Abtei lung I
A-1754/2006
{T 0/2}
U r t e i l v o m 1 0 . S e p t e m b e r 2 0 0 9
Richter Markus Metz (Vorsitz), Richter Pascal Mollard,
Richterin Salome Zimmermann,
Gerichtsschreiber Jürg Steiger.
A._______AG,
Beschwerdeführerin,
gegen
Oberzolldirektion (OZD),
Sektion Mineralölsteuer,
Zollbegünstigungen, Ausfuhrbeiträge,
Monbijoustrasse 40, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Zoll / Verwendungsverpflichtung
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
A-1754/2006
Sachverhalt:
A.
Die A._______AG hat am 4. Juli 2001 die Verwendungsverpflichtung
Nr. 6493-0 der Oberzolldirektion (OZD) unterzeichnet, unter der sie
unter der Tarifnummer 1001 1031 Hartweizen nicht denaturiert zur
menschlichen Ernährung zollbegünstigt in die Schweiz einführen kann.
Unter den Bemerkungen zur Verwendungsverpflichtung hat sie zur
Kenntnis genommen, dass aus dem zum Zollkontingentsansatz (KZA)
eingeführten Hartweizen im Durchschnitt eines Kalenderquartals
mindestens 64 Prozent Mahlprodukte hergestellt werden müssen.
Diese Mahlprodukte müssen als Kochgriess zur menschlichen
Ernährung oder als Dunst zur Herstellung von Teigwaren verwendet
werden; der Dunst muss im Durchschnitt eines Kalenderquartals zu
mindestens 96 Prozent zur Teigwarenherstellung verwendet werden.
B.
Nach einer Betriebsprüfung vom 12. November 2004 und 7. Septem-
ber 2005 teilte die OZD der A._______AG mit, sie wolle eine
Nachverzollung von zollbegünstigt eingeführtem Hartweizen
vornehmen; vom 3. Quartal 2002 bis zum 4. Quartal 2004 seien
insgesamt 635'588 kg Hartweizen nicht der Verwendungsverpflichtung
entsprechend verwendet worden und deshalb statt zum
zollbegünstigten Ansatz von Fr. 1.--/q zum Ansatz von Fr. 74.--/q zu
verzollen. Die geforderte Zolldifferenz betrug einschliesslich
Mehrwertsteuer Fr. 475'114.75. Nach diversen Besprechungen und
schriftlichen Eingaben der A._______AG erliess die OZD am 22.
August 2006 eine formelle Verfügung, in der sie den geschuldeten
Betrag bestätigte mit der Begründung, die Produkte
„Kamutmehlmischung“ und „Altamura-Griess“, welche zur Herstellung
von Backwaren verwendet wurden, dürften zur Berechnung der
Mindestausbeute von 64 Prozent nicht beigezogen werden.
C.
Mit der Eingabe vom 22. September 2006 erhob die A._______AG
(nachfolgend: Beschwerdeführerin) gegen die Verfügung der OZD vom
22. August 2006 Beschwerde an die Eidgenössische Zollrekurs-
kommission (ZRK) mit dem Begehren, die angefochtene Verfügung sei
aufzuheben, eventuell sei ein Zollnachlass zu gewähren und es sei auf
die Rückforderung der Zolldifferenz von Fr. 475'114.75 zu verzichten.
Sie forderte ausserdem eine Parteientschädigung.
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Die Beschwerdeführerin machte im Wesentlichen geltend, Getreide
der Sorte Kamut und Altamura eingeführt und das hergestellte Mahl-
produkt (Griess) insbesondere auch zur Brotherstellung verkauft zu
haben. Sie habe sich anlässlich der Umstellung der Einfuhrordnung
auf den 1. Juli 2001 beim Bundesamt für Landwirtschaft (BLW)
erkundigt, wie ihre Einfuhren von Hartweizen in Zukunft zu behandeln
seien und es sei ihr mitgeteilt worden, der Hartweizen bleibe weiterhin
zollbefreit. Daraufhin habe sie die Verwendungsverpflichtung unter-
zeichnet und auf ihre Rechnungen aufgedruckt, was die Abnehmer, die
den Griess unter anderem für die Herstellung von Spezialbroten
einsetzten, nie bemängelt hätten. Das BLW habe die Regelungen über
die Mindestausbeute bei der Ausmahlung sowie der Verwendung der
daraus hergestellten Produkte bei Hartweizen offenbar weniger streng
gehandhabt, als es dies heute die OZD tue. Erst im Schreiben vom
15. April 2005 habe die Zollbehörde ihr gegenüber das erste Mal von
einem Verbot eines Backprozesses gesprochen. Bei frühzeitiger
Kenntnis über die Verschärfung der Praxis wäre es wohl möglich
gewesen, den Zoll vollständig auf die Abnehmer zu überwälzen.
