B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Entscheid bestätigt durch BGer mit
Urteil vom 18.05.2016 (1C_296/2015)
Abteilung I
A-1784/2014
Ur t e i l vom 3 0 . Ap r i l 2 0 1 5
Besetzung
Richter Jürg Steiger (Vorsitz),
Richterin Marianne Ryter,
Richterin Kathrin Dietrich,
Gerichtsschreiber Robert Lauko.
Parteien
Ruedi Studer, Bundeshausredaktor Blick-Gruppe,
Zeughausgasse 19,
Postfach 199,
3011 Bern,
Beschwerdeführer,
gegen
Eidgenössische Steuerverwaltung ESTV,
Eigerstrasse 65,
3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Öffentlichkeitsprinzip, Zugang zu amtlichen Dokumenten.
A-1784/2014
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Bundeshausredaktor Ruedi Studer stellte am 18. April 2012 bei der Eidge-
nössischen Steuerverwaltung (ESTV) gestützt auf das Öffentlichkeitsge-
setz vom 17. Dezember 2004 (BGÖ, SR 152.3) ein Einsichtsgesuch be-
treffend die Anzahl der Amtshilfegesuche im Steuerbereich, aufgeschlüs-
selt nach den gesuchstellenden Staaten.
B.
Mit Stellungnahme von 7. Mai 2012 wies die ESTV das Einsichtsgesuch
unter Hinweis auf eine mögliche Gefährdung der aussenpolitischen Inte-
ressen bzw. der internationalen Beziehungen der Schweiz ab. Eine Veröf-
fentlichung solcher Statistiken sei in der Praxis unüblich und werde von den
gesuchstellenden Staaten nicht geschätzt. Zudem könnte die Schweiz auf-
grund einer solchen Statistik international unter Druck kommen, weil die
Statistik den anderen Staaten Anlass geben könnte, das Land mit zusätz-
lichen Amtshilfegesuchen einzudecken.
C.
Auf Antrag von Ruedi Studer eröffnete der Eidgenössische Datenschutz-
und Öffentlichkeitsbeauftragte (EDÖB) am 16. Mai 2012 ein Schlichtungs-
verfahren und forderte zugleich die ESTV zur Einreichung der vom Antrag-
steller verlangten Dokumente sowie einer ausführlichen und detailliert be-
gründeten Stellungnahme auf.
Die ESTV kam der Aufforderung mit Eingabe vom 1. Juni 2012 nach und
führte zusätzliche Gründe für die Verweigerung des Zugangsgesuchs an:
Bei den in der zu veröffentlichenden Statistik aufgeführten Ländern könnte
der falsche Eindruck entstehen, die schweizerischen Behörden würden
aufgrund der unterschiedlichen Anzahl von Ersuchen einzelne Länder be-
vorzugt behandeln. Ferner seien negative Auswirkungen auf die laufenden
wie auch die zukünftigen Verhandlungen über neue sowie zu revidierende
Doppelbesteuerungsabkommen (DBA) zwischen der Schweiz und den je-
weiligen Verhandlungspartnern nicht auszuschliessen. Schliesslich könnte
der politische Druck internationaler Organisationen wie z.B. der Organisa-
tion für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) zuneh-
men, da die Geheimhaltungspflicht nach Art. 26 OECD-Musterabkommen
jede Art von Informationen, mithin auch die Tatsache des Gesuchsein-
gangs erfasse. Verschiedene OECD-Mitgliedstaaten würden eine Offenle-
gung einer solchen Statistik grundsätzlich ablehnen. Anlässlich des durch-
geführten "Competent Authority Meetings" der OECD vom 23.–25. Mai
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2012 in Madrid hätten die Teilnehmerländer erneut ausdrücklichen Wert auf
die Vertraulichkeit der Amtshilfeverfahren gelegt. Dabei habe sich die inter-
nationale Gemeinschaft sowohl für die Vertraulichkeit des jeweiligen Ein-
zelfalles wie auch für die Gesamtheit der Verfahren stark gemacht.
Am 12. Februar 2014 sprach der EDÖB die Empfehlung aus, den Zugang
zur begehrten Statistik über Amtshilfegesuche im Steuerbereich, aufge-
schlüsselt nach Ländern, zu erteilen. Dabei seien die betroffenen Staaten
vorgängig in angemessener Weise darüber zu informieren, sofern die
ESTV dies für notwendig erachte.
D.
Mit Verfügung vom 13. März 2014 verweigerte die ESTV Ruedi Studer den
Zugang zur verlangten Statistik und betonte, dass Art. 26 OECD-Muster-
abkommen auf alles Anwendung finde, was mit den bilateralen Beziehun-
gen in Sachen Informationsaustausch zusammenhänge. Keiner der Län-
derberichte zur Phase 2 der sog. Peer Reviews des Global Forum on Tax
Transparency der OECD (nachfolgend: Global Forum) enthalte detaillierte
und nach Ländern aufgefächerte Statistiken. Im Falle einer einseitigen Of-
fenlegung würde die Schweiz den Vorwurf einer Verletzung der Geheim-
haltungsregeln ernsthaft riskieren, was sich auf die Gesamtbenotung der
Schweiz in der Phase 2 des Peer Reviews auswirken könnte. Neben einem
Reputationschaden könnte dies auch Sanktionen auf bilateraler oder mul-
tilateraler Ebene zur Folge haben. Zudem könnte die verlangte Statistik
aufgrund der unkommentierten Zahlen zu Fehlinterpretationen und Miss-
verständnissen führen. Um dem Informationsbedürfnis der Öffentlichkeit zu
entsprechen, könne jedoch im Anhang zu den allgemeinen Statistiken eine
Liste der wichtigsten Amtshilfepartner der Schweiz, in der Reihenfolge ihrer
Bedeutung, beigefügt werden.
