B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung I
A-1769/2013
U r t e i l v o m 2 3 . A u g u s t 2 0 1 3
Besetzung
Richter Maurizio Greppi (Vorsitz),
Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot,
Richterin Marie-Chantal May Canellas,
Gerichtsschreiber Pascal Baur.
Parteien
A._______,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Christian Zuberbühler,
Steinerstrasse 34, Postfach 142, 3000 Bern 7,
Beschwerdeführerin,
gegen
Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr,
Energie und Kommunikation UVEK,
vertreten durch das Bundesamt für Verkehr BAV, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Widerruf der eidgenössischen Bewilligung Nr. (…) für den
Schweizer Streckenteil des grenzüberschreitenden Linien-
busverkehrs auf der Strecke (…).
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Sachverhalt:
A.
Am 31. Oktober 2011 erteilte das Bundesamt für Verkehr BAV A._______
und deren kroatischer Kooperationspartnerin B._______ die erneuerte
und geänderte eidgenössische Bewilligung Nr. (…) für den Schweizer
Streckenteil des grenzüberschreitenden Linienbusverkehrs auf der Stre-
cke (…), gültig vom 1. November 2011 bis zum 31. Oktober 2013 (nach-
folgend: Bewilligung).
B.
Mit Schreiben vom 19. Juli 2012 teilte das kroatische Ministerium für See-
fahrt, Transport und Infrastruktur dem BAV unter Verweis auf ein Schrei-
ben der B._______ mit, A._______ habe ihrer Kooperationspartnerin kei-
ne Originale der Bewilligungsurkunde ausgehändigt und in Verletzung der
Bewilligungsbestimmungen auch Passagiere in W._______ aufgenom-
men. Mit Schreiben vom 20. Juli 2012 an das BAV erhob der schweizeri-
sche Rechtsvertreter der B._______ die gleichen Vorwürfe. Am 10. Au-
gust 2012 forderte das BAV A._______ auf, bis zum 24. August 2012 mit-
tels statistischer Angaben darzulegen, wie sich der Linienbusverkehr seit
April 2012 auf der Linie (…) gestaltet habe, und eine aktuelle Fahrzeuglis-
te inklusive Kopien der Fahrzeugausweise einzureichen.
C.
Am 14. September 2012 teilte der Rechtsvertreter der A.______ dem BAV
innert erstreckter Frist mit, per Anfang März 2012 hätten sich die Eigen-
tümerverhältnisse bei A._______ geändert. Die im Kanton X._______ auf
das Unternehmen immatrikulierten Fahrzeuge seien exmatrikuliert und für
den Verkehrsdienst auf der Strecke (…) seien vorübergehend die auf das
Partnerunternehmen C._______ im Kanton Y._______ immatrikulierten
Fahrzeuge eingesetzt worden. Das BAV verlangte darauf mit Schreiben
vom 24. September 2012 Auskunft über die verantwortliche Person mit
der erforderlichen fachlichen Eignung nach Art. 4 Abs. 2 des Bundesge-
setzes vom 20. März 2009 über die Zulassung als Strassentransportun-
ternehmen (STUG, SR 744.10) und den Einsatz der Fahrzeuge; ausser-
dem forderte es weitere Unterlagen ein.
D.
Am 5. Oktober 2012 informierte der Rechtsvertreter der A._______ das
BAV brieflich über die für den Verkehrsdienst auf der Strecke (…) ver-
wendeten Fahrzeuge und die Modalitäten von deren Verwendung. Zudem
teilte er mit, er werde die vom BAV am 24. September 2012 neu einver-
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langten Unterlagen unmittelbar nach deren Erhalt einreichen. Die vom
BAV bereits mit Schreiben vom 10. August 2012 eingeforderten Unterla-
gen reichte er – trotz Fristerstreckung bis 5. Oktober 2012 – nicht ein.
E.
Am 26. Oktober 2012 teilte das BAV der A._______ im parallelen Verfah-
ren betreffend die Erneuerung der Zulassungsbewilligung (Lizenz) Nr. (…)
als Strassentransportunternehmen nach Art. 3 STUG (nachfolgend: Li-
zenzverfahren) unter Bezugnahme auf das Schreiben von deren Rechts-
vertreter vom 14. September 2012 brieflich mit, es könne ihr die am
24. Februar 2012 in Aussicht gestellte neue Lizenz nicht zustellen, da un-
klar sei, wer bei ihr die Funktion der verantwortlichen Person im Sinne
von Art. 4 Abs. 2 STUG ausübe. Weiter verlangte es diesbezüglich Aus-
kunft und die Einreichung einschlägiger Dokumente.
F.
Mit Schreiben vom 31. Oktober 2012 stellte das BAV der A._______ den
Widerruf der Bewilligung in Aussicht und räumte ihr Frist bis zum
23. November 2012 ein, um dazu Stellung zu nehmen. Als Grund für den
beabsichtigten Widerruf gab es an, die A._______ habe trotz mehrfacher
Fristerstreckung weder den Nachweis erbracht, dass eine der Unterneh-
mensleitung angehörende oder für die Erbringung der Transportdienst-
leistung eine leitende Funktion ausübende Person "über den Fachaus-
weis und infolgedessen über die erforderliche Lizenz" verfüge, noch, dass
sie auf ihr unmittelbar zur Verfügung stehende Fahrzeuge zurückgreifen
könne. Somit seien zwei wesentliche Voraussetzungen für die Bewilli-
gungserteilung weggefallen, weshalb die Bewilligung gestützt auf Art. 47
der Verordnung vom 4. November 2009 über die Personenbeförderung
(VPB, SR 745.11) widerrufen werden müsse.
G.
Mit Eingabe vom 28. Dezember 2012 reichte der Rechtsvertreter der
A._______ dem BAV die Statistik betreffend den Linienbusverkehr auf der
Linie (…) im Jahr 2012 und drei Dokumente betreffend die verantwortli-
che Person im Sinne von Art. 4 Abs. 2 STUG (Bestätigung Arbeitgeber,
Berufsausübungsbewilligung, Strafregisterauszug) ein. Ausserdem nahm
er innert erstreckter Frist zum Widerruf der Bewilligung Stellung und be-
antragte, es sei auf diesen zu verzichten. Neben Ausführungen zu den
vom BAV genannten Widerrufsgründen machte er insbesondere geltend,
ein Widerruf komme nicht in Frage, da die Voraussetzungen von Art. 9
Abs. 3 Bst. b des Personenbeförderungsgesetzes vom 20. Dezember
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2009 (PBG, SR 745.1) in der damals geltenden Fassung (vgl. AS 2009
5633) nicht erfüllt seien und Art. 47 VPB nicht über diese Bestimmung hi-
nausgehe; ein Widerruf wäre überdies unverhältnismässig. Auch ein Ent-
zug sei nicht möglich, da die Voraussetzungen von Art. 9 Abs. 3 Bst. a
PBG in der damals geltenden Fassung (vgl. AS 2009 5633) nicht erfüllt
seien und diese Massnahme ebenfalls unverhältnismässig wäre.
H.
Am 24. Januar 2013 bestätigte das BAV im Lizenzverfahren brieflich den
Eingang der bereits erwähnten, ihr in jenem Verfahren offenbar erst am
3. Januar 2013 zugestellten Dokumente zur verantwortlichen Person im
Sinne von Art. 4 Abs. 2 STUG. Ausserdem forderte es die A._______ auf,
ihm eine Kopie des Arbeitsvertrags mit dieser Person und – für den
Nachweis der finanziellen Leistungsfähigkeit – einen aktuellen Jahresab-
schluss oder eine Zwischenbilanz einzureichen. Schliesslich wies es dar-
auf hin, dass auf die A._______ keine Gesellschaftswagen eingelöst sei-
en. Es stelle sich deshalb Frage, wieso das Unternehmen eine Lizenz
beantragt habe bzw. an diesem Antrag festhalte.
I.
Mit Verfügung vom 25. Februar 2013 widerrief und entzog das Eidgenös-
sische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
UVEK, vertreten durch das BAV, die Bewilligung. Einer allfälligen Be-
schwerde entzog es die aufschiebende Wirkung. Zur Begründung bringt
es vor, der A._______ mangle es seit dem 8. Januar 2013 an der Zulas-
sungsbewilligung als Strassenverkehrsunternehmen, da die bisherige Li-
zenz am 7. Januar 2013 ausgelaufen sei. Überdies verfüge sie über keine
im Sitzkanton auf sie immatrikulierten Fahrzeuge. Damit fehlten zwei Vor-
aussetzungen für die Erteilung der Bewilligung, weshalb diese nach
Art. 61 Abs. 2 PBG und Art. 47 VPB zu widerrufen sei. Die Verwendung
der auf die C._______ immatrikulierten Fahrzeuge sei ausserdem eine
wiederholte Verletzung von Art. 53 Abs. 1 Satz 1 VPB, weshalb die Bewil-
ligung nach Art. 9 Abs. 3 Bst. a PBG in der damals geltenden Fassung
auch entzogen werden könne.
J.
Gegen diese Verfügung des UVEK (nachfolgend: Vorinstanz) erhebt die
A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) am 2. April 2013 Be-
schwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt, es sei die Ver-
fügung aufzuheben und die Angelegenheit zur Neubeurteilung im Sinne
ihrer Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen; eventualiter sei die
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Verfügung aufzuheben. Im Weiteren sei die aufschiebende Wirkung der
Beschwerde wiederherzustellen. Zur Begründung ihres Beschwerdebe-
gehrens bringt sie in formeller Hinsicht vor, das BAV bzw. die Vorinstanz
habe durch die unterlassene Koordinierung der Verfahren betreffend den
Widerruf resp. den Entzug der Bewilligung (nachfolgend: Bewilligungsver-
fahren) und die Erneuerung der Lizenz sowie durch die ungenügende
Würdigung ihrer Vorbringen ihren Anspruch auf rechtliches Gehör ver-
letzt. In materieller Hinsicht macht sie insbesondere geltend, die gesetzli-
chen Voraussetzungen für einen Widerruf bzw. einen Entzug seien nicht
erfüllt; beide Massnahmen seien überdies unverhältnismässig.
K.
Das BAV beantragt in seiner Vernehmlassung vom 16. April 2013 die Ab-
weisung der Beschwerde. Deren aufschiebende Wirkung sei im Weiteren
nicht wiederherzustellen. Zur Begründung seines Abweisungsantrags
bringt es in formeller Hinsicht vor, es habe der Beschwerdeführerin das
rechtliche Gehör gewährt. In materieller Hinsicht macht es insbesondere
geltend, die rechtlichen Voraussetzungen für einen Widerruf bzw. einen
Entzug der Bewilligung seien erfüllt.
L.
Mit Zwischenverfügung vom 25. April 2013 weist der Instruktionsrichter
das Gesuch der Beschwerdeführerin um Wiederherstellung der aufschie-
benden Wirkung der Beschwerde ab.
M.
Die Beschwerdeführerin hält in ihrer Stellungnahme vom 17. Juni 2013 an
ihren Anträgen fest und macht einige ergänzende Ausführungen zur Ver-
nehmlassung.
N.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be-
findlichen Schriftstücke wird – soweit entscheidrelevant – in den nachfol-
genden Erwägungen eingegangen.
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Seite 6
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern sie von einer Vorinstanz
nach Art. 33 VGG stammen und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vor-
liegt. Die angefochtene Verfügung ist ein zulässiges Anfechtungsobjekt
und stammt vom UVEK, mithin von einer Behörde nach Art. 33 Bst. d
VGG; eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das Bundesver-
waltungsgericht ist damit zur Beurteilung der Beschwerde zuständig.
1.2 Zur Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht ist nach Art. 48
Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilge-
nommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die
angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Beschwerdeführe-
rin nahm am Verfahren vor dem BAV, das zur angefochtenen Verfügung
führte, teil. Sie ist zudem als Verfügungsadressatin durch den Widerruf
bzw. den Entzug der Bewilligung auch materiell beschwert und damit oh-
ne Weiteres zur Beschwerde legitimiert.
