Cour I
A-1817/2006
{T 0/2}
A r r ê t d u 2 s e p t e m b r e 2 0 0 8
Jérôme Candrian (président du collège), Kathrin Dietrich,
André Moser, juges,
Loris Pellegrini, greffier.
Transports publics du Chablais SA, 38, rue de la Gare,
1860 Aigle,
recourante,
contre
Office fédéral des transports (OFT),
Palais fédéral Nord, 3003 Berne,
autorité inférieure,
prolongement de la ligne Aigle-Leysin.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composit ion
Parties
Objet
A-1817/2006
Faits :
A.
La Compagnie du Chemin de fer Aigle-Leysin (ci-après: AL) exploitait
une ligne à voie étroite, en partie en crémaillère, entre Aigle et Leysin.
Par arrêté fédéral du 18 décembre 1972, l'Assemblée fédérale a
renouvelé la concession pour cette ligne jusqu'au 31 décembre 2022.
En 1975, cette Compagnie s'est associée avec d'autres entreprises de
chemin de fer privées de la région pour former une communauté
d'exploitation sous le nom de Transports Publics du Chablais.
Elle deviendra, dès le 18 août 1999, la société anonyme Transports
Publics du Chablais SA (ci-après: TPC SA).
Le 12 novembre 1991, l'AL a requis de l'Office fédéral des transports
(ci-après: OFT) l'extension de sa concession au tronçon Leysin-La
Berneuse. Elle espérait promouvoir le tourisme "quatre-saisons/plaine-
montagne" et améliorer sa situation financière. A l'appui de sa
demande, elle a joint notamment une étude de faisabilité (U._______,
juillet 1989) et un rapport d'impact sur l'environnement (U._______,
juillet 1990; rapport d'impact préliminaire novembre 1991). Le Conseil
fédéral s'est prononcé en faveur de l'extension de la concession
(cf. Message du 17 août 1994 relatif à l'extension de la concession
octroyée au chemin de fer Aigle-Leysin pour le parcours Leysin-La
Berneuse, Feuille fédérale [FF] 1994 V 167). Suivant l'avis de l'Exécutif
fédéral, l'Assemblée fédérale a étendu la concession au parcours
Leysin-La Berneuse par arrêté fédéral du 9 mars 1995 (cf. arrêté
fédéral portant extension de la concession pour le Chemin de fer
Aigle-Leysin, FF 1995 II 448).
B.
Le 6 janvier 1997, l'AL a soumis à l'OFT pour approbation les plans
relatifs au prolongement de la ligne Aigle-Leysin jusqu'au sommet de
La Berneuse. Selon les plans et le rapport d'impact sur
l'environnement du 25 novembre 1997, le tracé partait de la station
Grand-Hôtel, terminus de la ligne actuelle, à flanc de coteau jusqu'aux
carrières des Chamois. Ensuite, il tournait pour relier le Temeley sur
l'assiette de la route actuelle d'Aï. Depuis le Temeley, le tracé
s'engouffrait dans la Combe du Luissel et après un court tronçon à
flanc de coteau, il contournait le versant sud du Geteillon dans la
partie supérieure des zones de protection contre les avalanches.
La ligne poursuivait dans l'axe de l'arête du Géteillon, sur son flanc
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est, et parallèlement au télécabine - reliant Leysin à La Berneuse -
pour aborder La Berneuse par le sud. Le tracé avait une longueur de
3,930 km dont 2 km en forêt et sur des pâturages boisés. La ligne était
à voie unique et des stations de croisements étaient prévues à Leysin-
Grand Hôtel, Témeley et La Berneuse. En outre, une halte appelée les
Chamois devait être aménagée en vue de desservir un quartier
d'habitations des hauts de Leysin. Cet arrêt permettait de relier les
domaines skiables de Solacyre et de La Berneuse.
Conformément aux documents joints à la demande d'approbation des
plans, le prolongement de la ligne impliquait un défrichement définitif
de 11'490 m2 et provisoire de 7'600 m2. Quant au coût du projet,
incluant les mesures destinées à diminuer les impacts sur
l'environnement, il était devisé à 32,55 millions de francs.
Le financement devait être assuré par une aide financière de la
Confédération (la première partie de la ligne projetée [Grand Hôtel –
Les Chamois, soit un quart du tracé] était reconnue par la
Confédération comme un tronçon de trafic général et pouvait
bénéficier de son aide financière), des communes intéressées et du
Canton de Vaud, ainsi que des collectivités régionales et de la
communauté leysenoude; enfin, par une augmentation du capital-
actions des TPC SA (cf. dossier de défrichement, rapport technique,
novembre 1997, p. 7; rapport sur les études techniques, novembre
1997, pp. 8-9).
C.
C.a Le 21 janvier 1998, l'OFT a rendu une décision sur la fixation de
la procédure. Il a considéré que le projet était soumis à la procédure
ordinaire d'approbation des plans. Il a aussi reconnu sa compétence
en matière d'approbation des plans. L'octroi de l'autorisation de
défrichement ressortissait en revanche à l'Office fédéral de
l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP: dès le 1er janvier
2006, Office fédéral de l'environnement [OFEV]). Les compétences
définies dans cette décision ont toutefois été modifiées à la suite de
l'entrée en vigueur, le 1er janvier 2000, de la loi fédérale du 18 juin
1999 sur la coordination et la simplification des procédures de
décision (RO 1999 3071). L'OFT s'est dès lors reconnu compétent
pour statuer également sur l'autorisation de défrichement et l'OFEV a
été consulté en sa qualité d'autorité spécialisée.
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C.a.a Mis à l'enquête publique du 11 février au 12 mars 1998, le
projet a fait l'objet de quatorze oppositions. Ensuite, les déterminations
des diverses autorités concernées ont été recueillies. La Municipalité
de Leysin a donné un préavis positif (lettre du 8 avril 1998). Quant au
Département des infrastructures du canton de Vaud, il a d'abord invité
l'AL à étudier une variante limitée permettant un raccordement à la
télécabine Leysin-La Berneuse par une station intermédiaire au
Témeley. L'AL a estimé qu'une telle solution entraînait une
modification majeure de l'offre touristique projetée avec un impact sur
le plan financier et a souhaité le maintien du projet initial (lettre du
24 août 1998). Le Département précité a aussi consulté les services
cantonaux spécialisés qui ont donné des préavis positifs - hormis le
Service de l'aménagement du territoire -, parfois soumis à la
réalisation de certaines conditions. A la suite d'une analyse globale, le
Département a considéré que le projet ne présentait pas un intérêt
public important et qu'il manquait une étude économique sérieuse et
actualisée; sur la base des informations à sa disposition, le rendement
de l'opération était incertain; en outre, le rapport d'impact sur
l'environnement avait mis en exergue d'importantes atteintes à
l'environnement, dont beaucoup n'étaient pas compensables en raison
de la qualité du site, et la variante limitée avait été refusée par l'AL.
Dans ces conditions, le Département a donné un préavis négatif à
l'OFT (lettre du 3 septembre 1998).