E.
Mit Beschwerde vom 3. April 2014 gelangt Ruedi Studer (nachfolgend: Be-
schwerdeführer) ans Bundesverwaltungsgericht und beantragt mit Verweis
auf die Empfehlung des EDÖB vom 12. Februar 2014, ihm Einsicht in die
betreffende Amtshilfestatistik zu erteilen. Gemäss E-Mail-Auskunft der
OECD-Pressestelle vom 18. April 2012 stehe das OECD-Musterabkom-
men einer statistischen Erhebung für den landesinternen Gebrauch nicht
entgegen, auch wenn dies unüblich sei. Im Übrigen habe die ESTV in der
Vergangenheit in Sachen Crédit Suisse wie auch in einem weiteren Fall
Auskunft über die Amtshilfegesuche einzelner Staaten erteilt. Ausserdem
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gebe Frankreich statistische Angaben über die an die einzelnen Staaten
gestellten Gesuche bekannt.
F.
In ihrer Vernehmlassung vom 28. Mai 2014 schliesst die ESTV (nachfol-
gend: Vorinstanz) auf Abweisung der Beschwerde. Bei der Beurteilung des
staatlichen Interesses sei ihr dank ihrer Erfahrung auf dem Gebiet der in-
ternationalen Steueramtshilfe ein grosser Ermessensspielraum einzuräu-
men. Mit der Veröffentlichung der verlangten Statistik würde die Schweiz
gegen den internationalen OECD-Standard verstossen. Die vom Be-
schwerdeführer genannten früheren Auskünfte vermöchten aufgrund ihrer
jeweiligen Besonderheiten keinen Präzedenzfall zu begründen.
G.
In seiner Stellungnahme vom 2. Juli 2014 hält der Beschwerdeführer an
seinen Anträgen fest und führt einen weiteren Beleg für frühere Auskünfte
über die Anzahl Amtshilfegesuche an.
H.
Mit Duplik vom 8. August 2014 bekräftigt die ESTV ihren Standpunkt.
I.
Auf weitergehende Ausführungen und die sich bei den Akten befindlichen
Schriftstücke wird, soweit entscheidwesentlich, in den nachfolgenden Er-
wägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal-
tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Die ESTV ist eine Vorinstanz
des Bundesverwaltungsgerichts im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG.
1.2 Nach Art. 32 Abs. 1 Bst. a VGG ist die Beschwerde ans Bundesverwal-
tungsgericht unzulässig gegen Verfügungen auf dem Gebiet der inneren
und äusseren Sicherheit des Landes, der Neutralität, des diplomatischen
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Seite 5
Schutzes und der übrigen auswärtigen Angelegenheiten, soweit das Völ-
kerrecht nicht einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung einräumt.
Gegenstand der angefochtenen Verfügung bildet keine eigenständige
Massnahme zur Wahrung aussenpolitischer Interessen, sondern die Ver-
weigerung des Aktenzugangs nach dem BGÖ. Dass der Entscheid unter
anderem mit einer Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen bzw.
der internationalen Beziehungen der Schweiz im Sinne von Art. 7 Abs. 1
Bst. d BGÖ begründet wird, macht ihn nicht zu einer Verfügung auf dem
Gebiet der auswärtigen Angelegenheiten im Sinne von Art. 32 Abs. 1 Bst.
a VGG (vgl. Urteil des BVGer A-1177/2014 vom 2. Februar 2015 E. 1.3).
Da folglich keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesver-
waltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig
(vgl. auch Art. 16 Abs. 1 BGÖ).
1.3 Auf die Beschwerde ist entsprechend einzutreten, zumal auch die üb-
rigen Beschwerdevoraussetzungen (Art. 48 Abs. 1, Art. 50 Abs. 1 und
Art. 52 Abs. 1 VwVG) erfüllt sind.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen, einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus-
übung des Ermessens (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Weiter prüft es die
Verfügung auf Angemessenheit hin (Art. 49 Bst. c VwVG). Es wendet das
Recht von Amtes wegen an und ist an die Begründung der Begehren der
Parteien nicht gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG).
3.
3.1 Das Öffentlichkeitsgesetz bezweckt, die Transparenz über den Auftrag,
die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung zu fördern (Art. 1 BGÖ),
damit Bürgerinnen und Bürger politische Abläufe erkennen und beurteilen
können. Nebst Vertrauen soll dadurch das Verständnis für die Verwaltung
und ihr Funktionieren gefördert sowie die Akzeptanz staatlichen Handelns
erhöht werden (BGE 133 II 209 E. 2.3.1; BVGE 2011/52 E. 3; statt vieler
aus der neueren Praxis Urteil des BVGer A-3122/2014 vom 24. November
2014 E. 3.1). Zu diesem Zweck statuiert das BGÖ das Prinzip der Öffent-
lichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt und gewährt einen grundsätzlichen
Anspruch auf Zugang zu amtlichen Dokumenten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ; vgl.
BGE 136 II 399 E. 2.1 mit Hinweisen; PASCAL MAHON/OLIVIER GONIN, in:
A-1784/2014
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Brunner/Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Handkommentar, Bern 2008
[nachfolgend: Handkommentar BGÖ], Art. 6 Rz. 11 ff.).
3.2 Zur Eingrenzung des sachlichen Geltungsbereichs führt Art. 3 Abs. 1
Bst. a Ziff. 1–6 BGÖ besondere Verfahrensarten auf, bei welchen das Öf-
fentlichkeitsgesetz keine Anwendung findet. Gemäss Art. 3 Abs. 1 Bst. a
Ziff. 3 BGÖ gilt das Gesetz nicht für den Zugang zu amtlichen Dokumenten
betreffend Verfahren der internationalen Rechts- und Amtshilfe.
