Corte I
A-1816/2006
{T 0/2}
S e n t e n z a d e l 1 0 f e b b r a i o 2 0 0 9
Giudici Claudia Pasqualetto Péquignot (presidente del
collegio), Kathrin Dietrich, André Moser,
cancelliere Marco Savoldelli.
X._______,
patrocinato dall'avv. Giorgio Brenni, riva Paradiso 24,
casella postale 747, 6902 Lugano-Paradiso,
ricorrente,
contro
Ferrovie Luganesi, 6982 Agno,
proprietarie della Ferrovia Lugano - Ponte Tresa (FLP),
e per esse la Repubblica e Cantone Ticino,
Dipartimento del territorio, casella postale 1066,
6502 Bellinzona,
controparte,
Ufficio federale dei trasporti (UFT), 3003 Berna,
autorità inferiore.
Ricorso contro la decisione di approvazione dei piani del
23 novembre 2001.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composizione
Parti
Oggetto
A-1816/2006
Fatti:
A.
Il 13 giugno 1997, il Dipartimento del Territorio del Canton Ticino ha
sottoposto all'approvazione dell'Ufficio federale dei trasporti (UFT) i
piani concernenti il potenziamento della Ferrovia Lugano – Ponte
Tresa (FLP). Il progetto, che mira ad una più grande efficacia dei tra-
sporti pubblici, fa parte del piano dei trasporti del luganese (PTL).
La parte qui concretamente in discussione concerne la tratta tra
Magliaso e Ponte Tresa (prima tappa della prima fase del progetto glo-
bale). Gli elementi essenziali di questa prima tappa sono: da un lato, la
costruzione del nuovo capolinea di Ponte Tresa, cui sarebbe integrato
un posteggio Park and Ride (P+R); dall'altro, la realizzazione di un “by-
pass" ferroviario e stradale sotto la località di Ponte Tresa. In questo
contesto, è pure prevista la risistemazione dell'area del lungolago, che
comporta l'eliminazione del viadotto stradale che costeggia la baia di
Ponte Tresa – oggi parte del tracciato della strada cantonale che con-
duce alla dogana con l'Italia – e del ponte sulla Tresa (il ponte verreb-
be sostituito da passerelle pedonali e il valico doganale spostato in lo-
calità Madonnone). Secondo il progetto, una volta eseguite le demoli-
zioni dei vecchi manufatti, la riva dovrebbe essere rimodellata per
mezzo del deposito a lago di materiale proveniente dallo scavo della
galleria ferroviaria della Rocchetta.
B.
Con atto del 22 agosto 1997, l'UFT ha deciso l'applicazione della
procedura combinata di approvazione dei piani. Il progetto è stato in
seguito esposto pubblicamente nei comuni di Ponte Tresa, Pura,
Caslano e Magliaso dal 20 ottobre al 18 novembre 1997. Entro tale
termine sono state inoltrate 73 notifiche di pretese espropriative con
contestuale opposizione in 54 casi e 17 ulteriori opposizioni.
C.
Il 17 novembre 1997, X._______, proprietario della particella no. ... di
Ponte Tresa, si è opposto all'occupazione temporanea di una
superficie di 41 mq della stessa e ha chiesto che al sedime venisse
garantito anche in futuro un collegamento col fronte lago di Ponte
Tresa, almeno tramite un passaggio pedonale, a partire dai giardini co-
munali fino alla Piazza dogana. A sostegno delle sue richieste, egli ha
spiegato che sulla proprietà citata gestisce un'attività commerciale, cui
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è possibile accedere da due entrate: una sul lato lago, lungo la strada
cantonale; l'altra sul lato paese, sulla via Lugano. Ritenendo di non
sapere quale sarebbe stato il destino del viadotto stradale su cui si
affaccia una delle entrate citate, X._______ si è opposto all'eventuale
demolizione di questa opera, poiché comporterebbe anche la soppres-
sione di uno degli accessi al suo negozio e renderebbe inutilizzabile la
vetrina rivolta su quel tratto di strada cantonale.
D.
Dichiarando irricevibili rispettivamente respingendo le opposizioni inol-
trate, con decisione del 23 novembre 2001 l'UFT ha approvato i piani
sottopostigli. Tra essi, pure quelli concernenti (1) il riassetto del lungo-
lago – che comporta la demolizione del viadotto su cui oggi scorre la
strada cantonale –, (2) il riporto di terra nel lago e (3) la costruzione di
passerelle pedonali sulla Tresa. Su richiesta delle autorità cantonali,
l'UFT non si è per contro espresso sul progetto di capolinea di Ponte
Tresa, che non e quindi oggetto della decisione impugnata.
In merito all'opposizione di X._______, l'UFT ha considerato che la
soppressione di uno dei due ingressi del negozio da lui gestito costi-
tuisce un sacrificio proporzionato e che è ragionevole pretendere che i
clienti usino in futuro un unico ingresso, ovvero quello che dà su via
Lugano. Riguardo ad eventuali indennizzi per la perdita dell'accesso al
lago, l'UFT ha per contro fatto rinvio alla procedura espropriativa da-
vanti alla Commissione federale di stima del 13. Circondario.
E.
Contro la decisione di approvazione dei piani dell'UFT, X._______
(ricorrente) ha inoltrato ricorso il 17 gennaio 2002 davanti all'allora
Commissione di ricorso del Dipartimento federale dell'ambiente, dei
trasporti, dell'energia e delle comunicazioni (DATEC), divenuta poi
Commissione federale di ricorso in materia d'infrastrutture e ambiente
(CRINAM).