Le 14 septembre 1998, l'AL a remis à l'OFT une étude
complémentaire portant sur la variante limitée proposée par le
Département (prolongement du chemin de fer jusqu'au Témeley et
création à cet endroit d'une station intermédiaire sur la télécabine
Leysin-La Berneuse). Selon cette étude, la solution préconisée était
irréalisable dès lors que toute la région du Témeley, dans laquelle la
gare d'échange devait être créée, se trouvait en zone de protection
des eaux S II, inconstructible pour ce genre d'ouvrage. De plus, elle
impliquait une modification majeure de l'offre touristique projetée.
C.a.b Consulté par l'OFT, l'Office fédéral de l'aménagement du
territoire a en particulier conclu à ce que la variante limitée soit
examinée. Il a aussi retenu que le projet était compatible avec les
conceptions et plans sectoriels en vigueur de la Confédération
(déterminations du 21 octobre 1998). Selon le préavis de l'OFEFP, les
mesures de protection, de reconstitution ou de remplacement
proposées en compensation pour les atteintes à la nature et au
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paysage étaient, pour une bonne part, irréalistes ou inaptes à donner
les résultats souhaités; comme le relevait le rapport d'impact sur
l'environnement du 25 novembre 1997, des sites naturels sensibles de
grande valeur étaient touchés; de plus, le défrichement imposé ne
répondait pas à des exigences primant l'intérêt à la conservation de la
forêt. Il n'était donc pas envisageable. Cette autorité a ainsi rendu un
préavis défavorable au projet (déterminations du 10 février 1999).
C.a.c Par lettre du 21 avril 1999, le Conseil d'Etat vaudois a informé
l'OFT du fait qu'une résolution favorable au projet avait été votée par
les députés du Grand Conseil le 10 mars précédent. Leur appréciation
reposait sur les éléments de fait suivants: le tracé du prolongement
était légalisé par un plan partiel d'affectation; l'Etat n'aurait pas besoin
de financer ce projet; tous les préavis des différents services de l'Etat
de Vaud étaient positifs et favorables au projet; la concession pour le
prolongement avait été délivrée par les Chambres fédérales; des
sommes d'argent importantes avaient été votées et dépensées pour le
dossier d'enquête publique en vue de l'obtention du permis de
construire; le projet devait relancer l'économie et créer de nombreuses
places de travail à long terme. Le Conseil d'Etat vaudois a ajouté que
le financement du projet ne serait pas assuré par le Canton mais par
le secteur privé.
Le 24 juin 1999, Me X._______, administrateur de l'AL, s'est adressé
à l'OFT en précisant que les fonds propres pour financer le projet
étaient inexistants et qu'une participation financière de l'Etat de Vaud
serait nécessaire, contrairement à la résolution votée.
C.a.d Le 28 septembre 1999, TPC SA (auparavant: AL) a produit un
rapport complémentaire établi par Y._______ le 10 septembre 1999 en
vue de répondre aux préavis des divers intervenants à la procédure
d'approbation des plans. Ce rapport prévoyait quelques modifications
du projet impliquant un coût supplémentaire de 1,8 millions de francs.
Celui-ci a été soumis par l'OFT aux autorités concernées. Aussi bien le
Département des infrastructures du canton de Vaud
(cf. déterminations du 25 janvier 2000) que l'OFEFP (déterminations
du 7 mars 2000) ont maintenu leurs préavis négatifs.
C.b A la demande de l'OFT (lettre du 12 décembre 2000), TPC SA a
déposé un complément au rapport d'impact sur l'environnement
portant sur des mesures compensatoires supplémentaires au vu de la
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prise de position de l'OFEFP du 7 mars 2000 (rapport d'Y._______ du
18 mars 2002). Elle a également remis à l'OFT un budget
d'exploitation relatif au prolongement de la ligne Aigle-Leysin jusqu'à
La Berneuse (rapport du 17 juin 2002). Selon les pronostics effectués,
le tronçon touristique devait être largement bénéficiaire, et permettait,
à terme, d'absorber la dette contractée pour le financement du projet
(lettre du 19 juin 2002).
C.b.a Invité à se prononcer sur le rapport complémentaire du 18 mars
2002 relatif aux mesures supplémentaires demandées par l'OFEFP,
le Département des infrastructures du canton de Vaud a tout d'abord
retranscrit les positions des services spécialisés (cf. observations du
16 juillet 2002). Le Service de l'aménagement du territoire a pris acte
des mesures de compensation proposées. Quant au Service des
forêts, de la faune et de la nature, il a relevé que le complément
présenté améliorait très favorablement le bilan écologique du projet et
qu'il pouvait être accepté sur cette base. Dans ses observations, le
Département a ensuite retenu en substance que le mode de
financement demeurait inconnu, si bien qu'il ne pouvait se prononcer
sur le budget d'exploitation. Il a aussi précisé que le budget ne
mentionnait pas la répartition des voyageurs entre les différents
moyens d'accès à La Berneuse et sa répercussion sur les hypothèses
de recettes.
C.b.b Réagissant à cette dernière prise de position, TPC SA a indiqué
que les prévisions annoncées ne concernaient que le trafic de
voyageurs du train à l'exception de celui lié à la télécabine. Celle-ci
devait d'ailleurs être supprimée à terme. De plus, il n'était pas possible
de préparer un plan de financement précis en l'absence d'autorisation
de construire (lettre du 6 août 2002).
C.b.c De son côté, l'OFEFP a relevé que si, au sens de l'art. 18
al. 1ter de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la
nature et du paysage (LPN, RS 451), la pesée des intérêts devait se
faire en faveur du projet, celui-ci pourrait alors être déclaré conforme à
cette dernière loi à la condition que toutes les mesures convenues
soient reprises dans la décision d'approbation des plans et réalisées.
Néanmoins, les conditions d'octroi d'une dérogation au défrichement
n'étaient pas satisfaites. En particulier, la rentabilité du projet n'avait
pas été démontrée. A cela s'ajoutait le fait que le projet envisagé
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portait une lourde atteinte à une région libre de toute installation
(préavis du 1er juillet 2003).
D.
Par décision du 15 juillet 2003, l'OFT a rejeté la demande
d'approbation des plans du projet portant sur le prolongement de la
ligne Aigle-Leysin jusqu'au sommet de La Berneuse. Procédant à une
pesée globale des intérêts en présence, il a considéré que les motifs
économiques et touristiques invoqués par TPC SA ne l'emportaient
pas sur l'intérêt public à la protection de l'environnement, de la nature
et du paysage et à la conservation de l'aire forestière. Il n'existait donc
pas d'intérêt prépondérant au sens de l'art. 5 al. 2 de la loi fédérale du
4 octobre 1991 sur les forêts (LFo, RS 921.0), de sorte que
l'autorisation de défricher ne pouvait pas être accordée. En l'absence
de défrichement, la construction du prolongement jusqu'à La
Berneuse était impossible, si bien que les plans du projet ne pouvaient
pas être approuvés.
E.