Sie verstehe unter dem Begriff „Kochgriess zur menschlichen
Ernährung“ die Vorgabe, dass aus dem zollbegünstigt eingeführten
Hartweizen Kochgriess (verstanden als Bezeichnung eines
bestimmten Mahlprodukts) hergestellt und dieser Griess zur mensch-
lichen Ernährung eingesetzt werden müsse. Eine sorgfältige Aus-
legung der heutigen gesetzlichen Regelung führe zum Ergebnis, dass
Kochgriess in der schweizerischen Terminologie nicht ein Griess sei,
der zwingend gekocht werden müsse, sondern generell der zur
menschlichen Ernährung gedachte Griess. Kochgriess werde nicht
anhand des Verwendungszwecks, sondern anhand der Zusammen-
setzung respektive des Mahlgrads definiert. Kochgriess werde zum
Kochen und Backen eingesetzt. Der allgemeine Verbraucher verstehe
unter dem Begriff „Kochgriess“ eine bestimmte Griessart und schliesse
aus dieser Bezeichnung nicht auf ein Verbot, den entsprechenden
Griess zu backen.
Auf jeden Fall sei aber auf den rückwirkenden Nachbezug zu
verzichten und die entsprechende Zollbelastung zu erlassen, da der
Nachbezug sie unbillig belasten würde.
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D.
Die OZD beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 12. Januar 2007 die
Abweisung der Beschwerde. Sie machte im Wesentlichen geltend, der
Text der Verwendungsverpflichtung entspreche der Formulierung der
Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die Festlegung von Zoll-
ansätzen und die Einfuhr von Getreide, Futtermitteln, Stroh und
Waren, bei deren Verarbeitung Futtermittel anfallen (Einfuhr-
verordnung Getreide und Futtermittel, SR 916.112.211, AS 1998 3211,
aufgehoben am 1. Januar 2008). Die Botschaft vom 4. Oktober 1999
zum Bundesgesetz über die Aufhebung des Getreidegesetzes und zur
Änderung des Landesversorgungsgesetzes (BBl 1999 9261) zeige auf,
dass aus zum KZA eingeführtem Hartweizen keine Mahlprodukte
hergestellt werden dürfen, die zur Herstellung von Backwaren
verwendet würden.
Die von der Liberalisierung betroffenen Kreise seien umfassend und
schriftlich über die Änderungen ab dem 1. Juli 2001 informiert worden.
Es liege keine Praxisänderung vor, die nicht angekündigt worden sei.
Geändert hätten nur die Konsequenzen; an Stelle der Übernahme-
pflicht von Inlandgetreide unter dem Regime des Getreidegesetzes sei
die Nachverzollung zum Ausserkontingentszollansatz getreten. In
Bezug auf das Vertrauen in mündliche Auskünfte des BLW sei
festzuhalten, dass zumindest die beiden Kriterien der „Nichterkenn-
barkeit der Unrichtigkeit der Auskunft“ und „keine Änderung des
Sachverhalts oder der Rechtslage“ nicht erfüllt seien. Die betroffenen
Kreise seien ausführlich und schriftlich über das geänderte
Einfuhrregime informiert worden.
Sie weist schliesslich darauf hin, dass erst eine Betriebskontrolle (wie
sie in den Jahren 2003 und 2004 schwerpunktmässig vorgenommen
worden seien) die effektive Verwendung der Mahlprodukte zeigte; die
der Zollbehörde zugestellten Quartalsmeldungen als Hilfsmittel für die
formelle Kontrolle reichten dazu nicht aus.
Über einen Zollnachlass könne nicht im Rahmen des vorliegenden
Verfahrens entschieden werden. Vielmehr müsse die Beschwerde-
führerin im Fall der Abweisung ihrer Beschwerde bei der OZD ein
Gesuch um Zollnachlass stellen.
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Soweit entscheidrelevant werden die weiteren Begründungen der
Verfahrensparteien in den Erwägungen des Bundesverwaltungs-
gerichts aufgenommen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das
Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG,
SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. De-
zember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021),
sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist. Eine solche
liegt nicht vor und die OZD ist eine Behörde im Sinn von Art. 33 VGG.
Das Bundesverwaltungsgericht ist daher für die Beurteilung der
vorliegenden Beschwerde zuständig. Es übernimmt die Beurteilung
der Ende 2006 bei der ZRK hängigen Rechtsmittel und wende das
neue Verfahrensrecht an (Art. 53 Abs. 2 VGG). Soweit das VGG nichts
anderes bestimmt, richtet sich gemäss dessen Art. 37 das Verfahren
nach dem VwVG.
1.2 Das Bundesverwaltungsgericht kann den angefochtenen Ent-
scheid grundsätzlich in vollem Umfang überprüfen. Die Beschwer-
deführer können neben der Verletzung von Bundesrecht (Art. 49 Bst. a
VwVG) und der unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhaltes (Art. 49 Bst. b VwVG) auch die Rüge
der Unangemessenheit erheben (Art. 49 Bst. c VwVG; vgl. ANDRÉ
MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bun-
desverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.149).
