A-1851/2006 - Abteilung I - Impresa di trasporti aerei - Modifica del regolamento d'esercizio dell'aeroport...

Corte I
A-1851/2006; A-1853/2006; A-1854/2006; A-1855/2006; A-1859/2006; A-1860/2006 /pac
{T 0/2}
S e n t e n z a d e l 1 8 o t t o b r e 2 0 1 0
Giudici Claudia Pasqualetto Péquignot (presidente del
collegio), Lorenz Kneubühler, Markus Metz,
cancelliera Frida Andreotti.
A._______,
rappresentata da ...,
Swiss International Air Lines AG,
rappresentata da ...
Municipio di Lugano,
Servizio giuridico,
Palazzo Civico, Piazza Riforma 1, 6900 Lugano,
Repubblica e Cantone del Ticino,
Consulenza giuridica del Consiglio di Stato, Residenza
Governativa, Piazza del Governo, 6501 Bellinzona
B._______, ...,
…,
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composizione
Parti
A-1854/2006
Darwin Airline SA, 6900 Lugano,
rappresentata da ...
tutti ricorrenti
contro
Ufficio federale dell'aviazione civile UFAC,
3003 Berna,
autorità inferiore.
Modifica del regolamento d'esercizio dell'aeroporto di
Lugano-Agno, decisione dell'UFAC del 2 ottobre 2003.
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PartiOggetto
A-1854/2006
Fatti:
A.
Il 18 agosto 2003, l'Ufficio federale dell'aviazione civile (qui di seguito
UFAC) ha trasmesso un fax a vari interessati convocandoli per il
21 agosto successivo ad una riunione a Berna avente per oggetto la
procedura d'avvicinamento strumentale (denominata IGS 01) presso
l'aeroporto di Lugano-Agno.
A seguito di questa riunione è stato steso un verbale decisionale
("Beschlussprotokoll") nel quale era indicato che l'UFAC intendeva
implementare le misure seguenti :
- con NOTAM del 22 agosto 2003, un aumento delle distanze di
visibilità minima per la procedura d'avvicinamento IGS 01 e la pub-
blicazione della distanza di visibilità minima per il circling 19 fissata a
5 km; oltre a ciò, veniva soppressa la delega della vigilanza delle auto -
rità dell'aeroporto circa il conferimento della "Lugano qualification";
- a contare del 3 settembre 2003, l'UFAC intendeva inoltre pubblicare
la procedura IGS 01 quale "steep approach" (avvicinamento ripido);
imporre l'esigenza di certificazione a 6° od oltre per aerei in avvicina-
mento a una velocità massima di 130 KIAS; imporre che l'angolo di
correzione non fosse superiore a 1 dot e che gli aerei certificati a
6° fossero limitati a 5 knots tailwind;
- a contare del 3 ottobre 2003, l'aeroporto doveva poi calare il sistema
di luci d'avvicinamento (PAPI) sull'angolo di 6° e installare luci di
sicurezza simili a quelle di London City per avvicinamenti ripidi;
ulteriormente doveva installare luci atte a ridurre le esigenze circa le
distanze di visibilità minima.
È pure stato comunicato che entro il 22 agosto alle ore 12.00 i par -
tecipanti alla riunione del 21 agosto avrebbero disposto – per via
elettronica – del verbale decisionale, così pure della presentazione
fatta loro sulla procedura d'avvicinamento. Il verbale decisionale
imponeva pure ai partecipanti un termine scadente il 29 agosto 2003
per formulare le loro osservazioni e prevedeva che una conferenza
stampa avrebbe avuto luogo il 22 agosto 2003.
B.
Il 22 agosto 2003 si è tenuta la conferenza stampa di cui sopra.
Il comunicato ivi relativo constatava che la procedura d'avvicinamento
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in vigore a Lugano-Agno non rispettava le pertinenti norme interna-
zionali di sicurezza, con particolare riguardo all'angolo di avvicinamen-
to nella procedura d'avvicinamento IGS 01 e delle distanze di visibilità
minima. L'UFAC indicava poi di avere disposto una nuova distanza di
visibilità minima di 3100 metri, esigenza, quella, che entrava
immediatamente in vigore. Esprimeva pure l'intento di modificare la
procedura d'avvicinamento IGS 01 limitando l'angolo d'avvicinamento
ai 6° ed esigendo la relativa certificazione dei velivoli usando questa
procedura; esponeva poi che nella misura in cui dette modifiche
implicavano una modifica del regolamento d'esercizio, le parti avevano
il diritto di essere sentite.