Con tale atto, invocandone l'illegalità e segnatamente rilevando che la
decisione dell'UFT è frutto di un eccesso rispettivamente di un abuso
del suo potere di apprezzamento, egli conclude: (1) in via principale, al
mantenimento del viadotto sul lago e del ponte sulla Tresa quali
collegamento pedonale/veicolare doganale tra la Svizzera e l'Italia; (2)
in via subordinata, al mantenimento del ponte sulla Tresa come colle-
gamento pedonale doganale tra la Svizzera e l'Italia, al mantenimento
del viadotto sul lago ed alla sua valorizzazione, all'annullamento
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dell'occupazione temporanea di 41 mq della particella no. ... di Ponte
Tresa ed alla realizzazione di un collegamento almeno pedonale sul
fronte lago dell'abitato di Ponte Tresa, a partire dai giardini comunali
fino a Piazza Dogana; (3) in via ancora più subordinata, al rico-
noscimento di indennità per inconvenienti legati alla sua attività com-
merciale e per l'occupazione temporanea di 41 mq della particella
no. ... di sua proprietà. In tutti i casi, egli protesta tasse, spese e ripeti-
bili.
F.
Contro la decisione dell'UFT – ma per parti del progetto riguardanti
altri comuni – hanno a suo tempo interposto ricorso anche altri due
opponenti. I loro ricorsi sono stati evasi con sentenze della Commis-
sione di ricorso del DATEC del 18 marzo 2004 (incarto A-2002-3) e del
26 maggio 2004 (incarto A-2002-2).
G.
Con atto del 23 maggio 2002, il Dipartimento del Territorio del Cantone
Ticino, Servizi generali – rappresentante della controparte in proce-
dura quale responsabile del progetto nei confronti della Confederazio-
ne sulla base della convenzione quadro del 3 febbraio 1995 stipulata
tra la Confederazione, il Cantone Ticino e le Ferrovie Luganesi (cfr. an-
nesso alla lettera del 13 marzo 2002 all'allora Commissione di ricorso
del DATEC) – ha concluso alla reiezione del ricorso.
Nella sua risposta, esso rileva – tra l'altro – che la realizzazione di un
“by-pass” ferroviario e stradale sotto il campo sportivo di Ponte Tresa
permetterà di liberare il nucleo del paese dal traffico di transito da e
per l'Italia, favorendo così il risanamento ambientale ed il recupero ur-
banistico, come pure il recupero naturalistico del fronte a lago, attual-
mente occupato dal viadotto su cui scorre la strada cantonale. Circa la
problematica dei risarcimenti, rimanda invece alla procedura dinanzi
alla Commissione federale di stima.
La risposta dell'UFT data del 27 maggio 2002. Facendo rinvio alla de-
cisione impugnata, l'autorità inferiore conclude a sua volta alla reiezio-
ne del ricorso.
H.
Il 2 luglio 2002, il ricorrente ha fatto uso della facoltà di replicare. Man-
tenendo le sue conclusioni, negli allegati inviati egli contesta nuova-
mente la necessità di abbattere il ponte sulla Tresa e il viadotto che
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conduce allo stesso, rilevando che una loro eventuale riqualificazione
sarebbe decisamente più conforme agli interessi pubblici di una demo-
lizione con contestuale ripristino della situazione antecedente.
Sia l'autorità inferiore che la controparte hanno rinunciato a duplicare
a tale scritto.
I.
Quale autorità specializzata, il 2 giugno 2003 l'Ufficio federale dell'am-
biente, delle foreste e del paesaggio (UFAFP, ora Ufficio federale
dell'ambiente, UFAM) ha prodotto una presa di posizione nella quale
osserva che tutte le condizioni formulate nel suo precedente parere
del 27 febbraio 1998 sono state riprese dall'UFT nella decisione impu-
gnata. L'UFAFP precisa che la soppressione della strada costituisce
senz'altro una misura efficace per ridurre il traffico nel centro di Ponte
Tresa ed indica che le questioni di protezione del paesaggio costruito
sono invece di competenza dell'Ufficio federale della cultura (UFC).
J.
Il 24 giugno 2003 è stato inoltrato alla Commissione anche il parere
dell'UFC. Con questo atto, esso rileva che la soppressione del viadotto
e del ponte doganale è una soluzione possibile, ma non indispensabi-
le; ritiene per altro che anche il recupero del viadotto, una volta realiz-
zato l'asse alternativo di transito per il traffico stradale, potrebbe esse-
re una soluzione interessante. L'UFC indica che Ponte Tresa figura
nell'inventario svizzero degli insediamenti da proteggere, e che il via-
dotto confina con la zona "sviluppo lungo le rive". In conclusione, esso
raccomanda di bandire un concorso di progettazione rispettivamente
di commissionare uno studio parallelo delle due varianti, sottolineando
che il progetto definitivo dovrà essergli in seguito nuovamente sottopo-
sto.
K.
Il 1. luglio 2003 è stato esperito il sopralluogo. Ad esso hanno parteci-
pato le parti, l'UFAM, l'UFC, come pure il Sindaco del Comune di
Ponte Tresa. Sulle risultanze dello stesso verrà detto, per quanto ne-
cessario, più oltre.
