A-1824/2006 - Abteilung I - Infrastructure ferroviaire","Mesures de protection contre le bruit","Procédure administrative et procédure du Tribunal administratif fédéral (divers)","Expropriation - Projet Logirail, gare d'Estavayer-le-Lac; décision...

Cour I
A-1824/2006
{T 0/2}
A r r ê t d u 2 5 j u i n 2 0 0 8
Jérôme Candrian (président du collège), Beat Forster,
Markus Metz, juges,
Loris Pellegrini, greffier.
1. B._______ représentés par Me Jacques Meyer,
boulevard de Pérolles 12, case postale, 1701 Fribourg,
2. P._______, représenté par Me Stefano Fabbro,
1, rue du Progrès, case postale 1161, 1701 Fribourg,
recourants,
contre
Les Chemins de fer fédéraux suisses (CFF),
Service juridique infrastructure, 43 avenue de la Gare,
1001 Lausanne,
intimés,
Office fédéral des transports (OFT),
Palais fédéral Nord, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Projet Z._______; décision d'irrecevabilité de l'OFT du
10 novembre 2005.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composit ion
Parties
Objet
A-1824/2006
Faits :
A.
A.a La gare de A._______ compte une voie principale, soit la ligne
Y._______, à laquelle sont reliées plusieurs autres voies utilisées
essentiellement pour les mouvements de manoeuvre des trains de
marchandises. L'infrastructure de la gare n'étant pas à même de faire
face à une augmentation de sa productivité, l'entreprise E._______, à
A._______, a déposé une demande de permis de construire le 31 mai
1999 dans le cadre du projet Z._______. Cette demande portait en
particulier sur l'agrandissement d'un quai existant, le déplacement de
voies, la démolition d'un bâtiment et la construction de deux nouvelles
voies ainsi que d'une nouvelle installation de chargement.
Selon une étude acoustique du Bureau d'ingénieur C._______du 18
mai 1999, les valeurs limites d'immissions du degré de sensibilité II
(DS II) étaient dépassées de 1 à 2 Décibels (dBA) le jour dans la zone
résidentielle située aux abords des voies de la gare. La réalisation du
projet Z._______ devait entraîner une diminution des mouvements de
manoeuvre effectués par les tracteurs diesel ainsi qu'un éloignement
de ceux-ci de la zone résidentielle, les deux nouvelles voies de
raccordement (5 et 6) étant construites dans la direction opposée à
cette zone. Il devait en résulter un assainissement de l'infrastructure
ferroviaire, dès lors que les valeurs limites d'immission seraient
respectées dans la zone résidentielle aux abords des voies.
A.b Après diverses modifications, le projet a fait l'objet de préavis
positifs des autorités cantonales consultées. Tenant compte de l'étude
acoustique du Bureau d'ingénieur C._______, l'Office cantonal
fribourgeois de la protection de l'environnement (OPEN), Section
protection contre le bruit, a retenu que le projet Z._______ entraînerait
globalement un assainissement de l'installation, dès lors que les
nouvelles voies seraient construites dans la direction opposée à celle
où se trouvent les locaux sensibles et que l'augmentation de la
quantité de marchandises transportées par chemin de fer serait
certainement compensée par l'amélioration du matériel roulant.
S'agissant plus précisément de la voie ferrée reliant E._______ à la
gare de A._______, l'Office cantonal précité a exposé que les valeurs
limites d'immission étaient en tout point respectées. Les nuisances
subies par les voisins étaient liées notamment à la circulation de
Page 2
A-1824/2006
rames actionnées par un tracteur diesel. Les aménagements réalisés
à la gare de A._______ devaient permettre une préparation adéquate
des rames, réduisant ainsi au strict minimum les manoeuvres
effectuées par les tracteurs (cf. préavis du 20 octobre 1999).
A.c Le 6 mars 2000, le Préfet du district de la Broye a délivré à
l'entreprise E._______ l'autorisation de construire. Il a toutefois
indiqué que, conformément au principe de prévention, toutes les
mesures tendant à réduire les nuisances sonores devaient être
adoptées. Il convenait en particulier d'optimiser les horaires durant
lesquels des activités bruyantes seraient effectuées (manoeuvres,
transport) en fonction des périodes de repos et de rendre le matériel
roulant le plus silencieux possible. Le Préfet a aussi rendu l'entreprise
E._______ attentive au fait que l'OPEN, Section protection contre le
bruit, effectuerait des contrôles et des mesures de bruit douze mois
après la mise en service des nouvelles installations. D'autres contrôles
seraient ensuite effectués périodiquement.
B.
B.a Selon un rapport du Service fribourgeois de l'environnement du
27 décembre 2004, l'évaluation des nuisances sonores de l'étude
acoustique réalisée par le Bureau d'ingénieur C._______ en 1999 était
trop optimiste. En particulier, elle ne tenait pas compte de
l'augmentation du trafic (approximativement 50% de 1999 à 2004), de
celle du nombre de manoeuvres et de l'utilisation toujours fréquente
de la voie 2, à proximité des locaux sensibles. Ce rapport concluait à
de forts dépassements des valeurs limites d'exposition (valeur limite
d'immission [VLI] ou de planification [VP]). L'installation, quel que soit
son statut, n'était pas conforme aux dispositions légales.
B.b B._______ (pour la parcelle n° xxxx), ainsi que P._______ (pour
la parcelle n° xxxx), propriétaires bordiers de la gare de A._______,
ont déposé, respectivement les 14 et 20 juin 2005, une requête auprès
de l'Office fédéral des transports (OFT) tendant, en substance, à des
mesures de mise en conformité de l'installation ou d'assainissement et
à l'ouverture d'une procédure d'expropriation.