E.a Par mémoire du 12 septembre 2003, TPC SA a interjeté recours
contre cette décision auprès de la Commission de recours du
Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie
et de la communication (dès le 1er juillet 2004: Commission fédérale de
recours en matière d'infrastructures et d'environnement [CRINEN]; à
compter du 1er janvier 2007: Tribunal administratif fédéral [TAF]). Elle a
requis l'annulation de la décision entreprise en concluant à
l'approbation des plans du prolongement de la ligne Aigle-Leysin
jusqu'à La Berneuse. A titre subsidiaire, elle a demandé que
l'approbation des plans soit accordée et soumise à la condition qu'elle
prouve le financement du projet avant de débuter les travaux.
Appelés à prendre position sur ce recours, l'OFT a conclu à son rejet
(observations du 5 novembre 2003); selon l'OFEFP, les arguments
invoqués dans le recours ne permettaient pas d'infirmer la décision de
l'OFT (observations du 24 novembre 2003); quant au Département des
infrastructures du canton de Vaud, il a maintenu son préavis négatif du
3 septembre 1998 (lettre du 27 janvier 2004).
E.b A la suite d'une vision locale organisée le 2 juin 2005, la CRINEN
a enjoint TPC SA de mandater un expert indépendant aux fins d'établir
la rentabilité socio-économique du projet et ses incidences sur la
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rentabilité actuelle et à venir de T._______, compagnie exploitant
notamment la télécabine reliant Leysin à La Berneuse (ordonnance du
24 juin 2005).
Selon le rapport d'expertise du 22 février 2007, la documentation et
les études ayant servi à l'élaboration des prévisions de fréquentation
et de recettes ne permettaient pas de conclure à la pertinence et à la
durabilité des hypothèses envisagées. D'après l'expert, il était
impossible d'évaluer de manière crédible la rentabilité socio-
économique du projet. Une telle évaluation impliquait une
reformulation de la conception (commerciale) du produit, à étayer par
une étude de marché.
E.c Après avoir pris connaissance de cette expertise, l'OFT a
maintenu sa décision (lettre du 18 mai 2007). Le Département
cantonal des infrastructures s'en est remis à justice (lettre du 16 mai
2007) et l'OFEV a maintenu son préavis négatif (lettre du 1er juin
2007). Quant à la recourante, elle s'est engagée à prendre toutes les
mesures mentionnées dans la prise de position de l'OFEFP du
13 juillet 2003 et à n'entreprendre les travaux que lorsque la totalité du
financement serait trouvé. Elle a également pris l'engagement, en cas
d'admission du recours, de procéder à une nouvelle évaluation des
coûts du projet et d'entreprendre une étude de marché en vue
d'évaluer sa rentabilité (lettre du 1er juin 2007).
Ces dernières écritures ont été transmises aux parties pour
information et la cause a été gardée à juger (cf. ordonnance du TAF du
28 mai 2008).
Les autres éléments de fait seront repris en tant que besoin dans la
partie en droit.
Droit :
1.
La loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral
(LTAF, RS 173.32) est entrée en vigueur le 1er janvier 2007. Aux
termes de l'art. 53 al. 2 LTAF, les recours qui sont pendants devant les
commissions fédérales de recours ou d'arbitrage ou devant les
services de recours des départements à l'entrée en vigueur de la loi
sont traités par le TAF dans la mesure où celui-ci est compétent.
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Ils sont jugés sur la base du nouveau droit de procédure, à savoir la loi
fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968
(PA, RS 172.021), à moins que la LTAF n'en dispose autrement (art. 37
LTAF). En outre, l'art. 33 let. d LTAF prescrit que le recours est
recevable notamment contre les décisions des départements et des
unités de l'administration fédérale qui leur sont subordonnées ou
administrativement rattachées. Quant à l'art. 31 LTAF, il prévoit que le
Tribunal administratif fédéral connaît des recours contre les décisions
au sens de l'art. 5 PA.
L'OFT est une unité de l'administration fédérale subordonnée au
Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie
et de la communication (DETEC). La décision entreprise satisfait aux
conditions de l'art. 5 PA et n'entre pas dans le champ d'exclusion de
l'art. 32 LTAF. Cela étant, le TAF est compétent pour connaître du litige.
Par ailleurs, déposé par le destinataire de la décision attaquée
(cf. art. 48 PA), dans la forme et les délais prescrits (cf. art 52 et
50 PA), le recours est recevable.
2.
2.1 Saisi de l'approbation des plans du projet litigieux, l'OFT a rendu,
le 21 janvier 1998, une décision sur la fixation de la procédure. Suivant
la procédure fixée par la loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les
chemins de fer (LCdF, RS 742.101) et l'ordonnance du 23 décembre
1932 sur les projets de construction de chemins de fer (OPCF,
désormais abrogée, cf. RS 7 31), il a reconnu sa compétence en
matière d'approbation des plans. Quant à l'autorisation de
défrichement, il a retenu qu'elle ressortissait à l'OFEFP (OFEV).
2.2 La loi fédérale du 18 juin 1999 sur la coordination et la
simplification des procédures de décision (RO 1999 3071) est entrée
en vigueur le 1er janvier 2000 (à l'exception du chiffre I/6, non pertinent
en l'occurrence). Elle a modifié de nombreuses dispositions régissant
la procédure d'approbation des plans prévues dans diverses lois.
C'est en particulier le cas de la LCdF, qui régit la procédure
d'approbation des plans en matière ferroviaire (cf. art. 18 et suivants
LCdF).
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Conformément à l'al. 2 des dispositions finales de la modification du
18 juin 1999 de la LCdF, les demandes d'approbation des plans en
cours d'examen lors de l'entrée en vigueur de ladite modification sont
régies par les nouvelles règles de procédure. Il en va ainsi en
l'occurrence, de sorte que la procédure d'approbation des plans du
projet litigieux est régie par les nouvelles règles prévues aux art. 18 et
suivants LCdF.
2.3 En application de l'art. 18 al. 2 let. a LCdF, l'OFT est l'autorité
chargée de l'approbation des plans. Cette approbation doit couvrir
toutes les autorisations requises par le droit fédéral (art. 18 al. 3
LCdF), si bien que l'Office intimé est non seulement compétent pour
statuer sur l'approbation des plans mais également pour l'octroi de
dérogations en matière de défrichement (cf. art. 6 al. 1 let. a LFo). Il lui
appartient cependant, comme il l'a fait, de consulter les autorités
fédérales concernées, notamment l'OFEV, avant de rendre une
décision (cf. art. 62a de la loi du 21 mars 1997 sur l'organisation du
gouvernement et de l'administration [LOGA, RS 172.010]). L'OFEV a
ainsi perdu sa compétence d'autoriser le défrichement (cf. Message du
Conseil fédéral du 25 février 1998 relatif à la loi fédérale sur la
coordination et la simplification des procédures d'approbation des
plans [FF 1998 III 2221 2229]).
3.
3.1 En l'espèce, la procédure administrative relative au projet litigieux
s'est déroulée en deux étapes en application du chiffre 12,
singulièrement du n° 12.1, de l'annexe à l'ordonnance du 19 octobre
1988 relative à l'étude de l'impact sur l'environnement
(OEIE, RS 814.011) en lien avec l'art. 9 de la loi fédérale du 7 octobre
1983 sur la protection de l'environnement (LPE, RS 814.01).