3.2.1 Es fragt sich, ob die vom Beschwerdeführer geforderten Angaben
über die Anzahl Amtshilfegesuche pro Staat von dieser Ausnahmebestim-
mung erfasst sind. Gemäss Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffent-
lichkeit der Verwaltung vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963, S. 1989
(nachfolgend: Botschaft zum BGÖ), wird der Zugang zu Dokumenten, die
Teil der Verfahrensakten eines der in Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ aufgeführten
Verfahren bilden, in den einschlägigen Spezialgesetzen geregelt. Doku-
mente, die zwar in einem weiteren Zusammenhang mit einem solchen Ver-
fahren stehen, aber keinen Eingang in die Verfahrensakten im engeren
Sinn finden, sind dagegen grundsätzlich nach dem Öffentlichkeitsgesetz
zugänglich (Botschaft zum BGÖ, S. 2008). Eine solche einschränkende
Auslegung der Ausnahmebestimmung von Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ ent-
spricht auch dem mit dem BGÖ verfolgten Grundsatz der Öffentlichkeit mit
Geheimhaltungsvorbehalt (vgl. E. 3.1). Es verhält sich somit ähnlich wie
mit dem administrativen Aufgabenbereich der betreffenden Rechtspre-
chungs- und Verwaltungsbehörden, welche grundsätzlich dem Öffentlich-
keitsgesetz unterliegt, nachdem die vorbehaltenen Spezialgesetze in der
Regel nur den Zugang zu den Dokumenten des jeweils hängigen Verfah-
rens regeln (vgl. RAINER J. SCHWEIZER/NINA WIDMER, Handkommentar
BGÖ, Art. 3 Rz. 12, vgl. auch die Vorbehalte zugunsten des Öffentlichkeits-
prinzips in Art. 28 Abs. 1 BGG und Art. 30 Abs. 1 VGG).
3.2.2 Bei der nachgesuchten Statistik über die an die Schweiz gestellten
Amtshilfegesuche in Steuersachen handelt es sich um eine allgemeine In-
formation über die behandelten Gesuche, die als solche nicht Teil der Ver-
fahrensakten ist. Das Einsichtsgesuch untersteht damit dem sachlichen
Anwendungsbereich des BGÖ.
4.
In ihrer Begleitnotiz vom 28. Mai 2014 zu den eingereichten Akten wendet
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die Vorinstanz ein, es existiere keine nach Ländern aufgefächerte Amtshil-
festatistik in der aggregierten Form, wie sie vom Beschwerdeführer ge-
wünscht werde.
4.1 Das BGÖ regelt den Zugang zu amtlichen Dokumenten. Darunter fällt
gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ jede Information, die auf einem beliebigen In-
formationsträger aufgezeichnet ist (Bst. a), sich im Besitz einer Behörde
befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist (Bst. b), und
die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (Bst. c).
Aus der Voraussetzung in Art. 5 Abs. 1 Bst. a BGÖ, wonach die Information
"auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet" sein muss, leitet
der Bundesrat in seiner Botschaft ab, dass sich das Einsichtsgesuch auf
ein bereits existierendes amtliches Dokument beziehen müsse. Das Öf-
fentlichkeitsprinzip bezwecke nicht, die Verwaltung zur Erstellung eines
noch nicht existierenden Dokuments zu verpflichten (Botschaft zum BGÖ,
S. 1992; vgl. auch ROBERT BÜHLER, in: Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.],
Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl., 2014, Art. 5 BGÖ Rz. 10
[nachfolgend: Basler Kommentar BGÖ]). Andererseits gelten nach Art. 5
Abs. 2 BGÖ als amtliche Dokumente auch solche, die durch einen einfa-
chen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt
werden können, welche die Anforderungen nach Abs. 1 Bst. b und c erfül-
len (sog. virtuelle Dokumente). Folglich fallen insoweit die bereits elektro-
nisch existierenden, aber noch nicht in dieser Form auf Informationsträger
aufgezeichneten Informationen ebenfalls unter den Begriff des amtlichen
Dokuments (vgl. Urteil des BVGer A-931/2014 vom 9. Dezember 2014
E. 5.2.2; BÜHLER, a.a.O., Art. 5 Rz. 17).
4.2 Ob die vom Beschwerdeführer nachgesuchte Statistik über die Anzahl
der an die Schweiz gestellten Amtshilfegesuche im Steuerbereich, aufge-
schlüsselt nach den gesuchstellenden Staaten, ein solches virtuelles Do-
kument darstellt, kann offenbleiben. So findet sich in den Vorakten eine
Statistik der Vorinstanz über die Amtshilfe für das Jahr 2011 und früher,
welche unter Aufschlüsselung pro gesuchstellenden Staat auch Angaben
über den Verfahrenstyp und die Art der Erledigung enthält und somit über
das Gesuch hinausgeht. In der hintersten Spalte der Gesuchstabelle ("To-
tal") ist die Gesamtzahl der Gesuche pro Land aufgeführt. Damit existiert
die vom Beschwerdeführer geforderte Information jedenfalls als Teil eines
amtlichen Dokuments im Sinne von Art. 5 Abs. 1 BGÖ. Denn eine Offenle-
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Seite 8
gung der vom Beschwerdeführer verlangten Angaben wäre durch Schwär-
zung der übrigen Spalten und Tabellen problemlos möglich, ohne dass
hierzu ein neues Dokument erstellt werden müsste.
5.
Die Vorinstanz bringt zur Begründung ihres abschlägigen Entscheids vor,
dass eine Gewährung des Zugangs gegen Art. 26 Abs. 2 des OECD-Mus-
terabkommens bzw. der gestützt darauf abgeschlossenen DBA verstossen
könnte. Zu prüfen ist somit, ob sich die Verweigerung der Einsicht auf eine
in Art. 4 BGÖ vorbehaltene Spezialregelung stützen kann.