1.3 Am 1. Mai 2007 sind das Zollgesetz vom 18. März 2005 (ZG,
SR 631.0) sowie die dazugehörige Verordnung vom 1. November 2006
(ZV, SR 631.01) in Kraft getreten. Zollveranlagungsverfahren, die zu
diesem Zeitpunkt hängig waren, werden nach dem bisherigen Recht
und innerhalb der nach diesem gewährten Frist abgeschlossen
(Art. 132 Abs. 1 ZG). Die vorliegend in Frage stehenden Einfuhren
erfolgten in den Jahren 2002 bis 2004. Es sind deshalb noch die
Vorschriften des Zollgesetzes vom 1. Oktober 1925 (aZG, BS 6 465)
und der Verordnung vom 10. Juli 1926 zum alten Zollgesetz (aZV, BS 6
514) anwendbar.
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2.
2.1
2.1.1 Der Zollmeldepflicht unterliegt nach Art. 9 Abs. 1 aZG, wer eine
Ware über die Grenze bringt, sowie der Auftraggeber. Für die
Verzollung gilt das Selbstdeklarationsprinzip; der Zollmeldepflichtige
muss die Zolldeklaration abgeben und hat für deren Richtigkeit
einzustehen (Art. 31 in Verbindung mit Art. 35 Abs. 3 aZG, Art. 47
Abs. 2 aZV; Urteile des Bundesgerichts 2A.461/2003 vom 20. Januar
2004 E. 2.3, 2A.1/2004 vom 31. März 2004 E. 2.1, vom 7. Februar
2001, veröffentlicht in Archiv für Schweizerisches Abgaberecht [ASA]
70 S. 334 E. 2c; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-1742/2006
vom 13. Juli 2009 E. 2.1 und 2.2, A-1680/2006 vom 26. November
2007 E. 2.2 mit Hinweis). Das zuständige Zollamt überprüft die vom
Zollmeldepflichtigen gemäss Art. 31 Abs. 1 aZG abzugebende
Zolldeklaration denn auch lediglich auf ihre formelle Richtigkeit,
Vollständigkeit und auf ihre Übereinstimmung mit den Begleitpapieren
(Art. 34 Abs. 2 aZG). Die angenommene Zolldeklaration ist für den
Aussteller verbindlich und bildet vorbehältlich der Revisionsergebnisse
die Grundlage für die Festsetzung des Zolls und der weiteren Abgaben
(Art. 35 Abs. 2 aZG; BGE 124 IV 23 E. 2a; Urteile des
Bundesverwaltungsgerichts A-1756/2006 vom 9. Juli 2009 E. 2.3,
A-4617/2007 vom 14. Januar 2009 E. 2.3.1, A-2631/2007 vom 11. Au-
gust 2008 E. 2.3 mit Hinweisen).
2.1.2 Gemäss Art. 18 Abs. 1 aZG sind zollpflichtige Waren, die je nach
ihrer Verwendung verschiedenen Ansätzen unterliegen, auf Ansuchen
gegen Verwendungsnachweis zu den für die entsprechende Verwen-
dungsart festgesetzten niedrigeren Ansätzen abzufertigen, soweit der
Zolltarif nicht gänzliche Befreiung vorsieht. An Stelle des Verwen-
dungsnachweises kann unter Vorbehalt jederzeitiger Nachprüfung eine
vom Verbraucher der Ware auszustellende Verwendungsverpflichtung
(Revers) angenommen und die Abfertigung zum niedrigeren Ansatz
bewilligt werden (Art. 18 Abs. 4 aZG und Art. 40 Abs. 4 aZV; Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-1687/2006 vom 18. Juni 2007 E. 2.2;
Entscheid der ZRK vom 30. November 2004 [ZRK 2003-026] E. 2b).
Nach Art. 40 Abs. 4 aZV kann auch von Händlern eine entsprechende
Verpflichtung angenommen werden, wenn niedrig verzollte Waren
vorübergehend in deren Verfügungsmacht gelangen (Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-1742/2006 vom 13. Juli 2009 E. 2.3).