La première étape consistait en l'obtention d'une concession délivrée
par l'Assemblée fédérale conformément à l'art. 5 al. 1 et 2 LCdF, dans
sa teneur en vigueur en 1995 (cf. RO 1958 341 [342/3]). Par arrêté du
9 mars 1995 portant extension de la concession pour le Chemin de fer
Aigle-Leysin, les Chambres fédérales ont étendu la concession
octroyée le 18 décembre 1972 à la Compagnie du Chemin de fer
Aigle-Leysin au parcours Leysin-La Berneuse. La seconde étape,
portant sur l'approbation des plans du projet, fait l'objet de la présente
procédure.
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3.2 L'étude d'impact sur l'environnement (EIE) est effectuée par
l'autorité qui, dans le cadre de la procédure d'autorisation,
d'approbation ou d'octroi de concession, est compétente pour décider
de la réalisation du projet (autorité compétente; art. 5 al. 1 OEIE).
Aux termes de l'art. 6 OEIE, s'il est prévu, dans l'annexe ou dans le
droit cantonal que l'EIE doit être effectuée par étapes, c'est-à-dire
comprendre plusieurs procédures successives, chacune de ces
procédures doit permettre à l'autorité compétente d'obtenir toutes les
informations dont elle a besoin pour pouvoir se prononcer au terme de
la procédure en question. Ainsi, l'expertise doit intervenir à chaque
palier de procédure de façon que les conséquences du projet sur
l'environnement soient connues pour chaque décision à prendre
(ATF 124 II 293 consid. 11, JdT 1999 I 632). Bien que, par principe, il
n'y aie pas à revenir sur les étapes déjà achevées (ATF 119 Ib 254
consid. 9c, JdT 1995 I 460; ATF 117 Ib 285 consid. 7d, JdT 1993 I
478), la répartition de l'étude en plusieurs étapes ne doit pas
empêcher une appréciation globale du projet en fonction de la
situation telle qu'elle prévaudra au moment de la décision finale. Si,
après la première étape, des modifications du droit surviennent ou si
la situation de fait évolue de manière imprévisible, il y aura lieu d'en
tenir compte dans les étapes suivantes et les questions déjà traitées le
seront à nouveau, à la lumière de cette évolution. Il en ira de même si,
en raison de nouvelles connaissances, le premier rapport s'avère
lacunaire (cf. ATF 124 II 293, consid. 11; ATF 123 II 337 consid. 2d,
JdT 1998 I 470).
3.3 En délivrant l'extension de la concession, l'Assemblée fédérale
s'est ralliée à l'avis du Conseil fédéral et a pris en compte les
considérations émises par ce dernier dans son message du 17 août
1994 relatif à l'extension de la concession octroyée au chemin de fer
Aigle-Leysin, pour le parcours Leysin-La Berneuse (FF 1994 V 167).
Pour fonder son appréciation, l'Exécutif fédéral a tenu compte, en
particulier, d'une étude d'impact sur l'environnement (U._______,
juillet 1990 / rapport d'impact préliminaire novembre 1991) ainsi que
d'une étude de faisabilité (U._______, juillet 1989). Il a considéré que
l'extension préconisée, grâce à laquelle l'AL escomptait promouvoir le
tourisme et améliorer sa situation financière, prenait en considération
les intérêts liés à l'aménagement du territoire ainsi que ceux de la
protection de l'environnement et de la nature et du paysage. A son
avis, pour desservir La Berneuse pendant toute l'année au départ de
la vallée, le prolongement du chemin de fer à crémaillère à partir de
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Leysin s'avérait être la solution la plus économique. Les conditions
légales étaient ainsi respectées. Le Conseil fédéral indiquait
également que les requêtes visant la protection de la nature et du
paysage devaient être examinées lors de la procédure d'approbation
des plans. Il constatait que la requérante s'était par ailleurs déclarée
prête à collaborer avec des spécialistes de l'environnement pendant la
phase d'exécution des plans de la mise à l'enquête et durant celle de
la construction du prolongement de la ligne. Sur le plan financier,
l'étude de faisabilité avait démontré que les recettes enregistrées sur
le nouveau tronçon devaient couvrir facilement les charges
engendrées par son exploitation. Le devis total s'élevait à 27,8 millions
de francs (état 1991). Le parcours Chamois-La Berneuse répondant
exclusivement à des besoins touristiques, aucune aide financière en
vertu de la LCdF n'était possible. Il en allait en revanche autrement du
tronçon Leysin-Chamois qui pouvait vraisemblablement être considéré
comme une ligne du trafic général.
3.4 Le Conseil fédéral a tenu compte, dans son appréciation favorable
à l'extension de la concession, des intérêts environnementaux affectés
par le projet envisagé. La pesée des intérêts à laquelle il a procédé
dans le cadre de cette première étape ne saurait toutefois lier, dans le
cas particulier, les autorités chargées de statuer dans la phase
ultérieure d'approbation des plans. En effet, le rapport d'impact sur
l'environnement du 25 novembre 1997 établi en vue de l'approbation
des plans indique que le rapport d'enquête préliminaire de la
procédure de demande de concession (1ère étape) ainsi que les avis
des diverses autorités cantonales et fédérales ont permis de définir le
cahier des charges du rapport d'impact sur l'environnement
(2ème étape).
Dès lors, il apparaît que le rapport préliminaire n'était, de par sa
nature même, pas suffisamment détaillé et ne permettait pas une
appréciation exhaustive pour l'approbation des plans du projet.
D'autant que les impacts décrits dans ce rapport préliminaire sont
nettement inférieurs à ceux prévus dans le rapport d'impact sur
l'environnement (cf. annexe au préavis du Département des
infrastructures du canton de Vaud du 3 septembre 1998, p. 7; écriture
de l'OFEFP du 10 février 1999, p. 6). Par ailleurs, le coût du projet pris
en compte durant cette première phase s'élevait à 27,8 millions de
francs, alors qu'au stade de l'approbation des plans, le projet est
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A-1817/2006
devisé à 32,55 millions de francs. Cela étant, il y a lieu d'apprécier la
situation telle qu'elle prévaut durant la phase d'approbation des plans.
4.
4.1 En l'occurrence, il est constant que la réalisation du projet litigieux
implique le défrichement d'une surface de forêt de 19'090 m2.
Une autorisation de défrichement est donc nécessaire, faute de quoi
les plans ne peuvent être approuvés. Il convient ainsi d'examiner si
l'OFT était en droit de refuser l'autorisation de défricher.