5.1 Gemäss Art. 4 BGÖ bleiben spezielle Bestimmungen anderer Bundes-
gesetze vorbehalten, die bestimmte Informationen als geheim bezeichnen
(Bst. a) oder von diesem Gesetz abweichende Voraussetzungen für den
Zugang zu bestimmten Informationen vorsehen (Bst. b). Vorbehalten sind
Geheimhaltungsvorschriften aus sämtlichen Bereichen des Bundesrechts,
mit denen einer Information Geheimnischarakter zuerkannt wird. Ob es
sich bei einer Norm um eine Geheimhaltungsvorschrift in diesem Sinn han-
delt, ist durch Auslegung zu bestimmen, wobei auch als "vertraulich" be-
zeichnete Angaben darunter fallen können (CHRISTINA STAMM-PFISTER,
Basler Kommentar BGÖ, Art. 4 Rz. 7).
5.2 Fraglich ist, ob das OECD-Musterabkommen bzw. die auf seiner
Grundlage erlassenen DBA überhaupt unter die Ausnahmebestimmung
von Art. 4 BGÖ fallen können. Gemäss Botschaft zum BGÖ, S. 1989, ist
mit dem Begriff "Bundesgesetz" ein Gesetz im formellen Sinn gemeint
(Art. 163 Abs. 1 BV). Der Vorbehalt gilt also klarerweise nicht für nachran-
gige Geheimhaltungsnormen, die in Verordnungen oder Vorschriften unter-
halb der Verordnungsstufe statuiert werden (BERTIL COTTIER, Handkom-
mentar BGÖ, Art. 4 Rz. 7). Demgegenüber sind die in der Gesetzesbestim-
mung nicht erwähnten völkerrechtlichen Verträge in verfassungskonformer
Auslegung und aus systematischen Gründen miteinzubeziehen: Art. 190
BV erklärt das Völkerrecht für ebenso massgeblich wie die Bundesgesetze.
Ausserdem umfasst der Begriff des formellen Gesetzes gemäss der Defi-
nition in Art. 3 Bst. j des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Da-
tenschutz (DSG, SR 235.1) nebst den Bundesgesetzen ausdrücklich auch
die für die Schweiz verbindlichen Beschlüsse internationaler Organisatio-
nen sowie die von der Bundesversammlung genehmigten völkerrechtli-
chen Verträge mit rechtsetzendem Inhalt. Staatsverträge können demnach
einem Einsichtsgesuch nach Art. 9 Abs. 1 Bst. a DSG entgegenstehen.
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Seite 9
Gleiches muss nun auch für Zugangsgesuche gestützt auf das Öffentlich-
keitsgesetz gelten, zumal keine sachlichen Gründe für eine unterschiedli-
che Behandlung der beiden Gesuchsarten ersichtlich sind.
5.3
5.3.1 Die einzelnen DBA gelten als völkerrechtliche Verträge im Sinn von
Art. 2 Abs. 1 Bst. a des Wiener Übereinkommens vom 23. Mai 1969 über
das Recht der Verträge (SR 0.111). Das OECD-Musterabkommen ist da-
gegen, wie die weiteren Abkommen der OECD, nicht direkt verbindlich. Es
wird aber in der Praxis als Interpretationshilfe zur Auslegung steuerrechtli-
cher Begriffe und Konstellationen herangezogen, soweit das Musterab-
kommen mit dem im konkreten Fall massgebenden DBA übereinstimmt
(Urteil des BGer 2C_750/2013 vom 9. Oktober 2014 E. 2.2.4; BGE 140 II
88 E. 4.2 S. 93 f. und E. 6.1 S. 96; STEFAN OESTERHELT, Bedeutung des
OECD-Kommentars für die Auslegung von Doppelbesteuerungsabkom-
men, in: ASA 80 S. 373, insb. 382 ff.). Eine zentrale Bedeutung für die
Auslegung der DBA wird auch den offiziellen Kommentierungen des
OECD-Musterabkommens (nachfolgend: OECD-Kommentar) zuerkannt
(Urteil des BVGer A-3119/2014 vom 27. Oktober 2014 E. 3.3 m.w.H.).
5.3.2 Laut Art. 26 Abs. 1 Satz 1 OECD-Musterabkommen tauschen die zu-
ständigen Behörden der Vertragsstaaten diejenigen Informationen aus, die
zur Durchführung dieses Abkommens oder zur Verwaltung oder Anwen-
dung des innerstaatlichen Rechts betreffend Steuern jeder Art und Be-
zeichnung, die für Rechnung der Vertragsstaaten oder ihrer Gebietskörper-
schaften erhoben werden, voraussichtlich erheblich sind, soweit die die-
sem Recht entsprechende Besteuerung nicht dem Abkommen wider-
spricht. Alle Informationen, die ein Vertragsstaat nach Abs. 1 erhalten hat,
sind gemäss Art. 26 Abs. 2 OECD-Musterabkommen ebenso geheim zu
halten wie die aufgrund des innerstaatlichen Rechts dieses Staates be-
schafften Informationen. Sie dürfen nur den Personen und Behörden (ein-
schliesslich der Gerichte und der Verwaltungsbehörden) zugänglich ge-
macht werden, die mit der Veranlagung oder Erhebung, der Vollstreckung
oder Strafverfolgung oder mit der Entscheidung von Rechtsmitteln hinsicht-
lich der in Abs. 1 genannten Steuern oder mit der Aufsicht über diese Per-
sonen oder Behörden befasst sind.