B.c Le 14 juillet 2005, l'OFT a informé les requérants qu'il ne
s'estimait pas compétent pour statuer sur le bien-fondé des requêtes
qui lui étaient soumises et les a invités à se déterminer sur sa
compétence. Par lettres des 8 août et 15 septembre 2005, ceux-ci ont
Page 3
A-1824/2006
maintenu leur point de vue sur la compétence de l'Office.
Le 15 septembre 2005, les CFF ont indiqué que les requêtes devaient
être transférées au Préfet du district de la Broye sous forme de
demandes de reconsidération du permis de construire du 6 mars 2000
délivré à E._______, dès lors que les prévisions sur lesquelles
s'étaient fondées l'autorité pour accorder l'autorisation de construire
n'étaient pas avérées.
B.d Par décision du 10 novembre 2005, l'OFT a joint les procédures
et a nié sa compétence pour statuer sur les requêtes soumises à son
appréciation en concluant à leur irrecevabilité. Les frais de procédure
d'un montant total de 700.-- francs ont été mis à la charge des
requérants, chacun devant s'acquitter de la moitié.
C.
C.a Par actes du 21 novembre 2005, B._______ ainsi que P._______
ont déféré cette décision à la Commission fédérale de recours en
matière d'infrastructures et d'environnement (CRINEN).
B._______ ont requis l'annulation de la décision entreprise et conclu
principalement à ce que l'OFT soit invité, a) soit à transmettre sans
délai l'affaire à l'autorité compétente, soit à ouvrir un échange de vues
avec l'autorité qu'il estime compétente, b) à faire, au besoin, fixer la
compétence de l'autorité par la voie d'une réclamation de droit public,
c) à communiquer aux recourants le résultat de la procédure de
fixation de la compétence conduite entre les autorités, d) à leur
impartir un délai pour faire savoir s'ils acceptent cette compétence, e)
à rendre, dans le cas contraire, une décision en conformité de l'art. 9
al. 1 et 2 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure
administrative (PA, RS 172.021). Subsidiairement, ils ont conclu à la
compétence de l'OFT pour connaître des requêtes de mise en
conformité ou d'assainissement et d'ouverture d'une procédure
fédérale d'expropriation. Ils ont également formulé diverses
conclusions ayant trait au fond desdites requêtes. Ils ont enfin requis,
outre une indemnité au titre de dépens, la renonciation à la perception
de tout frais de procédure.
De son côté, P._______ a requis, sous suite de frais et dépens,
l'annulation de la décision attaquée en concluant principalement au
renvoi de la cause à l'OFT afin qu'il procède à un échange de vues
Page 4
A-1824/2006
avec les autorités cantonales fribourgeoises. Il a aussi pris des
conclusions subsidiaires portant sur les mesures d'assainissement
ainsi que sur l'expropriation.
C.b Par ordonnance du 29 décembre 2005, la CRINEN a joint les
procédures ouvertes par les recourants prénommés. Il a invité, outre
l'OFT, l'entreprise E._______, les CFF, ainsi que le Préfet du district de
la Broye à se déterminer sur la cause.
L'OFT a soutenu qu'il n'était pas tenu de procéder à un échange de
vues. Pour le surplus, il a conclu au rejet du recours (déterminations
du 24 février 2006). L'entreprise E._______ a renoncé à se déterminer
sur la compétence de l'Office (lettre du 26 janvier 2006). Selon les
CFF, l'affaire devait être renvoyée à l'OFT afin qu'il procède à un
échange de vues avec l'autorité qu'il estimait compétente; ils ont par
ailleurs exposé que cet Office n'était pas compétent pour connaître de
l'affaire soumise à son appréciation tant sur le plan des mesures
d'assainissement selon la législation en matière de protection contre le
bruit que sur celui de l'expropriation (lettre du 23 février 2006).
Quant au Préfet du district de la Broye, il a renoncé à se déterminer
(lettre du 27 janvier 2006).
Par lettre du 12 juin 2006 à la CRINEN, B._______ ont indiqué être
disposés à accepter l'intervention aussi bien de l'autorité fédérale
(OFT) que de l'autorité cantonale s'agissant de la procédure
d'assainissement ou de mise en conformité. Ils ont en outre joint à
cette lettre une requête du 29 mai 2006 par laquelle ils ont annoncé
leurs prétentions pécuniaires auprès du Conseil d'Etat du canton de
Fribourg et du Conseil communal de la ville de A._______, ces
autorités devant ordonner l'ouverture de la procédure d'expropriation.
C.c Le 20 juin 2006, la CRINEN a invité l'autorité cantonale,
représentée par le Préfet du district de la Broye, à se prononcer sur sa
compétence pour trancher les requêtes tendant à la mise en
conformité ou à l'assainissement des installations litigieuses d'une part
et les requêtes d'expropriation d'autre part (échange de vues). Après
avoir consulté la Direction de l'aménagement, de l'environnement et
des constructions du canton de Fribourg (observations du 6 septembre
2006), le Préfet a retenu la compétence de l'OFT pour connaître de la
procédure d'assainissement et celle des CFF pour l'ouverture de la
procédure d'expropriation (déterminations du 4 octobre 2006).
Page 5
A-1824/2006
C.d Invitée à se déterminer sur les écritures produites par le Préfet du
district de la Broye, l'autorité inférieure a confirmé le dispositif de sa
décision du 10 novembre 2005 (lettre du 24 novembre 2006). Les CFF
ont maintenu leur point de vue quant à l'incompétence de l'OFT pour
la procédure d'assainissement et leur propre incompétence pour la
procédure d'expropriation (lettre du 15 janvier 2007).
D.