4.2
4.2.1 L'art. 3 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts
(LFo, RS 921.0) pose le principe selon lequel l'aire forestière ne doit
pas être diminuée. La forêt doit être conservée en tant que milieu
naturel dans son étendue et dans sa répartition géographique
(art. 1 al. 1 let. a et b LFo). Il faut en outre veiller à ce que la forêt
puisse remplir ses fonctions, notamment protectrice, sociale et
économique (art. 1 al. 1 let. c LFo). En principe, les défrichements sont
interdits (cf. art. 5 al. 1 LFo). Ils ne peuvent être admis que moyennant
une autorisation exceptionnelle, qui n'est accordée que si le requérant
démontre que le défrichement répond à des exigences primant l'intérêt
à la conservation de la forêt (art. 5 al. 2 LFo) et si les conditions
suivantes sont remplies: l'ouvrage pour lequel le défrichement est
sollicité doit pouvoir n'être réalisé qu'à l'endroit prévu (art. 5 al. 2 let. a
LFo), il doit remplir, du point de vue matériel, les conditions posées en
matière d'aménagement du territoire (art. 5 al. 2 let. b LFo) et le
défrichement ne doit pas présenter de sérieux dangers pour
l'environnement (art. 5 al. 2 let. c LFo). Ne sont pas considérés comme
raisons importantes les motifs financiers, tels que le souhait de tirer du
sol le plus gros profit possible ou la volonté de se procurer du terrain
bon marché à des fins non forestières (art. 5 al. 3 LFo). Les exigences
de la protection de la nature et du paysage doivent également être
respectées (art. 5 al. 4 LFo). A cela s'ajoute enfin que tout
défrichement doit en principe être compensé en nature (art. 7 al. 1 et 2
LFo) ou, à titre exceptionnel, par des mesures visant à protéger la
nature et le paysage (art. 7 al. 3 LFo). Une autorisation de
défrichement constitue donc une exception dont la garantie est liée au
strict respect des conditions légales posées (cf. arrêt du Tribunal
fédéral, 1A.232/2006, du 10 avril 2007, consid. 3).
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4.2.2 Bien qu'elles aient été complétées pour tenir compte des
exigences de l'aménagement du territoire (cf. Message du Conseil
fédéral du 29 juin 1988, FF 1988 III 175 et suivantes), les conditions
ci-avant correspondent largement à celles que prévoyait l'art. 26 de
l'ordonnance du 1er octobre 1965 concernant la haute surveillance de
la Confédération sur la police des forêts [OFor, RO 1965 869] -
abrogée par l'ordonnance du 30 novembre 1992 sur les forêts,
actuellement en vigueur [OFo, RS 921.01]. Ainsi, la jurisprudence
développée sous l'ancien droit en application de l'art. 26 OFor peut
être reprise, comme l'a d'ailleurs fait le Tribunal fédéral (cf. ATF 119 Ib
397, consid. 5b, JdT 1995 I p. 501, consid. 5b; cf aussi THOMAS WIDMER
DREIFUSS, Planung und Realisierung von Sportanlagen:
raumplanerische, baurechtliche und umweltrechtliche Aspekte beim
Bau und der Sanierung von Sportanlagen, Zurich 2002, p. 463 et la
référence citée).
4.2.3 Selon le Tribunal fédéral, le tourisme représente, dans certaines
régions, une branche économique très importante. Le promouvoir n'est
pas un but étranger à la législation fédérale (ATF 112 Ib 195
consid. 2c). Cependant, la création ou le maintien d'emplois ne
sauraient représenter un besoin collectif primant l'intérêt à la
conservation de la forêt (ATF 108 Ib 167 consid. 6, ATF 101 Ib 316
consid. 2). En outre, c'est en principe le développement touristique qui
doit s'adapter aux conditions naturelles et au paysage, spécialement à
la topographie des lieux et à la présence de la forêt, non l'inverse
(ATF 112 Ib 195 consid. 2c; ATF 108 Ib 167 consid. 7).
Après avoir fait une large part à l'intérêt public qui découle des
exigences du développement touristique (cf. ATF 98 Ib 489 consid. 7),
le Tribunal fédéral s'est montré ensuite plus réservé, en particulier
lorsqu'un défrichement portait sur d'importantes surfaces boisées et
avait pour conséquence de graves atteintes, souvent irréversibles, à la
forêt et au paysage. Il a posé le principe que, sous peine de vider
l'art. 31 LFor de toute sa portée - cette disposition était l'équivalent de
l'actuel art. 3 LFo -, il y avait lieu de restreindre l'octroi d'autorisations
de défrichement en vue de la réalisation d'équipements touristiques
aux cas où ceux-ci répondaient à un besoin impérieux primant l'intérêt
à la conservation de la forêt, une nécessité absolue n'étant toutefois
pas exigée (cf. décision du DETEC du 17 septembre 1999, publiée in:
JAAC 64.19/2000 consid. 2 et les arrêts cités). Cette sévérité accrue
correspond à une meilleure prise de conscience des problèmes de
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A-1817/2006
l'environnement tant par les autorités que par le public (ATF 112 Ib
195 consid. 2c, ATF 108 Ib 167 consid. 6).
4.3
4.3.1 Dans la décision du 15 juillet 2003 dont est recours, l'OFT s'est
fondé sur l'ensemble des documents constituant le dossier de la cause
(existants au jour de la décision), singulièrement sur le rapport
d'impact sur l'environnement du 25 novembre 1997 ainsi que sur les
divers avis des services spécialisés consultés. Il a correctement
exposé les intérêts contradictoires dont il faut tenir compte dans la
présente affaire.
4.3.2 Ainsi, les arguments en faveur du projet sont de nature
économique et touristique. Le prolongement envisagé vise à assurer la
survie de la ligne Aigle-Leysin, déficitaire depuis de nombreuses
années, et à éviter que cette ligne soit remplacée par un service de
bus. Il doit aussi permettre de créer 20 à 30 emplois, dont 10 pour la
recourante, et de lutter efficacement contre l'exode rural de toute une
vallée alpestre. Le projet présenté par la recourante tend également à
élargir l'offre touristique de la région du Chablais, ce qui devrait
entraîner une augmentation du tourisme, non seulement sur le plan
régional, mais également national voire dans les pays voisins.
4.3.3 A ces motifs invoqués par la recourante, l'OFT a exposé que
s'opposaient ceux relevant de la protection de l'environnement.
Le tracé projeté touche une zone encore préservée et calme de la
région de Leysin. Celle-ci fonctionne, avec la réserve du lac d'Aï,
comme une zone de refuge et de transit pour la faune, lorsque la
pression humaine liée au tourisme est trop importante.
Le prolongement projeté traverse des biotopes vulnérables et de
valeur écologique élevée qui abritent des espèces rares et menacées,
ou en limite d'aire de répartition, dont la population ne bénéficierait
pas d'apports nouveaux en cas de disparition. Ces milieux constituent
un héritage naturel et culturel important. L'OFT a en particulier retenu
que, selon l'OFEFP, le projet aurait des impacts très importants sur les
milieux naturels du Géteillon et de la combe de Luissel ainsi que sur la
faune qu'ils abritent (marmottes, chamois et aigles), celle-ci étant
particulièrement sensible au dérangement. Sont également concernés,
le tétras-lyre, la chouette chevêchette, le pic tridactyle, le traquet
tarier, la fauvette babillarde, la perdrix bartavelle, la chouette de
Tengmaln et le merle de roche, tous inscrits sur la liste rouge des
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espèces menacées ou en voie de disparition.