L.
Con scritto del 14 agosto 2003, il ricorrente ha formulato osservazioni
al verbale di sopralluogo e quindi indicato, impregiudicata la sua facol-
tà di chiedere un indennizzo per eventuali ulteriori inconvenienti, di es-
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sere disposto a ritirare il ricorso interposto a condizione che fossero
garantiti: (1) l'organizzazione ed il finanziamento da parte del Cantone
di un concorso d'architettura, (2) l'accesso alla sua proprietà dal lato
lago, (3) il mantenimento di una superficie equiparabile a quella del
viadotto sul lato lago anche nel caso di un suo abbattimento.
Il 4 settembre 2003, la controparte ha pure trasmesso osservazioni al
verbale citato. Con quello scritto, essa ha rilevato – tra l' altro – che un
concorso d'architettura dovrebbe essere organizzato sia dal Comune
di Ponte Tresa che dal Cantone e che il finanziamento e i tempi di rea-
lizzazione dovrebbero essere concordati col Comune stesso.
Tenuto conto dei contenuti delle prese di posizioni pervenute alla Com-
missione, è stato in seguito domandato alle parti di chiarire nuovamen-
te la loro posizione. Sulle risposte fornite, verrà detto, per quanto ne-
cessario, più oltre.
M.
Il 24 febbraio 2004, il ricorrente ha informato la Commissione dalla
creazione di due gruppi di lavoro transfrontalieri con lo scopo di allesti-
re uno studio urbanistico concernente la sistemazione delle rive del la-
go nella zona oggetto del ricorso: il primo, un gruppo di carattere pre-
valentemente politico, composto da rappresentanti del Governo ticine-
se, delle autorità regionali italiane e dei comuni svizzeri ed italiani inte-
ressati; il secondo, un gruppo tecnico di accompagnamento e suppor-
to. Preso atto della costituzione di questi due gruppi, il ricorrente ha
chiesto la sospensione della procedura in attesa dell'esito dei loro la-
vori.
N.
Con scritto del 30 marzo 2004, la controparte ha indicato di non esse-
re contraria ad una sospensione della procedura di ricorso purché ve-
nisse tolto l'effetto sospensivo in merito al resto delle opere approvate
dall'UFT (a quel tempo ancora oggetto anche del parallelo incarto
A-2002-2). Il ricorrente si è quindi dichiarato d'accordo con una revoca
parziale dell'effetto sospensivo, a condizione che detta revoca non pre-
giudicasse direttamente o indirettamente la sua causa. Il 28 aprile
2004, l'UFT ha infine comunicato di non avere osservazioni circa
un'eventuale revoca dell'effetto sospensivo.
O.
Su richiesta della Commissione di ricorso, con scritto del 26 maggio
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2004, la controparte ha precisato che la revoca dell'effetto sospensivo
veniva chiesta con riferimento a tutti i piani approvati con la decisione
querelata, esclusi quelli concernenti i ponti pedonali, il nuovo lungola-
go di Ponte Tresa, la galleria stradale a Ponte Tresa, il riporto di terra
nel lago.
In questo contesto, essa ha rilevato che il riporto di terra nel lago di-
pende comunque dall'inizio dei lavori della Galleria Rocchetta, da cui
la terra dovrebbe provenire, e che l'inizio di quei lavori è a sua volta
subordinato all'approvazione dei piani per il capolinea FLP a Ponte
Tresa, a quel tempo (e tuttora) neppure ancora sottoposti all'esame
dell'UFT.
P.
Con decisione del 13 luglio 2004, la CRINAM si è espressa sulla do-
manda di revoca formulata, dichiarandola priva di oggetto. Anche in
considerazione dell'evasione del già menzionato incarto A-2002-2, a
quel momento essa poteva infatti essere considerata superata. Il me-
desimo giorno la CRINAM ha quindi sospeso la procedura di ricorso fi-
no al 1. luglio 2005 in attesa dell'esito dei lavori dei gruppi transfronta-
lieri costituiti per studiare la problematica del riassetto dell'area a ca-
vallo del confine.
Q.
Il 19 gennaio 2006, la CRINAM ha richiesto alla controparte delucida-
zioni sullo stato d'avanzamento dei lavori dei due gruppi citati e di
esprimersi riguardo ai tempi di pubblicazione e successiva approvazio-
ne dei piani del capolinea a Ponte Tresa. A tale lettera, la controparte
non ha però dato risposta. Con scritto del 3 febbraio 2006, il ricorrente
ha osservato di non essere da parte sua informato circa i lavori dei
predetti gruppi.
R.
Con lo scioglimento della CRINAM, il 1. gennaio 2007, l'incarto è stato
trasmesso al Tribunale amministrativo federale. A seguito di varie do-
mande pervenute a quest'ultimo – sia del Presidente della Commissio-
ne federale di stima del 13. Circondario, sia di privati già parti nella
procedura di prima istanza – il Giudice istruttore ha nuovamente chie-
sto informazioni in merito ai risultati degli studi effettuati dai gruppi di
lavoro transfrontalieri e riguardo ai tempi di pubblicazione e della suc-
cessiva approvazione dei piani del capolinea di Ponte Tresa.