Par lettre du 30 janvier 2007, le Tribunal administratif fédéral (TAF) a
informé les parties qu'il était désormais saisi de la procédure ouverte
devant la CRINEN.
Le 12 avril 2007, le Préfet du district de la Broye a transmis au TAF
une lettre de G._______ du 14 mars 2007, accompagnée d'une
"notice" du 13 mars 2007, par laquelle ce dernier entendait déposer
plainte pour non-respect des conditions du permis de construire
délivré le 6 mars 2000. Considérant que le prénommé n'était pas
partie à la procédure devant l'autorité inférieure et que le statut de
tiers intéressé ou d'intervenant ne pouvait pas lui être reconnu en
l'état, le TAF a retourné les documents produits au Préfet par
ordonnance du 5 novembre 2007.
Par ailleurs, les recourants ont eu connaissance des prises de position
de l'OFT du 24 novembre 2006 et des CFF du 15 janvier 2007
(cf. ordonnance de la CRINEN du 12 décembre 2006 et ordonnance
du TAF du 5 novembre 2007).
Droit :
1.
1.1 La loi sur le Tribunal administratif fédéral du 17 juin 2005
(LTAF, RS 173.32) est entrée en vigueur le 1er janvier 2007.
Aux termes de l'art. 53 al. 2 LTAF, les recours qui sont pendants devant
les commissions fédérales de recours ou d'arbitrage ou devant les
services de recours des départements à l'entrée en vigueur de la loi
sont traités par le Tribunal administratif fédéral dans la mesure où
celui-ci est compétent. Ils sont jugés sur la base du nouveau droit de
procédure. Selon l'art. 33 let. d LTAF, le recours est recevable
notamment contre les décisions des départements et des unités de
l'administration fédérale qui leur sont subordonnées ou
Page 6
A-1824/2006
administrativement rattachées. Quant à l'art. 31 LTAF, il prévoit que le
Tribunal administratif fédéral connaît des recours contre les décisions
au sens de l'art. 5 PA.
L'OFT est une unité de l'administration fédérale subordonnée au
Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie
et de la communication (DETEC). Sa décision du 10 novembre 2005
satisfait aux conditions prévalant à la reconnaissance d'une décision
au sens de l'art. 5 PA et ne rentre pas dans le champ d'exclusion de
l'art. 32 LTAF. Cela étant, le Tribunal administratif fédéral est compétent
pour connaître du litige.
1.2 Par ailleurs, les autres conditions de recevabilité du recours
(art. 48 et suivants PA) sont remplies en l'espèce, de sorte qu'il
convient d'entrer en matière.
2.
Les recourants soutiennent en premier lieu que la décision entreprise
doit être annulée dès lors que l'autorité inférieure aurait dû, soit
transmettre sans délai la cause à l'autorité compétente, soit procéder
à un échange de vues avec celle-ci.
2.1 En procédure administrative fédérale, l'autorité saisie examine
d'office sa compétence (art. 7 al. 1 PA). Lorsqu'elle se tient pour
incompétente, elle transmet sans délai l'affaire à l'autorité compétente
(art. 8 al. 1 PA). Si elle estime que sa compétence est douteuse, elle
ouvre sans délai un échange de vues avec l'autorité qu'elle considère
comme compétente (art. 8 al. 2 PA). Lorsqu'une partie prétend que
l'autorité saisie est compétente pour connaître du litige, cette dernière
rend une décision d'irrecevabilité si elle se considère incompétente
(art. 9 al. 2 PA). Dans cette dernière éventualité, il faut que l'administré
ait exprimé clairement sa volonté de tenir l'autorité saisie pour
compétente ou, qu'eu égard aux circonstances du cas particulier, une
telle volonté doive être reconnue par l'autorité. Le seul fait qu'une
requête est adressée à une autorité ne suffit pas, dès lors qu'à ce
stade, la partie estime uniquement que celle-ci est compétente, sans
pour autant l'affirmer. L'administré doit donc bien plutôt rendre
reconnaissable sa volonté d'obtenir une décision de la part de
l'autorité saisie (cf. ATF 108 Ib 540 consid. 2).
2.2 En l'espèce, l'OFT a communiqué aux recourants qu'il s'estimait
incompétent pour statuer sur le litige soumis à son appréciation en
Page 7
A-1824/2006
fournissant à cet égard une explication circonstanciée (lettre du
14 juillet 2005). Invités à se déterminer sur ce point, les recourants ont
maintenu leurs conclusions portant sur la compétence de l'Office pour
connaître du litige (observations des 8 août et 15 septembre 2005).
L'on peut certes se demander si l'autorité inférieure n'aurait pas dû
transférer l'affaire à l'autorité qu'elle estimait compétente ou, à tout le
moins, procéder à un échange de vues avec celle-ci avant de rendre
une décision d'irrecevabilité. Cette question peut toutefois demeurer
indécise, dès lors que les recourants, exerçant leur droit d'être
entendu en relation avec la lettre de l'Office du 14 juillet 2005, ont
contesté le point de vue de l'autorité intimée sur sa compétence et ont
conclu à ce que celle-ci statue sur les requêtes. Dans ces conditions, il
appert que l'OFT avait à rendre une décision d'irrecevabilité en
application de l'art. 9 al. 2 PA puisqu'il s'estimait incompétent. Aussi
l'annulation de la décision entreprise et le renvoi de l'affaire à l'OFT ne
sont-ils pas justifiés. D'autant moins d'ailleurs qu'en cours de
procédure, la CRINEN a consulté l'autorité cantonale dont la
compétence était envisagée, représentée par le Préfet du district de la
Broye, palliant ainsi à une éventuelle omission de l'autorité intimée de
procéder à un échange de vues.
Cela étant, les conclusions des recourants sur ce point doivent être
rejetées.