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2.2
2.2.1 Eine Zollübertretung begeht unter anderem, wer dem Bund zum
eigenen Vorteil Zölle vorenthält oder sich einen unrechtmässigen
Zollvorteil verschafft oder die gesetzmässige Veranlagung gefährdet
oder verhindert (Art. 74 Ziff. 16 aZG). Laut Art. 80 Abs. 1 aZG findet
der zweite Titel des Bundesgesetzes vom 22. März 1974 über das
Verwaltungsstrafrecht (VStrR; SR 313.0) auf Zollwiderhandlungen
Anwendung. Gemäss Art. 12 Abs. 1 VStrR ist die infolge einer
Widerhandlung zu Unrecht nicht erhobene Abgabe ohne Rücksicht auf
die Strafbarkeit einer Person nachzuentrichten. Art. 12 Abs. 2 VStrR
ergänzt, dass zur Nachleistung verpflichtet ist, wer in den Genuss des
unrechtmässigen Vorteils gelangt ist, insbesondere der zur Zahlung
der Abgabe Verpflichtete oder der Empfänger der Vergütung oder des
Beitrages. Voraussetzung für die Anwendbarkeit von Art. 12 Abs. 2
VStrR ist eine objektive Widerhandlung gegen die Verwaltungs-
gesetzgebung des Bundes (Urteile des Bundesgerichts 2A.660/2006
vom 8. Juni 2007 E. 6.2, 2A.242/2006 vom 2. Februar 2007 E. 2.1;
BGE 115 Ib 360 E. 3a; KURT HAURI, Verwaltungsstrafrecht, Bern 1998,
S. 36). Nicht verlangt ist insbesondere eine strafrechtliche Verant-
wortlichkeit, ein Verschulden (Urteil des Bundesgerichts 2A.603/2003
vom 10. Mai 2004 E. 3.2; BGE 106 Ib 221 E. 2c) oder gar die
Einleitung eines Strafverfahrens; vielmehr genügt es, dass der durch
die Nichtleistung der Abgabe entstandene Grund in einer Wider-
handlung im objektiven Sinn liegt (Urteil des Bundesgerichts
2A.461/2003 vom 20. Januar 2004 E. 3.1). Nach der Rechtsprechung
des Bundesgerichts hat der unrechtmässige Vorteil im Vermögens-
vorteil zu liegen, der durch die Nichtleistung der Abgabe entstanden
ist (BGE 110 Ib 310 E. 2c; Urteil des Bundesgerichts 2A.220/2004 vom
15. November 2004 E. 2.1; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-762/2007 vom 21. Januar 2009 E. 2.2.1 mit weiteren Hinweisen).
2.2.2 Zu den gestützt auf Art. 12 Abs. 2 VStrR Nachleistungs-
pflichtigen gehören insbesondere jene Personen, welche dem Kreis
der Zollzahlungspflichtigen nach Art. 13 und 9 aZG entsprechen. Diese
haften selbst dann, wenn sie nichts von der falschen Deklaration
wussten (BGE 107 Ib 198 E. 6c/d), denn sie gelten ipso facto als durch
die Nichtbezahlung der Abgabe bevorteilt (Urteil des Bundesgerichts
2A.82/2005 vom 23. August 2005 E. 3.1; Entscheide der ZRK vom
9. März 2004 [ZRK 2003-60] E. 2c/bb, vom 12. November 2003
[ZRK 2003-13] E. 2a). Für diese Gruppe bewirkt Art. 12 Abs. 2 VStrR
damit – im Gegensatz zu den gestützt auf Art. 12 Abs. 3 VStrR zur
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Leistung Herangezogenen – einzig eine Verlängerung der Verjährungs-
frist. Sie sind direkt unrechtmässig bevorteilt, weil sie die geschuldeten
Abgaben infolge der Widerhandlung nicht entrichten mussten. Der
Genuss dieses Vorteils soll den Leistungspflichtigen mit dem Institut
der Nachleistungspflicht entzogen werden (Urteile des Bundesgerichts
2A.199/2004 vom 15. November 2004 E. 2.2.1, 2A.603/2003 und
2A.580/2003 vom 10. Mai 2004 E. 3.3.1; Urteile des Bundesverwal-
tungsgerichts A-1765/2006 vom 30. März 2009 E. 2.3.2, A-762/2007
vom 21. Januar 2009 E. 2.2.2, A-1741/2006 vom 4. März 2008 E. 2.2.1,
A-1726/2006 vom 28. Januar 2008 E. 3.1 mit Hinweisen).
2.3 Für die zollbegünstigte Einfuhr von Hartweizen galt bis zum
30. Juni 2001 das Getreidegesetz vom 20. März 1959 (AS 1995 995
1017) und seit dem 1. Juli 2001 die Einfuhrverordnung Getreide und
Futtermittel vom 7. Dezember 1998. Letztere legt in Art. 2a Abs. 3 dar,
dass aus dem zum KZA eingeführten Hartweizen im Durchschnitt
eines Kalenderquartals mindestens zu 64 Prozent Mahlprodukte
hergestellt werden müssen. Diese Mahlprodukte müssen als Koch-
griess zur menschlichen Ernährung oder als Dunst zur Herstellung von
Teigwaren verwendet werden; der Dunst muss im Durchschnitt eines
Kalenderquartals zu mindestens 96 Prozent zur Teigwarenherstellung
verwendet werden.