1.3 Die Beschwerde wurde weiter frist- und formgerecht eingereicht
(vgl. Art. 50 Abs. 1 und 52 VwVG), weshalb auf sie einzutreten ist. Anstel-
le des BAV ist jedoch neu das UVEK als Vorinstanz ins Rubrum aufzu-
nehmen, da das BAV in dessen Namen verfügt hat. Das BAV ist als Ver-
treter des UVEK aufzuführen.
2.
2.1 Gemäss den allgemeinen Grundsätzen zum zeitlichen Geltungsbe-
reich von Erlassen ist bei Fehlen besonderer Übergangsbestimmungen in
der Regel dasjenige Recht massgebend, das im Zeitpunkt der Verwirkli-
chung des streitigen Sachverhalts Geltung hat. Die nachträgliche Verwal-
tungsjustiz – und damit auch das Bundesverwaltungsgericht – überprüft
daher im Allgemeinen die Gesetzmässigkeit eines angefochtenen Verwal-
tungsentscheids aufgrund der Rechtslage, die im Zeitpunkt der Verfügung
galt. Regelt diese ein Dauerrechtsverhältnis mit Wirkung auch für die Zu-
kunft, ist im Laufe des Verfahrens neu in Kraft getretenes Recht zu be-
rücksichtigen, wenn es um der öffentlichen Ordnung willen oder zum
Schutz überwiegender öffentlicher Interessen erlassen wurde. Ebenso ist
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das neue Recht für den Zeitraum nach seinem Inkrafttreten anzuwenden,
wenn zwar nach dem früheren Recht die streitige Verhaltensweise nicht
zulässig gewesen wäre, aber nach dem neuen Recht zulässig ist
(vgl. zum Ganzen BGE 129 II 497 E. 5.3.2 m.w.H.; Urteil des Bundesge-
richts 2C_559/2011 vom 20. Januar 2012 E. 1.4 m.w.H.; Urteil des Bun-
desverwaltungsgerichts C-5916/2008 vom 17. Dezember 2010 E. 6.1.1
m.w.H.; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemei-
nes Verwaltungsrecht, Bern 2009, § 24 Rz. 20).
2.2 Vorliegend wurde zwar die Entzugs- und Widerrufsregelung von Art. 9
PBG per 1. Juli 2013 ohne besondere Übergangsbestimmung teilweise
geändert. Eine Ausnahme, die eine Anwendung des neuen Rechts ver-
langen würde, liegt jedoch nicht vor. Bei der nachfolgenden Prüfung der
Beschwerde ist daher auf das im Verfügungszeitpunkt geltende Recht
abzustellen. Daran ändert nichts, dass die Bewilligung noch gestützt auf
die durch die VPB abgelöste Verordnung vom 25. November 1998 über
die Personenbeförderungskonzessionen (VPK von 1998, AS 1999 721)
erteilt wurde, ist doch für den Widerruf bzw. den Entzug der Bewilligung
ebenfalls das im Verfügungszeitpunkt geltende Recht massgeblich
(vgl. Art. 84 Abs. 1 VPB und die im vorstehenden Absatz erwähnten all-
gemeinen übergangsrechtlichen Grundsätze).
3.
Im Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht dürfen im
Rahmen des Streitgegenstands bisher noch nicht gewürdigte, bekannte
wie auch bis anhin unbekannte, neue Sachverhaltsumstände, die sich
zeitlich vor (sog. unechte Noven) oder erst im Laufe des Rechtsmittelver-
fahrens (sog. echte Noven) zugetragen haben, vorgebracht werden. Glei-
ches gilt für neue Beweismittel. Es ist dabei grundsätzlich Sache der Par-
teien, die neuen Sachverhaltselemente zu belegen, während das Bun-
desverwaltungsgericht in seinem Entscheid abzuwägen hat, inwiefern die
neuen Tatsachen und Ereignisse geeignet sind, die angefochtene Ent-
scheidung zu beeinflussen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
B-5272/2012 vom 17. Juli 2013 E. 3.1.2; ANDRÉ MOSER/MICHAEL
BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwal-
tungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.204 ff.). Soweit die Beschwerdeführerin
vorliegend Noven vorbringt, ist daher in der nachfolgenden Prüfung der
Beschwerde – soweit erforderlich – auf deren Relevanz einzugehen.
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4.
Die Beschwerdeführerin bringt in formeller Hinsicht vor, das BAV habe es
versäumt, ihr im Schreiben vom 24. Januar 2013 im Lizenzverfahren
(vgl. Bst. H) eine Frist zur Rückäusserung bzw. zur Einreichung der ein-
verlangten Unterlagen anzusetzen. Es habe ihr zudem nicht in Aussicht
gestellt, dass es wegen der seiner Ansicht nach fehlenden Unterlagen
bzw. der deshalb noch nicht verlängerten Lizenz die Bewilligung widerru-
fen werde. Durch diese fehlende Koordinierung des Lizenz- und des Be-
willigungsverfahrens sei ihr Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt wor-
den. Zum einen habe sie sich vor dem Erlass der angefochtenen Verfü-
gung nicht dazu äussern können, dass die nicht nahtlose Erneuerung der
Lizenz den Widerruf der Bewilligung zur Folge haben würde. Zum ande-
ren sei es ihr in der kurzen Zeit bis zum Erlass der angefochtenen Verfü-
gung nicht möglich gewesen, die einverlangten Dokumente einzureichen,
da die Erstellung der Jahres- bzw. Zwischenbilanz viel Zeit in Anspruch
nehme und diese Dokumente in der Regel erst einige Monate nach Jah-
resende vorlägen. Die Vorinstanz habe im Weiteren in der angefochtenen
Verfügung gewisse Vorbringen in ihrer Stellungnahme vom 28. Dezember
2012 (vgl. Bst. G) nur unzureichend bzw. grösstenteils gar nicht gewür-
digt. Damit habe sie auch ihr aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör
fliessendes Recht auf Prüfung der Parteivorbringen und auf Begründung
des Entscheids verletzt.
4.1 Das BAV macht geltend, es habe der Beschwerdeführerin mit Schrei-
ben vom 31. Oktober 2012 (vgl. Bst. F) die Möglichkeit eingeräumt, zu
dem in Aussicht gestellten Widerruf Stellung zu nehmen. Diesen habe es
u.a. damit begründet, es fehle der Nachweis, dass eine der Unterneh-
mensleitung angehörende oder für die Erbringung der Transportdienst-
leistung eine leitende Funktion ausübende Person "über den Fachaus-
weis und infolgedessen über die erforderliche Lizenz" verfüge. Die Be-
schwerdeführerin habe sich somit zur Frage der verantwortlichen Person
äussern können, womit ihr das rechtliche Gehör in ausreichendem Mass
gewährt worden sei. Eine Pflicht, sie auch zur Frage der fehlenden Lizenz
anzuhören, habe nicht bestanden, da ohne eine solche Lizenz keinerlei
Personentransporte durchgeführt werden dürften, die Beschwerdeführerin
mithin die grundlegende Bedingung für solche Transporte nicht mehr er-
füllt habe. Eine Abstimmung der beiden Verfahren sei weiter weder ange-
zeigt noch erforderlich gewesen, handle es sich doch um zwei separate
Verfahren, die in unterschiedlichen Rechtserlassen (STUG und Verord-
nung vom 1. November 2000 über die Zulassung als Strassentransport-
unternehmen im Personen- und Güterverkehr [STUV, SR 744.103] einer-
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seits, PBG und VPB andererseits) geregelt seien. Auch die Ansetzung ei-
ner Frist zur Einreichung der mit Schreiben vom 24. Januar 2013 einver-
langten Dokumente sei nicht nötig gewesen. Dies namentlich, weil die Li-
zenz bereits abgelaufen gewesen sei und es vor allem im Interesse der
Beschwerdeführerin gelegen habe, sie so schnell als möglich zu erneu-
ern.
4.2
4.2.1 Der in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) garantierte und na-
mentlich in den Art. 26 - 33 und 35 Abs. 1 VwVG konkretisierte Grundsatz
des rechtlichen Gehörs dient einerseits der Sachaufklärung und stellt an-
dererseits ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht der Parteien
dar. Er umfasst alle Befugnisse, die einer Partei einzuräumen sind, damit
sie in einem Verfahren ihren Standpunkt wirksam zur Geltung bringen
kann. Dazu zählen insbesondere das Recht, sich vor Erlass eines Ent-
scheids zur Sache zu äussern, das Recht, erhebliche Beweise beizubrin-
gen und das Recht, Einsicht in die Akten zu nehmen. Weiter gehören da-
zu das Recht, über sämtliche entscheidrelevante Vorgänge und Grundla-
gen informiert zu werden, das Recht auf Berücksichtigung der Parteivor-
bringen und Begründung sowie das Recht auf Vertretung und Verbeistän-
dung (vgl. zum Ganzen BGE 135 II 286 E. 5.1, BGE 129 I 232 E. 3.2,
BGE 128 V 272 E. 5b/bb; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-773/2011 vom 24. Mai 2013 E. 6.3.1; RENÉ RHINOW/HEINRICH KOL-
LER/CHRISTINA KISS/DANIELA TURNHERR/DENISE BRÜHL-MOSER, Öffentli-
ches Prozessrecht, 2. Aufl., Basel 2010, Rz. 309 ff.).
4.2.2 Das Recht auf vorgängige Anhörung (vgl. Art. 30 Abs. 1 VwVG) er-
streckt sich auf den gesamten Verfahrensgegenstand und besteht primär
hinsichtlich der Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts. Die Mo-
dalitäten der Anhörung müssen im Allgemeinen so ausgestaltet sein, dass
die Parteien ihre Mitwirkungsrechte angemessen, wirksam und effizient
wahrnehmen können. Im Übrigen richten sich Inhalt und Modalitäten der
Anhörung nach den besonderen Umständen des konkreten Einzelfalls
(vgl. zum Ganzen BERNHARD WALDMANN/JÜRG BICKEL, in: Wald-
mann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Zürich 2009,
Art. 30 Rz. 17 ff. m.w.H.).
4.2.3 Das Recht auf Berücksichtigung der Parteivorbringen (vgl. Art. 32
VwVG) verlangt, dass die Behörde alle erheblichen Vorbringen des vom
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Seite 10
Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen tatsächlich hört, sorgfältig
und ernsthaft prüft sowie bei der Entscheidfindung berücksichtigt
(vgl. BGE 129 I 232 E. 3.2; WALDMANN/BICKEL, a.a.O., Art. 32 Rz. 1 ff.
m.w.H.). Nicht unter die Berücksichtigungspflicht fällt dessen rechtliche
Argumentation (vgl. WALDMANN/BICKEL, a.a.O., Art. 32 Rz. 7).
4.2.4 Das Recht auf Begründung verpflichtet die Behörde, ihren Ent-
scheid so zu begründen, dass der Betroffene ihn sachgerecht anfechten
kann. Dies ist nur möglich, wenn sowohl er als auch die Rechtsmit-
telinstanz sich über dessen Tragweite ein Bild machen können. Das be-
deutet indes nicht, dass sich die Behörde ausdrücklich mit jeder tat-
beständlichen Behauptung, jedem rechtlichen Einwand und jedem Be-
weismittel auseinandersetzen muss. Vielmehr kann sie sich auf die für
den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken. Es genügt,
wenn ersichtlich ist, von welchen Überlegungen sie sich leiten liess
(vgl. zum Ganzen BGE 135 III 513 E. 3.6.5 und BGE 133 III 439 E. 3.3;
FELIX UHLMANN/ALEXANDRA SCHWANK, in: Praxiskommentar VwVG,
Art. 35 N. 17 ff.).