3.
Il convient d'examiner si c'est à juste titre que l'OFT s'est déclaré
incompétent pour statuer sur les requêtes de mise en conformité ou
d'assainissement et d'ouverture d'une procédure d'expropriation
déposées par B.______ et P._______.
4.
4.1 Les limitations des nuisances sonores sont régies essentiellement
par la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de
l'environnement (LPE, RS 814.01), singulièrement par les art. 11 à 25,
et par l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le
bruit (OPB, RS 814.41).
La LPE est applicable aux atteintes dues à l'exploitation d'installations,
par quoi elle entend notamment les voies de communication et les
véhicules (art. 7 al. 1 et 7 LPE). Selon l'art. 36 LPE, l'exécution de la
Page 8
A-1824/2006
loi incombe aux cantons, sous réserve de l'art. 41. Cette dernière
disposition procède à une énumération des articles de la loi dont
l'exécution appartient à la Confédération. Aucun ne porte sur les
nuisances sonores. Néanmoins, l'autorité fédérale chargée d'exécuter
une autre loi fédérale ou un traité international est, dans
l'accomplissement de cette tâche, responsable de l'application de la loi
sur la protection de l'environnement (art. 41 al. 2 LPE).
L'OPB repose sur les mêmes principes. Ainsi, il appartient aux cantons
d'exécuter cette ordonnance, à moins que celle-ci ne confie l'exécution
à la Confédération (art. 45 al. 1). C'est en particulier le cas des
prescriptions sur la limitation des émissions (cf. art. 4, 7 à 9 et 12
OPB), sur l'assainissement (art. 13, 14, 16 à 18 et 20) ainsi que sur la
détermination et l'évaluation des immissions de bruit (art. 36, 37 et
40), dont l'exécution relève de la compétence de l'Office fédéral des
transports, dans la mesure où lesdites prescriptions concernent les
installations ferroviaires (cf. art. 45 al. 3 let. a).
4.2 Selon l'OFT, les voies de raccordement litigieuses sont assimilées
à des installations annexes au sens de l'art. 18m de la loi fédérale du
20 décembre 1957 sur les chemins de fer (LCdF, RS 742.10), et non à
des installations ferroviaires définies à l'art. 18 de cette même loi.
Sachant que l'art. 45 al. 3 let. a OPB, qui fonderait sa compétence, se
réfère aux installations ferroviaires, l'Office estime qu'il n'est pas
compétent pour statuer sur les requêtes de mise en conformité ou
d'assainissement des voies litigieuses.
De leur côté, B._______ sont d'avis que la nature des voies
ferroviaires en cause (voie de raccordement, de triage, de circulation)
n'est pas déterminante. Ce qui est décisif, c'est de savoir dans quelle
mesure l'installation litigieuse produit des atteintes, telles que le bruit.
A leur avis, transposer des notions spécifiques à la législation en
matière de chemin de fer dans celle sur la protection de
l'environnement conduit à des impasses. Ainsi, ce sont en premier lieu
les dispositions générales ou introductives des ordonnances
d'application de la LPE qui doivent préciser la notion d'installation, et
plus particulièrement celle de voie de communication au sens de
l'art. 7 al. 7 LPE. L'interprétation des notions utilisées par les
ordonnances ne sauraient exclure certaines voies de communication.
En outre, l'ordonnance du 16 décembre 1985 sur la protection de l'air
(OPAir, RS 814.318.142.1) se réfère à toutes les voies ferrées sans
Page 9
A-1824/2006
distinction entre celles ouvertes au trafic général et celles de
raccordement. Il n'y a donc pas de raison de procéder à une distinction
entre l'OPB et l'OPAir. Enfin, s'il fallait admettre la distinction retenue
dans la décision attaquée entre installations ferroviaires et installations
annexes, l'OPB ne trouverait pas application pour ces dernières.
En effet, l'art. 2 al. 1 OPB, qui définit la notion d'installation fixe, cite
uniquement les installations ferroviaires et non les installations
annexes. Or, l'art. 45 al. 3 let. a OPB a pour but d'attribuer l'application
de la législation en matière de bruit à une autorité centrale unique, ce
pour l'ensemble des voies ferrées. Par ailleurs, toujours d'après les
recourants, la solution de l'Office conduirait à admettre pour une seule
et même installation, soit la gare de A._______, la compétence de
l'OFT pour la ligne principale et celle de l'autorité cantonale pour les
autres voies parallèles lorsqu'il s'agit de trancher un litige en
application de la législation en matière de bruit. Cela est absurde et
incompatible avec l'exigence d'une évaluation et donc d'un traitement
global des atteintes au sens de l'art. 8 LPE.
Pour sa part, P._______ estime, s'agissant des mesures
d'assainissement requises, que la compétence de l'OFT est fondée sur
l'art. 45 al. 3 let. a OPB.
4.3 En l'occurrence, les nuisances sonores dont se plaignent les
recourants émanent des trains, singulièrement des manoeuvres que
ceux-ci effectuent sur les voies en cause.
Aux termes de l'art. 4 al. 4 OPB, les émissions produites par les
appareils et machines qui servent au fonctionnement d'une installation
fixe sont limitées par les prescriptions sur les installations fixes. Il y a
donc lieu de se référer aux prescriptions relatives aux installations
fixes, et singulièrement aux voies ferrées litigieuses.
4.3.1 En application de l'art. 45 al. 3 let. a OPB, la compétence de
l'OFT est fondée lorsque les prescriptions en matière de bruit
concernent des installations ferroviaires. Au sens de la loi fédérale sur
les chemins de fer, les installations ferroviaires sont les constructions
et installations servant exclusivement ou principalement à la
construction et à l'exploitation d'un chemin de fer. Pour de telles
infrastructures, l'Office fédéral des transports, respectivement le
Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie
et de la communication pour les grands projets ferroviaires cités en
Page 10
A-1824/2006
annexe à la loi, sont compétents pour approuver les plans.