2.4 Art. 127 aZG regelt im Einzelnen die Voraussetzungen, die für
einen Zollnachlass erfüllt sein müssen; die Frist für die Einreichung
von Zollnachlassgesuchen beträgt gemäss Art. 127 Abs. 2 aZG ein
Jahr seit der Abgabenfestsetzung (REMO ARPAGAUS, Zollrecht, in: Hein-
rich Koller/Georg Müller/Thierry Tanquerel/Ulrich Zimmerli [Hrsg.], Das
schweizerische Bundesverwaltungsrecht, 2. Aufl. Basel 2007, Rz. 520
ff.; HANS BEAT NOSER, Der Zollnachlass nach Art. 127 ZG – wozu, wie,
wann?, Rivista delle dogane 3/1990, S. 78 ff., 4/90 S. 46 ff.). Das aZG
geht davon aus, dass zum Zeitpunkt der Gesuchstellung der Zollbetrag
rechtskräftig verfügt oder über diesen rechtskräftig entschieden sein
muss (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-7170/2007 vom
17. Dezember 2008 E. 6). In solchen Fällen entscheidet die OZD über
den Zollnachlass auf schriftliches, von den nötigen Nachweisen
begleitetes Gesuch (Art. 127 Abs. 2 aZG). Im vorliegenden Fall liegt
noch keine rechtskräftige Verfügung über die Nachverzollung vor und
damit auch kein Entscheid der OZD über einen Zollnachlass, weshalb
das Bundesverwaltungsgereicht darüber auch nicht entscheiden kann.
Insoweit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
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2.5
2.5.1 Der in Art. 9 BV verankerte Schutz von Treu und Glauben
bedeutet, dass der Bürger Anspruch darauf hat, in seinem
berechtigten Vertrauen in behördliche Zusicherungen oder in anderes,
bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden
geschützt zu werden. Zunächst einmal bedarf jedoch der Vertrauens-
schutz einer gewissen Grundlage. Die Behörde muss nämlich durch ihr
Verhalten beim Bürger eine bestimmte Erwartung ausgelöst haben.
Dies geschieht sehr oft durch Auskünfte oder Zusicherungen, welche
auf Anfragen von Bürgern erteilt werden, kann aber auch durch
sonstige Korrespondenz entstehen. Es müssen indessen verschiedene
Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein, damit sich der Private mit
Erfolg auf Treu und Glauben berufen kann. So ist eine unrichtige
Auskunft einer Verwaltungsbehörde nur bindend, wenn die Behörde in
einer konkreten Situation mit Bezug auf bestimmte Personen
gehandelt hat, wenn sie dabei für die Erteilung der betreffenden
Auskunft zuständig war oder wenn der Bürger die Behörde aus
zureichenden Gründen als zuständig betrachten durfte, wenn
gleichzeitig der Bürger die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne
weiteres erkennen konnte und wenn er im Vertrauen auf die Richtigkeit
der Auskunft Dispositionen getroffen hat, die nicht ohne Nachteil
rückgängig gemacht werden können sowie wenn die gesetzliche Ord-
nung seit der Auskunftserteilung keine Änderung erfahren hat. Zudem
muss das private Interesse am Vertrauensschutz das öffentliche Inte-
resse an der richtigen Rechtsanwendung überwiegen, damit die Beru-
fung auf Treu und Glauben durchdringen kann (BGE 131 V 472 E. 5,
Urteil des Bundesgerichts 1C_242/2007 vom 11. Juni 2008 E. 3.3.1;
Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-1765/2006 vom 30. März
2009 E. 2.4, A-1711/2006 vom 23. Januar 2009 E. 2.8, A-1336/2006
vom 2. Juli 2008 E. 4.4 und A-1419/2006 vom 31. Oktober 2007 E. 7.1;
ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern
1985, S. 220 f.; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006, Rz. 668 ff.; RENÉ A. RHINOW/BEAT
KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungs-
band, Basel/Frankfurt am Main 1990, S. 227 ff. Nr. 74 und S. 242
Nr. 75 B III/b/2; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im
Öffentlichen Recht, Basel/Frankfurt am Main 1983, S. 79 ff., 128 ff.).
2.5.2 In Bezug auf mündliche und im Speziellen telefonische Zusiche-
rungen und Auskünfte genügt die blosse, unbelegte Behauptung einer
telefonischen Auskunft oder Zusage nicht, um einen Anspruch aus
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dem Grundsatz des Vertrauensschutzes zu begründen. Eine nicht
schriftlich belegte telefonische Auskunft ist zum Beweis von vornherein
kaum geeignet (Urteil des Bundesgerichts 2A.191/2002 vom 21. Mai
2003 E. 3.2.2; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1681/2006 vom
13. März 2008 E. 5.2.7; Entscheid der SRK vom 6. März 2006,
veröffentlicht in Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 70.78
E. 5c mit Hinweisen). Eine Auskunft muss durch schriftliche Unter-
lagen belegt werden können und es wird beispielsweise verlangt, dass
derjenige, der sich auf eine Auskunft oder Zusicherung berufen will,
sich diese von der Verwaltung schriftlich bestätigen lässt (vgl. auch
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1391/2006 vom 16. Januar
2008 E. 3.2). Dies schliesst allerdings nicht aus, dass von der
Verwaltung erstellte (interne) Notizen für die Beurteilung der
Verbindlichkeit von Auskünften herangezogen werden können (Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts A-1500/2006 vom 1. Oktober 2008