L'OFT a par ailleurs retenu l'avis du Centre de conservation de la
faune et de la nature du canton de Vaud (CCFN) et de l'OFEFP. Il en
ressort que le secteur touché par le prolongement envisagé est
caractérisé par une très grande richesse floristique. Il est également
d'une très grande valeur écologique. La sensibilité de ces lieux est en
outre élevée en raison des conditions climatiques très rudes
(végétation subalpine à alpine). Ceux-ci abritent d'ailleurs de
nombreuses espèces rares ou menacées au niveau local ou régional.
La réalisation du projet entraînera la disparition de certaines d'entre
elles et aura des conséquences importantes sur trois milieux naturels
de haute valeur dont la probabilité de survie doit être considérée
comme nulle, en raison de l'impossibilité de recréer ces milieux. Ainsi,
selon l'OFEFP et le CCFN, avec la destruction d'au moins 1 ha de
milieux de haute valeur, l'impact du projet apparaît encore plus lourd
que dans le cadre de la procédure d'octroi de la concession.
4.3.4 Procédant à la pesée des intérêts en présence, l'Office a estimé
que le nombre de places de travail invoqué par la recourante doit être
pris avec précaution, dès lors que la société T._______ entend
supprimer la télécabine reliant Leysin au sommet de la Berneuse; les
nouvelles places de travail créées pour l'exploitation du chemin de fer
jusqu'à La Berneuse compenseront donc en partie les postes
supprimés par l'abandon de la télécabine; quant aux difficultés
financières alléguées par la recourante, si elles peuvent être prises en
considération, elles ne sauraient constituer des raisons importantes
justifiant une dérogation au principe de l'interdiction de défricher; en
outre, le sommet de La Berneuse est déjà accessible par une
télécabine récemment rénovée; de plus, si l'intérêt public au
développement touristique ne peut être nié, rien ne permet de
considérer que les installations existantes sont insuffisantes pour
répondre à la demande touristique; ainsi, l'absence de réalisation du
projet ne saurait entraîner le déclin du tourisme sur le sommet de La
Berneuse.
Par ailleurs, se référant aux avis des services spécialisés dans la
protection de la nature et du paysage, l'OFT a relevé que le projet
envisagé occasionnerait des dégâts irrémédiables, notamment sur
certains sites restés proches de l'état naturel, comme la Combe de
Luissel. Il a relevé en particulier que si les services cantonaux
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spécialisés consultés ont émis des préavis favorables, ils ont aussi
souligné l'ampleur des atteintes causées à l'environnement dont
certaines sont irreversibles, et ont insisté sur la nécessité de procéder
à une pondération globale des intérêts en présence.
Ensuite, l'OFT a retenu qu'il lui était impossible d'approuver un projet
ayant des répercussions aussi importantes sur l'environnement en
l'absence d'assurances quant à son financement. Sur ce point, l'Office
a exposé que les sources de financement du projet étaient inconnues.
Il a rappelé que le Conseil d'Etat vaudois avait clairement indiqué en
mars 1999 que le prolongement envisagé ne constituait pas un objet
prioritaire dans le plan d'investissement de l'Etat de Vaud. Se référant
à la prise de position de l'OFEFP du 1er juillet 2003, l'OFT a retenu que
la rentabilité du projet devait être démontrée pour admettre l'existence
d'un besoin prépondérant au sens de l'art. 5 LFo; il n'était en effet pas
possible de séparer totalement la procédure d'approbation des plans
de la question du financement du projet. Or, le budget d'exploitation
remis par la recourante le 17 juin 2002 ne permettait pas d'évaluer la
rentabilité du projet. La recourante avait d'ailleurs expliqué qu'il ne lui
était pas possible de préparer un plan de financement précis tant que
l'autorisation de construire ne lui avait pas été délivrée.
Sur la base de tous ces éléments, l'OFT a considéré que les motifs
invoqués à l'appui du projet ne l'emportaient pas sur l'intérêt public à
la protection de l'environnement, de la nature et du paysage et à la
conservation de l'aire forestière. Il n'y avait donc pas d'intérêt
prépondérant au défrichement au sens de l'art. 5 al. 2 LFo. Dans de
telles circonstances, il ne pouvait délivrer l'autorisation de défricher.
4.4 De son côté, la recourante a fait valoir en substance qu'aussi bien
les préavis cantonaux que ceux de l'OFEFP étaient positifs en ce qui
concerne les aspects de la protection de la nature, du paysage et de
la faune. Elle a précisé à ce sujet qu'elle entendait se conformer à
toutes les mesures prévues dans le rapport d'impact sur
l'environnement de novembre 1997 ainsi que dans les rapports
complémentaires de septembre 1999 et de mars 2002. Elle a souligné
également que l'entreprise T._______ avait accepté d'entrer en
matière sur la suppression de la liaison par télécabine Leysin-La
Berneuse lorsque celle-ci arriverait en fin de vie. Quant aux postes de
travail perdus, ils seraient compensés, ladite société continuant à
exploiter d'autres secteurs. Elle a en outre estimé que les
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défrichements ne touchaient pas des milieux forestiers rares, de haute
valeur écologique; de nombreuses mesures de compensations
permettaient de préserver et de favoriser certaines espèces dont le
tétras-lyre. Elle a aussi indiqué que, suite au passage de la ligne de
chemin de fer, l'entretien des forêts pouvait être assuré sans créer de
nouvelles routes forestières; une convention avec la Commune de
Leysin devait être conclue pour régler la prise en charge des surcoûts
d'entretien le long de la ligne.
Quant au coût du projet, au vu des mesures d'amélioration écologique
et de l'évolution des prix, la recourante a rappelé qu'il avait été devisé
à 32,55 millions en 1997; ce chiffre devait être précisé de manière
claire et transparente lors de la mise en soumission des travaux. Celle-
ci ne pouvait intervenir qu'après l'acceptation par l'OFT des plans du
projet de prolongement de la ligne. La recourante a ainsi requis que la
preuve du financement soit rapportée après l'approbation des plans,
mais avant de démarrer les travaux. Par ailleurs, elle a relevé que le
calcul de la rentabilité tenait compte de l'investissement total, même si
les sources de financement n'étaient pas encore déterminées, et
reposait sur deux estimations du nombre de voyageurs attendus, l'une
raisonnable et l'autre très prudente. Dès lors, elle a estimé que toutes
les conditions pour l'octroi de l'autorisation de défrichement étaient
satisfaites.
5.
Comme cela ressort clairement de la lettre de l'art. 5 LFo, l'autorisation
de défrichement impose une pesée globale des intérêts en présence.