Con atto del 1° settembre 2003, il Comune e Città di Lugano, quale
esercente dell'aeroporto, è insorto contro quanto disposto per NOTAM,
ossia l'aumento delle esigenze circa le distanze di visibilità minima.
Vista poi l'emanazione della decisione del 2 ottobre 2003, la quale
riprendeva le medesime esigenze, suddetto ricorso, divenuto privo di
oggetto, è stato stralciato dai ruoli.
C.
In seguito a un'ulteriore richiesta di proroga, il termine per prendere
posizione assegnato alle parti è stato fissato al 12 settembre 2003.
D.
Con decisione del 2 ottobre 2003, l'UFAC ha disposto quanto segue:
1. Il regolamento d'esercizio dell'aeroporto di Lugano – Agno è modificato nel
modo seguente per quanto riguarda le procedure d'atterraggio e di decollo
autorizzate dall'Ufficio federale dell'aviazione civile, pubblicate secondo la
cifra 3, allegato B, del manuale d'informazione aeronautica della Svizzera
(AIP), che costituisce parte integrante del regolamento stesso:
a. Conformemente alle ICAO PAN-OPS e JAR-OPS 1, la procedura
d'avvicinamento strumentale alla pista 01 deve essere definita come
avvicinamento ripido (steep approach) con angolo d'inclinazione di 6,65°.
b. Sono autorizzati ad utilizzare la procedura d'avvicinamento strumentale alla
pista 01 (IGS 01) con sentiero di discesa (GP) solamente gli aeromobili delle
categorie A, B e C, certificati per avvicinamenti ripidi di 6,65° o più (steep
approach of 6,65° or above) e che possono rispettare velocità d'avvicina-
mento di al massimo 130 KIAS (knots indicated air speed), in configurazione
d'atterraggio con condizioni meteorologiche corrispondenti.
c. Per gli aeromobili dotati di certificazione per avvicinamenti ripidi di 6,65° e
oltre vale quanto segue :
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. per la parte del volo d'avvicinamento a vista deve essere utilizzato un
indicatore di traiettoria d'avvicinamento di precisione (PAPI) regolato sui
6,65°.
2. Disposizioni transitorie fino al 31 ottobre 2005
a. In deroga a quanto previsto alla cifra 1, fino al risanamento della procedura
d'avvicinamento strumentale IGS 01 entro il 31 ottobre 2005, sono autorizzati
ad eseguire avvicinamenti strumentali anche aeromobili delle categorie
d'avvicinamento A, B e C, certificati per avvicinamenti ripidi di 6° o oltre
(steep approach of 6° or above) e che possono rispettare velocità d'avvicina-
mento di al massimo 130 KIAS (knots indicated air speed), in configurazione
di atterraggio con condizioni meteorologiche corrispondenti.
Per gli aeromobili dotati di certificazione per voli d'avvicinamento ripidi di 6° o
oltre vale quanto segue:
- Deviazione angolare verticale massima di un punto (1 "dot" oltre
l'indicazione della traiettoria d'avvicinamento = ca. 047°); oltre questo valore
deve essere effettuata una procedura di riattaccata.
- Per la parte del volo d'avvicinamento a vista deve essere utilizzato un
indicatore di traiettoria d'avvicinamento di precisione (PAPI) regolato su 6°.
b. Al più tardi entro il 1° novembre 2003, per la procedura d'avvicinamento
strumentale IGS 01 deve essere installato un indicatore di traiettoria d'avvici -
namento di precisione (PAPI) con angolo di discesa di 6 gradi. Un eventuale
PAPI regolato sui 4,17 gradi può essere utilizzato solamente per avvicinamen-
to secondo le regole del volo a vista (VFR).