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Con scritto del 13 marzo 2007, la controparte ha indicato in sostanza:
(1) che i due gruppi di studio transfrontalieri non avevano fino a quel
momento elaborato nessun progetto concreto; (2) che neppure era da-
to di sapere se fossero orientati all'abbattimento del ponte e del via-
dotto stradale oppure al loro mantenimento; (3) che modifiche impor-
tanti al progetto ferroviario non erano da escludere; (4) che un nuovo
capolinea a Ponte Tresa era sempre ancora d'attualità, ma probabil-
mente con cambiamenti importanti sotto il profilo del finanziamento;
(5) che anche l'aggiramento stradale del comune di Ponte Tresa era
ancora d'attualità; (6) che le trattative per l'acquisto di talune particelle
in vista dell'esecuzione dei progetti menzionati erano sempre in corso.
Con scritto del 19 marzo 2007, l'UFT ha osservato che presso di lui
non era pendente nessuna richiesta d'approvazione dei piani per un
nuovo capolinea. Esso ha pure sottolineato che, nella misura in cui
non rientrava nelle parti impugnate dal progetto, la tabella dei diritti da
espropriare approvata il 23 novembre 2001 era cresciuta in giudicato.
S.
Il 23 aprile 2008, il Tribunale amministrativo federale ha sollecitato
nuovamente informazioni esplicite circa lo stadio d'avanzamento dei
lavori svolti dai gruppi transfrontalieri già più volte menzionati e
riguardo a un eventuale progetto di capolinea a Ponte Tresa.
Il 21 maggio successivo, la controparte ha indicato – producendo cor-
rispondenza risalente al 1999 (e quindi anteriore alla decisione impu-
gnata) – che il progetto di capolinea era stato ridimensionato e che
pertanto non concerneva necessariamente più tutte le particelle di cui
era stato richiesto l'esproprio. Per quanto riguarda l'aspetto della viabi-
lità, essa ha inoltre informato il Tribunale amministrativo federale che,
a seguito di un ricorso relativo ad una scheda di piano direttore inter-
posto dal comune di Caslano e accolto dal Tribunale federale, tutto il
concetto viario della regione del basso Malcantone – quindi pure del
territorio di Ponte Tresa – dovrà in futuro essere riveduto. La contropar-
te ha in proposito pure segnalato che, a tal fine, il 23 ottobre 2007 è
stato costituito un apposito gruppo di lavoro.
Il 23 maggio rispettivamente il 26 giugno 2008, l'UFT ha rilevato che a
sua conoscenza non esisteva nessun progetto di capolinea oggetto di
una procedura di approvazione da parte sua.
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T.
Con ordinanza del 22 luglio 2008, preso atto della situazione venutasi
nel frattempo a creare, il Tribunale amministrativo federale ha invitato
le parti e l'autorità di prima istanza a prendere espressamente posizio-
ne sulla natura ferroviaria o meno delle opere litigiose.
Il 13 agosto 2008, l'UFT ha indicato che il viadotto ed il ponte sulla
Tresa sono da considerarsi come impianti accessori (non esclusiva-
mente o prevalentemente destinati all'esercizio ferroviario) e che, di
conseguenza, la loro modifica è sottoposta al diritto cantonale.
Producendo corrispondenza risalente al 1993, il 19 agosto 2008 la
controparte ha osservato per contro di ritenere giustificata l'applicazio-
ne, nella decisione impugnata, della legislazione ferroviaria.
Da parte sua, con lettera del 22 agosto 2008 il ricorrente ha rinunciato
ad esprimersi in merito alla domanda posta.
Diritto:
1.
1.1 Il Tribunale amministrativo federale è competente per decidere il
presente gravame in virtù degli art. 1, 31, 32, 33 e 53 cpv. 2 della leg-
ge federale del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale
(LTAF; RS 173.32).
Fatta eccezione per quanto direttamente prescritto dalla LTAF così co-
me da eventuali normative speciali (cfr. art. 37 LTAF e art. 2 e 4 della
legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa
[PA; RS 172.021]), la presente procedura soggiace di principio alla PA.
1.2 Impugnato con atto tempestivo (art. 22 segg. PA, art. 50 PA), nel
rispetto delle esigenze di forma e di contenuto previste dalla legge
(art. 52 PA), il provvedimento in esame è una decisione fondata sul di-
ritto pubblico federale ai sensi dell'art. 5 PA emanata nell'ambito di una
procedura di approvazione dei piani giusta l'art. 18 segg. della legge
federale del 20 dicembre 1957 sulle ferrovie (Lferr; RS 742.101). La
ferrovia Lugano – Ponte Tresa è in effetti una ferrovia secondaria se-
condo l'art. 2 cpv. 1 della medesima legge.
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1.3 Durante la pubblicazione del progetto sottoposto ad approvazione,
il ricorrente ha inoltrato un’opposizione che, per quanto ricevibile, è
stata respinta. Di conseguenza, anche la sua legittimazione ad inter-
porre ricorso è data (art. 48 PA).
1.4 Nella misura in cui l'oggetto del litigio non oltrepassa le conclusio-
ni formulate con l'opposizione durante il termine di pubblicazione (DTF
133 II 30, consid. 2; decisione del Tribunale amministrativo federale
A-672/2008 del 4 agosto 2008, consid. 2.2), il ricorso è ricevibilie in or-
dine e dev'essere esaminato nel merito.
2.