5.3.3 Gemäss Ziff. 12 des OECD-Kommentars sind die nach Art. 26 Abs. 1
OECD-Musterabkommen ausgetauschten Informationen unabhängig da-
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Seite 10
von, ob sie sich auf einen bestimmten Steuerzahler beziehen, als vertrau-
lich zu betrachten und dürfen ungeachtet der innerstaatlichen Öffentlich-
keitsgesetze ausschliesslich dem in Abs. 2 erwähnten Kreis von Personen
zugänglich gemacht werden (vgl. XAVIER OBERSON, in: Danon/Gut-
mann/Oberson/Pistone [Hrsg.], Modèle de Convention fiscale OCDE con-
cernant le revenu et la fortune, Commentaire, Art. 26 Rz. 90). Art. 26 Abs. 2
OECD-Musterabkommen schränkt insoweit das innerstaatliche Recht des
Empfängerstaates ein (DANIEL HOLENSTEIN, in: Zweifel/Beusch/Matteotti
[Hrsg.], Kommentar zum Internationalen Steuerrecht, Art. 26 OECD-MA
Rz. 246).
Die Vertraulichkeit betrifft alle Arten der nach Abs. 1 erhaltenen Informatio-
nen, namentlich auch solche, die im Amtshilfegesuch selber enthalten sind
(Ziff. 11 OECD-Kommentar). Laut Ziff. 27 des "Manual on the Implementa-
tion of Exchange of Information Provisions for Tax Purposes" des OECD-
Komitees für Steuerfragen vom 23. Januar 2006 umfasst der Informations-
austausch auch vertrauliche nicht steuerzahlerspezifische Informationen
wie Statistiken, Informationen zu einer bestimmten Industrie, Steuerumge-
hungstrends sowie administrative Auslegungen und Praktiken (vgl. auch
MICHAEL ENGELSCHALK, in: Vogel/Lehner [Hrsg.], Doppelbesteuerungsab-
kommen: DBA der Bundesrepublik Deutschland auf dem Gebiet der Steu-
ern vom Einkommen und Vermögen, Kommentar auf der Grundlage der
Musterabkommen, Art. 26 Rz. 33). Gemäss "Joint OECD/Global Forum
Guide on the Protection of Confidentiality of Information Exchanged for Tax
Purposes" von 2012 (S. 7) haben neben den Steuerzahlern auch die be-
treffenden Regierungen ein Recht darauf, dass die ausgetauschten Infor-
mationen vertraulich bleiben (vgl. auch OBERSON, a.a.O., Art. 26 Rz. 80).
In der Literatur wird hingegen mitunter die Auffassung vertreten, dass
Art. 26 Abs. 2 OECD-Musterabkommen (einzig) dem Schutz des Steuer-
pflichtigen bzw. dem internationalen Steuergeheimnis diene und (nur) auf
personenbezogene Daten eines oder mehrerer Steuerpflichtiger anwend-
bar sei (ERNST CZAKERT, in: Schönfeld/Ditz [Hrsg.], Kommentar Doppelbe-
steuerungsabkommen, 2013, Art. 26 Rz. 64 f., 66; vgl. auch FRAUKE MA-
REN FODDANU, in: Florian Haase [Hrsg.], Aussensteuergesetz/Doppelbe-
steuerungsabkommen, Heidelberger Kommentar, 2012, Art. 26 Rz. 21;
HOLENSTEIN, a.a.O., Art. 26 OECD-MA Rz. 4 und 242).
5.3.4 Bei den nachgesuchten Amtshilfestatistiken handelt es sich um An-
gaben, die sich nicht auf ein einzelnes Gesuch beziehen, sondern die Ge-
samtzahl der Ersuchen pro Vertragsstaat betreffen. Ob auch derart abge-
leitete, unspezifische Informationen der Geheimhaltungspflicht nach
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Art. 26 Abs. 2 OECD-Musterabkommen unterliegen, erscheint fraglich,
kann jedoch aufgrund des Nachfolgenden dahingestellt bleiben.
6.
6.1 Grundsätzlich hat jede Person das Recht, amtliche Dokumente einzu-
sehen und von den Behörden Auskunft über den Inhalt amtlicher Doku-
mente zu erhalten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ). Damit wird jeder Person ein gene-
relles Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, über welche die Ver-
waltung verfügt, gewährt, ohne dass ein besonderes Interesse nachgewie-
sen werden müsste (BGE 136 II 399 E. 2.1, 133 II 209 E. 2.1; BVGE
2011/52 E. 3; statt vieler Urteil des BVGer A-3122/2014 E. 4.1). Es obliegt
entsprechend nicht mehr dem freien Ermessen der Behörden, ob sie Infor-
mationen oder Dokumente zugänglich machen wollen oder nicht. Der Zu-
gang zu amtlichen Dokumenten kann jedoch eingeschränkt, aufgeschoben
oder verweigert werden, wenn überwiegende private oder öffentliche Inte-
ressen an der Geheimhaltung einer Offenlegung entgegenstehen (Art. 7
BGÖ) oder wenn ein Ausnahmefall gemäss Art. 8 BGÖ vorliegt (siehe auch
BGE 136 II 399 E. 2).