4.3
4.3.1 Zwar trifft es zu, dass das BAV der Beschwerdeführerin in seinem
Schreiben vom 24. Januar 2013 im Lizenzverfahren keine Frist zur Rück-
äusserung bzw. zur Einreichung der neu einverlangten Dokumente an-
setzte. Ebenso wenig stellte es ihr wegen der seiner Ansicht nach fehlen-
den Unterlagen bzw. der nicht nahtlosen Erneuerung der Lizenz den Wi-
derruf der Bewilligung in Aussicht. Dies tat es auch nicht im Bewilligungs-
verfahren. Aus seinem Schreiben vom 31. Oktober 2012, mit dem es den
Widerruf der Bewilligung ankündigte, wird indes deutlich, dass es bereits
das Fehlen einer verantwortlichen Person im Sinne von Art. 4 Abs. 2
STUG, mithin das Wegfallen einer Voraussetzung für die Erteilung der Li-
zenz, als (einen) Grund für den Widerruf der Bewilligung betrachtete. Der
Beschwerdeführerin musste deshalb klar sein, dass es das Auslaufen der
Lizenz erst recht so beurteilen würde. Da im Zeitpunkt ihrer Stellungnah-
me vom 28. Dezember 2012 das Lizenzende kurz bevorstand (Gültigkeit-
sende 7. Januar 2013) und die Stellungnahme zudem in die Weihnachts-/
Neujahrsfeiertage fiel, durfte sie sich daher nicht damit begnügen, sich
zur Frage der verantwortlichen Person zu äussern und entsprechende
Dokumente einzureichen. Vielmehr hätte sie die Möglichkeit des Auslau-
fens der Lizenz in Betracht ziehen und bereits zu diesem Zeitpunkt von
sich aus dazu Stellung nehmen müssen. Dies gilt umso mehr, als sie ihre
A-1769/2013
Seite 11
Eingabe im Bewilligungsverfahren und (noch) nicht im Lizenzverfahren
machte (vgl. Bst. H.), mithin bereits aus diesem Grund nicht damit rech-
nen durfte, letzteres Verfahren werde mit ihrer Eingabe automatisch und
umgehend in ihrem Sinn erledigt werden. Es hätte sich weiter auch des-
halb aufgedrängt, weil es sich bei der Lizenz nicht um irgendeine, son-
dern um die grundlegende Bewilligungsvoraussetzung handelt, ist doch
eine Tätigkeit als Strassentransportunternehmen im Personenverkehr im
Sinne von Art. 2 Bst. a STUG ohne Lizenz unzulässig und nach Art. 11
Bst. a STUG strafbar (Busse bis Fr. 10'000.--).
4.3.2 Die Beschwerdeführerin hätte somit mit anderen Worten nicht in ih-
rer bisherigen reaktiven Haltung verharren dürfen. Vielmehr hätte sie sich
von sich aus ins Verfahren einbringen und ihr Recht auf vorgängige Äus-
serung aktiv wahrnehmen müssen. Ihr Einwand, das BAV hätte den neu
auch gestützt auf das Auslaufen der Lizenz beabsichtigten Widerruf der
Bewilligung ein weiteres Mal in Aussicht stellen und erneut Frist zur Stel-
lungnahme ansetzen müssen, geht daher fehl. Gleiches gilt für ihren wei-
teren Einwand, wonach das BAV zu Unrecht keine angemessene Frist zur
Einreichung der mit Schreiben vom 24. Januar 2013 im Lizenzverfahren
neu einverlangten Jahres- bzw. Zwischenbilanz angesetzt habe. Da die
Vorinstanz in formeller Hinsicht nach dem Auslaufen der Lizenz die Bewil-
ligung ohne weitere Ankündigung oder Fristansetzung zur Stellungnahme
widerrufen durfte, war das BAV nicht gehalten, der Beschwerdeführerin
Frist anzusetzen, um vor dem Widerruf die neu einverlangten Dokumente
einzureichen bzw. – letztlich – die Erneuerung der Lizenz zu erreichen.
Es kann deshalb auch nicht gesagt werden, es hätte das Lizenz- und das
Bewilligungsverfahren entsprechend koordinieren müssen. Eine Verlet-
zung des Anhörungsrechts bzw. des Gehörsanspruchs der Beschwerde-
führerin ist somit in diesem Punkt zu verneinen.
4.4
4.4.1 Die Vorinstanz geht in der Begründung der angefochtenen Verfü-
gung nicht explizit darauf ein, ob – was der Rechtsvertreter der Be-
schwerdeführerin in seiner Stellungnahme vom 28. Dezember 2012 in
Abrede stellt – der Widerruf mit den Voraussetzungen von aArt. 9 Abs. 3
Bst. b PBG vereinbar ist. Dies musste sie allerdings auch nicht. Soweit
der Einwand die Tragweite von Art. 47 VPB betrifft, handelt es sich um ein
rechtliches Vorbringen, das sie nicht zu berücksichtigen brauchte. Glei-
ches gilt für die (Subsumtions-) Frage, ob die angerufenen Widerrufs-
gründe unter aArt. 9 Abs. 3 Bst. b PBG fallen. Aus ihrer Begründung wird
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Seite 12
im Weiteren klar, dass sie den Widerruf der Bewilligung auf Art. 47 VPB
und Art. 61 Abs. 2 PBG stützt. Sie musste sich deshalb zur erwähnten
Subsumtionsfrage auch nicht im Rahmen ihrer Begründungspflicht äus-
sern. Aus ihrem Abstützen auf Art. 47 VPB geht ausserdem hervor, dass
sie eine einschränkende Auslegung dieser Bestimmung ablehnt. Es kann
daher nicht gesagt werden, es sei für die Beschwerdeführerin in dieser
Hinsicht nicht ersichtlich gewesen, von welchen Überlegungen sich die
Vorinstanz leiten liess. Sie konnte denn auch deren Entscheid insoweit
sachgerecht anfechten.
4.4.2 Die Vorinstanz äussert sich in ihrer Begründung auch nicht zur Ver-
hältnismässigkeit des Widerrufs bzw. des Entzugs, die der Rechtsvertre-
ter der Beschwerdeführerin in seiner Stellungnahme vom 28. Dezember
2012 bestreitet. Da es sich bei diesem Einwand ebenfalls um ein rechtli-
ches Vorbringen handelt, musste sie ihn allerdings ebenfalls nicht be-
rücksichtigen. Ihre Begründung legt weiter nahe, dass sie keine Verhält-
nismässigkeitsprüfung vornahm, sondern den Widerruf bzw. den Entzug
anordnete, weil sie Art. 47 VPB und Art. 61 Abs. 2 PBG bzw. aArt. 9
Abs. 3 Bst. a PBG dem Wortlaut nach als erfüllt erachtete. Für die Be-
schwerdeführerin war somit auch hier ersichtlich, von welchen Überle-
gungen sich die Vorinstanz leiten liess. Sie konnte deren Entscheid des-
halb auch in dieser Hinsicht sachgerecht anfechten.
4.4.3 Die Vorinstanz geht schliesslich in der Begründung der angefochte-
nen Verfügung auch nicht explizit auf die von der Beschwerdeführerin
vorgebrachten Gründe für die Verwendung der Fahrzeuge der C._______
ein. Aus ihren Ausführungen wird jedoch klar, dass sie die von der Be-
schwerdeführerin dargelegten Umstände nicht als eine vorübergehende,
aussergewöhnliche und unvorhersehbare Ausnahmesituation im Sinne
von Art. 53 Abs. 1 Satz 2 VPB qualifiziert, die den Einsatz von Fahrzeu-
gen anderer Unternehmen zuliesse. Sie hält zudem ausdrücklich fest,
dass sie die Verwendung der Fahrzeuge der C._______ als wiederholte
Pflichtverletzung im Sinne von aArt. 9 Abs. 3 Bst. a PBG beurteilt. Dass
sie hinsichtlich der Gründe für den Rückgriff auf diese Fahrzeuge oder
der Voraussetzungen für den Bewilligungsentzug ihre Berücksichtigungs-
oder ihre Begründungspflicht verletzt hätte, ist daher nicht ersichtlich. Die
Beschwerdeführerin war denn auch in dieser Hinsicht in der Lage, die
angefochtene Verfügung sachgerecht anzufechten.
4.5 Die Rüge der Gehörsverletzung erweist sich somit als unbegründet,
zumal eine solche Verletzung auch sonst nicht auszumachen ist. Insbe-
A-1769/2013
Seite 13
sondere äusserte sich die Beschwerdeführerin in ihrer Stellungnahme
vom 28. Dezember 2012 nicht nur zum Widerruf, sondern auch zum Ent-
zug der Bewilligung, obschon das BAV diesen in seinem Schreiben vom
31. Oktober 2012 nicht ausdrücklich in Aussicht stellte. Auf die Frage ei-
ner allfälligen Heilung braucht folglich nicht eingegangen zu werden.
5.
Die Beschwerdeführerin ist, wie erwähnt (vgl. Bst. J), der Ansicht, es sei-
en weder die Voraussetzungen für einen Widerruf noch die für einen Ent-
zug erfüllt. Beide Massnahmen seien zudem unverhältnismässig. Nach-
folgend wird zunächst auf die Frage des Widerrufs eingegangen, an-
schliessend auf die des Entzugs (vgl. E. 6).
5.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, gemäss aArt. 9 Abs. 3 Bst. b PBG
sei ein Widerruf nur möglich, wenn wesentliche öffentliche Interessen dies
rechtfertigten. Das Unternehmen sei in diesen Fällen zudem angemessen
zu entschädigen. Im vorliegenden Fall sei nicht ansatzweise ersichtlich,
dass derartige Interessen auf dem Spiel stünden bzw. gefährdet seien.
Art. 47 VPB komme kein über die Gesetzesbestimmung hinausgehender
Gehalt zu. Eine derartige Auslegung sei schon aufgrund der Normenhie-
rarchie nicht haltbar. Zudem mangelte es der in diesem Sinn interpretier-
ten Verordnungsbestimmung an einer genügenden Delegationsnorm im
PBG. Auch Art. 61 Abs. 2 PBG sei nicht einschlägig, da er nur auf reine
Bewilligungen, nicht aber auf Konzessionen, wie die streitige Bewilligung
eine sei, Anwendung finde.
5.2 Die Vorinstanz bzw. das BAV macht geltend, gemäss Art. 47 VPB
werde die Bewilligung widerrufen, wenn ihre Voraussetzungen weggefal-
len seien. Wieso dieser Bestimmung kein über aArt. 9 Abs. 3 Bst. b PBG
hinausgehender selbstständiger Gehalt zukommen sollte, sei nicht er-
sichtlich. Eine scharfe Unterscheidung zwischen Vollziehungsverordnun-
gen und gesetzesvertretenden Verordnungen sei nicht möglich; manche
Verordnungen enthielten sowohl gesetzesvollziehende als auch geset-
zesvertretende Rechtssätze. Abs. 3 von aArt. 9 PBG sei zudem eine
"Kann-Bestimmung". Art. 61 Abs. 2 PBG sehe im Weiteren vor, dass Be-
willigungen entzogen würden, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen
nicht mehr erfüllt seien. Die Beschwerdeführerin habe im Verfügungszeit-
punkt keine auf sich immatrikulierten Fahrzeugen und keine Lizenz ge-
habt. Damit seien zwei Voraussetzungen für die Bewilligungserteilung
nicht mehr erfüllt gewesen. Der Widerruf der Bewilligung bzw. der Entzug
nach Art. 61 Abs. 2 PBG sei somit zu Recht erfolgt.