3. I valori di visibilità minima finora validi per l'aeroporto di Lugano sono
modificati come segue:
3.1 I valori di visibilità minima per la procedura d'avvicinamento strumentale
IGS 01 (aeromobili ed elicotteri) sono modificati nel modo seguente :
- per un minimo di 2070 piedi : 3100 metri
- per un minimo di 2270 piedi : 3700 metri
- per un minimo di 2540 piedi : 4400 metri
- per un minimo di 3840 piedi : 7800 metri
I minimi di 2070 piedi e 2270 piedi possono essere utilizzati solamente se il
pilota negli ultimi sei mesi ha eseguito almeno due procedure d'avvicinamento
strumentali.
In caso contrario il minimo più basso da utilizzare è di 2300 piedi con una
visibilità di 3700 metri.
3.2 La visibilità minima per la procedura d'avvicinamento con circling alla pista
19 è fissata a 5000 metri.
3.3 I valori di visibilità minima per le procedure d'avvicinamento in volo a vista
all'interno del CTR di Lugano per aeromobili ed elicotteri sono le seguenti :
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i) Per tutti i voli con aerei a reazione, aerei a turboelica e aeromobili con mas -
sa massima al decollo (MTOM) superiore a 5700 kg:
. aeromobili della categoria d'avvicinamento A: 3000 metri (Special VFR)
. aeromobili della categoria d'avvicinamento B : 5000 metri
. aeromobili della categoria d'avvicinamento C : 5000 metri
. aeromobili della categoria d'avvicinamento D : 5000 metri
ii) Per velivoli con uno (SEP) o più (MEP) motori a pistoni non indicati in i) si
applica una visibilità minima di 5000 metri (1500 metri per Special VFR).
3.4 I valori di visibilità minima qui indicati possono essere ridotti, previa auto -
rizzazione dell'Ufficio federale dell'aviazione civile, se :
I) sono stati installati ausili luminosi a terra;
II) l'impresa che garantisce l'esercizio ha ricevuto l'autorizzazione di installare
ulteriori punti di riferimento a terra.
4. La delega dell'esercente dell'aeroporto della vigilanza sulle procedure di
formazione e qualificazione per piloti aeromobili (cfr. AIP LSZA AD 2 – 13 cifra
1.4.3) è revocata.
5. Le disposizioni contenute nei punti da 1 a 4 sono pubblicate nel manuale
d'informazione aeronautica della Svizzera (AIP); le regolamentazioni esistenti
sono modificate di conseguenza.
6. Se il 1° novembre 2003 le condizioni indicate al numero 2b non risulteranno
soddisfatte, la procedura d'avvicinamento strumentale IGS 01 non potrà più
essere utilizzata.
7. Ad eventuali ricorsi contro la presente decisione è tolto l'effetto sospensivo.
8. […].
E.
E.a Con atto del 13 ottobre 2003 indirizzato all'allora Commissione
federale di ricorso in materia d'infrastrutture e ambiente (CRINAM), la
ditta A._______ ha impugnato detta decisione concludendo al suo
annullamento e chiedendo inoltre la restituzione dell'effetto sospensivo
al ricorso. Contesta in breve il procedimento dell'UFAC come pure
l'assunta pericolosità della procedura IGS 01 ormai praticata da più di
vent'anni. La ditta A._______ è stata ripresa dal Gruppo Swiss
diventando A._______, con sede a Kloten (cfr. lettera 2 ottobre 2009
del mandatario di quest'ultima nonché successivo consid. in fatto Y.a);
per motivi di chiarezza, si continuerà comunque a chiamarla
A._______.
E.b Con atto del 15 ottobre 2003, successivamente completato con
atti del 22 e del 27 ottobre 2003, Swiss ha interposto ricorso, conclu -
dendo all'annullamento della cifra 1. e alla modifica delle cifre 2. (circa
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A-1854/2006
l'esigenza di certificazione degli aerei per un angolo d'avvicinamento
di 6° o più) e 3. (riduzione dell'esigenza di visibilità minima a 3100
metri) del dispositivo della decisione impugnata. Espone in breve che
la decisione poggia su un errato apprezzamento dei fatti e un'errata
interpretazione delle norme vigenti. Invoca, tra l'altro, che la procedura
implementata dall'UFAC sarebbe ancor più pericolosa di quella finora
praticata dai piloti, segnatamente perché questi ultimi non seguivano
l'iter descritto dall'autorità di prima istanza, ma procedevano in altro
modo. Censura anche la violazione del principio di proporzionalità in
quanto le misure disposte impediscono a molti aerei l'avvicinamento
diretto a Lugano; peraltro le esigenze circa la visibilità minima avreb-
bero come conseguenza, viste le condizioni meteorologiche abituali
nella zona, di dover sopprimere circa il 20 o 25 % degli atterraggi. La
ricorrente chiede pure la restituzione dell'effetto sospensivo.