L'approbation des plans couvre l'ensemble des autorisations requises
par le droit fédéral (cf. art. 18 al. 1 à 3 LCdF). En revanche, les
constructions ou les installations ne servant pas exclusivement ou
principalement à l'exploitation ferroviaire sont des installations
annexes régies par le droit cantonal (art. 18m LCdF).
4.3.2 Il s'agit d'analyser si, au vu des art. 18 et 18m LCdF, les
installations litigieuses à l'origine des nuisances sonores dont se
plaignent les recourants sont des installations ferroviaires ou
annexes.
4.3.2.1 A teneur de la loi fédérale du 5 octobre 1990 sur les voies de
raccordement ferroviaires (ci-après: LVR; RS 742.141.5), l'on entend
par voie de raccordement, les voies-mères, les voies de liaison et les
voies de chargement (art. 2 let. f). Les voies-mères sont celles qui
desservent plusieurs voies de liaison à partir du réseau de chemin de
fer (art. 2 let. g), les voies de liaisons celles qui relient des raccordés
au réseau du chemin de fer, à une voie-mère ou à la voie d'un
raccordé aval (art. 2 let. h), et les voies de chargement celles qui sont
sises sur le domaine du chemin fer, qui servent au trafic d'un ou de
plusieurs raccordés et qui ne sont pas la propriété du chemin de fer
(art. 2 let. i). Un raccordé est le titulaire d'un droit réel sur une voie de
raccordement (art. 2 let. a LVR). Selon le Message du Conseil fédéral
du 14 novembre 1988 relatif à cette loi, les voies de raccordement sont
des installations servant au transport de marchandises au moyen de
véhicules circulant sur des rails. En outre, elles doivent obligatoirement
être reliées, directement ou indirectement au réseau ferroviaire, si bien
que les installations de ces voies doivent être construites de telle
façon que le matériel roulant du chemin de fer et du raccordé circule
librement d'un type de voies à l'autre, sans qu'un transbordement soit
nécessaire (FF 1988 III 1374 [1382-1383]).
4.3.2.2 Selon les plans à l'appui de la demande d'autorisation de
construire déposée par l'entreprise E._______, la gare de
A._______compte une voie principale constituée de la ligne Y._______
(voie 1). A celle-ci sont reliées d'autres voies, utilisées essentiellement
pour les mouvements de manoeuvre des trains de marchandises. Sur
le vu de la définition ci-avant, les voies litigieuses doivent être
qualifiées de voies de raccordement.
Page 11
A-1824/2006
Or, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral, de laquelle il
n'y a pas lieu de s'écarter, les voies de raccordement n'appartiennent
pas aux installations ferroviaires au sens de l'art. 18 LCdF, mais bien
plutôt aux installations annexes définies à l'art. 18m LCdF (cf. arrêt du
Tribunal fédéral 2A.507/2003 du 29 novembre 2004, consid. 4.2.3,
publié in Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und
Verwaltungsrecht [ZBL], 2005, p. 483ss [489]; cf. aussi ALDO
ZAUGG/PETER LUDWIG, Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985,
partie I [art. 1-52, öffentliches Baurecht], p. 28 ad art. 1 n° 36d). Cela
est d'ailleurs conforme à l'art. 1 al. 1 de l'ordonnance sur les
infrastructures ferroviaires non-assujetties à la loi sur les chemins de
fer du 25 novembre 1998 (OINALCF, RS 742.120), selon lequel les
infrastructures ferroviaires qui ne servent pas au transport
concessionnaire des voyageurs et qui ne sont pas ouvertes à l'accès
au réseau ne sont pas soumises à la loi sur les chemins de fer.
4.3.2.3 Contrairement à ce que soutiennent les recourants, l'on ne
saurait donner à la notion d'installations ferroviaires au sens de l'OPB
une définition différente de celle prévue par la législation sur les
chemins de fer. Il ne faut en effet pas perdre de vue que la LCdF n'est
pas une loi se limitant à codifier, par exemple, des règles techniques
de construction et de sécurité des installations (à cet égard
cf. l'ordonnance sur la construction et l'exploitation des chemins de fer
du 23 novembre 1983 [OCF, RS 742.141.1]). Ainsi, elle régit la
procédure d'approbation des plans des infrastructures ferroviaires et
fixe la compétence des autorités chargées de veiller au respect du
droit fédéral en matière de protection de l'environnement,
singulièrement de l'OPB, en fonction de la nature de l'installation en
cause.
En particulier, considérer qu'en application de l'OPB, la notion
d'installations ferroviaires inclurait également les installations annexes,
impliquerait une intervention de l'autorité fédérale dans la procédure
cantonale d'approbation des plans d'une installation annexe en dehors
des cas prévus par l'art. 18m al. 2 LCdF, ce qui serait contraire à la
lettre et à l'esprit de l'art. 18m LCdF. Par cette disposition, le
législateur a clairement voulu dessaisir l'autorité fédérale d'une
compétence de décision pour la confier de manière exclusive à
l'autorité cantonale chargée de l'approbation des plans d'une telle
installation, celle-ci étant compétente pour accorder toutes les
autorisations requises. Une telle solution s'inscrit dans la logique de la
Page 12
A-1824/2006
concentration des procédures (cf. Message relatif à la loi fédérale sur
la coordination et la simplification des procédures d'approbation des
plans du 25 février 1998 [FF 1998 2221 [2267]]). Cela implique que
l'autorité cantonale tienne compte des dispositions fédérales en
matière de protection contre le bruit. S'il s'avère, après la construction
de l'installation, que les normes en matière de bruit ne sont pas
respectées, la compétence demeure cantonale.