Con ricorso al Tribunale amministrativo federale, possono essere invo-
cati la violazione del diritto federale, l’accertamento inesatto o incom-
pleto di fatti giuridicamente rilevanti e l’inadeguatezza (art. 49 PA). Il
Tribunale amministrativo federale non è vincolato né dai motivi addotti
(art. 62 cpv. 4 PA), né dalle considerazioni giuridiche della decisione
impugnata, né dalle argomentazioni delle parti (PIERRE MOOR, Droit ad-
ministratif, vol. II, Berna 2002, no. 2.2.6.5.). I principi della massima in-
quisitoria e dell’applicazione d’ufficio del diritto sono tuttavia limitati.
L’autorità competente procede infatti spontaneamente a constatazioni
complementari o esamina altri punti di diritto solo se dalle censure sol-
levate o dagli atti risultino indizi in tal senso (cfr. DTF 122 V 157 con-
sid. 1a; DTF 121 V 204 consid. 6c; DTAF 2007/27, consid. 3.3; ALFRED
KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege
des Bundes, 2. edizione, Zurigo 1998, no. 112 segg.).
3.
3.1 La decisione impugnata – concernente pure l'approvazione di pia-
ni che implicano la demolizione del viadotto stradale sul lago e la so-
stituzione del ponte sulla Tresa con passerelle pedonali, interventi cui
il ricorrente concretamente si oppone in questa sede – è stata ema-
nata dall'UFT nell'ambito di una procedura di approvazione dei piani
giusta l'art. 18 segg. Lferr.
In tale atto, facendo esplicito riferimento all'art. 18 cpv. 1 e 2 Lferr,
l'UFT ha rilevato che la sua competenza era data dal fatto che l'opera
sottoposta alla sua approvazione serve esclusivamente alla costruzio-
ne ed all'esercizio di una ferrovia. In corso di procedura – pur non ri-
considerando formalmente la fattispecie in una nuova decisione – con
lettera del 13 agosto 2008 l'UFT ha invece indicato che i manufatti in
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questione – sia il viadotto, sia il ponte sulla Tresa, citati entrambi in
quello scritto –, la cui demolizione è prevista nell'ambito della realizza-
zione di un nuovo lungolago, devono essere considerati degli impianti
accessori e che, conseguentemente, la loro modifica soggiace in real-
tà al diritto cantonale in base all'art. 18m cpv. 1 Lferr.
3.2 Prendendo posizione al riguardo il 19 agosto successivo, il Diparti-
mento del territorio del Canton Ticino ha per contro osservato di rite-
nere giustificata l'applicazione alla fattispecie della legislazione ferro-
viaria. Esso ha attirato l'attenzione sullo stretto collegamento esistente
tra le singole parti del progetto di potenziamento e riqualificazione del-
la FLP e, nel contempo, sui vari e differenti interessi in gioco. Il Dipar-
timento ha quindi aggiunto di ritenere che tutti gli interventi previsti
sono causali al potenziamento della linea ferroviaria in questione,
all'incremento delle frequenze di percorrenza ed alla sua messa in si-
curezza, attraverso l'eliminazione di una serie di passaggi a livello,
stradali e pedonali.
Facendo concreto riferimento a corrispondenza con l'UFT risalente al
1993, l'autorità cantonale ha infine concluso che la sistemazione del
lungolago dev'essere sottoposta alla procedura di approvazione se-
condo la Lferr, poiché riguarda costruzioni a carattere misto, in cui è
prevalente l'installazione ferroviaria, oppure perché permette il riutiliz-
zo del materiale di scavo proveniente dalla galleria ferroviaria della
Rocchetta rispettivamente perché essa ha un'indiscutibile importanza
per l'accesso all'esercizio ferroviario.
3.3 Anche se non direttamente messa in discussione dal ricorrente, è
necessario esaminare in via preliminare la competenza dell'UFT ad
approvare i piani che comportano la demolizione del viadotto e del
ponte sulla Tresa. Pur non costituendo un'eventuale incompetenza
dell'UFT un motivo di nullità della decisione impugnata (cfr. DTF 133 II
181, consid. 5.1.3, con ulteriori rinvii), essa è infatti un aspetto di diritto
da cui può dipendere l'accoglimento della domanda formulata in via
principale dal ricorrente (diversamente dal caso trattato nella già citata
DTF 133 II 181, in cui la questione della competenza non era con-
nessa con l'oggetto del contendere [cfr. consid. 5.1.4]). Conseguen-
temente, lo scrivente Tribunale è autorizzato a trattarlo ex officio
(ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem
Bundesverwaltungsgericht, Basilea 2008, no. 1.55 seg.; MADELEINE
CAMPRUBI, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [ed.],
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Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren
[VwVG], Zurigo 2008, ad art. 62 no. 5 segg.).
4.
4.1 Giusta l'art. 18 cpv. 1 e 2 Lferr, le costruzioni e gli impianti destina-
ti esclusivamente o prevalentemente all'esercizio di una ferrovia (prin-
cipale o secondaria) possono essere edificati o modificati unicamente
previa approvazione dei piani che li concernono. Fatta eccezione per
alcuni grandi progetti, essa è di competenza dell'UFT. In base al prin-
cipio della coordinazione, con l'approvazione dei piani da parte
dell'UFT sono rilasciate tutte le autorizzazioni necessarie secondo il
diritto federale. In questo contesto, non occorrono né autorizzazioni né
piani previsti dal diritto cantonale, di cui dev'essere tenuto conto unica-
mente per quanto non limiti in modo sproporzionato l'adempimento dei
compiti dell'impresa ferroviaria (art. 18 cpv. 3 e 4 Lferr).