E.c Con atto del 21 ottobre 2003, il Comune e Città di Lugano, quale
esercente dell'aeroporto, ha pure inoltrato ricorso, concludendo all'an-
nullamento di tutte le cifre del dispositivo – ad eccezione della cifra
4. – e alla restituzione in via superprovvisionale e provvisionale del-
l'effetto sospensivo. Il ricorrente contesta dapprima la competenza
dell'autorità inferiore a prendere delle misure quali quelle disposte.
Contesta poi l'asserita pericolosità della procedura anteriore, praticata
per 20 anni, e che peraltro ha superato anche un controllo di sicurezza
eseguito dall'allora Swisscontrol nel 1998, aggiungendo che altre
installazioni in Svizzera sarebbero nella stessa situazione senza che
delle misure paragonabili siano state prese dall'UFAC. Alla stregua di
Swiss, invoca una violazione delle norme vigenti come pure una
violazione del principio di proporzionalità e una lesione grave degli
interessi economici dell'intera regione. Descrivendo l'iter procedurale
seguito dall'autorità di prima istanza, invoca ancora una violazione del
diritto di essere sentito (carente motivazione della decisione impu-
gnata e violazione del diritto di consultare gli atti).
E.d Con atto del 22 ottobre 2003, la Repubblica e Cantone Ticino ha
pure impugnato la decisione, giungendo alle medesime conclusioni del
ricorrente di cui sopra, sia nel merito, sia circa la restituzione dell'ef fet-
to sospensivo. Invoca una violazione del diritto di essere sentito come
pure la violazione del principio di proporzionalità, del principio di pro te-
zione della buona fede e l'accertamento inesatto o incompleto dei fatti.
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F.
Con scritto del 23 ottobre 2003, l'autorità di prima istanza ha preso
posizione sulle richieste di restituzione dell'effetto sospensivo, conclu-
dendo al loro rigetto.
G.
Con decisione incidentale del 28 ottobre 2003, l'allora Commissione di
ricorso del Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, del-
l'energia e delle comunicazioni (qui di seguito: Commissione di
ricorso) ha respinto le richieste di restituzione dell'effetto sospensivo
formulate dai summenzionati ricorrenti.
H.
H.a Con atto del 23 ottobre 2003, B._______ ha impugnato la
decisione dell'UFAC chiedendo di ordinare la creazione di una com-
missione di studio avente quale scopo l'ideazione di una nuova
procedura d'avvicinamento nonché di concedere il tempo necessario a
tutti gli operatori di Lugano per adeguarsi alle nuove regole e, in ogni
caso, di assegnare un termine scadente il 30 giugno 2007 alla
ricorrente medesima per adeguarsi anch'essa alle nuove regole. Essa
chiede pure la restituzione dell'effetto sospensivo.
H.b Con atto del 3 novembre 2003, Darwin Airlines SA ha inoltrato
ricorso concludendo all'annullamento in toto della decisione impugnata
e alla restituzione dell'effetto sospensivo. Invoca dapprima che le
condizioni per una modifica del regolamento d'esercizio come quella
disposta non sono riunite, che la legge come pure le norme vigenti
non sono rispettate, che le misure disposte non rendono l'atterraggio
più sicuro. Invoca parimenti una violazione del principio di proporzio-
nalità e l'inadeguatezza.
I.
Con scritto del 7 novembre 2003, l'autorità di prima istanza ha
nuovamente preso posizione – concludendo al loro rigetto – sulle
richieste di restituzione dell'effetto sospensivo inoltrate dai ricorrenti
menzionati ai considerandi in fatto H.a - H.c che precedono.
J.
Con seconda decisione incidentale del 13 novembre 2003, la Commis-
sione di ricorso ha nuovamente respinto le richieste di restituzione
dell'effetto sospensivo dei ricorsi.