E. 3.2).
2.6 Die Konkretisierung einer Norm im Hinblick auf einzelne
Lebenssachverhalte als Teil der Gesetzesanwendung geschieht durch
Auslegung. Deren Ziel ist die Ermittlung des Sinngehalts der
Bestimmung. Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut, doch
kann dieser nicht allein massgebend sein. Vom Wortlaut kann
abgewichen werden, wenn triftige Gründe für die Annahme bestehen,
dass er nicht den wahren Sinn der Vorschrift wiedergibt. Solche
Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte, aus Sinn und
Zweck der Norm oder aus dem Zusammenhang mit anderen
Gesetzesbestimmungen ergeben. Das Bundesgericht hat sich bei der
Auslegung von Erlassen stets von einem Methodenpluralismus leiten
lassen (vgl. anstelle vieler BGE 131 II 13 E. 7.1 mit Hinweisen; vgl.
auch [allgemein] THOMAS GÄCHTER, Rechtsmissbrauch im öffentlichen
Recht, Zürich etc. 2005, S. 69 ff. und S. 254 ff.; [steuerrechtsspezifisch]
PETER LOCHER, Rechtsmissbrauchsüberlegungen im Recht der direkten
Steuern der Schweiz, veröffentlicht in ASA 75 S. 683 ff.). Sind mehrere
Lösungen denkbar, ist jene zu wählen, die der Verfassung entspricht.
Allerdings findet die verfassungskonforme Auslegung – selbst bei
festgestellter Verfassungswidrigkeit – im klaren Wortlaut und Sinn
einer Gesetzesbestimmung ihre Schranke (BGE 131 II 710 E. 4.1; vgl.
Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-4811/2007 vom 20. Juli 2009
E. 4, A-1677/2006 vom 20. August 2007 E. 4.2).
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3.
3.1 Im vorliegenden Fall stellt sich die Frage, ob die Beschwer-
deführerin die Verwendungsverpflichtung vom 4. Juli 2001 mit dem
Art. 2a Abs. 3 der Einfuhrverordnung Getreide und Futtermittel
entsprechenden Wortlaut eingehalten hat, d.h. ob sie aus dem zum
KZA eingeführten Hartweizen im Durchschnitt eines Kalenderquartals
mindestens 64 Prozent Mahlprodukte hergestellt hat, die als
Kochgriess zur menschlichen Ernährung oder als Dunst zur
Herstellung von Teigwaren verwendet worden sind. Unstreitig ist, dass
die Beschwerdeführerin den eingeführten Hartweizen nicht als Dunst
zur Herstellung von Teigwaren verkauft hat. Die Beschwerdeführerin
stellt sich auf den Standpunkt, innerhalb der Verwendungs-
verpflichtung Kochgriess zur menschlichen Ernährung hergestellt und
verkauft zu haben, während die OZD davon ausgeht, vom 3. Quartal
2002 bis zum 4. Quartal 2004 seien insgesamt 635'588 kg Hartweizen
nicht der Verwendungsverpflichtung entsprechend als Kochgriess,
sondern zum Backen von Brot verwendet worden und deshalb statt
zum zollbegünstigten Ansatz von Fr. 1.-- /q zum Ansatz von Fr. 74.-- /q
zu verzollen.
3.2 Eine verwendungsabhängige Definition für „Kochgriess“ findet sich
– was auch die OZD bestätigt – im schweizerischen Lebensmittelrecht
nicht. Die gestützt auf das Getreidegesetz vom 20. März 1959 er-
lassene Weisung 1.2 des BLW vom 21. Juni 1996 (amtliche act. 7) ent-
hält den Begriff des Kochgriess (z.B. II. Verwendungsnachweis Ziff. 1
Bst. a) ohne diesen zu definieren. Gemäss Art. 4 Abs. 2 Bst. e der
Verordnung des EDI vom 23. November 2005 über Getreide, Hülsen-
früchte, Pflanzenproteine und deren Erzeugnisse (SR 817.022.109) ist
Griess beim Schroten oder Mahlen anfallende schalenfreie Endo-
spermteilchen und Dunst weiter zerkleinerter und gereinigter feiner
Griess (Bst. f). Das Schweizerische Lebensmittelbuch (2004) definiert
Kochgriess in Kapitel 14 (Cerealien, Müllereiprodukte, Backvor-
mischungen, Mehlmischungen, Fertigmehle), Ziff. 2 (Unterscheidung
nach dem Verwendungszweck), Ziff. 2.6 (Mahlprodukte aus anderen
Getreidearten) wie folgt: „Kochgriess ist das aus dem
mineralstoffarmen Endosperm gewonnene Produkt und hat einen
Aschegehalt von maximal 0,68% bezogen auf die Trockenmasse“. Erst
für die Geltung des neuen Zollgesetzes (vgl. oben E. 1.3) hat die OZD
den interessierten Parteien am 23. April 2007 mitgeteilt, als
Kochgriess gelte ein Mahlprodukt, welches aus Hartweizen hergestellt