Il convient donc de tenir compte non seulement de l'intérêt public à la
conservation de la forêt, mais également de celui à la protection de la
nature et du paysage, ceux-ci devant être opposés aux intérêts
économiques et touristiques invoqués à l'appui du projet. L'intérêt
public à la conservation de la forêt découle de l'art. 3 LFo et il n'y a
pas besoin de le prouver. Il appartient en revanche à la recourante de
démontrer que les conditions à la reconnaissance d'une dérogation au
principe de l'interdiction de défricher, posées par l'art. 5 LFo, sont
réunies en l'espèce. La recourante doit en particulier prouver que
l'intérêt au défrichement prévaut sur l'intérêt à la conservation de la
forêt et que sa demande répond à un besoin prépondérant
(cf. décision du DETEC du 17 septembre 1999 publiée in: JAAC
64.19/2000, p. 253, consid. 1 et 2).
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5.1 L'on peut admettre avec la recourante que les massifs forestiers
touchés par le défrichement ne sont pas rares dans la région
concernée (cf. prise de position de l'OFEFP du 24 novembre 2003,
p. 5; Procès-verbal de la vision locale du 2 juin 2005, p. 5 [intervention
de A._______de l'OFEFP, direction des forêts]). Cependant, et d'une
part, il ne faut pas perdre de vue que l'intérêt public à la conservation
de la forêt est donné quel que soit l'état des arbres et arbustes de la
parcelle à défricher; il vaut indépendamment de la valeur et de la
fonction de la forêt (JAAC 64.19/2000, p. 253 consid. 1). D'autre part,
outre leur fonction prépondérante de protection physique contre les
dangers naturels, les massifs forestiers en jeu (classés en "forêt
protectrice", cf. procès-verbal de la vision locale du 2 juin 2005, p. 3,
[intervention de B._______, inspecteur des forêts au Service cantonal
des forêts, de la faune et de la nature]) remplissent d'importantes
fonctions de protection biologique (habitat pour la faune et la flore). A
ce titre, il y a lieu de leur attribuer un intérêt public important (cf. prise
de position de l'OFEFP du 24 novembre 2003, p. 5).
En ce qui concerne la protection de la nature et du paysage
(art. 5 al. 4 LFo), comme l'a retenu à juste titre l'OFT dans la décision
attaquée, se fondant en cela aussi bien sur le rapport d'impact sur
l'environnement du 25 septembre 1997 que sur les divers avis des
services spécialisés, l'ouvrage projeté aura des impacts considérables
sur le milieu naturel, le paysage et la faune. Malgré les nombreuses
mesures compensatoires décrites aussi bien dans le rapport d'impact
précité que dans les deux compléments de septembre 1999 et mars
2002, certaines atteintes ne pourront pas être compensées
complètement (cf. annexe au préavis du Département des
infrastructures du canton de Vaud du 3 septembre 1998, p. 9, [Centre
de conservation de la faune et de la nature]; Avis du Département des
infrastructures du canton de Vaud du 25 janvier 2000, p. 2, [Centre de
conservation de la faune et de la nature]). Certes, les services
cantonaux spécialisés ont donné un préavis positif à la réalisation du
projet. Cela n'est en revanche pas le cas du Département des
infrastructures du canton de Vaud qui, chargé de procéder à une
analyse globale des impacts sur l'environnement examinés de manière
sectorielle par les divers services consultés, a formulé un préavis
négatif (préavis du 3 septembre 1998). Il convient en outre de
souligner que les différents services consultés préconisaient une
pondération de tous les intérêts en présence en raison de l'impact
environnemental qu'entraînera le prolongement de la ligne jusqu'au
Page 19
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sommet de La Berneuse. L'OFEV partage ce point de vue (cf. écriture
de l'OFEFP du 1er juillet 2003, p. 5). C'est ainsi avec une notable
circonspection que les autorités spécialisées consultées se sont
prononcées sur le projet litigieux. L'on ne saurait donc voir dans ces
préavis, quoi qu'en pense la recourante, un soutien inconditionnel en
faveur du projet, loin s'en faut.
5.2
5.2.1 Compte tenu de l'ampleur des impacts aussi bien sur l'aire
forestière que sur la faune, la nature et le paysage, l'équipement
touristique en cause doit répondre à un besoin impérieux primant les
intérêts exposés ci-avant (cf. supra consid 4.2.3 et 4.3.3). Pour cela, la
recourante doit démontrer de manière convaincante l'existence des
intérêts économiques et touristiques qu'elle invoque. Il importe ainsi
qu'elle rende vraisemblable la réalisation des objectifs poursuivis par
le projet ainsi que l'existence des moyens dont elle entend se prévaloir
pour les atteindre. En effet, l'on ne voit pas qu'une installation qui ne
peut remplir, ou seulement de manière insatisfaisante, les buts à
l'origine de sa conception, puisse primer l'intérêt à la conservation de
la forêt et celui de la nature et du paysage. En tel cas, les principes
posés aux art. 1 et 3 LFo et 1 LPN seraient vidés de leurs sens.
D'ailleurs, selon le Tribunal fédéral, l'existence d'un besoin primant
l'intérêt à la protection de la forêt ainsi que de la nature et du paysage
implique que la rentabilité du projet soit démontrée (cf. ATF 117 Ib 178
consid. 4/cd [193] relatif à une autorisation selon la législation sur la
pêche; cf aussi ATF 108 Ib 167 consid. 6 [176]: où le Tribunal fédéral
relève qu'en raison d'une modification du projet envisagé, sa
rentabilité peut être remise en cause, laissant ainsi entendre que la
question de la rentabilité doit être prise en considération).
5.2.2 Il est vrai que l'intérêt public au développement touristique
(et les retombées économiques potentielles) ne saurait être nié en
l'espèce. On relèvera cependant que le sommet de La Berneuse est
déjà accessible par télécabine et qu'il n'est pas établi que les
installations existantes sont insuffisantes pour répondre à la demande.
On peut certes admettre avec la recourante que la réalisation du
prolongement de la ligne Aigle-Leysin jusqu'à La Berneuse
entraînerait un élargissement de l'offre touristique. On peine en
revanche à la suivre sur les effets d'une telle amélioration (la survie de
la ligne déficitaire Aigle-Leysin; création de 20 à 30 emplois; lutte
Page 20
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contre l'exode rural de toute une vallée alpestre), faute de caractère
convaincant.
En effet, selon l'expertise P._______ du 22 février 2007, les
fréquentations prévues reposent sur des hypothèses quantitatives
émises en 1989 (rapport U._______); elles sont reprises par les
rapports successifs avec des aménagements sans être étayées par
une étude de marché permettant d'appréhender les différentes
composantes de la demande des marchés escomptés; en outre,
aucune approche quantitative ne vient soutenir les projections de
volumes présentées; il s'agit d'une plausibilité a posteriori. L'expert
relève à cet égard que, dans les divers rapports relatifs au projet, les
volumes et les prix sont évalués selon une méthode de comparaison,
par rapport à des installations similaires. Sur ce point, il précise que
cette démarche n'est pas critiquable si la comparaison porte sur des
produits et sur une demande (effective / potentielle) présentant des
caractéristiques suffisamment proches. Or, la Jungfrau Bahn, la
Gornergrat Bahn ou la Rigi Bahn (mentionnées dans le budget
d'exploitation de la recourante du 17 juin 2002) sont intégrées dans
des régions et produits touristiques sans commune mesure avec
Leysin. Quant au Bey-Villars-Bretaye (également mentionné dans le
budget d'exploitation de la recourante du 17 juin 2002), l'expert
explique qu'il offre un accès au centre du domaine skiable, avec une
partie de ski récurrent. Le prolongement Leysin-Berneuse est
primairement destiné à assurer une première entrée dans le domaine
skiable et un retour en plaine, subsidiairement en station. Le tracé de
la ligne et les fréquences de navettes prévues ne visent cependant
pas à développer une offre de transport pour du ski réccurent.