6.2
6.2.1 Die privaten oder öffentlichen Interessen, welche eine Geheimhal-
tung rechtfertigen können, müssen das (öffentliche) Interesse am Zugang
bzw. an der Transparenz überwiegen. Das Gesetz nimmt die entspre-
chende Interessenabwägung selber vorweg, indem es in abschliessender
Weise die verschiedenen Fälle überwiegender öffentlicher oder privater In-
teressen aufzählt (BERTIL COTTIER/RAINER J. SCHWEIZER/NINA WIDMER,
Handkommentar BGÖ, Art. 7 Rz. 3). Die Beweislast zur Widerlegung der
Vermutung des freien Zugangs, die durch das BGÖ aufgestellt wird, obliegt
der Behörde (BVGE 2011/52 E. 6; Botschaft zum BGÖ, S. 2002;
MAHON/GONIN, a.a.O., Art. 6 Rz. 11). Dabei hängt die Wirksamkeit dieser
Ausnahmeklauseln einerseits davon ab, dass die Beeinträchtigung im Fall
einer Offenlegung von einer gewissen Erheblichkeit sein muss, und ande-
rerseits, dass ein ernsthaftes Risiko bezüglich des Eintritts besteht, mithin
der Schaden nach dem üblichen Lauf der Dinge und mit hoher Wahrschein-
lichkeit eintrifft. Im Zweifelsfall ist es angebracht, sich für den Zugang zu
entscheiden (BVGE 2011/52 E. 6; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O.,
Art. 7 Rz. 4).
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Seite 12
6.2.2 Im Übrigen darf der Zugang aufgrund des Verhältnismässigkeitsprin-
zips nicht einfach verweigert werden, wenn ein verlangtes Dokument Infor-
mationen enthält, die nach dem Ausnahmekatalog von Art. 7 BGÖ nicht
zugänglich sind. Vielmehr ist in diesem Fall ein eingeschränkter, d.h. teil-
weiser Zugang zu den Informationen im Dokument zu gewähren, welche
nicht geheim zu halten sind (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., Art. 7
Rz. 8; URS STEIMEN, Basler Kommentar BGÖ, Art. 7 Rz. 9 ff.; vgl. auch
BGE 133 II 209 E. 2.3.3).
6.3 Gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ kann der Zugang eingeschränkt
oder verweigert werden, wenn durch die Einsicht die aussenpolitischen In-
teressen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt
werden könnten.
6.3.1 Die Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen kann sich aus
der Offenlegung von Informationen ergeben, die ein anderer Staat in Ver-
handlungen zum Nachteil der Schweiz ausnützen könnte (vgl. COT-
TIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., Art. 7 Rz. 31). Unter Umständen spielen
beim Schutz der internationalen Beziehungen mittelbar auch die Interes-
sen anderer Staaten oder internationaler Organisationen eine Rolle, wenn
deren Beeinträchtigung die Beziehungen der Schweiz zu ihnen verschlech-
tern oder gefährden könnte (STEIMEN, a.a.O., Art. 7 Rz. 25). Die Beein-
trächtigung kann sich mit anderen Worten auch aus der drohenden Verär-
gerung eines Staates angesichts der Veröffentlichung von Informationen
ergeben, die ihn oder seine Staatsangehörigen betreffen (COT-
TIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., Art. 7 Rz. 31).
Bisweilen ist die Schweiz aufgrund internationaler vertraglicher Verpflich-
tungen oder anerkannter Staatenpraxis (z.B. im Rahmen der Zusammen-
arbeit innerhalb internationaler Organisationen) gehalten, gewisse auslän-
dische Dokumente nicht öffentlich zugänglich zu machen (Botschaft zum
BGÖ, S. 2010; STEIMEN, a.a.O., Art. 7 Rz. 27). Es entspricht internationa-
len Gepflogenheiten, dass Informationen, welche ein ausländischer Staat
oder eine internationale Organisation als intern oder vertraulich übergibt,
nur mit Zustimmung des Absenders an die Öffentlichkeit weitergegeben
werden. Darunter fallen auch Dokumente, die zwar nicht ausdrücklich als
vertraulich gekennzeichnet sind, jedoch entsprechend der diplomatischen
Usanz zwischen Staaten vertraulich ausgetauscht werden. Eine Offenle-
gung solcher Informationen ist in der Regel erst nach Einholung der aus-
drücklichen Einwilligung des jeweiligen Staates zulässig (COTTIER/SCHWEI-
ZER/WIDMER, a.a.O., Art. 7 Rz. 33).
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6.3.2 Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ ist ferner im Zusammenhang mit Art. 8
Abs. 4 BGÖ zu sehen, wonach amtliche Dokumente über Positionen in lau-
fenden oder künftigen Verhandlungen der Einsicht in jedem Fall entzogen
sind (vgl. Urteil des BVGer A-3631/2009 vom 15. September 2009 E. 3.4.4
und 3.5.2). Diese spezifische Ausnahmeregel gilt ganz besonders für die
Aushandlung von Staatsverträgen, wo es höchst problematisch wäre,
wenn eine Partei gezwungen wäre, ihre Karten offen zu legen (vgl. Bot-
schaft zum BGÖ, S. 2015). Dabei müssen aus den Dokumenten jedoch die
Positionsbezüge der Eidgenossenschaft bzw. der Bundesverwaltung her-
vorgehen. Dokumente, die sich weder mit Verhandlungspositionen noch
mit Einschätzungen des Verhandlungsprozesses befassen, werden nicht
vom Ausschluss gemäss Art. 8 Abs. 4 BGÖ erfasst (ISABELLE HÄNER, Bas-
ler Kommentar BGÖ, Art. 8 Rz. 14; MAHON/GONIN, a.a.O., Art. 8 Rz. 50).
Art. 8 Abs. 4 BGÖ schützt damit bloss die eigentliche Verhandlungsstrate-
gie der Schweizerischen Behörden, zumal deren vorzeitige Offenlegung
dem Verhandlungspartner regelmässig einen Vorteil im Verhandlungspro-
zess verschaffen würde (vgl. BVGE 2011/52 E. 6.2.1).