werde, in Wasser, Dampf oder Milch gekocht werde und der
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menschlichen Ernährung diene. Gemäss der Botschaft zum Bundes-
gesetz über die Aufhebung des Getreidegesetzes und zur Änderung
des Landesversorgungsgesetzes vom 4. Oktober 1999 (BBl 1999
9261, 9267) geht der Bundesrat davon aus, dass der zollbegünstigt
importierte Hartweizen primär für die Teigwarenherstellung verwendet
und damit verhindert werde, dass die preislich privilegierten
Hartweizenimporte den inländischen Futtermittel- und Backmehlmarkt
unterlaufen. Das Informationsbulletin Nr. 1 „Übergang in die neue
Getreideordnung“ vom 19. Dezember 2000 des BLW (amtliche act. 13)
erwähnt Kochgriess wiederum, ohne diesen zu definieren. In einem
Schreiben vom 2. Dezember 2003 an die OZD (amtliche act. 9) stellte
sich das BLW auf den Standpunkt, Kochgriess müsse zur
menschlichen Ernährung in Wasser, Dampf oder Milch gekocht
werden. Damit soll Griess, der in Backprodukten verwendet wird, von
der Einfuhr innerhalb des Zollkontingents Hartweizen ausgeschlossen
werden. Das BLW hielt in einem Schreiben an die OZD vom 2. Mai
2005 (amtliche act. 10) an dieser Definition fest. Die Verteiler von
Kochgriess (z.B. X._______AG) umschreiben den Kochgriess als beim
Schroten und Vermahlen anfallenden schalenfreien Endospermteil.
Man unterscheide je nach Vermahlungsart groben, mittleren oder
feinen Griess. Kochgriess entspreche einer groben Granulation mit
einem Mineralstoffgehalt von 0,6 bis 0,8%. Y._______ versteht unter
Kochgriess groben Hartweizengriess, „der schönste Griess“, der in der
Küche für die Zubereitung von Suppen, Griessköpfli und anderem
verwendet werde (vgl. Internetauftritte der X._______AG und
Y._______, besucht am 13. Juli 2009).
Unter der Berücksichtigung der wörtlichen Auslegung (E. 2.6) besteht
der Begriff des Kochgriess aus zwei Wörtern, nämlich dem Präfixoid
„Koch-“ und dem Substantiv „Griess“. Letzteres wird definiert als beim
Schroten oder Mahlen anfallende schalenfreie Endospermteilchen (vgl.
oben) und bietet für die Auslegung keine weiteren Schwierigkeiten.
Koch- oder Kochen bedeutet das Aufbereiten (von Lebensmitteln) in
siedendem Wasser; im weiteren Sinn auch das Dünsten, Dämpfen,
Braten, Schmoren, Grillen (Meyers Grosses Universallexikon,
Mannheim/Wien/Zürich 1983, Bd. 8). Backen hingegen bedeutet die
trockene Erhitzung in einem Backofen (Meyers Grosses Universal-
lexikon, ibid. Bd. 2). Wenn demgemäss in der durch die Beschwerde-
führerin unterzeichneten und akzeptierten Verwendungsverpflichtung
von Kochgriess die Rede ist, kann dieser Hinweis nur auf die
entsprechende Verwendung des Griess für das Kochen, nicht aber für
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das Backen in trockener Erhitzung verstanden werden. Dement-
sprechend musste die Beschwerdeführerin im Rahmen ihrer Selbst-
deklarationspflicht (E. 2.1.1) davon ausgehen, dass sie 64 Prozent der
Mahlprodukte des zollbegünstigt eingeführten Hartweizens der
Verwendung zum Kochen oder (als Dunst) zur Herstellung von
Teigwaren zuführen musste. Mahlprodukte, die in den Backprozess
gelangten, konnten deshalb nicht angerechnet werden.
Nichts anderes lässt sich aufgrund des teleologischen
Auslegungselements schliessen. Der zollbegünstigt importierte Hart-
weizen soll nach der bundesrätlichen Botschaft primär für die Teig-
warenherstellung verwendet und es soll somit verhindert werden, dass
die preislich privilegierten Hartweizenimporte den inländischen Futter-
mittel- und Backmehlmarkt unterlaufen. Solch zollbegünstigt importier-
ter Hartweizen soll damit nur in geringen Mengen in den Backprozess
einfliessen. Dabei spielt es entgegen der Ansicht der Beschwer-
deführerin keine Rolle, dass sich ihre Mahlprodukte in einer anderen
(höheren) Preisklasse bewegen. Ihre Verkäufe von Mahlprodukten aus
zollbegünstigt eingeführtem Hartweizen zum Backen von Spezial-
broten zeigen, dass offenbar eine erhebliche Nachfrage nach solchen
Mahlprodukten bestanden hat.