4.2 Per distinguere tra costruzioni o impianti destinati esclusivamente
o prevalentemente all'esercizio ferroviario e impianti accessori, sotto-
posti al diritto cantonale a norma dell'art. 18m Lferr, occorre adottare
un punto di vista funzionale. Secondo giurisprudenza e dottrina, che al
riguardo si mostrano restrittive (CHRISTOPH BANDLI, Neue Verfahren im
Koordinationsgesetz: Ausgleich von Schutz und Nutzen mittels Interes-
senabwägung, in: Umweltrecht in der Praxis [URP] 2001, pag. 511
segg., 521, con rinvii), è possibile parlare di costruzioni o impianti de-
stinati esclusivamente o prevalentemente all'esercizio ferroviario quan-
do tra essi e l'esercizio di una ferrovia sussiste un rapporto stretto e
necessario, sia sul piano materiale che spaziale (DTF 127 II 227, con-
sid. 4; decisione della Commissione di ricorso del DATEC A-2000-11
del 29 agosto 2000, consid. 7; PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und be-
sonderes Umweltschutzrecht, 5. edizione, Berna 2008, pag. 475 seg.;
ALEXANDER RUCH, Eisenbahnrecht des Bundes und Raumordnungsrecht
der Kantone, Überlegungen zu einem unerschöpflichen Thema,
Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl]
90/1989, pag. 523 segg).
Come risulta anche dall'art. 18 cpv. 1 Lferr, che parla appunto di desti-
nazione esclusiva o prevalente, lo scopo della costruzione o dell'im-
pianto oggetto d'approvazione dev'essere l'esercizio stesso di una fer-
rovia. Il fatto che essi possano essere conformi o utili a un tale eserci-
zio, non è invece sufficiente (con riferimento all'art. 18 vLferr cfr. deci-
sione del Tribunale federale 1A.147/1994 del 23 maggio 1995, parzial-
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mente pubblicata in ZBl 97/1996, pag. 373 segg.; CHRISTOPH BANDLI, op.
cit., pag. 511 segg., 520 segg.). Quali esempi di costruzioni e impianti
di tal genere, la dottrina menziona tra altri: l'esecuzione di interventi su
binari, la costruzione di scambi, sottopassi, pensiline e passaggi a li-
vello (UELI STÜCKELBERGER/CHRISTOPH HALDIMANN, in: Georg Müller [ed.],
Verkehrsrecht, Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR] IV,
Basilea 2008, pag. 273 segg.).
4.3 Ci sono infine fattispecie in cui le costruzioni o gli impianti in disa-
mina presentano una natura mista. Costituenti un'unità edile, d'eser-
cizio e funzionale, essi servono tanto all'esercizio della ferrovia quanto
ad altri scopi (decisione della CRINAM A-2004-28 del 10 dicembre
2004 parzialmente pubblicata in Giurisprudenza delle autorità ammini-
strative della Confederazione [GAAC] 69.67, consid. 6).
Davanti a costruzioni o impianti simili, il Tribunale federale procede a
una valutazione complessiva. In luogo di isolare gli scopi delle loro sin-
gole parti, esso ne determina quello preponderante e quindi la proce-
dura da seguire (DTF 127 II 227, consid. 4; 116 Ib 400, consid. 5; 115
Ib 166, consid. 3; 111 Ib 38, consid. 6c).
In casi di questo genere, la procedura di approvazione secondo la
Lferr trova pertanto applicazione nella misura in cui, nella loro globali-
tà, le costruzioni o gli impianti in oggetto sono destinati prevalente-
mente all'esercizio ferroviario. Come indicato a proposito dell'art. 18
cpv. 1 Lferr, l'esercizio di una ferrovia deve costituire lo scopo princi-
pale della costruzione o dell'impianto in esame, mentre non basta che
essi possano essere conformi o utili allo stesso (al riguardo, cfr. anco-
ra decisione del Tribunale federale 1A.147/1994 del 23 maggio 1995,
parzialmente pubblicata in ZBl 97/1996, pag. 373 segg.).
La natura mista di una costruzione o di un impiato deve essere valuta-
ta di caso in caso, tenendo conto degli elementi specifici che lo carat-
terizzano (DTF 122 II 265, consid. 3 con riferimento a DTF 116 Ib 400,
consid. 5a).
5.
Dopo avere considerato che le opere oggetto di approvazione dei piani
servissero esclusivamente alla costruzione e all'esercizio di una ferro-
via (cfr. decisione impugnata p.to 2 pag. 3), con riferimento specifico
all'abbattimento del viadotto stradale ed alla sostituzione del ponte
sulla Tresa con delle passerelle pedonali, l'UFT ha in seguito giusta-
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mente abbandonato – ancorché non nell'ambito di una formale riconsi-
derazione della fattispecie – questo punto di vista.