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K.
Con atti del 7 novembre 2003, l'esercente e il Cantone Ticino hanno
inoltrato ricorso dinanzi al Tribunale federale contro la decisione della
Commissione di ricorso del 28 ottobre 2003. L'incarto è stato trasmes-
so a questa autorità che successivamente ha respinto i ricorsi con
sentenza del 23 gennaio 2004.
L.
Con scritto del 15 luglio 2004, l'UFAC ha inoltrato la sua presa di
posizione nel merito sui ricorsi, concludendo all'irricevibilità del ricorso
della Darwin, subordinatamente al suo rigetto, e, circa gli altri ricorsi,
al loro rigetto.
M.
Con atto del 28 luglio 2004, l'UFAC ha emanato una decisione
d'approvazione di una modifica del regolamento d'esercizio circa le
procedure d'avvicinamento indiretto IFR, procedure denominate come
segue :
- LLZ-DME HOTEL 4.4° RWY01 / CIRCLING 19
- LLZ-DME LIMA STEEP APPROACH 5.4° RWY01 / CIRCLING 19
- CIRCLING CHARLIE RWY 19
- CIRCLING FOXTROT RWY 19.
Questa decisione aboliva le procedure d'avvicinamento indiretto deno-
minate Standard Circling (LSZA AD 2.24 10-3) e Lugano Night Circling
RWY 19 (LSZA AD 2.24 10-5). In quanto alle distanze di visibilità
minima, la decisione del 28 luglio 2004 disponeva che le condizioni
minime di visibilità per i Circling erano le seguenti:
- Circling Charlie : 3000 metri di giorno e 5000 metri di notte
- Circling Foxtrot : 5000 metri di giorno
- la quota minima della base principale delle nubi per il Circling Charlie
è di 1700 ft. AAL.
N.
Con atto del 26 ottobre 2004 il Cantone Ticino ha inoltrato la sua
replica riconfermando le conclusioni del ricorso.
In data 27 ottobre 2004, Darwin ha parimenti trasmesso la sua replica
riconfermandosi in quanto postulato nelle conclusioni del ricorso.
Accennando poi a lavori di studio per una nuova procedura d'avvici-
namento diretto denominata IGS 5° OFFSET, chiedeva all'autorità di
ricorso d'invitare l'UFAC a fornire un contributo attivo ad un'implemen-
tazione di detta procedura.
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Con atti del 27 ottobre 2004, la Città di Lugano e Swiss hanno inoltrato
le loro repliche riconfermandosi nelle proprie conclusioni ricorsuali.
O.
Il 31 gennaio 2005 l'UFAC ha presentato la sua duplica, riconfermando
le conclusioni della sua presa di posizione del 15 luglio 2004. Questo
atto procedurale è stato successivamente prodotto in lingua italiana (il
1° marzo 2005).
P.
Con scritto del 2 marzo 2005, Swiss ha trasmesso delle osservazioni
alla duplica dell'UFAC.
Q.
Con ordinanza del 2 agosto 2005, il giudice istruttore ha rivolto alle
parti e all'autorità di prima istanza una serie di domande e richieste di
documenti.
Con scritti del 23, 26 e 29 agosto 2005, A._______, B._______,
l'esercente, Darwin e Swiss hanno comunicato i rispettivi pareri e
risposte. L'autorità di prima istanza ha risposto alle domande il
26 agosto 2005.
R.
Il 6 settembre 2005 si è tenuta una seduta istruttoria presso lo scalo
luganese, seduta alla quale hanno assistito tutte le parti e l'autorità di
prima istanza. Durante questa seduta, l'UFAC ha formulato una
proposta transazionale, almeno provvisoria, di cui, per quanto neces-
sario, il contenuto verrà menzionato nel seguito; è comunque stata
formulata una proposta di sospensione della procedura di ricorso fino
al 1° maggio 2006. Un verbale è stato steso in seguito a tale seduta e
notificato alle parti e all'autorità di prima istanza.
S.
Con scritti del 20 e 22 settembre 2005, l'esercente, Darwin e l'UFAC
hanno formulato richieste e osservazioni in merito al verbale della
seduta di cui sopra e circa il seguito della procedura.