Es ergibt sich somit aus der wörtlichen wie auch aus der
teleologischen Auslegung des Begriffs „Kochgriess“, dass die Produkte
„Kamutmehlmischung“ und „Altamura-Griess“, welche zur Herstellung
von Backwaren verwendet wurden, für die Berechnung der Mindest-
ausbeute von 64 Prozent nicht beigezogen werden dürfen. Die
Beschwerdeführerin bestätigt im Übrigen, dass ihre Abnehmerin ein
Unternehmen sei, das ausschliesslich Bäckerei-Halbfabrikate her-
stelle. Damit bestätigte sie auch, dass der Griess für die Herstellung
von solchen Bäckerei-Halbfabrikaten diente. Unumstritten ist deshalb,
dass in casu der importierte Weizen nicht als Kochgriess im oben
ausgeführten Sinn verwendet wurde. Die Beschwerde ist mithin
abzuweisen.
3.3 Die Beschwerdeführerin will sich auf eine (mündliche) Auskunft
des BLW verlassen haben, wonach mit der Aufhebung des Getreide-
gesetzes und der Umstellung auf die Einfuhrverordnung am 1. Juli
2001 für sie nichts änderte. Sie habe deshalb den zur Brotherstellung
gedachten Kamut- und Altamura-Griess als „Kochgriess zur menschli-
chen Ernährung“ deklariert und sei davon ausgegangen, dem
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Erfordernis der Verwendungsverpflichtung gerecht zu werden. Die
Voraussetzungen, dass sich die Beschwerdeführerin mit Erfolg auf
eine (unrichtige) Auskunft der Behörde verlassen durfte (E. 2.5), sind
in mehrfacher Hinsicht nicht erfüllt. Die Beschwerdeführerin verfügt
über keinerlei schriftliche Unterlagen, welche die Auskunft belegen
(vgl. E. 2.5.2). Im Weiteren war ab dem 1. Juli 2001 – für die
Beschwerdeführerin erkennbar – nicht mehr das BLW, sondern die
OZD für solche Auskünfte zuständig. So wies das BLW im
Informationsbulletin Nr. 1 vom 19. Dezember 2000 betreffend den
Übergang in die neue Getreideordnung (amtliche act. 13) darauf hin,
dass die Zollverwaltung für die Kontrolle der Verarbeitung und der
Verwendung des eingeführten Hartweizens zuständig sei. Die
Beschwerdeführerin als Branchenkennerin konnte deshalb ab dem
1. Juli 2001 nicht mehr das BLW aus zureichenden Gründen als
zuständig betrachten. Sie hat schliesslich auch nicht nachgewiesen,
dass sie im Vertrauen auf die Richtigkeit der Auskunft des BLW
Dispositionen getroffen hat, die nicht ohne Nachteil rückgängig
gemacht werden können; sie hat vielmehr entgegen der Verwendungs-
verpflichtung die Mahlprodukte in erheblichem Umfang als Backmehl
vertrieben und ausserdem hat die gesetzliche Ordnung seit der Aus-
kunftserteilung mindestens in Bezug auf die Zuständigkeit zur
Auskunftserteilung eine Änderung erfahren. Damit kann sich die
Beschwerdeführerin nicht in guten Treuen auf eine (falsche) Auskunft
des BLW berufen.
3.4 Die Beschwerdeführerin behauptet sodann, die Praxis der OZD
nach der Einfuhrverordnung habe sich gegenüber der früheren Praxis
des BLW unter dem Regime des Getreidegesetzes verschärft und führt
als Beispiel ein Verfahren aus dem Jahr 2000 an, als sie offenbar eine
Nachverzollung von zollbegünstigt eingeführtem Hartweizen zum
Futterzollansatz akzeptieren musste. Offensichtlich stand damals nicht
die Frage im Raum, ob Mahlprodukte statt als Kochgriess zur
menschlichen Ernährung für die Brotherstellung eingesetzt werden
dürfen und der dafür verwendete eingeführte Hartweizen dennoch von
der Zollbegünstigung profitieren könne. Es ist deshalb nicht ersichtlich,
inwiefern die OZD die Praxis des BLW verschärft haben soll.
4.
Bei diesem Verfahrensausgang sind der Beschwerdeführerin als
unterliegender Partei sämtliche Kosten für das Beschwerdeverfahren
vor dem Bundesverwaltungsgericht aufzuerlegen (vgl. Art. 63 Abs. 1
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VwVG). Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 4'500.-- festgesetzt
(Art. 4 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE,
SR 173.320.2]) und der Beschwerdeführerin zur Zahlung auferlegt. Sie
werden mit dem Kostenvorschuss gleicher Höhe verrechnet. Eine
Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG e
contrario).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 4'500.-- werden der Beschwerdeführerin
auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von
Fr. 4'500.-- verrechnet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung ausgerichtet.
4.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. ...; Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Markus Metz Jürg Steiger
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-
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rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die
Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die
Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die
Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in
Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).
Versand:
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