In effetti, contrariamente a quanto rilevato anche dalla controparte –
che li ritiene genericamente causali al potenziamento della linea ferro-
viaria in questione (cfr. lettera del 19 agosto 2008 allo scrivente Tribu-
nale) –, benché senz'altro conformi al suo potenziamento, gli interventi
messi in discussione dal qui ricorrente non hanno affatto quale scopo
esclusivo o prevalente l'esercizio della FLP (cfr. supra consid. 4.2; de-
cisione del Tribunale federale 1A.147/1994 del 23 maggio 1995, par-
zialmente pubblicata in ZBl 97/1996, pag. 373 segg.; decisione della
CRINAM A-2004-28 del 10 dicembre 2004, consid. 6.4). Inoltre, come
risultato anche dal sopralluogo in contraddittorio, tra gli interventi
osteggiati dal ricorrente – previsti nell'ambito della ridefinizione del
lungolago, sull'attuale tracciato della strada cantonale – e la FLP non
sussiste nessuno rapporto stretto e necessario né sul piano spaziale,
né su quello materiale (DTF 127 II 227, consid. 4; decisione della
Commissione di ricorso del DATEC A-2000-11 del 29 agosto 2000,
consid. 7; PETER HÄNNI, op. cit., pag. 475 seg.).
6.
Preso atto di quanto precede, occorre ancora verficare se l'UFT aves-
se il diritto di approvare i piani concernenti gli interventi menzionati,
poiché facenti parte di una costruzione rispettivamente di un impianto
a carattere misto, come sostenuto dal Dipartimento del territorio del
Canton Ticino.
6.1 Oltre ad incroci tra strada e ferrovia (127 II 227, consid. 4-5), la
giurisprudenza ha riconosciuto quali impianti a carattere misto ad
esempio gli edifici della stazione di Stadelhofen e della stazione cen-
trale di Zurigo. In questo contesto, essa ha ritenenuto infatti che anche
l'area commerciale sita negli stessi fosse destinata in prevalenza
all'esercizio ferroviario rispettivamente non fosse sufficientemente indi-
pendente dal punto di vista costruttivo e funzionale dalla costruzione
che la ospita (nell'ordine: DTF 116 Ib 506, consid. 5; 122 II 272, con-
sid. 5).
6.2 In mancanza di una destinazione prevalente all'esercizio ferrovia-
rio, per il riconoscimento del quale non era stato portato nessun ele-
mento concreto, il carattere misto è stato per contro negato nel caso di
un viale, di un sottopasso e – ancorché gli orari fossero coordinati con
quelli della ferrovia – di un terminal per bus adiacenti alla stazione
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ferroviaria di Sissach (decisione del Tribunale federale 1A.147/1994
del 23 maggio 1995, parzialmente pubblicata in ZBl 97/1996, pag. 373
segg.). In quel caso, il Tribunale federale ha considerato che i manufat-
ti citati servissero in prima linea ad un pubblico generico, non neces-
sariamente identificabile con gli utenti della stazione ferroviaria (al ri-
guardo cfr. ancora DTF 127 II 227, in cui il Tribunale federale conferma
la validità di tale giurisprudenza).
6.3 Nella fattispecie, facendo riferimento a corrispondenza scambiata
nel 1993 con l'UFT e con l'UFAFP, l'autorità cantonale conclude che la
sistemazione del lungolago dev'essere sottoposta alla procedura di
approvazione secondo la Lferr, poiché le costruzioni toccate dal pro-
getto hanno un carattere misto, in cui è prevalente l'installazione ferro-
viaria. Non indicando in modo specifico i motivi alla base della sua af-
fermazione, essa aggiunge che la sistemazione del lungolago, in corri-
spondenza dell'attuale tratta della strada cantonale, riveste un'indiscu-
tibile importanza per l'accesso all'esercizio ferroviario e permette il riu-
tilizzo del materiale di scavo proveniente dalla galleria ferroviaria.
A torto. Come visto, occorre innanzitutto dire che il fatto che le opere
in discussione possano avere importanza anche per l'esercizio ferro-
viario non risulta essere determinante. Benché siano senz'altro confor-
mi al potenziamento della FLP, esse non costituiscono degli interventi
che hanno come scopo principale l'esercizio ferroviario, bensì il traffico
veicolare rispettivamente il recupero della riva del lago attraverso la
deviazione della strada cantonale su un altro tracciato (decisione del
Tribunale federale 1A.147/1994 del 23 maggio 1995, parzialmente
pubblicata in ZBl 97/1996, pag. 373 segg.). Conformemente al loro
scopo, tali opere sono rivolte a un'utenza che non si identifica affatto
con quella degli impianti ferroviari della FLP.
Va inoltre rilevato che, secondo il Tribunale federale, la natura mista di
un'opera può essere riconosciuta solo quando le varie parti che la
compongono costituiscono nel loro insieme un'unità costruttiva specifi-
ca (122 II 265, consid. 4-6; PETER HÄNNI, op. cit., pag. 475 seg., nota
131). Sennonché, anche questa caratteristica fa difetto nel caso in
esame. Il ponte sulla Tresa e il viadotto rispettivamente l'area a lago
prevista con la loro demolizione hanno infatti carattere autonomo sia
dal punto di vista strutturale che funzionale; essi non costituiscono
quindi affatto un'unità costruttiva con gli impianti ferroviari (in proposito
cfr. anche CHRISTOPH BANDLI, op. cit., pag. 523).