A-1769/2013
Seite 14
5.3 Gemäss aArt. 9 Abs. 3 PBG kann die erteilende Behörde die Konzes-
sion oder die Bewilligung entziehen, wenn das Unternehmen die ihm
nach Gesetz, Konzession oder Bewilligung auferlegten Pflichten wieder-
holt oder schwerwiegend verletzt (Bst. a). Sie kann sie widerrufen, wenn
wesentliche öffentliche Interessen, namentlich die zweckmässige und
wirtschaftliche Befriedigung der Transportbedürfnisse, dies rechtfertigen;
das Unternehmen ist angemessen zu entschädigen (Bst. b). Nach Art. 22
VPB in der im Verfügungszeitpunkt geltenden Fassung (vgl. AS 2009
6033) widerruft die erteilende Behörde die Konzession ganz oder teilwei-
se, wenn die Voraussetzungen weggefallen sind. Unter den gleichen Vor-
aussetzungen widerruft das UVEK gemäss Art. 47 VPB die Bewilligung
für die grenzüberschreitende Personenbeförderung. Beide Verordnungs-
bestimmungen verweisen in Klammern ausdrücklich auf die Widerrufsbe-
stimmung von aArt. 9 Abs. 3 Bst. b PBG. Nach Art. 61 Abs. 1 PBG kön-
nen das BAV und die erteilende Behörde Bewilligungen, Erlaubnisse und
Ausweise zeitweilig oder dauernd entziehen oder deren Geltungsbereich
einschränken, wenn gegen das PBG oder seine Ausführungsvorschriften
verstossen wird (Bst. a) oder die mit der Erteilung verbundenen Be-
schränkungen oder Auflagen missachtet werden (Bst. b). Gemäss Abs. 2
dieser Bestimmung entziehen sie Bewilligungen, Erlaubnisse und Aus-
weise, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen zu deren Erteilung nicht
mehr erfüllt sind.
5.4 Vorliegend stellt sich zunächst die Frage, ob mit Art. 47 VPB und/oder
Art. 61 Abs. 2 PBG eine zulässige Grundlage besteht, um eine Bewilli-
gung für die grenzüberschreitende Personenbeförderung wegen Wegfal-
lens der Erteilungsvoraussetzungen zu widerrufen bzw. zu entziehen.
Dies hängt massgeblich davon ab, wie der Umstand zu interpretieren ist,
dass aArt. 9 Abs. 3 Bst. b PBG einzig das Vorliegen wesentlicher öffentli-
cher Interessen als Widerrufsgrund nennt, hinsichtlich weiterer möglicher
Widerrufsgründe jedoch schweigt. Bei der Beantwortung dieser Ausle-
gungsfrage sind die in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung entwi-
ckelten Auslegungsgrundsätze zu beachten. Ausgangspunkt jeder Ausle-
gung bildet danach der Wortlaut der massgeblichen Norm. Ist dieser nicht
klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, muss unter Berück-
sichtigung aller Auslegungselemente nach seiner wahren Tragweite ge-
sucht werden. Dabei kommt es namentlich auf den Zweck der Regelung,
die dieser zugrunde liegenden Wertungen sowie den Sinnzusammenhang
an, in dem die Norm steht. Die Entstehungsgeschichte ist zwar nicht un-
mittelbar entscheidend, dient aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm
zu erkennen. Namentlich bei neueren Texten kommt ihr eine besondere
A-1769/2013
Seite 15
Bedeutung zu, weil veränderte Umstände oder ein gewandeltes Rechts-
verständnis eine andere Lösung weniger nahelegen. Vom Wortlaut darf
abgewichen werden, wenn triftige Gründe dafür bestehen, dass er nicht
den wahren Sinn der Regelung wiedergibt. Sind mehrere Auslegungen
möglich, ist jene zu wählen, die der Verfassung am besten entspricht. Al-
lerdings findet auch eine verfassungskonforme Auslegung ihre Grenzen
im klaren Wortlaut und Sinn einer Gesetzesbestimmung (vgl. zum Gan-
zen statt vieler BGE 138 II 440 E. 13 m.w.H.).
5.4.1 Zwar trifft es zu, dass – wie das BAV vorbringt – die erteilende Be-
hörde nach dem Wortlaut von aArt. 9 Abs. 3 Bst. b PBG die Konzession
oder Bewilligung widerrufen kann, wenn der ausdrücklich erwähnte Wi-
derrufsgrund vorliegt. Daraus kann indes nicht gefolgert werden, der Ge-
setzgeber habe diesen lediglich im Sinne eines Beispiels anführen und
signalisieren wollen, die erteilende Behörde könne einen Widerruf auch
aus anderen Gründen vornehmen. Mit der Kann-Formulierung wird – ent-
sprechend dem typischen Gebrauch solcher Formulierungen (vgl. dazu
TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 26 Rz. 5) – vielmehr angezeigt,
dass der erteilenden Behörde beim Entscheid über den Widerruf im aus-
drücklich geregelten Fall (Entschliessungs-) Ermessen zukommen soll.
Hätte der Gesetzgeber eine nicht abschliessende Aufzählung der Wider-
rufsgründe signalisieren wollen, hätte er die dafür üblichen Begriffe wie
"namentlich" oder "insbesondere" verwendet. Das Fehlen solcher Begriffe
legt deshalb nahe, dass er mit aArt. 9 Abs. 3 Bst. b PBG einzig den aus-
drücklich erwähnten Widerrufsgrund regeln wollte. Darüber hinaus lässt
sich dem Wortlaut für die hier interessierende Frage jedoch nichts ent-
nehmen. Insbesondere ergeben sich keine Hinweise darauf, dass der
Gesetzgeber einen Widerruf aus weiteren Gründen stillschweigend aus-
schliessen wollte (qualifiziertes Schweigen). Es sind deshalb auch die üb-
rigen Auslegungselemente zu berücksichtigen.
5.4.2 In systematischer Hinsicht ist dabei zunächst Art. 61 Abs. 2 PBG
von Interesse. Wie erwähnt (vgl. E. 5.3), sieht dieser vor, dass das BAV
oder die erteilende Behörde Bewilligungen, Erlaubnisse und Ausweise
entzieht, wenn die Voraussetzungen zu deren Erteilung nicht mehr erfüllt
sind. Für Konzessionen gilt dies dem Wortlaut nach hingegen nicht. Dies
liesse sich als Hinweis deuten, dass der Gesetzgeber den – hier Entzug
genannten – Widerruf wegen Wegfallens der Erteilungsvoraussetzungen
bei Konzessionen und eventuell auch bei Bewilligungen nach Art. 7 und
Art. 8 PBG, die trotz ihrer Bezeichnung ebenfalls als Konzessionen zu
qualifizieren sein dürften (vgl. MARCEL HEPP/UELI STÜCKELBERGER, Die
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Seite 16
Konzession im Strassenverkehr, in: René Schaffhauser [Hrsg.], Jahrbuch
zum Strassenverkehrsrecht 2011, Bern 2011, S. 212 Fn. 29), nicht zulas-
sen wollte. Diese Deutung ist indes nicht zwingend, gilt doch die Entzugs-
regelung wegen Pflichtverletzung gemäss Abs. 1 von Art. 61 PBG dem
Wortlaut nach ebenfalls nicht für Konzessionen, obschon diese nach
aArt. 9 Abs. 3 Bst. a PBG bei Pflichtverletzung durchaus entzogen wer-
den können. Zwar liesse sich diesbezüglich argumentieren, Konzessio-
nen würden in Art. 61 Abs. 1 PBG deshalb nicht erwähnt, weil sie nach
aArt. 9 Abs. 3 Bst. a PBG nur bei wiederholter oder schwerwiegender
Pflichtverletzung entzogen werden können, nicht aber bereits bei einem
(blossen) Verstoss gegen das PBG oder seine Ausführungsvorschriften
bzw. einer (blossen) Missachtung der mit der Erteilung verbundenen Be-
schränkungen oder Auflagen (so Art. 61 Abs. 1 PBG). Ein Vergleich mit
Art. 89 Abs. 1 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 (EBG,
SR 742.101), der mit Art. 61 Abs. 1 PBG weitestgehend übereinstimmt
und ebenfalls auf den ersten Schritt der Bahnreform 2 zurückgeht
(vgl. Ziff. II 13 und Anhang 1 des Bundesgesetzes vom 20. März 2009
über die Bahnreform 2, AS 2009 5597), legt jedoch nahe, dass der Ge-
setzgeber den Anwendungsbereich von Art. 61 Abs. 1 PBG nicht mit der
Entzugsregelung in aArt. 9 Abs. 3 Bst. a PBG abgestimmt hat. So gilt
Art. 89 Abs. 1 EBG dem Wortlaut nach insbesondere auch für die Netz-
zugangsbewilligung, obschon diese nur "widerrufen" (so die Terminologie
hier) werden kann, wenn wiederholt oder in schwerer Weise gegen die
Vorschriften des Gesetzes oder der Bewilligung verstossen wurde
(vgl. Art. 9 Abs. 3 EBG in der im Verfügungszeitpunkt geltenden Fassung
[AS 1998 2837]; heute Art. 8f EBG; vgl. auch die entsprechenden, heuti-
gen "Widerrufs-" Bestimmungen für die Sicherheitsgenehmigung [Art. 8b
EBG] und die Sicherheitsbescheinigung [Art. 8f EBG]). Aus welchen
Gründen der Gesetzgeber Konzessionen weder in Abs. 1 noch in Abs. 2
von Art. 61 PBG (bzw. von Art. 89 EBG) erwähnt hat, bleibt somit offen.
Aus Art. 61 Abs. 2 PBG ergeben sich daher für die hier interessierende
Frage keine klaren Hinweise.
5.4.3 In systematischer Hinsicht ist weiter Art. 8 Abs. 1 EBG von Interes-
se, der den Widerruf der Infrastrukturkonzession regelt und wie aArt. 9
Abs. 3 PBG auf die Bahnreform 1 zurückgeht (vgl. E. 5.4.5). Nach dieser
Regelung kann der Bundesrat die Konzession nach Anhören der betroffe-
nen Kantone "widerrufen" (so die einheitliche Terminologie hier), wenn in-
nert der in der Konzession festgesetzten Frist der Bau nicht begonnen
oder vollendet oder der Betrieb nicht aufgenommen wird (Bst. a), das Ei-
senbahnunternehmen die ihm nach Gesetz und Konzession auferlegten
A-1769/2013
Seite 17
Pflichten in schwerwiegender Weise verletzt (Bst. b), oder wesentliche öf-
fentliche Interessen, namentlich die zweckmässige und wirtschaftliche
Befriedigung der Transportbedürfnisse, dies rechtfertigen (Bst. c). Im
letztgenannten Fall ist das Eisenbahnunternehmen angemessen zu ent-
schädigen. Wie aArt. 9 Abs. 3 PBG sieht Art. 8 Abs. 1 EBG somit den Wi-
derruf wegen Wegfallens der Erteilungsvoraussetzungen nicht ausdrück-
lich vor. Darauf kann für die hier interessierende Frage allerdings nichts
Massgebliches abgeleitet werden, stellt sich doch auch bei der Regelung
des EBG die Frage, wie sie zu interpretieren ist.
5.4.4 In systematischer Hinsicht ist ausserdem Art. 8 Abs. 2 STUG zu be-
rücksichtigen. Danach entzieht oder widerruft das BAV die Zulassungs-
bewilligung entschädigungslos, wenn eine Zulassungsvoraussetzung
nicht mehr erfüllt ist oder das Unternehmen wiederholt oder schwerwie-
gend gegen die Bestimmungen über den Strassenverkehr verstossen hat.