6.3.3 Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ bietet bei internationalen Verhandlungen ei-
nen darüber hinausgehenden Schutz für sensible Informationen: Dem Ver-
handlungspartner sollen über das Recht auf Zugang nicht vorzeitig die Ver-
handlungsinhalte, Verhandlungsspielräume und sonstigen Nebenum-
stände enthüllt werden (vgl. COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., Art. 8
Rz. 46 m.w.H., die diesen Schutz indessen aus Art. 8 Abs. 4 BGÖ ablei-
ten). Erfasst werden insofern nicht nur die Positionsbezüge bzw. die Argu-
mente der Schweiz, sondern auch andere Informationen, die für den Fort-
gang der Verhandlung von Bedeutung sein könnten (vgl. BVGE 2011/52
E. 6.2.1).
6.3.4 Weiter ist zu beachten, dass sich das in der Praxis geforderte ernst-
hafte Risiko einer Beeinträchtigung (vgl. E. 6.2.1) im Hinblick auf Art. 7
Abs. 1 Bst. d BGÖ nicht auf das zu erwartende Verhandlungsergebnis be-
ziehen kann. Das Bundesverwaltungsgericht ist nicht der Lage, den Verlauf
der – von zahlreichen Faktoren abhängigen – aussenpolitischen Verhand-
lungen zu antizipieren. Entscheidend ist vielmehr, ob die Information an
sich geeignet ist, die Ausgangslage der Schweiz in der anstehenden Ver-
handlung zu schwächen und dadurch die aussenpolitischen Interessen o-
der internationalen Beziehungen der Schweiz zu beeinträchtigen (vgl. auch
Urteil des BVGer A-3631/2009 vom 15. September 2009 E. 3.4.4). Daher
genügt es, wenn die Information dem ausländischen Staat eine voraus-
sichtliche Angriffsfläche bietet, welche dem Verhandlungsziel grundsätzlich
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abträglich ist. Ob mit hoher Wahrscheinlichkeit ein nachteiliges Verhand-
lungsergebnis droht, entzieht sich dagegen der gerichtlichen Beurteilung.
Dementsprechend ist der verhandlungsführenden Behörde bei der Prüfung
der aussenpolitischen Interessen, namentlich im Bereich der Diplomatie
mit den ihr eigenen Gepflogenheiten und Rücksichtnahmen, ein besonde-
rer Beurteilungsspielraum einzuräumen (vgl. BGE 125 II 225 E. 4a; Urteil
des BVGer A-2318/2013 vom 23. Januar 2015 E. 8.2.3 m.w.H.).
6.3.5 Die Vorinstanz sieht ein hohes Risiko, dass die aussenpolitischen In-
teressen bzw. die internationalen Beziehungen der Schweiz bei einer Ver-
öffentlichung der Statistik beeinträchtigt werden könnten. Eine Offenlegung
würde sich jedenfalls als nicht standardkonform erweisen, nachdem die
Gesuchszahlen in den publizierten Peer Review Reports des Global Fo-
rums praxisgemäss nur aggregiert und nicht nach Staaten aufgeteilt publi-
ziert würden. Diese Aussage lässt sich anhand der unter
(besucht am
23. April 2015) abrufbaren Rapporte erhärten. Sie wird darüber hinaus
durch die E-Mail der OECD-Pressestelle vom 18. April 2012 an den Be-
schwerdeführer gestützt, wonach die Veröffentlichung von länderspezifi-
schen Informationen unter Mitgliedstaaten unüblich sei. Eine Veröffentli-
chung der betreffenden Zahlen liefe damit offensichtlich der im Rahmen
der OECD gepflegten Usanz entgegen (vgl. E. 6.3.1).
6.3.6 Daran ändert auch das Vorbringen des Beschwerdeführers nichts,
dass Staaten wie Frankreich die Anzahl der eigenen Gesuche ans Ausland
veröffentlichten. Diese Praxis ist insofern irrelevant, als es grundsätzlich
dem ersuchenden Staat obliegen muss, über seine Strategie bei der Ver-
folgung von Steuerdelikten und die damit zusammenhängende Informati-
onspolitik zu befinden. Es ist mithin den ersuchenden Staaten zu überlas-
sen, ob sie die Anzahl der an die Partnerstaaten gestellten Amtshilfegesu-
che zur Abschreckung von Steuerflüchtigen veröffentlichen oder unter Ver-
schluss halten: Während eine (vergleichsweise) hohe Zahl von Gesuchen
tendenziell einen Abzug unversteuerter Vermögen in Drittstaaten bewirken
könnte, sind negative Folgen für die Steuerpolitik des betreffenden Staates
bei einer ungewöhnlich niedrigen Anzahl von Gesuchen denkbar. Würde
die Schweiz diesen Entscheid mit einer systematischen Publikation der ein-
gegangenen Gesuche vorwegnehmen, so könnte dies ohne weiteres zu
einer Verstimmung der betroffenen Länder führen.
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6.3.7 Es ist sodann gerichtsnotorisch, dass sich die Schweiz im Bereich
der Steueramtshilfe zurzeit in einer aussenpolitisch angespannten Situa-
tion befindet und unter besonderer internationaler Beobachtung steht. Wie
die Vorinstanz nachvollziehbar darlegt, würde die Bewertung der Schweiz
in der Phase 2 des anstehenden Peer Reviews hinsichtlich der praktischen
Umsetzung des globalen Standards mit grosser Wahrscheinlichkeit beein-
trächtigt, falls die vom Beschwerdeführer nachgesuchte Statistik veröffent-
licht würde. Eine schlechtere Globalbenotung könnte sich dabei nicht nur
auf die Landesreputation auswirken, sondern auch das Vertrauen der
Märkte in die Schweiz erschüttern und im schlimmsten Fall sogar Grund-
lage für bi- oder multilaterale Sanktionen bilden.
