). In diesem Umfang hat die
Beschwerdeführerin Einfuhren zum KZA deklariert, obwohl sie wusste,
dass diese Einfuhren ausserhalb ihres Kontingents zum AKZA zu verzollen
waren.
4.2 Die Zollbehörden haben weitere Zollkontingentsüberschreitungen der
Beschwerdeführerin festgestellt; diese habe ihre zugeteilten
Zollkontingente in den Jahren 1998 bis 2001 überschritten bzw. Einfuhren
ausserhalb eines Kontingents getätigt und dennoch ihre Einfuhren zum
KZA deklariert. Die Beschwerdeführerin nimmt in ihrer Beschwerde vom
29. März 2006 zu diesen Kontingentsüberschreitungen keine detaillierte
Stellung mehr und begründet ihr Begehren nur noch damit, X. habe in
13
Bezug auf das Schlussprotokoll vom 30. Oktober 2003 lediglich die
Leistungspflicht von Fr. ....-- anerkannt; auf diese Höhe sei die verfügte
Leistungspflicht herabzusetzen. In der Beschwerde an die OZD vom
1. Dezember 2003, die die Beschwerdeführerin zum integrierenden
Bestandteil der Beschwerde vom 29. März 2006 macht, anerkennt sie
eventualiter eine Leistungspflicht von Fr. ... für
Kontingentsüberschreitungen. In der Stellungnahme vom 31. März 2005,
ebenfalls integrierender Bestanteil der Beschwerde vom 29. März 2006,
wird eine Leistungspflicht von Fr. ... anerkannt.
Dass die Anerkennung von X. im vorliegenden Verfahren ohne weitere
Bedeutung ist, wurde unter E. 2.2 dargelegt. Betreffend die noch strittigen
Nachforderungen aufgrund von Kontingentsüberschreitungen der
Beschwerdeführerin (...) hat die OZD zu Recht festgestellt, dass
angenommene Zolldeklarationen aufgrund von Art. 35 Abs. 2 aZG für den
Aussteller verbindlich sind und die Grundlage für die Festsetzung des Zolls
und der weiteren Abgaben bilden. Die Beschwerdeführerin hat gegen die
Zollabfertigungen innerhalb der Frist gemäss Art. 109 Abs. 2 aZG keine
Beschwerden eingereicht, womit diese rechtskräftig geworden sind (statt
vieler: Entscheid der ZRK vom 15. November 2005, veröffentlicht in VPB
70.55 E. 2a/bb, 3b; Urteile des BVGer A-1757/2006 vom 2. Juni 2007, E.
2.5, 2.6; A-1724/2006 vom 2. April 2007, E. 5). An diesen Feststellungen
der OZD ist nichts auszusetzen und wie gesehen hat sich auch die
Beschwerdeführerin zu diesem Punkt nicht vernehmen lassen (diesen Teil
des strittigen Nachforderungsbetrags hat sie einzig in die Hauptbegrün-
dung, welche vorne unter E. 2 abgehandelt wurde, einbezogen). Die
Differenz zwischen dem KZA und dem AKZA für die Einfuhren der Be-
schwerdeführerin in der Zeit vom 12. Januar 1998 bis zum 23. November
2001 ergibt, nach diversen Korrekturen durch die Zollverwaltung
zugunsten der Beschwerdeführerin, eine Nachbezugsforderung von
Fr. ....-- einschliesslich Zoll und Mehrwertsteuern. Daran ist nichts
auszusetzen.
5. Insgesamt schuldet die Beschwerdeführerin damit Zoll- und
Mehrwertsteuerabgaben in der Höhe von Fr. .... Die Beschwerde ist
deshalb abzuweisen.
6. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die Beschwerdeführerin nach
Art. 63 Abs. 1 VwVG die Verfahrenskosten zu tragen, die in Anwendung
der Art. 1 Abs. 2 und Art. 4 des Reglements vom 11. Dezember 2006 über
die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht
(VGKE, SR 173.320.2) auf Fr. 5'000.-- festgesetzt und mit dem
Kostenvorschuss der Beschwerdeführerin in gleicher Höhe verrechnet
werden. Eine Parteientschädigung wird unter diesen Umständen nicht
ausgerichtet (Art. 64 As. 1 VwVG e contrario).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
14
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Der Beschwerdeführerin werden die Verfahrenskosten von Fr. 5'000.--
auferlegt, die mit dem Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet
werden.
3. Eine Parteientschädigung wird nicht ausgerichtet.
4. Dieses Urteil wird eröffnet:
- der Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- der Vorinstanz (Ref-Nr. OZD ...) (Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Markus Metz Sonja Bossart
Rechtsmittelbelehrung
Urteile des Bundesverwaltungsgerichts in Abgabesachen können innert 30
Tagen seit Eröffnung beim Schweizerischen Bundesgericht in Lausanne
angefochten werden. Die Beschwerde ist unzulässig gegen Entscheide über die
Zollveranlagung, wenn diese aufgrund der Tarifierung oder des Gewichts der
Ware erfolgt, sowie gegen Entscheide über die Stundung oder den Erlass von
Abgaben. Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die
Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift
zu enthalten. Sie muss spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht
eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer
schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben
werden (vgl. Art. 42, 48, 54, 83 Bst. l und m sowie 100 des Bundesgesetzes
vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz, BGG, SR
173.110]).
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