Das EBG enthält eine entsprechende Regelung für den Widerruf der
Netzzugangsbewilligung (vgl. Art. 9 Abs. 3 EBG in der im Verfügungszeit-
punkt geltenden Fassung [AS 1998 2837]; heute Art. 8f EBG) sowie – in
der heute geltenden Fassung – für den Widerruf der Sicherheitsgenehmi-
gung und der Sicherheitsbescheinigung (vgl. Art. 8b und 8f EBG). Die
Bestimmungen über die Zulassung als Strassentransportunternehmen
waren vor ihrer Auslagerung ins STUG im Rahmen des ersten Schritts
der Bahnreform 2 (vgl. Anhang 2 des Bundesgesetzes vom 20. März
2009 über die Bahnreform 2, AS 2009 5597) im Personenbeförderungs-
gesetz vom 18. Juni 1993 enthalten (aPBG von 1993, AS 1993 3128),
das in Art. 13 Abs. 2 den Widerruf wegen Wegfallens der Zulassungsvor-
aussetzungen in gleicher Weise wie Art. 8 Abs. 2 STUG regelte. Die Re-
gelung betreffend den Widerruf der Netzzugangsbewilligung wurde im
Rahmen der Bahnreform 1 ins EBG aufgenommen (vgl. AS 1998 2837).
Es liesse sich deshalb argumentieren, der Gesetzgeber habe im hier
massgeblichen Regelungskontext immer ausdrücklich stipuliert, wenn er
den Widerruf wegen Wegfallens der Erteilungsvoraussetzungen zulassen
wollte. Sein diesbezügliches Schweigen in aArt. 9 Abs. 3 Bst. b PBG
könnte entsprechend als stillschweigender Ausschluss dieses Widerrufs-
grundes gedeutet werden. Dies ist aber nicht zwingend. Die Widerrufsre-
gelung von aArt. 9 Abs. 3 Bst. b PBG – wie auch die von Art. 8 Abs. 1
Bst. c EBG – ermöglicht dem Bund als Konzedent, bei Vorliegen wesent-
licher öffentlicher Interessen, namentlich verkehrspolitischer Natur, das
dem Betroffenen eingeräumte Recht gegen angemessene Entschädigung
einseitig aufzuheben, auch wenn sich dieser keines Fehlverhaltens
schuldig gemacht hat und die Erteilungsvoraussetzungen weiterhin erfüllt
A-1769/2013
Seite 18
sind. Sie betrifft somit eine Problematik, die bei den erwähnten Bewilli-
gungen nicht besteht. Dass der Gesetzgeber bei diesen den Widerruf
wegen Wegfallens der Erteilungsvoraussetzungen regelte, in aArt. 9
Abs. 3 Bst. b – und Art. 8 Abs. 1 Bst. c EBG – dagegen den Widerruf we-
gen wesentlicher öffentlicher Interessen, könnte somit auch auf die unter-
schiedliche Regelungsproblematik und den damit einhergehenden unter-
schiedlichen Regelungsfokus zurückzuführen sein. Ein klarer Hinweis für
die hier interessierende Frage ergibt sich daraus daher ebenfalls nicht.
5.4.5 Zu berücksichtigen ist weiter die Entstehungsgeschichte von aArt. 9
Abs. 3 Bst. b PBG. Wie erwähnt (vgl. E. 5.4.3), geht dieser auf die Bahn-
reform 1 zurück, in deren Rahmen ein inhaltlich identischer Tatbestand
als Art. 4 Abs. 4 Bst. b und ein aArt. 9 Abs. 3 Bst. a PBG grundsätzlich
entsprechender, dem Wortlaut nach jedoch etwas eingeschränkterer und
als Widerruf bezeichneter Tatbestand als Art. 4 Abs. 4 Bst. a ins aPBG
von 1993 aufgenommen wurden (vgl. AS 1998 2860). Eine um einen wei-
teren Widerrufstatbestand erweiterte, ansonsten aber identische Rege-
lung wurde gleichzeitig auch ins EBG integriert (vgl. Art. 8 Abs. 1 EBG;
AS 1998 2836). Das PBG von 1993 enthielt bis zu diesem Zeitpunkt kei-
ne Widerrufsregelung. Auf der Verordnungsebene bestand jedoch eine
derartige Regelung, die zusätzlich zu den neu ins Gesetz eingefügten
Tatbeständen auch den Widerruf wegen Wegfallens der Erteilungsvor-
aussetzungen sowie wegen Nicht- oder nur teilweise Ausübens der ver-
liehenen Rechte vorsah (vgl. Art. 19 der Automobilkonzessionsverord-
nung vom 18. Dezember 1995 [AKV von 1995, AS 1996 474]). Aus der
Botschaft zur Bahnreform 1 vom 13. November 1996 wird zwar deutlich,
dass der Gesetzgeber bei der Aufnahme der Widerrufsmöglichkeit wegen
wesentlicher öffentlicher Interessen in erster Linie verkehrspolitische Inte-
ressen vor Augen hatte (vgl. BBl 1997 952 und 957). Eine Erklärung, wie-
so nicht sämtliche Widerrufstatbestände der AKV von 1995 ins aPBG von
1993 aufgenommen wurden, findet sich hingegen nicht. Es ist daher nicht
klar ersichtlich, ob der Gesetzgeber von der auf der Verordnungsstufe
bestehenden Regelung abweichen und einen Widerruf neu nur noch im
gesetzlich geregelten Fall zulassen wollte. Das gänzliche Fehlen eines
entsprechenden Hinweises legt indes nahe, dass dies nicht seine Rege-
lungsabsicht war. Vielmehr dürfte es ihm darum gegangen sein, die wi-
derrufsrechtlich besonders problematische Möglichkeit eines Widerrufs
wegen wesentlicher öffentlicher Interessen, insbesondere der im Fokus
stehenden verkehrspolitischen Interessen, auf der Gesetzesebene zu
verankern, ohne ansonsten die Widerrufsfrage zu regeln.
A-1769/2013
Seite 19
5.4.6 Im Rahmen des ersten Schritts der Bahnreform 2 wurde die Rege-
lung von Art. 4 Abs. 4 Bst. a aPBG von 1993 inhaltlich und sprachlich an-
gepasst, ausserdem wurde der Widerruf neu als Entzug bezeichnet. Die
Regelung von Art. 4 Abs. 4 Bst. b aPBG von 1993 wurde sprachlich ge-
ringfügig korrigiert, im Übrigen aber unverändert übernommen. Während
sich der Botschaft zur Bahnreform 2 vom 23. Februar 2005 nichts Mass-
gebliches entnehmen lässt (vgl. BBl 2005 2486), wird in der Zusatzbot-
schaft zur Bahnreform 2 vom 9. März 2007 die neu eingeführte termino-
logische Unterscheidung zwischen Entzug und Widerruf erläutert
(vgl. BBl 2007 2718). Eine Konzession oder eine Bewilligung wird danach
entzogen, wenn deren Inhaber die Bestimmungen des Gesetzes oder der
Konzession bzw. der Bewilligung verletzt hat. Dagegen kann die Konzes-
sion oder die Bewilligung widerrufen werden, wenn die Voraussetzungen
nicht mehr erfüllt sind oder der Inhaber seine Tätigkeit aufgibt oder ande-
re wichtige Gründe vorliegen, die unabhängig vom Inhaber der Konzessi-
on oder der Bewilligung sind. Aus diesen Ausführungen wird zwar deut-
lich, dass der Bundesrat einen Widerruf nicht nur aus dem in aArt. 9
Abs. 3 Bst. b PBG ausdrücklich genannten Grund als möglich erachtete.
Dass er die weiteren Widerrufsgründe ebenfalls gesetzlich verankern
wollte, geht daraus jedoch nicht hervor. Ebenso wenig ist ersichtlich, wie-
so er die Widerrufsmöglichkeit wegen Wegfallens der Erteilungsvoraus-
setzungen, die in der VPK von 1998, die gleichzeitig mit der neuen Wider-
rufsregelung des aPBG von 1993 in Kraft trat, ausdrücklich erwähnt wird
(vgl. Art. 18 Abs. 1 Bst. b bzw. Art. 45 Bst. a), nicht ebenfalls in die dem
Parlament vorgelegte Widerrufsregelung aufnahm. Dass er diese Wieder-
rufsmöglichkeit für die Zukunft ausschliessen wollte, obschon er sie of-
fenbar voraussetzte, ist indes nicht plausibel und daher nicht anzuneh-
men. Hinweise darauf, dass der Gesetzgeber eine andere Regelungsab-
sicht hatte, bestehen nicht. Es ist daher davon auszugehen, er habe ein-
zig die bisherige gesetzliche Widerrufsregelung fortführen, ansonsten den
Widerruf aber nicht normieren wollen.
5.4.7 In teleologischer Hinsicht ist zu berücksichtigen, dass, wie erwähnt
(vgl. E. 5.4.4), der in aArt. 9 Abs. 3 Bst. b PBG ausdrücklich genannte
Widerrufstatbestand dem Bund als Konzedent ermöglichen soll, die Kon-
zession bzw. die Bewilligung bei Vorliegen wesentlicher öffentlicher Inte-
ressen gegen Entschädigung auch dann einseitig aufzuheben, wenn sich
der Betroffene korrekt verhalten hat und die Erteilungsvoraussetzungen
weiterhin erfüllt sind. Er dient somit einem Zweck, der sich namentlich
von dem des Widerrufs wegen Wegfallens der Erteilungsvoraussetzun-
gen klar unterscheidet und widerrufsrechtlich besonders problematisch
A-1769/2013
Seite 20
ist. Dieser Unterschied legt nahe, dass aArt. 9 Abs. 3 Bst. b PBG auf den
ausdrücklich genannten Widerrufsgrund beschränkt ist und hinsichtlich
der weiteren möglichen Widerrufsgründe keine Regelung enthält.
5.4.8 Zusammenfassend ergeben sich somit bereits aus dem Wortlaut,
darüber hinaus aber auch aus der Entstehungsgeschichte und dem
Zweck von aArt. 9 Abs. 3 Bst. b PBG Hinweise darauf, dass dieser einzig
den ausdrücklich genannten Widerrufsgrund regelt und die weiteren mög-
lichen Widerrufsgründe nicht einschliesst. Die beiden zuletzt genannten
Auslegungselemente deuten ausserdem darauf hin, dass er die weiteren
möglichen Widerrufsgründe auch nicht ausschliesst (kein qualifiziertes
Schweigen). Massgebliche gegenteilige Hinweise ergeben sich in beiden
Fällen aus den massgeblichen Auslegungselementen nicht. Es ist ent-
sprechend davon auszugehen, aArt. 9 Abs. 3 Bst. b PBG regle einzig den
ausdrücklich erwähnten Widerrufsgrund und enthalte darüber hinaus hin-
sichtlich der weiteren möglichen Widerrufsgründe weder im positiven Sinn
(weitere mögliche Gründe mitumfasst) noch im negativen Sinn (weitere
mögliche Gründe ausgeschlossen) eine Regelung.
5.4.9 Die gesetzliche Widerrufsregelung erweist sich somit hinsichtlich
der Frage, ob die Konzession oder die Bewilligung bei Wegfallen der Er-
teilungsvoraussetzungen zu widerrufen ist bzw. widerrufen werden kann,
als lückenhaft, da sie darauf keine Antwort gibt (vgl. TSCHANNEN/ZIM-
MERLI/MÜLLER, a.a.O., § 25 Rz. 7). Eine Antwort findet sich hingegen in
Art. 22 (für die Konzession) bzw. Art. 47 VPB (für die Bewilligung für die
grenzüberschreitende Personenbeförderung), die – wie die VPB als Gan-
zes – zusammen mit dem neuen PBG – und damit auch mit aArt. 9 Abs. 3
Bst. b PBG – am 1. Januar 2010 in Kraft traten und Art. 18 bzw. Art. 45
VPK von 1998 ersetzen. Nach dem klaren Wortlaut des hier interessie-
renden Art. 47 VPK, der eine einschränkende Auslegung, wie sie die Be-
schwerdeführerin vorbringt (kein über aArt. 9 Abs. 3 Bst. b PBG hinaus-
gehender Gehalt), offensichtlich ausschliesst, ist die Bewilligung zu wider-
rufen, wenn ihre Voraussetzungen weggefallen sind. Diese Regelung
entspricht – abgesehen davon, dass die bisherige Kann-Formulierung
durch eine verbindliche Formulierung ersetzt wurde – Art. 45 Bst. a VPK.