4.3.2.4 L'argumentation développée par les recourants en relation
avec les art. 7 al. 7 LPE et 2 al. 1 de l'OPB n'est pas de nature à
remettre en cause ce qui précède. En effet, la distinction qui est faite
entre installations ferroviaires et installations annexes dans la LCdF a
pour effet de répartir les compétences entre les autorités fédérales et
cantonales, et non de faire sortir certaines infrastructures ferroviaires
du champ d'application des normes sur la protection de
l'environnement, singulièrement de celles régissant les nuisances
sonores. Ainsi, la construction ou la modification d'installations
annexes au sens de la LCdF doit également satisfaire aux
prescriptions de la LPE et de l'OPB. En particulier, l'art. 2 al. 1 OPB
première phrase, donne une définition très large des installations fixes
et se réfère notamment à toutes les autres installations non mobiles
dont l'exploitation produit du bruit extérieur, dont pourraient faire partie
en particulier les installations annexes. Quant à la seconde phrase de
l'alinéa premier de cet article, elle se borne à fournir une liste
exemplative des installations tombant sous le coup de cette
ordonnance, si bien qu'il n'y a aucune raison d'exclure les installations
annexes du champ d'application de cette ordonnance.
Par ailleurs, les recourants ne sauraient rien tirer du fait que la
distinction opérée par la LCdF entre installations ferroviaires et
installations annexes aboutit à reconnaître la compétence de l'autorité
fédérale pour une ligne principale (réseau de chemin de fer) et celle
d'une autorité cantonale pour les voies de raccordement. Ce cas de
double procédure a été voulu par le législateur fédéral lorsqu'il a
soumis, dans la LCdF, les installations annexes - qui sont elles aussi
susceptibles de produire du bruit - au droit cantonal (cf. supra
consid. 4.3.2.3).
4.3.3 Il suit de ce qui précède que les installations fixes litigieuses sont
des installations annexes et qu'elles sont, en tant que telles, régies par
le droit cantonal, si bien que l'OFT n'est pas compétent pour statuer
Page 13
A-1824/2006
sur les requêtes de mise en conformité ou d'assainissement y
afférentes.
4.4 L'on relèvera que l'OFT n'est pas plus compétent en application de
la loi fédérale du 24 mars 2000 sur la réduction du bruit émis par les
chemins de fer (RS 742.144). Cette loi, qui complète la loi du
7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement, règle la réduction
du bruit émis par les installations ferroviaires existantes. A son art. 13,
elle prévoit que les procédures et les compétences sont régies par la
loi du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer. Or, on l'a vu, les
nuisances sonores émanent de voies de raccordement, qui sont
qualifiées d'installations annexes au sens de l'art. 18m LCdF, celles-ci
étant régies par le droit cantonal.
5.
Il s'agit encore d'examiner si la compétence de l'OFT est donnée en
matière d'expropriation.
5.1 Selon l'art. 3 de la loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation
(LEx, RS 711), le droit d'expropriation est exercé par la Confédération
en vertu d'une décision du Conseil fédéral, à moins que la législation
fédérale n'attribue cette compétence à une autre autorité (al. 1).
Ce droit peut être conféré à des tiers sur la base soit d'un arrêté
fédéral pour les travaux qui sont dans l'intérêt de la Confédération ou
d'une partie considérable du pays, soit d'une loi fédérale pour d'autres
buts d'intérêt public (al. 2).
La LEx est applicable aux installations ferroviaires (art. 18 et 18a
LCdF), alors que le droit cantonal d'expropriation est applicable aux
installations annexes (cf. art. 18m LCdF; voir aussi ATF 127 II 227
consid. 3). Cette division entre le droit fédéral et le droit cantonal
d'expropriation, quant à leur champ d'application respectif, est
toutefois remise en cause par les art. 16 et 21 al. 3 de la loi fédérale
sur les voies de raccordement ferroviaires (LVR), en tant que
législation spéciale à la LCdF. Il résulte en effet de l'art. 21 al. 3 LVR
que, sauf dispositions contraires de la LVR, la procédure
d'expropriation pour les voies de raccordement est régie par les
dispositions de la LEx, bien qu'il s'agisse d'installations annexes
(cf. consid. 4.3.3 ci-avant). La raison pour laquelle le législateur a
prévu l'application du droit fédéral d'expropriation aux voies de
raccordement tient au fait que peu de législations cantonales
Page 14
A-1824/2006
prévoyaient un droit d'expropriation en la matière (cf. Message du
Conseil fédéral du 14 novembre 1988, FF 1988 III 1374 [1385]).
Par ailleurs, la procédure d'expropriation se limite au traitement des
prétentions communiquées en application de l'art. 30 al. 1 let. c LEx,
les oppositions à l'expropriation étant exclues, de même que les
demandes tendant à une modification des plans (cf. art. 16 al. 3 LVR).
5.2 Le droit d'introduire la procédure formelle d'expropriation
appartient à l'expropriant, c'est-à-dire au titulaire d'un droit
d'expropriation légal ou à celui à qui un tel droit a été (ou peut être)
conféré par l'autorité compétente. Ainsi, lorsqu'un propriétaire voisin
d'un ouvrage d'utilité publique se prétend victime d'une expropriation
formelle de ses droits de voisinage et qu'une procédure d'expropriation
formelle n'est pas ouverte selon les art. 27 et suivants LEx (dépôt des
plans, etc.), il doit demander à l'expropriant qu'il ouvre la procédure
d'expropriation ou alors s'adresser à l'autorité compétente pour
conférer un tel droit afin qu'elle astreigne l'expropriant à en faire
usage, l'exproprié ne pouvant pas agir directement auprès de la
Commission fédérale d'estimation. Un refus de mettre en oeuvre cette
procédure doit être signifié sous la forme d'une décision pouvant faire
l'objet d'un recours, le cas échéant devant le Tribunal fédéral en
dernière instance (cf. ATF 124 II 543 consid. 4a, ATF 116 Ib 249
consid. 1a; voir aussi PIERMARCO ZEN-RUFFINEN/CHRISTINE GUY-ECABERT,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001,
pp. 525-526).