T.
Con decisione del 25 ottobre 2005, l'UFAC ha prorogato la validità
della cifra 2. della decisione del 2 ottobre 2003 fino al 1° maggio 2006;
il regime definito come transitorio nella decisione impugnata è quindi
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stato prolungato oltre il 31 ottobre 2005. Detta decisione dell'UFAC
non è stata impugnata.
U.
Nei mesi seguenti, tra le parti – segnatamente Darwin, l'esercente e
l'UFAC – è intercorso uno scambio epistolare in merito alla problema-
tica della certificazione differenziata e alla possibile data d'entrata in
vigore delle misure previste come definitive nella decisione impugnata.
Il 13 aprile 2006, Darwin ha informato l'UFAC e la Commissione di
ricorso di voler rinunciare ad ogni certificazione dei suoi velivoli.
Con decisione del 28 aprile 2006, l'UFAC ha prolungato fino al
31 agosto 2006 il regime transitorio di cui alla cifra 2. della decisione
litigiosa. Quest'ultima decisione non è stata impugnata.
Il 10 maggio 2006, l'UFAC ha elaborato uno scritto che descriveva
quale sarebbe stata la futura eventuale procedura d'avvicinamento
diretto a Lugano, invitando i destinatari a prendere posizione entro il
31 maggio 2006.
Con lettere del 27 e 28 giugno 2006, l'esercente e il Cantone Ticino,
prendendo atto della volontà dell'UFAC di riconsiderare la decisione
impugnata, hanno chiesto alla Commissione di sospendere sine die la
procedura pendente, invocando in particolare la costituzione di un
gruppo di lavoro avente quale scopo lo studio di una nuova procedura
d'avvicinamento diretto a Lugano.
Nella sua missiva del 30 giugno 2006, Darwin ha rimandato alle
osservazioni formulate all'UFAC, considerando comunque che la
soluzione contemplata da detta autorità era insufficiente.
V.
Con decisione del 23 agosto 2006, l'UFAC ha riconsiderato la
decisione impugnata, disponendo quanto segue :
1. I punti 1, 2 e 8 della decisione del 2 ottobre 2003 sono annullati.
2. Con velivoli certificati per avvicinamenti ripidi di 6,65° o oltre, la procedura
d'avvicinamento strumentale all'IGS può essere utilizzata con un angolo di
6,65°per tutto l'avvicinamento all'atterraggio.
3. Per i velivoli che dispongono di una certificazione per avvicinamenti ripidi
con angolo compreso fra 6° e 6,64°, l'utilizzo della procedura d'avvicinamento
strumentale all'IGS è regolamentato nel modo seguente a decorrere dal
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1° settembre 2006:
a) il velivolo utilizzato deve disporre di una "Letter of non objection" del
costruttore per l'effettuazione di avvicinamenti con un angolo massimo di
6,65° (fase 1) ("certificazione differenziata").
b) L'avvicinamento per l'atterraggio avviene con un angolo di 6,65° (fase 1).
La successiva fase di atterraggio (fase 2) viene effettuata con un angolo
massimo di 6°, con l'ausilio del PAPI (Precision Approach Path Indicator)
impostato su questo valore.
c) Il velivolo deve essere stabilizzato (con la relativa velocità di riferimento) sul
tratto con angolo di avvicinamento di 6° al più tardi a una quota di 500 piedi
sopra l'elevazione dell'aeroporto; in caso contrario la procedura d'avvi -
cinamento deve essere interrotta e deve essere avviata una procedura di
riattaccata.
d) L'avvicinamento può essere effettuato soltanto se in quel momento la
componente di vento in coda ("tailwind component"), che risulta dai valori
misurati per l'atterraggio sull'aeroporto, non supera la metà del valore della
componente di vento in coda ammesso secondo il volo del velivolo utilizzato
(Aircraft Flight Manual; AFM).
e) Lo scarto massimo ammesso al di sopra della traiettoria di discesa
corrisponde a una mezza scala ("half scale") sul "glideslope indicator" (di
regola 1 "dot"). In caso di superamento di tale limite, occorre effettuare senza
eccezioni una procedura di riattaccata.