Art. 47 VPB ergänzt somit die lückenhafte gesetzliche Widerrufsregelung
in grundsätzlicher Übereinstimmung mit der jahrelangen Rechtslage auf
der Verordnungsebene und den allgemeinen Widerrufsgrundsätzen
(vgl. BGE 103 Ib 350 E. 8a; HEPP/STÜCKELBERGER, a.a.O., S. 225; TOMAS
POLEDNA, Staatliche Bewilligungen und Konzessionen, Bern 1994,
Rz. 339 und 346; BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, 4. éd., Bâle
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Seite 21
et Fancfort-sur-le-Main 1991, Rz. 1433) um eine Widerrufsmöglichkeit,
die vom Gesetzgeber jedenfalls im Rahmen des ersten Schritts der Bahn-
reform 2 offenbar vorausgesetzt, jedoch im Gesetz nicht geregelt wurde.
Damit klärt er nicht nur die wegen ihrer Unvollständigkeit unklare gesetz-
liche Regelung im Sinne des Gesetzgebers; er regelt zudem eine Frage,
die die Vorinstanz ansonsten im Einzelfall gestützt auf die allgemeinen
Widerrufsgrundsätze entscheiden müsste und dürfte (vgl. TSCHANNEN/
ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 31 Rz. 21, 29 ff.). Es kann entsprechend nicht
gesagt werden, der Verordnungsgeber habe mit dem Erlass von Art. 47
VPB seine Kompetenzen überschritten. Ebenso wenig verstösst diese
Bestimmung gegen aArt. 9 Abs. 3 Bst. b PBG.
5.4.10 Mit Art. 47 VPB liegt somit eine grundsätzlich zulässige Widerrufs-
regelung für den Fall vor, dass die Voraussetzungen für die Erteilung der
Bewilligung für die grenzüberschreitende Personenbeförderung weggefal-
len sind (so implizit auch Urteil des Bundesgerichts 2A.550/2000 vom
21. März 2001 E.2 zu Art. 45 Abs. 1 Bst. a VPK von 1998). Es kann des-
halb offen bleiben, ob sich ein Widerruf bzw. ein Entzug (so die Termino-
logie hier) in einem solchen Fall auch auf Art. 61 Abs. 2 PBG stützen
könnte, wie dessen Wortlaut nahe legt, oder diese Bestimmung lediglich
für eigentliche Bewilligungen und daher nicht für Bewilligungen nach
Art. 8 PBG gilt, die, wie erwähnt (vgl. E. 5.4.2), als Konzession zu qualifi-
zieren sein dürften.
5.5 Zu prüfen bleibt, ob die Voraussetzungen für einen Widerruf nach
Art. 47 VPB erfüllt sind (vgl. nachfolgend) und ob, falls ja, ein Widerruf
verhältnismässig ist (vgl. E. 5.6).
5.5.1 Gemäss Art. 3 Abs. 1 STUG benötigt, wer die Tätigkeit als Strassen-
transportunternehmen im Personen- oder im Güterverkehr ausüben will,
eine Zulassungsbewilligung. Diese ist somit unerlässliche Voraussetzung
für die grenzüberschreitende Personenbeförderung im Sinne von Art. 8
PBG. Eine Tätigkeit ohne Zulassungsbewilligung ist, wie erwähnt
(vgl. E. 4.4.1), strafbar (vgl. Art. 11 Bst. a STUG). Trotz ihrer grundlegen-
den Bedeutung wird die Zulassung als Strassentransportunternehmen
weder in Art. 9 Abs. 1 und 2 PBG noch in Art. 44 VPB als Voraussetzung
für die Erteilung der Bewilligung für die grenzüberschreitende Personen-
beförderung erwähnt. Einzig die das Bundesverwaltungsgericht nicht bin-
dende (vgl. BGE 138 V 50 E. 4.1 mit Hinweis; TSCHANNEN/MÜL-
LER/ZIMMERLI, a.a.O., § 41 Rz. 16) Richtlinie des BAV betreffend den
grenzüberschreitenden Busverkehr zwischen der Schweiz und den Dritt-
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staaten (RgüBvD; revidierte Fassung vom 1. September 2010) führt sie in
Ziff. 3.7 Bst. a/J als Erteilungsvoraussetzung auf. Damit nimmt sie aller-
dings eine überzeugende Konkretisierung der Erteilungsvoraussetzungen
vor, bietet doch ein Unternehmen, das nicht über die Zulassungsbewilli-
gung als Strassentransportunternehmen verfügt, keine Gewähr für die
Einhaltung des STUG, das eine solche Bewilligung gerade verlangt
(vgl. Art. 44 Abs. 1 Bst. a VPB). Es besteht deshalb kein Anlass, in die-
sem Punkt von der RgüBvD abzuweichen (vgl. die vorstehenden Zitate).
5.5.2 Nach Art. 44 Abs. 1 Bst. e VPB wird die Bewilligung nur erteilt, wenn
die Fahrten mit Fahrzeugen durchgeführt werden, die dem Transportun-
ternehmen unmittelbar zur Verfügung stehen (so schon Art. 40 Abs. 1
Bst. e VPK von 1998; vgl. dazu Urteil des Bundesgerichts 2A.550/2000
vom 21. März 2001 E. 2). Diese Bestimmung wird in Ziff. 3.7 Bst. a/E
RgüBvD dahingehend konkretisiert, dass die eingesetzten Fahrzeuge auf
die Bewilligungsinhaberin zugelassen und an deren Sitz immatrikuliert
sein müssen. Diese Konkretisierung entspricht Art. 53 VPB und erscheint
überzeugend. Es besteht daher auch hier kein Grund, von der RgüBvD
abzuweichen (vgl. die Zitate in E. 5.5.1).
5.5.3 Wie erwähnt (vgl. E. 4.4.1), lief die Lizenz der Beschwerdeführerin
am 7. Januar 2013 aus und wurde bislang nicht erneuert. Die Beschwer-
deführerin erfüllte somit im Verfügungszeitpunkt die grundlegende Vor-
aussetzung für die Erteilung der Bewilligung nicht mehr. Zu diesem Zeit-
punkt hatte sie ausserdem keine Fahrzeuge mehr auf sich immatrikuliert,
da diese im Zusammenhang mit dem Eigentümerwechsel per Anfang
März 2012 exmatrikuliert worden waren. Zwar immatrikulierte sie nach
Einreichung der Beschwerde am 3. April 2013 neu ein Fahrzeug beim
Strassenverkehrsamt des Kantons X._______, mithin in ihrem damaligen
Sitzkanton. Diese neue Tatsache vermag indes die Beurteilung des Wi-
derrufsgrundes der fehlenden unmittelbar zur Verfügung stehenden Fahr-
zeuge ebenso wenig zu beeinflussen wie eine allfällige Immatrikulation
eines Fahrzeugs im neuen Sitzkanton Z._______, auch wenn damit in
dieser Hinsicht der rechtskonforme Zustand wieder hergestellt worden
sein sollte. Ansonsten hätte es eine Bewilligungsinhaberin in der Hand,
die Ahndung eines nicht rechtskonformen Zustands, den sie selbst ge-
schaffen und – in Kenntnis des Mangels und trotz entsprechender Hin-
weise vonseiten der Behörde – während längerer Zeit aufrechterhalten
hat, durch eine nachträgliche Korrektur des beanstandeten Zustands ab-
zuwenden. Damit könnte sie letztlich darüber bestimmen, wann sie den
rechtskonformen Zustand wiederherstellen will, was mit dem Zweck der
A-1769/2013
Seite 23
Widerrufsregelung nicht vereinbar wäre (vgl. Urteile des Bundesverwal-
tungsgerichts A-5837/2008 vom 3. April 2009 E. 3.4 und A-2998/2008
vom 25. März 2009 E. 7.4.5). Die Voraussetzungen für einen Widerruf
nach Art. 47 VPB sind deshalb bereits aus diesem Grund auch hinsicht-
lich des Erfordernisses unmittelbar zur Verfügung stehender Fahrzeuge
als erfüllt zu betrachten. Es kann entsprechend offen bleiben, ob dies
auch deshalb gilt, weil – wie das BAV geltend macht – ein einziges Fahr-
zeug für den Betrieb des bewilligten Verkehrsdienstes nicht ausreicht, wie
dies Ziff. 3.7 Bst. a/E RgüBvD als weitere Konkretisierung dieser Ertei-
lungsvoraussetzung verlangt.
5.6
5.6.1 Art. 47 VPB ordnet zwar für den Fall, dass die Erteilungsvorausset-
zungen weggefallen sind, in genereller und grundsätzlicher Weise den
Widerruf der Bewilligung durch die Vorinstanz an. Dies ändert allerdings
nichts daran, dass diese bei ihrem Entscheid wie jede andere Verwal-
tungsbehörde auch an den Grundsatz der Verhältnismässigkeit gebunden
ist, zumal es sich bei Art. 47 VPB um eine Verordnungsbestimmung han-
delt, die eine lückenhafte gesetzliche Regelung ergänzt (vgl. Art. 5 Abs. 2
der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom
18. April 1999 [BV, SR 101]; YVO HANGARTNER, in: Ehrenzel-
ler/Mastronardi/Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die Schweizerische Bundes-
verfassung, Kommentar, 2. Aufl., Zürich usw. 2008, Rz. 39 zu Art. 5). Ein
Widerruf ist demnach nur zulässig, wenn er zur Erreichung des im öffent-
lichen Interesse angestrebten Ziels geeignet und erforderlich ist; der da-
mit angestrebte Zweck muss zudem in einem vernünftigen Verhältnis zu
den Belastungen stehen, die der vom Widerruf betroffenen Person aufer-
legt werden. Er hat insbesondere zu unterbleiben, wenn eine gleiche,
aber mildere Massnahme ausreichen würde (vgl. zum Verhältnismässig-
keitsgrundsatz BGE 131 V 107 E. 3.4.1 m.w.H.; Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts A-4924/2012 vom 1. Juli 2013 E. 6.1; ULRICH HÄFE-
LIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht,
6. Aufl., Zürich 2010, Rz. 581).
5.6.2 Gemäss Art. 4 Abs. 1 STUG muss, wer eine Zulassungsbewilligung
als Strassentransportunternehmen erlangen will, zuverlässig und finan-
ziell leistungsfähig sowie fachlich geeignet sein. Damit sollen insbesonde-
re die Sicherheit im Strassenverkehr sowie die Sicherheit und die Ver-
trauenswürdigkeit im Rechtsverkehr mit Behörden, Fahrgästen und ange-
stelltem Personal gewährleistet werden. Das Bestehen einer Lizenz als
A-1769/2013
Seite 24
Voraussetzung für die Erteilung einer Bewilligung für die grenzüberschrei-
tende Personenbeförderung soll somit garantieren, dass diese öffentli-
chen Interessen durch die bewilligte Tätigkeit nicht beeinträchtigt werden.
Mit dem Erfordernis unmittelbar zur Verfügung stehender Fahrzeuge soll
sichergestellt werden, dass das Strassentransportunternehmen eine un-
mittelbare Kontrolle über die Fahrzeuge ausüben und einen sicheren Be-
trieb gewährleisten kann (vgl. Ziff. 3.7 Bst. a/E RgüBvD). Es dient somit in
erster Linie der Sicherheit im Strassenverkehr und soll deren Beeinträch-
tigung verhindern. Das Wegfallen der beiden Erteilungsvoraussetzungen
führt grundsätzlich (vgl. E. 5.6.3) dazu, dass die öffentlichen Interessen,
die diese gewährleisten sollen, bei einer Fortsetzung der bewilligten Tä-
tigkeit verletzt werden könnten. Mit einem Widerruf der Bewilligung kann
dieser Gefahr begegnet werden. Zudem wird der nicht rechtskonforme
Zustand beendigt. Der vorliegend mit dieser Zielsetzung vorgenommene
Widerruf verfolgt somit im öffentlichen Interesse liegende Ziele und ist zu
deren Erreichung geeignet.