L'exercice du droit d'expropriation découle lui-même, pour les voies de
raccordement, de l'approbation du plan d'affectation (art. 16 al. 1 en
corrélation avec l'art. 5 LVR). Ce droit est exercé par la collectivité
chargée d'établir le plan d'affectation. Celle-ci peut toutefois céder son
droit d'expropriation à un raccordé, moyennant une déclaration écrite
(art. 16 al. 2). Selon l'art. 5 LVR, dans la mesure où cela est possible
et adéquat, les cantons font en sorte, par des mesures
d'aménagement du territoire, que les zones industrielles et artisanales
soient desservies par des voies de raccordement (al. 1). Si le plan
d'affectation existant doit être complété à cette fin, l'autorité cantonale
chargée d'établir les zones réservées arrête le tracé des voies de
raccordement (al. 2).
5.3 Selon l'OFT, lorsque sont en cause des voies de raccordement,
l'exercice du droit d'expropriation appartient à la collectivité chargée
Page 15
A-1824/2006
d'établir le plan d'affectation conformément à l'art. 16 LVR. Ainsi la
procédure ressortit-elle à l'autorité cantonale. L'absence de plan
d'affectation ne saurait avoir pour conséquence de fonder une
compétence fédérale autrement inexistante.
De leur côté, B._______ soutiennent que l'art. 16 LVR ne saurait
totalement exclure l'application de l'art. 3 LCdF, par lequel la
Confédération a délégué, d'une manière générale, son droit
d'exproprier aux CFF. Si tel devait être le cas, cela aboutirait à un
résultat peu raisonnable. Ainsi, lorsque la voie de raccordement est
construite et exploitée par un particulier, celui-ci pourrait exercer le
droit d'expropriation sur la base d'une subdélégation. En revanche
compte tenu de l'art. 16 al. 2 LVR, l'autorité publique cantonale devrait
toujours exercer elle-même le droit d'expropriation lorsque la voie de
raccordement est construite et exploitée par les CFF ou une entreprise
concessionnaire, une subdélégation n'étant pas prévue dans ce cas.
Aussi conviendrait-il de déterminer préjudiciellement si les CFF sont à
tout le moins exploitants des voies litigieuses.
Quant à P._______, il considère que le Département de l'énergie, des
transports et communications (recte: Département fédéral de
l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication)
étant compétent pour octroyer l'autorisation d'exploitation des voies
litigieuses, il lui incombe également d'ouvrir une procédure
d'expropriation.
5.4 Les arguments des recourants ne peuvent être retenus. Il résulte
en effet des dispositions régissant les voies de raccordement
ferroviaires, singulièrement des art. 5 et 16 LVR, que le droit
d'expropriation appartient à l'autorité cantonale. Ce droit ne dépend
pas du droit de propriété sur les voies de raccordement, mais bien,
conformément à la lettre de l'art. 16 al. 2 LVR, de la compétence
d'établir un plan d'affectation régissant les voies de raccordement.
Par ailleurs, qu'un tel plan existe ou non en l'occurrence n'a pas
d'incidence, dès lors que le droit d'expropriation appartient en premier
lieu à la collectivité publique chargée de l'établir, et non uniquement à
celle qui l'a déjà établi. Enfin, les recourants ne sauraient déduire de
l'art. 3 LCdF un droit d'expropriation des CFF en matière de voies de
raccordement, dès lors qu'une loi fédérale - soit la LVR - règle
spécialement cette question.
Page 16
A-1824/2006
Cela étant, conformément aux art. 16 et 21 al. 3 LVR, c'est le droit
fédéral d'expropriation qui est applicable aux voies de raccordement,
même si elles font partie des installations annexes, et bien que
l'autorité titulaire du droit d'expropriation soit l'autorité cantonale.
Il appartiendra donc à cette dernière d'ouvrir la procédure
d'expropriation et de communiquer à la Commission fédérale
d'estimation (2ème arrondissement; cf. ordonnance sur les
arrondissements fédéraux d'estimation du 17 mai 1972 [RS 711.11])
les prétentions des recourants (cf. art. 30 al. 1 let. c LEx et 16 al. 3
LVR).
Il s'ensuit que l'OFT n'est pas plus compétent pour statuer sur les
requêtes tendant à l'ouverture d'une procédure d'expropriation.
6.
Reste à déterminer si l'Office intimé était tenu d'intervenir en qualité
d'autorité de surveillance.
6.1 Il ressort de l'art. 17 al. 1 LVR que les CFF sont l'autorité de
surveillance pour les voies de raccordement à leur réseau.
En revanche, pour toutes les autres voies de raccordement, la
surveillance est exercée par l'OFT. En l'occurrence, les voies d'où
émane le bruit sont reliées à la ligne principale Y._______ faisant
partie du réseau des CFF, si bien que l'Office n'est pas autorité de
surveillance au sens de cette disposition. Une telle compétence ne
saurait pas non plus être déduite de l'art. 17 al. 2 LVR. En application
de cette disposition, l'OFT intervient lorsque les CFF ne peuvent
s'entendre avec les tiers intéressés. Il découle de l'interprétation de
l'art. 1 LVR ainsi que du Message du Conseil fédéral du 14 novembre
1988 (FF 1988 III 1374 [1388]) que par tiers intéressés, il faut
entendre les raccordés ainsi que les co-utilisateurs des voies de
raccordement. Les recourants n'appartiennent à aucune de ces
catégories.