4. Il velivoli che non dispongono di una certificazione per avvicinamenti ripidi
con un angolo di 6° o superiore non sono autorizzati ad utilizzare la
procedura IGS 01.
5. L'istruzione degli equipaggi che applicano tale procedura di avvicinamento
sull'IGS 01 deve soddisfare i requisiti del "Training Requirements Application
Manual" (TRAM) per Lugano.
6. Le relative pubblicazioni dell'AIP devono essere adeguate nella misura
necessaria; nel frattempo l'informazione è assicurata con una pubblicazione
tramite NOTAM dal 1° settembre 2006. L'esercente dell'aeroporto deve
presentare all'UFAC entro il 29 agosto 2006 una domanda per la
pubblicazione NOTAM nonché, entro il 15 settembre 2006, una domanda per
la modifica dell'AIP.
7. Il regolamento d'esercizio dell'aeroporto di Lugano-Agno deve essere
adeguato alle modifiche di cui ai precedenti punti 1 – 3 e presentato all'UFAC
per l'approvazione entro e non oltre il 1° ottobre 2006.
8. Non sono riscosse tasse.
9. Un eventuale ricorso contro i punti da 1 a 6 della presente decisione è
privato dell'effetto sospensivo.
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La decisione di cui sopra è stata notificata a tutti i ricorrenti.
Unicamente Darwin ha interposto ricorso contro la medesima in data
25 settembre 2006 (incarto A-1983/2006).
A seguito di questa decisione, l'esercente e il Cantone Ticino, con let-
tera del 22 settembre 2006, hanno chiesto alla Commissione di ricorso
di decidere sui gravami per quanto non fossero divenuti privi d'oggetto.
Il 1° gennaio 2007 la causa è stata trasmessa alla Corte I del Tribunale
amministrativo federale (qui di seguito TAF).
Con ordinanza procedurale del 21 febbraio 2007, e vista la decisione
del 18 agosto 2006, il Giudice istruttore ha riassunto, all'attenzione
delle parti e dell'autorità di prima istanza, la situazione procedurale
attuale della causa, in particolare esponendo le conclusioni relative
alle censure non ancora divenute prive di oggetto e quindi da
considerarsi ancora pendenti dinanzi al TAF, dando loro la possibilità di
prendere posizione.
Con lettera dell'11 maggio 2007, Swiss, riferendosi alla sua presa di
posizione davanti all'UFAC nell'ambito della consultazione per la ricon-
siderazione del 23 agosto 2006, non si è espressa sulla questione,
invocando comunque che il modo d'agire adottato dall'UFAC nel 2003
è costitutivo di una violazione dei principi procedurali che presiedono
la revoca di decisioni.
Con scritto dell'11 maggio 2007, Darwin, con riferimento al suo ricorso
contro la decisione del 23 agosto 2006, ha preso parimenti posizione,
considerando in sunto che le censure sollevate nei primi ricorsi avreb-
bero dovuto essere decise e chiedendo nuovamente la congiunzione
delle cause.
W.
Con ordinanza del 3 settembre 2009, il TAF ha invitato le parti e
l'autorità di prima istanza a produrre le loro eventuali osservazioni
finali circa le questioni di merito ancora attuali, segnatamente, con
particolare riguardo alle censure mosse contro la cifra 3. del
dispositivo della decisione del 2 ottobre 2003.
Con lettera del 21 settembre 2009, l'esercente e il Cantone Ticino
hanno chiesto una proroga del termine assegnato per prendere po-
sizione, domandandosi peraltro se una decisione sulla cifra 3. del
Pagina 13
A-1854/2006
dispositivo non fosse prematura, viste le procedure pendenti per mi-
gliorare le installazioni dello scalo luganese (luci di ostacolo e "leading
lights"); in sostanza, i ricorrenti hanno chiesto al TAF di valutare
un'eventuale sospensione della procedura.
Con ordinanza del 29 settembre 2009, il Giudice istruttore ha rifiutato
di sospendere la causa.
X.
Con lettera del 2 ottobre 2009, Swiss, rinunciando a formulare os-
servazioni, ha informato lo scrivente Tribunale di un cambiamento
d'indirizzo e del fatto che la ditta A._______ fosse stata ripresa da
Swiss sotto l'appellativo di A._______ con sede a Kloten.