5.6.3 Nicht ohne Weiteres klar ist, ob er auch erforderlich ist. So macht
die Beschwerdeführerin geltend, seit der Immatrikulation des Fahrzeugs
beim Strassenverkehrsamt des Kantons X._______ am 3. April 2013
würden die – wenn überhaupt – nur geringfügigen öffentlichen Interessen,
die durch den Rückgriff auf die Fahrzeuge der C._______ betroffen wor-
den seien, nicht mehr berührt. Spätestens mit der Einreichung der Bestä-
tigung betreffend die Anstellung der verantwortlichen Person im Sinne
von Art. 4 Abs. 2 STUG und der provisorischen Bilanz für das Jahr 2012
beim BAV mit Schreiben vom 19. April 2013 seien zudem die Vorausset-
zungen für die Erteilung der Lizenz erfüllt gewesen. Sie bringt somit im-
plizit vor, der Widerruf sei trotz der noch ausstehenden formellen Erneue-
rung der Lizenz nicht erforderlich. Dies vermag indes nicht zu überzeu-
gen.
Zunächst ist es, wie dargelegt (vgl. E. 5.5.3), für die Beurteilung des Wi-
derrufsgrundes der fehlenden unmittelbar zur Verfügung stehenden Fahr-
zeuge unerheblich, ob die Beschwerdeführerin in dieser Hinsicht nach-
träglich den rechtskonformen Zustand wiederhergestellt hat und die ent-
sprechende Erteilungsvoraussetzung wieder erfüllt. Es kann deshalb be-
reits aus diesem Grund und ungeachtet der Frage, ob ein einziges Fahr-
zeug für den Betrieb des bewilligten Verkehrsdienstes ausreicht, nicht da-
von ausgegangen werden, das öffentliche Interesse, das diese Ertei-
lungsvoraussetzung schützen soll, sei auch ohne Widerruf gewährleistet.
A-1769/2013
Seite 25
Die Beschwerdeführerin weist sodann selber darauf hin, dass das BAV im
Lizenzverfahren die provisorische Bilanz für das Jahr 2012 nicht als aus-
reichend beurteilte und mit Schreiben vom 22. April 2013 zusätzlich die
definitive Jahresrechnung für dieses Jahr einverlangte. Diese hat sie bis-
lang nicht eingereicht. Ebenso wenig hat sie dem BAV die von ihr statt-
dessen vorgeschlagene Bankgarantie vorgelegt. Es ist folglich davon
auszugehen, dieses erachte den Nachweis der finanziellen Leistungsfä-
higkeit weiterhin als nicht erbracht und entsprechend die Voraussetzun-
gen für die Erteilung der Lizenz als noch nicht erfüllt. Dass diese Ein-
schätzung falsch wäre, ergibt sich aus den vorliegenden Akten nicht. Eine
darüber hinausgehende Prüfung ist zudem nicht erforderlich, bildet die
Frage doch nicht Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens,
das auf den Widerruf bzw. den Entzug der Bewilligung beschränkt ist, der
in dem vom Lizenzverfahren verschiedenen Bewilligungsverfahren erfolg-
te. Es ist deshalb mit dem BAV davon auszugehen, der Nachweis der fi-
nanziellen Leistungsfähigkeit sei noch nicht erbracht bzw. die Vorausset-
zungen für die Erteilung der Lizenz seien noch nicht erfüllt. Es kann dem-
nach auch hinsichtlich dieser Erteilungsvoraussetzung nicht gesagt wer-
den, die öffentlichen Interessen, die sie schützen soll, seien auch ohne
Widerruf gewährleistet.
Ein Verzicht auf einen Widerruf kann schliesslich bereits deshalb nicht als
überflüssig betrachtet werden, weil mit der Lizenz die grundlegende Vor-
aussetzung für die bewilligte Tätigkeit weggefallen ist, diese mithin nicht
mehr ausgeübt werden darf und daher zu unterbinden ist. Es kommt des-
halb namentlich nicht in Frage, der Beschwerdeführerin lediglich Frist zur
Wiederherstellung des rechtskonformen Zustands bzw. zur Erneuerung
der Lizenz anzusetzen. Die gilt umso mehr, als das BAV den Widerruf der
Bewilligung wegen des Fehlens der vorgeschriebenen Fahrzeuge mit
Schreiben vom 31. Oktober 2012 ausdrücklich in Aussicht stellte und der
Beschwerdeführerin aufgrund dieses Schreibens zudem klar sein musste,
dass es auch das Auslaufen der Lizenz als Widerrufsgrund betrachten
würde (vgl. E. 4.4.1). Sie hatte mithin die Möglichkeit, den rechtskonfor-
men Zustand innert der erstreckten Frist zur Stellungnahme zu diesem
Schreiben wiederherzustellen (Fahrzeuge) bzw. umgehend aktiv zu wer-
den, um ein Auslaufen der Lizenz zu verhindern. Dies tat sie jedoch nicht.
Es stellt sich somit einzig die Frage, ob anstelle eines definitiven Wider-
rufs ein temporärer Widerruf (bzw. eine Suspendierung) der Bewilligung
hätte angeordnet werden müssen. Ein solcher schafft indes im Vergleich
zu einem definitiven, mit dem die bewilligte Tätigkeit – vorbehältlich der
A-1769/2013
Seite 26
Erteilung einer neuen Bewilligung – endgültig untersagt wird, eine na-
mentlich für mögliche Passagiere weniger klare Situation. Es besteht
deshalb eher die Gefahr, dass die bisher bewilligte und nunmehr (tempo-
rär) untersagte Tätigkeit weiterhin ausgeübt werden und es im Rechtsver-
kehr zu Unklarheiten, Irrtümern und Täuschungen kommen könnte. Im
vorliegenden Fall besteht diese Gefahr in erhöhtem Mass, sind doch hin-
sichtlich der Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin Zweifel ange-
bracht. Namentlich führte diese den bewilligten Verkehrsdienst trotz des
Fehlens auf sie zugelassener Fahrzeuge längere Zeit fort, obschon sie
über das Erfordernis solcher Fahrzeuge Bescheid wusste. Ausserdem in-
formierte sie das BAV nur zögerlich und auf dessen Aufforderung hin über
wesentliche, ihre Bewilligung und ihre Lizenz betreffende Fakten. Ein vo-
rübergehender Widerruf vermöchte im vorliegenden Fall daher die öffent-
lichen Interessen, deren Schutz die beiden Erteilungsvoraussetzungen
bezwecken, nicht mit dem gleichen Grad an Sicherheit zu gewährleisten
wie ein definitiver. Er böte zudem nicht die gleiche Gewähr für die Been-
digung des nicht rechtskonformen Zustands. Er wiese demnach eine ge-
ringere Zwecktauglichkeit auf, weshalb er als ungeeignet ausser Betracht
fällt (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 21 Rz. 7). Der definitive
Widerruf der Bewilligung erweist sich somit auch als erforderlich.
5.6.4 Den mit dem Widerruf verfolgten öffentlichen Interessen kommt er-
hebliches Gewicht zu. Dies gilt zunächst für die Sicherheit im Strassen-
verkehr sowie die Sicherheit und Vertrauenswürdigkeit im Rechtsverkehr,
da diese von grosser Bedeutung sind. Es trifft aber auch für die Beendi-
gung des nicht rechtskonformen Zustands zu, mangelt es mit der Lizenz
doch an der grundlegenden Voraussetzung für die bewilligte Tätigkeit.
Diesen Interessen steht in erster Linie das wirtschaftliche Interesse der
Beschwerdeführerin gegenüber, den bewilligten Verkehrsdienst weiter-
betreiben zu können. Dieses Interesse ist zwar nicht ohne Gewicht, er-
scheint gegenüber den ihm gegenüberstehenden öffentlichen Interessen
aber als klar weniger gewichtig. Dies gilt umso mehr, als mit dem Wider-
ruf der Bewilligung der Betrieb des Verkehrsdienstes nicht in grundsätzli-
cher Weise untersagt wird, sondern die Beschwerdeführerin die Möglich-
keit hat, ein neues Bewilligungsgesuch zu stellen, wenn sie die Ertei-
lungsvoraussetzungen wieder erfüllt. Dass ihr ein solches Gesuch nicht
zuzumuten wäre, ist im Übrigen nicht ersichtlich. Namentlich geht aus
den vorliegenden Akten nicht hervor, dass das BAV die Lizenz zu Unrecht
noch nicht erneuert (vgl. E. 5.6.3) oder das Lizenzverfahren ungebührlich
in die Länge gezogen hat. Der Widerruf ist demnach auch als zumutbar
und damit als verhältnismässig zu qualifizieren.
A-1769/2013
Seite 27
5.7 Der Widerruf der Bewilligung erweist sich somit als rechtmässig, wes-
halb die Beschwerde insoweit abzuweisen ist. Zu prüfen bleibt, ob die
Vorinstanz die Bewilligung auch entziehen durfte.
6.
6.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, ein Entzug nach aArt. 9
Abs. 3 Bst. a PBG sei nur möglich, wenn ein Unternehmen die ihm aufer-
legten Pflichten wiederholt oder schwerwiegend verletze. Der aufgrund
der ausserordentlichen Umstände (Eigentümerwechsel, Sitzverlegung,
vertragswidriges Verhalten der kroatischen Kooperationspartnerin) ledig-
lich vorübergehende Einsatz der Fahrzeuge der C._______ sei recht-
mässig gewesen und habe nicht gegen Art. 53 Abs. 1 Satz 1 VPB ver-
stossen. Er qualifiziere somit auch nicht als schwere Verletzung im Sinne
von aArt. 9 Abs. 3 Bst. a PBG.
6.2 Die Vorinstanz bzw. das BAV bringt vor, gemäss Art. 53 Abs. 1 Satz 1
VPB dürften die Fahrten nur mit Fahrzeugen durchgeführt werden, die auf
in der Bewilligung genannte Unternehmen zugelassen seien. Die Be-
schwerdeführerin habe für die Dauer von März 2012 bis mindestens Ende
Dezember 2012 die auf die C._______ immatrikulierten Fahrzeuge ein-
gesetzt. Die von ihr zur Begründung angeführten Umstände seien nicht
als vorübergehende, aussergewöhnliche und unvorhersehbare Situation
im Sinne von Art. 53 Abs. 1 Satz 2 VPB zu qualifizieren, die ausnahms-
weise den Einsatz der Fahrzeuge eines anderen Unternehmens rechtfer-
tige. Ihr Verhalten stelle deshalb eine wiederholte Verletzung von Art. 53
Abs. 1 Satz VPB und damit einen Entzugsgrund im Sinne von aArt. 9
Abs. 3 Bst. a PBG dar.
6.3
6.3.1 Wie erwähnt (vgl. E. 5.3), kann die erteilende Behörde nach aArt. 9
Abs. 3 Bst. a PBG die Konzession oder die Bewilligung entziehen, wenn
das Unternehmen die ihm nach Gesetz, Konzession oder Bewilligung
auferlegen Pflichten wiederholt oder schwerwiegend verletzt. Gemäss
Art. 53 Abs. 1 VPB dürfen die Fahrten nur mit Fahrzeugen durchgeführt
werden, die auf in der Bewilligung genannte Unternehmen zugelassen
sind (Satz 1). In einer vorübergehenden, aussergewöhnlichen und unvor-
hersehbaren Situation, ausgenommenen bei Kapazitätsengpässen, dür-
fen Fahrzeuge anderer Unternehmen eingesetzt werden (Satz 2).