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Per quanto riguarda l'aspetto del riutilizzo del materiale di scavo, indi-
cato dall'autorità cantonale come uno dei motivi per sottoporre il pro-
getto alla legislazione ferroviaria, va infine aggiunto che esso non solo
non costituisce un elemento sufficiente a fondare l'unità costruttiva ci-
tata ma, almeno al momento attuale, ha pure carattere del tutto virtu-
ale. Se infatti il deposito del materiale a lago presuppone la demolizio-
ne del viadotto su cui oggi scorre la strada cantonale, occorre pre-
cisare che l'esecuzione della galleria ferroviaria della Rocchetta, da
cui dovrebbe provenire il materiale necessario per il nuovo assetto del
lungolago, dipende a sua volta dalla realizzazione del capolinea di
Ponte Tresa per il quale, come confermato dall'UFT in corso di proce-
dura, non è stato ancora elaborato e sottoposto ad approvazione nes-
sun progetto concreto.
6.4 Riassumendo, le opere di ridefinizione del lungolago di Ponte
Tresa, segnatamente la demolizione del viadotto stradale e la sostitu-
zione del ponte sulla Tresa con delle passerelle pedonali, interventi
contrastati dal ricorrente, non sono né edifici o impianti destinati esclu-
sivamente o prevalentemente alla costruzione e all'esercizio di una
ferrovia, né costruzioni o impianti a carattere misto destinati, nella loro
globalità, in prevalenza all'esercizio ferroviario. Di conseguenza, l'ap-
provazione dei piani concernenti le stesse da parte dell'UFT giusta
l'art. 18 cpv. 1 e 2 Lferr non si giustificava.
6.5 A questa conclusione occorre giungere anche tenendo conto della
necessità – comprensibilmente espressa dal Dipartimento del territorio
del Canton Ticino nella sua lettera del 19 agosto 2008 – di procedere
ad un coordinamento tra autorità cantonali e federali toccate dalle
varie parti del progetto.
In effetti, i principi della coordinazione sviluppati dapprima dal Tribuna-
le federale e quindi ancorati in norme specifiche, che vincolano anche
i cantoni (DTF 116 Ib 50; art. 25a della legge federale del 22 giugno
1979 sulla pianificazione del territorio [LPT; RS 700]), non legittimano
questi ultimi a delegare alle autorità federali compiti che rientrano nelle
loro competenze. Per altro, un diritto in tal senso non viene loro ricono-
sciuto neppure dalla legge federale del 18 giugno 1999 sul coordina-
mento e la semplificazione delle procedure d'approvazione dei piani
(cfr. Raccolta ufficiale dellle leggi federali [RU] 1999, 3071 segg.), nor-
mativa che non ha carattere proprio ma che ha comportato il cambia-
mento di 18 leggi federali diverse, ivi compresa l'introduzione degli art.
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18 segg. Lferr, nella versione applicata alla fattispecie (DTF 133 II 181,
consid. 5.1.4, con ulteriori e puntuali rinvii a giurisprudenza e dottrina).
6.6 Per quanto precede, il ricorso contro la decisione di approvazione
dei piani emanata dall'UFT dev'essere accolto ai sensi dei consideran-
di.
7.
In applicazione degli art. 63 cpv. 1 e cpv. 2 PA e 2 segg. del regola-
mento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle
cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF; RS
173.32), le spese processuali, pari a fr. 2'000.--, vengono poste a cari-
co della controparte soccombente (cfr. art. 63 cpv. 2 in fine PA).
8.
Giusta l'64 cpv. 1 PA, se ammette il ricorso, l'autorità giudicante asse-
gna al ricorrente un'indennità per le spese che ha sopportato. Il
ricorrente ha agito nella presente procedura facendosi assistere da un
legale iscritto nel registro degli avvocati del Cantone Ticino. Con riferi-
mento all'art. 7 segg. TS-TAF, la controparte verserà al ricorrente l'im-
porto di fr. 2'500.-- (IVA inclusa) a titolo di ripetibili per la procedura di
ricorso.
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Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale
pronuncia:
1.
Il ricorso è accolto ai sensi dei considerandi.
2.
Le spese processuali, pari ad un importo di fr. 2'000.--, sono poste a
carico della controparte soccombente. Ad avvenuta crescita in giudica-
to del presente giudizio, essa riceverà la relativa polizza di versamen-
to. Previa indicazione delle sue coordinate bancarie o postali, l'anticipo
spese di fr. 1'000.-- versato dal ricorrente verrà per contro restituito a
quest'ultimo.
3.
Ad avvenuta crescita in giudicato del presente giudizio, la controparte
corrisponderà al ricorrente l'importo di fr. 2'500.-- a titolo di ripetibili.
4.
Comunicazione a:
- ricorrente (atto giudiziario)
- controparte (atto giudiziario)
- Segretariato generale del DATEC (atto giudiziario)
- autorità inferiore (raccomandata)
- Commissione federale di stima del 13. Circondario (copia per cono-
scenza; posta A)
- Ufficio federale dell'ambiente (copia per conoscenza; posta A)
- Ufficio federale della cultura (copia per conoscenza; posta A)
I rimedi giuridici sono menzionati alla pagina seguente.
Il presidente del collegio: Il cancelliere:
Claudia Pasqualetto Péquignot Marco Savoldelli
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Rimedi giuridici:
Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia
di diritto pubblico al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro un
termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg.
e 100 della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF, RS
173.110]. Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale,
contenere le conclusioni, i motivi e l’indicazione dei mezzi di prova ed
essere firmati. La decisione impugnata e – se in possesso della
parte ricorrente – i documenti indicati come mezzi di prova devono
essere allegati (art. 42 LTF).
Data di spedizione:
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