6.2 Selon l'art. 10 LCdF, l'Office est l'autorité de surveillance pour la
construction et l'exploitation des chemins de fer. Il résulte cependant
du Message du Conseil fédéral relatif à la LVR que les voies de
raccordement ne constituent pas des chemins de fer au sens de l'art. 1
LCdF. Seules les voies ferroviaires ouvertes au transport public entre
deux ou plusieurs destinations sont des chemins de fer au sens de la
loi. Le transport de marchandises par le biais de voies de
Page 17
A-1824/2006
raccordement n'entre pas dans cette catégorie, dans la mesure où le
grand public ne peut y recourir pour le transport de ses marchandises,
moyennant le paiement d'une simple taxe (cf. FF 1988 III 1374 [1382];
cf. en outre art. 1 al. 1 OINALCF, RS 742.120). Aussi l'OFT n'est-il pas
autorité de surveillance lorsqu'il s'agit de voies de raccordement.
6.3 L'on relèvera enfin qu'en application de l'art. 21 al. 1 let. c LVR,
l'OFT connaît des litiges portant sur l'application de la loi fédérale du
20 décembre 1957 sur les chemins de fer, notamment à la
construction et à l'exploitation des voies de raccordement, à leurs
croisements avec des routes et d'autres installations ainsi qu'aux
véhicules. Toutefois, en l'occurrence, les recourants demandent la
mise en conformité ou l'assainissement ainsi que l'ouverture d'une
procédure d'expropriation, si bien que le litige ne porte pas sur
l'application de la LCdF. Aucune compétence de l'Office ne peut donc
être tirée de cette disposition.
7.
Il résulte des différents considérants ci-avant que l'Office intimé n'est
pas compétent, à quel que titre que ce soit, pour statuer sur les
requêtes qui lui ont été soumises. Il était donc fondé à rendre une
décision d'irrecevabilité.
Selon l'art. 2 de l'arrêté d'exécution de l'ordonnance fédérale sur la
protection contre le bruit du Conseil d'Etat du canton de Fribourg du
8 juillet 1988 (RSF 814.11), la Direction de l'aménagement, de
l'environnement et des constructions est l'autorité d'exécution prévue
aux art. 7 al. 2 (allégements pour les installations fixes nouvelles et
modifiées), 10 (isolation acoustique des bâtiments existants en raison
d'installations fixes nouvelles et modifiées), 13 (assainissement des
installations fixes existantes), 14 (allégements en cas
d'assainissement des installations fixes existantes), 15 (isolation
acoustique des bâtiments en raison d'installations fixes existantes) 17,
19 al. 3 (abrogé), 25, 27 et 28 OPB.
Cela étant, le dossier de la cause sera retourné à l'OFT, à charge pour
lui de transmettre l'affaire à la Direction de l'aménagement, de
l'environnement et des constructions du canton de Fribourg,
cette autorité étant compétente pour statuer sur les requêtes des
recourants portant sur la réduction des nuisances sonores.
Il appartiendra également à la dite Direction de déterminer l'autorité
Page 18
A-1824/2006
cantonale compétente pour statuer, conformément au droit fédéral
d'expropriation, sur les requêtes d'ouverture d'une procédure
d'expropriation si une expropriation devait s'avérer nécessaire
(cf. consid. 5.1, 5.2 et 5.4 ci-avant).
8.
Les recourants qui succombent supporteront les frais de justice qui
comprennent l'émolument judiciaire et les débours (cf. art. 1 du
règlement du 11 décembre 2006 concernant les frais, dépens et
indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF,
RS 173.320.2]). En application de l'art. 3 FITAF, ceux-ci sont fixés à
Fr. 1'500.--. Ils seront compensés par les avances de Fr. 750.--
versées par B._______, d'une part, et P._______, d'autre part. Aucune
indemnité à titre de dépens ne leur sera allouée (art. 64 al. 1 PA et 7
FITAF a contrario).
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Le dossier de la cause est retourné à l'autorité inférieure, à charge
pour elle de le transmettre à l'autorité cantonale compétente.
3.
Les frais de procédure, d'un montant de Fr. 1'500.--, sont mis à la
charge des recourants. Ce montant est compensé par les avances de
frais de Fr. 750.-- versées par les recourants.
4.
Il n'est pas alloué de dépens.
5.
Le présent arrêt est adressé :
- aux recourants (acte judiciaire)
- aux CFF (acte judiciaire)
- à l'autorité inférieure (recommandé)
- au Secrétariat général du DETEC (acte judiciaire)
Page 19
A-1824/2006
- à la Commune d'Estavayer-le-Lac, ch. de la Moutonnerie 2, 1470
Estavayer-le-Lac (pour information, courrier A)
- à Estavayer Lait SA (ELSA), case postale, 1470 Estavayer-le-Lac
(pour information, courrier A)
- à la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des
constructions, case postale, 1701 Fribourg (pour information,
courrier A)
- au Préfet du district de la Broye (pour information, courrier A)
Le président du collège : Le greffier :
Jérôme Candrian Loris Pellegrini
Indication des voies de droit :
Le présent arrêt peut être attaqué devant le Tribunal fédéral, 1000
Lausanne 14 par la voie du recours en matière de droit public, dans
les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 de la
loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. L'arrêt
attaqué et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour
autant qu'ils soient en mains du recourant (voir art. 42 LTF).
Expédition :
Page 20