A-1769/2013
Seite 28
6.3.2 Vorliegend ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin die auf sie
zugelassenen Fahrzeuge im Zusammenhang mit dem Eigentümerwech-
sel per Anfang März 2012 exmatrikulierte und ab diesem Zeitpunkt bis
mindestens Ende Dezember 2012 die Fahrten mit den Fahrzeugen der
C._______ durchführte. Sie führte den bewilligten Verkehrsdienst somit
während mindestens zehn Monaten mit Fahrzeugen durch, die Art. 53
Abs. 1 Satz 1 VPB nicht entsprachen. Diese lange Zeitdauer kann nicht
mehr als vorübergehend im Sinne des Ausnahmetatbestands von Art. 53
Abs. 1 Satz 2 VPB qualifiziert werden, zumal die Bewilligung auf zwei
Jahre befristet war und die Beschwerdeführerin die bewilligte Tätigkeit un-
ter der erneuerten Bewilligung offenbar zu keiner Zeit (Aufnahme der be-
willigten Fahrten im März 2012) mit den vorgeschriebenen Fahrzeugen
durchführte. Der Rückgriff auf die Fahrzeuge der C._______ kann daher
bereits aus diesem Grund nicht als ausnahmsweise zulässig beurteilt
werden. Die von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Umstände (Ei-
gentümerwechsel, Sitzverlegung, vertragswidriges Verhalten der kroati-
schen Kooperationspartnerin) vermögen im Weiteren die Dauer dieses
Rückgriffs nicht zu erklären. Sie erscheinen zudem weder als ausserge-
wöhnlich noch – allenfalls mit Ausnahme des angeblich vertragswidrigen
Verhaltens der kroatischen Kooperationspartnerin – als unvorhersehbar.
Der Rückgriff auf die Fahrzeuge der C._______ kann daher auch insofern
nicht mit Satz 2 von Art. 53 Abs. 1 VPB gerechtfertigt werden.
6.3.3 Die Verwendung der Fahrzeuge des Partnerunternehmens während
mindestens zehn Monaten ist somit als Verletzung von Art. 53 Abs. 1 Satz
1 VPB zu qualifizieren. Sie stellt zudem einen Verstoss gegen die ent-
sprechende Bewilligungsauflage dar (vgl. Dispositiv-Ziff. 6 der Verfügung
des BAV vom 31. Oktober 2011 betreffend die Erneuerung und Änderung
der Bewilligung i.V.m. Ziff. 4 der Bestandteil der Bewilligungsurkunde bil-
denden "Wichtigen Hinweise"). Ob es sich um eine wiederholte Verlet-
zung im Sinne von aArt. 9 Abs. 3 Bst. a PBG handelt, weil die Beschwer-
deführerin in dieser Zeitspanne zahlreiche Fahrten mit diesen Fahrzeu-
gen durchführte, kann offen bleiben. Wegen der gemessen an der Gel-
tungsfrist der Bewilligung sehr langen Dauer und, soweit ersichtlich, des
Umstands, dass der Verkehrsdienst unter der erneuerten Bewilligung zu
keiner Zeit rechtskonform betrieben wurde, ist das Verhalten der Be-
schwerdeführerin entgegen der Ansicht der Parteien jedenfalls als
schwerwiegende Pflichtverletzung im Sinne dieser Bestimmung zu beur-
teilen, auch wenn lediglich auf die Fahrzeuge des Partnerunternehmens
zurückgegriffen wurde.
A-1769/2013
Seite 29
6.4 Aus der Kann-Formulierung von aArt. 9 Abs. 3 Bst. a PBG wird deut-
lich, dass der erteilenden Behörde beim Entscheid über den Entzug
(Entschliessungs-) Ermessen zukommt. Dies bedeutet indes nicht, dass
sie nach Belieben verfahren könnte. Sie hat im Gegenteil ihr Ermessen
pflichtgemäss, d.h. verfassungs- und gesetzeskonform, auszuüben
(vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 26 Rz. 11). Sie muss des-
halb namentlich den Grundsatz der Verhältnismässigkeit beachten. Ob
dies vorliegend der Fall war, ist nachfolgend zu prüfen.
6.4.1 Der Entzug der Bewilligung durch die Vorinstanz bezweckt, eine
weitere Verletzung der Pflicht gemäss Art. 53 Abs. 1 Satz 1 VPB durch
die Beschwerdeführerin zu verhindern. Diese Pflicht soll gewährleisten,
dass das Strassentransportunternehmen den bewilligten Verkehrsdienst
nur mit Fahrzeugen ausführt, über die es eine unmittelbare Kontrolle aus-
üben und deren sicheren Betrieb es gewährleisten kann (vgl. E. 5.6.2).
Der Entzug der Bewilligung dient somit auch dem Schutz der Sicherheit
im Strassenverkehr. Er ist ausserdem zur Erreichung der beiden im öf-
fentlichen Interesse liegenden Ziele geeignet.
6.4.2 Bei der Erforderlichkeitsprüfung stellt sich zunächst die Frage, ob es
eine Rolle spielt, dass die Beschwerdeführerin nach dem angefochtenen
Entscheid in ihrem bisherigen Sitzkanton und allenfalls danach auch im
neuen Sitzkanton ein Fahrzeug auf sich immatrikulierte. Dies ist indes zu
verneinen. Auch für die Beurteilung des Entzugs ist es unerheblich, ob die
Beschwerdeführerin bezüglich der Fahrzeuge nachträglich den rechts-
konformen Zustand wiederhergestellt hat. Ansonsten hätte es eine Bewil-
ligungsinhaberin in der Hand, die Ahndung einer Pflichtverletzung, die auf
einen von ihr selbst geschaffenen und – trotz Kenntnis des Mangels und
entsprechender Hinweise vonseiten der Behörde – während längerer Zeit
aufrechterhaltenen nicht rechtskonformen Zustand zurückzuführen ist,
durch eine nachträgliche Korrektur dieses Zustands abzuwenden. Damit
könnte sie letztlich darüber bestimmen, wann sie sich in einem solchen
Fall pflichtgemäss verhalten will, was mit dem Zweck der Entzugsrege-
lung nicht vereinbar wäre (vgl. E. 5.5.3 und die dortigen Zitate). Es ist
deshalb bereits aus diesem Grund und ungeachtet der Frage, ob ein ein-
ziges Fahrzeug für den Betrieb des bewilligten Verkehrsdienstes aus-
reicht, nicht davon auszugehen, eine weitere Verletzung der Pflicht ge-
mäss Art. 53 Abs. 1 VPB sei auszuschliessen bzw. das öffentliche Inte-
resse, das mit dieser Pflicht geschützt werden soll, sei auch ohne Entzug
gewährleistet.
A-1769/2013
Seite 30
Zu prüfen ist weiter, ob die Vorinstanz den Entzug zunächst ausdrücklich
hätte androhen, der Beschwerdeführerin mithin explizit eine letzte Chan-
ce zu pflichtgemässem Verhalten hätte einräumen müssen. Aus dem
Schreiben des BAV vom 31. Oktober 2012, mit dem es den Widerruf der
Bewilligung ankündigte, wird deutlich, dass es den Widerruf gerade des-
halb als angezeigt erachtet, weil der bewilligte Verkehrsdienst nicht mit
den vorgeschriebenen Fahrzeugen erbracht werden kann. Weiter geht
daraus hervor, dass es nicht mehr gewillt ist, den bestehenden Zustand
hinzunehmen. Der Beschwerdeführerin musste deshalb klar sein, dass
das BAV ihr Verhalten als rechtswidrig beurteilte und nicht länger tolerie-
ren würde, auch wenn es dies nicht explizit erwähnte. Dies gilt umso
mehr, als in Ziff. 4 der Bestandteil der Bewilligungsurkunde bildenden
"Wichtigen Hinweise" ausdrücklich darauf hingewiesen wird, die Fahrten
dürften – vorbehältlich eines maximal 7-tägigen Einsatzes nach Art. 53
Abs. 1 Satz 2 VPB – nur mit Fahrzeugen durchgeführt werden, die auf die
in der Bewilligung vermerkten Verkehrsunternehmen zugelassen sind,
und ihr Dispositiv-Ziff. 6 der Verfügung des BAV vom 31. Oktober 2011
(betreffend die Erneuerung und Änderung der Bewilligung) diese Pflicht
zur Auflage macht. Dennoch setzte sie bis mindestens Ende Dezember
2012 weiterhin die Fahrzeuge der C._______ ein und stellte den rechts-
konformen Zustand hinsichtlich der Fahrzeuge bis zum Verfügungszeit-
punkt Ende Februar 2013 nicht wieder her. Unter diesen Umständen
brauchte die Vorinstanz nicht ausdrücklich eine weitere Frist anzusetzen,
sondern durfte die Bewilligung sofort entziehen, zumal der Beschwerde-
führerin aufgrund des Schreibens des BAV vom 10. August 2012
(vgl. Bst. B) bekannt war, dass wiederholte oder schwerwiegende Pflicht-
verletzungen zum Entzug der Bewilligung führen können.
Zu klären bleibt, ob die Vorinstanz anstelle des definitiven Entzugs einen
bloss temporären hätte anordnen müssen. Dies ist jedoch wie bereits
beim Widerruf und aus den entsprechenden Gründen zu verneinen
(vgl. E. 5.6.3). Der definitive Entzug der Bewilligung erweist sich somit
auch als erforderlich.
6.4.3 Der mit dem Entzug angestrebte Schutz der Sicherheit im Stras-
senverkehr ist von grosser Bedeutung, weshalb ihm ein erhebliches Ge-
wicht zukommt. Ein nicht geringes Gewicht hat weiter das öffentliche Inte-
resse, das rechtswidrige Verhalten der Beschwerdeführerin zu beendi-
gen. Diesen öffentlichen Interessen steht in erster Linie das wirtschaftli-
che Interesse der Beschwerdeführerin gegenüber, den bewilligten Ver-
kehrsdienst weiterbetreiben zu können. Dieses Interesse ist zwar nicht
A-1769/2013
Seite 31
ohne Gewicht, erscheint gegenüber den ihm gegenüberstehenden öffent-
lichen Interessen aber als klar weniger gewichtig. Dies gilt auch hier um-
so mehr, als mit dem Entzug der Bewilligung der Betrieb des Verkehrs-
dienstes nicht in grundsätzlicher Weise untersagt wird, sondern die Be-
schwerdeführerin die Möglichkeit hat, ein neues Bewilligungsgesuch zu
stellen, wenn sie die Voraussetzungen wieder erfüllt, um den Verkehrs-
dienst rechtskonform betreiben zu können. Der Entzug ist somit auch als
zumutbar und entsprechend als verhältnismässig zu beurteilen.
6.5 Damit erweist sich der Entzug als rechtmässig. Er erscheint zudem
als angemessen. Die Beschwerde ist deshalb auch in diesem Punkt und
somit vollumfänglich abzuweisen.
7.
7.1 Bei diesem Ergebnis gilt die Beschwerdeführerin als unterliegend. Sie
hat entsprechend die auf Fr. 3'000.-- festzusetzenden Verfahrenskosten
zu tragen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 ff. des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun-
desverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Diese sind mit dem Kos-
tenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen.
7.2 Der Vorinstanz steht als Bundesbehörde keine Parteientschädigung
zu (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE). Die unterliegende Beschwerdeführerin hat
ebenfalls keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl. Art. 64
Abs. 1 VwVG e contrario).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 3'000.-- festgesetzt und der Be-
schwerdeführerin auferlegt. Sie werden mit dem Kostenvorschuss in glei-
cher Höhe verrechnet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
A-1769/2013
Seite 32
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. 762/2013-02-14/339; Gerichtsurkunde)
– das BAV (Ref-Nr. 762/2013-02-14/339; Einschreiben)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Maurizio Greppi Pascal Baur
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An-
gelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesge-
richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift
ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Be-
gründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der
Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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