6.3.8 Es besteht kein Anlass, von dieser nachvollziehbaren Einschätzung
der Vorinstanz abzuweichen. So könnten sich die betroffenen Staaten an-
gesichts des mit Art. 26 Abs. 2 OECD-Musterabkommen verbundenen In-
terpretationsspielraums (vgl. E. 5.3.3) etwa auf den Standpunkt stellen,
dass die gestützt darauf erlassenen DBA einer Veröffentlichung von län-
derspezifischen Amtshilfestatistiken entgegenstehen. Selbst wenn die Ver-
öffentlichung der nachgesuchten Statistiken nicht gegen explizite internati-
onale Geheimhaltungsbestimmungen verstossen sollte, würde sich die
Schweiz mit der praxiswidrigen Publikation der Daten wohl internationaler
Kritik aussetzen. Damit besteht eine erhebliche und ernstzunehmende Ge-
fahr, dass die aussenpolitischen Interessen bzw. internationalen Beziehun-
gen bei Gutheissung des Zugangsgesuchs beeinträchtigt würden.
6.4
6.4.1 Da nicht mit Sicherheit angenommen werden kann, dass jeder ein-
zelne Partnerstaat die Zahl der eigenen Amtshilfegesuche tatsächlich als
vertraulich ansieht, bleibt in Nachachtung des Verhältnismässigkeitsprin-
zips zu prüfen, ob eine Veröffentlichung der Statistik zumindest insoweit in
Frage kommt, als die betroffenen Ländern nach vorgängiger Konsultation
der Publikation zustimmen (vgl. E. 6.2.2 und 6.3.1). Wäre ein Staat mit der
Publikation nicht einverstanden, könnten die entsprechenden Zahlen ohne
weiteres geschwärzt werden. Allerdings erweist sich selbst eine solche teil-
weise Offenlegung der Amtshilfestatistik als aussenpolitisch heikel, zumal
sie zu unvorhersehbaren und für die Schweiz nachteiligen Reaktionen aus-
ländischer Staaten führen könnte. Unabhängig von ihrer Zustimmung zur
Veröffentlichung könnten sich gewisse Länder veranlasst sehen, ihre eige-
nen Gesuchszahlen mit denjenigen der anderen Staaten zu vergleichen
und versuchen, aus den festgestellten Unterschieden bei der Aushandlung
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bzw. Anpassung der DBA einseitig Vorteile zu erzielen. Die Verhandlungs-
position der Schweiz würde mithin empfindlich geschwächt.
6.4.2 Im Weiteren sind bei einer Veröffentlichung der Anzahl der Amtshilfe-
gesuche pro Land Fehlinterpretationen zumindest nicht auszuschliessen.
In der Folge könnte z.B. bei Ländern, welche eine relativ geringe Anzahl
Gesuche aufweisen, ein – wenn auch allenfalls unbegründeter – innenpo-
litischer Druck resultieren, vermehrt Gesuche zu stellen (vgl. Botschaft zum
Bundesgesetz über die internationale Quellenbesteuerung vom 18. April
2012, BBl 2012 4943, S. 5029 [Art. 34]). Selbst bei Zustimmung des be-
treffenden Landes sind demnach bei einer Veröffentlichung der Anzahl Ge-
suche negative Auswirkungen auf die laufenden Verhandlungen betreffend
neue und zu revidierende DBA möglich bzw. besteht generell das Risiko
einer Erschwerung der internationalen Beziehung der Schweiz zu ihren
Partnerstaaten. Wie dargelegt (E. 6.3.4), sind internationale Beziehungen
und die Verfolgung aussenpolitischer Interessen sensible Bereiche.
Vor diesem Hintergrund erachtet das Bundesverwaltungsgericht die Ver-
weigerung der Veröffentlichung der Daten selbst bei einer allfälligen Zu-
stimmung einzelner Länder zur Publikation als erforderlich. Mit der Veröf-
fentlichung der Rangfolge der wichtigsten Amtshilfepartner der Schweiz hat
die Vorinstanz dem Verhältnismässigkeitsprinzip hinreichend Rechnung
getragen. Eine weitergehende Offenlegung rechtfertigt sich aufgrund des
Dargelegten nicht.
6.5 An diesem Ergebnis vermag auch die Tatsache nichts zu ändern, dass
in der Vergangenheit vereinzelte Angaben über die Anzahl der von gewis-
sen Staaten eingereichten Gesuche an die Öffentlichkeit gelangt sind (vgl.
auch BGE 125 II 225 E. 4b). Denn die betreffenden Zahlen wurden nur
punktuell bzw. in der politischen Debatte bekannt gegeben und nicht sys-
tematisch in einer offiziellen Statistik der Schweizer Behörden publiziert.
Ihre aussenpolitische Bedeutung ist mit der nachgesuchten Statistik kei-
neswegs vergleichbar.
6.6 Demnach stehen dem Einsichtsgesuch des Beschwerdeführers ge-
wichtige aussenpolitische Gründe entgegen. Die Vorinstanz hat das Be-
gehren gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ zu Recht abgewiesen.
7.
Die Beschwerde erweist sich folglich als unbegründet und ist abzuweisen.
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Bei diesem Verfahrensausgang gilt der Beschwerdeführer als unterliegend,
weshalb er in Anwendung von Art. 63 Abs. 1 VwVG die Verfahrenskosten
zu tragen hat. Diese sind auf Fr. 1'500.– festzusetzen (Art. 1 ff. des Regle-
ments vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor
dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der einbezahlte
Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet.
Dem unterliegenden Beschwerdeführer steht keine Parteientschädigung
zu (Art. 64 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. VGKE).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 1'500.– werden dem Beschwerdeführer auf-
erlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Verfah-
renskosten verwendet.
2.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
3.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
– den EDÖB (zur Kenntnis)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Jürg Steiger Robert Lauko
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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-
schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren
Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be-
schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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