En outre, les prévisions de skieurs - sur le tronçon Leysin-Berneuse -
mises en rapport avec les journées skieurs actuelles dans le domaine
(même en tenant compte d'un certain transfert de skieurs des
remontées mécaniques vers le train) supposent une croissance
majeure de la fréquentation globale. Dans un marché ski/hiver de plus
en plus compétitif, concurrencé par des produits de substitution et
présentant des caractéristiques de "produit à maturité", l'expert
considère que ce développement est peu probable ou nécessiterait un
développement, respectivement une extension de l'offre, laquelle n'est
pas programmée en l'état.
Sur la base de ces considérations, l'expert retient que la
documentation et les études ayant servi à l'élaboration des prévisions
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de fréquentation et de recettes ne permettent pas de conclure à la
pertinence et à la durabilité des hypothèses sous-jacentes. Il n'est
donc pas possible d'évaluer de manière crédible, en l'état, la
rentabilité socio-économique du projet. A son avis, il faut procéder à
une reformulation de la conception (commerciale) du produit, à étayer
par une étude de marché. Il ajoute qu'indépendamment de la
provenance des fonds (privés ou publics), les ressources ne pourront
être mobilisées que si la rentabilité économique du projet est
démontrée.
Cette expertise, qui procède d'une étude complète du dossier (au jour
de sa rédaction), est étayée de manière convaincante. Les conclusions
de l'expert résultent d'un raisonnement qui n'est entaché d'aucune
contradiction. Il n'y a donc aucun motif de s'en écarter. Aussi doit-on
retenir que la recourante n'a pas rendu vraisemblable la réalisation
des objectifs économiques et touristiques poursuivis par le projet.
5.2.3 Il en va de même s'agissant de l'existence des moyens dont la
recourante entend se prévaloir pour atteindre ces objectifs. En effet,
sur un budget de 32,55 millions de francs tel que prévu en 1997
(alors qu'entre 2000 et 2006 l'indice des prix à la construction
[génie civile] a subi une hausse de l'ordre de 10 pour cent;
cf. expertise du 22 février 2007, p. 6, et lettre de la recourante du
1er juin 2007), à peine plus d'un tiers, soit 11,8 millions de francs, doit
provenir de participations de la Confédération, du canton et des
communes (5,5 millions), de fonds propres (2,3 millions) et d'une
augmentation de capital (4 millions) (cf. recours du 12 septembre 2003
p. 11). Or, s'il est vrai que le Grand Conseil du canton de Vaud a voté
une résolution en faveur du projet le 10 mars 1999, celle-ci reposait
sur le principe que le canton n'aurait pas à financer le projet, si bien
que l'on peut douter d'une participation financière cantonale.
Quant aux fonds propres de 2,3 millions de francs, ils apparaissent
discutables sur le vu de la déclaration d'un des administrateurs de la
recourante portant sur l'absence de tels moyens (lettre de Me
X._______ du 24 juin 1999). Enfin, le solde de 20,75 millions de
francs, soit approximativement les deux tiers du budget, doit être levé
grâce à des emprunts, des subventions ou par des capitaux étrangers.
La recourante n'a cependant fourni aucun élément démontrant que
ces fonds pourront être obtenus. On peut d'ailleurs même en douter vu
l'absence de toute étude de marché sérieusement menée.
Page 22
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5.3 Sur le vu de ce qui précède, il appert que la recourante n'a pas
rendu vraisemblable que les objectifs poursuivis par la prolongation de
la ligne Aigle-Leysin jusqu'à La Berneuse pourront être réalisés, pas
plus que l'existence des moyens dont elle entend se prévaloir pour les
atteindre. Elle n'a donc pas démontré que l'équipement touristique en
cause répond à un besoin impérieux primant l'intérêt à la conservation
de l'aire forestière ainsi qu'à la protection de la nature et du paysage.
Ainsi, les conditions d'une autorisation de défricher ne sont pas
satisfaites et, partant, l'approbation des plans ne peut être accordée.
5.4 Par ailleurs, une décision négative ne peut être remplacée par une
autorisation assortie de clauses accessoires, notamment lorsque le
projet doit être substantiellement modifié (cf. PIERMARCO
ZEN- RUFFINEN/CHRISTINE GUY-ECABERT, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berne 2001, ch. 940, p. 410). Or, selon
l'expert P._______, une reformulation de la conception (commerciale)
du produit est nécessaire en l'occurrence. Une approbation des plans
soumise à la condition suspensive de la preuve du financement et de
la réalisation d'une étude de marché, telle que requise par la
recourante, ne saurait donc être admise.
6.
Cela étant, le recours se révèle mal fondé et doit être rejeté en toutes
ses conclusions, ce qui entraîne la confirmation de la décision de
l'autorité intimée du 15 juillet 2003.
La recourante supportera donc les frais de procédure. Vu le règlement
du 11 décembre 2006 concernant les frais, dépens et indemnités fixés
par le Tribunal administratif fédéral (FITAF, RS 173.320.2), ceux-ci sont
fixés à 3'000.-- francs. Ils sont partiellement compensés avec l'avance
de frais de 1'000.-- francs qu'elle a versée. Par ailleurs, vu le sort de
ses conclusions, aucune indemnité de dépens ne sera allouée à la
recourante (cf art. 64 al. 1 PA et 7 al. 1 FITAF a contrario). Elle n'en a
d'ailleurs pas demandé.
Page 23
A-1817/2006
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais de procédure, d'un montant de 3'000.-- francs, sont mis à la
charge de la recourante. Ce montant est partiellement compensé par
l'avance de 1'000.-- qu'elle a déjà versée. Un bulletin de versement
sera remis à la recourante pour s'acquitter du solde de 2'000.-- francs
dès l'entrée en force du présent arrêt.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est adressé :
- à la recourante (acte judiciaire)
- à l'autorité inférieure (recommandé)
- au Secrétariat général du DETEC (acte judiciaire)
Il est communiqué pour information à Pro Natura et Pro Natura Vaud,
représentés par Me Laurent Trivelli, rue Caroline 7, case postale 3520,
1002 Lausanne.
Le président du collège : Le greffier :
Jérôme Candrian Loris Pellegrini
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A-1817/2006
Indication des voies de droit :
Le présent arrêt peut être attaqué devant le Tribunal fédéral,
1000 Lausanne 14 par la voie du recours en matière de droit public,
dans les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]).
Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. L'arrêt
attaqué et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour
autant qu'ils soient en mains du recourant (voir art. 42 LTF).
Expédition :
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