Con scritti del 14, 16, 19 e 22 ottobre 2009, l'esercente, il Cantone
Ticino e Darwin hanno formulato le loro osservazioni finali, mante-
nendo, per quanto riguarda i ricorrenti, le loro conclusioni del ricorso
del 2003 circa la cifra 3. del dispositivo della decisione impugnata.
L'UFAC ha pure mantenuto le proprie conclusioni così come comu-
nicato con scritto del 19 ottobre 2009.
Y.
Con ordinanza del 23 luglio 2010, dette prese di posizione sono state
trasmesse per informazione alle parti, la causa essendo pronta per
essere giudicata.
Ulteriori fatti e argomentazioni verranno ripresi, per quanto necessario,
nei considerandi in diritto del presente giudizio.
Pagina 14
A-1854/2006
Diritto:
1.
1.1 Lo scrivente Tribunale è competente per decidere il presente
gravame in virtù degli artt. 1, 31, 32 e 53 cpv. 2 della Legge federale
del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF;
RS 173.32).
Sempre giusta l'art. 53 cpv. 2 LTAF, il Tribunale amministrativo federale
giudica i ricorsi pendenti presso le Commissioni federali di ricorso o
d'arbitrato o presso i servizi di ricorso dei dipartimenti a partire dal
1° gennaio 2007, nella fattispecie la CRINAM, applicando il nuovo
diritto processuale.
Fatta eccezione per quanto direttamente prescritto dalla LTAF, come
pure da normative speciali (art. 37 LTAF, artt. 2 e 4 della Legge
federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa [PA;
RS 172.021]), la presente procedura soggiace alla PA.
1.2 I ricorsi in oggetto sono stati interposti tempestivamente (art. 20
segg., art. 50 PA) nel rispetto delle esigenze di forma e di contenuto
previste dalla legge (art. 52 PA).
Al momento del loro deposito, pacifica era anche la competenza della
CRINAM (art. 6 della Legge federale sulla navigazione aerea [LNA;
RS 748.0], testo in vigore fino al 31 dicembre 2006 [RU 1999,
3071 segg., 3124]), istanza giudiziaria dalla quale lo scrivente
Tribunale ha ricevuto i gravami quando è stata sciolta.
1.3 Con ricorso al Tribunale amministrativo federale, possono essere
invocati la violazione del diritto federale, l'accertamento inesatto o in -
completo di fatti giuridicamente rilevanti e l'inadeguatezza (art. 49 PA).
Il Tribunale amministrativo federale non è vincolato né dai motivi
addotti (art. 62 cpv. 4 PA), né dalle considerazioni giuridiche della
decisione impugnata, né dalle argomentazioni delle parti (PIERRE MOOR,
Droit administratif, vol. II, Berna 2002, no. 2.2.6.5.). I principi della
massima inquisitoria e dell'applicazione d'ufficio del diritto sono tut -
tavia limitati. L'autorità competente procede infatti spontaneamente a
constatazioni complementari o esamina altri punti di diritto solo se
dalle censure sollevate o dagli atti risultino indizi in tal senso (DTF 122
V 157 consid. 1a, DTF 121 V 204 consid. 6c, DTAF 2007/27 consid.
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A-1854/2006
3.3; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungs-
rechtspflege des Bundes, 2a ed., Zurigo 1998, no. 112 segg.).
2.
Riassuntivamente, la decisione impugnata dispone due serie di modifi-
che – le prime transitorie fino al 31 ottobre 2005 e le seconde
definitive dal 1° novembre 2005 – della procedura d'avvicinamento
diretto, denominata IGS 01, all'aeroporto di Lugano-Agno. Alcune
modifiche riguardano l'angolo di discesa da seguire dagli aerei con
relative esigenze di certificazione da parte del costruttore, altre
toccano la visibilità consentita ai piloti in fase d'avvicinamento, altre
ancora dispongono quali regole devono essere rispettate dai piloti (vo-
lo strumentale, IFR, o a vista, VFR), ulteriori introducono esigenze
circa il tipo di velivoli atti a poter praticare l'avvicinamento ed infine
altre ancora riguardano le installazioni aeroportuali (ausili luminosi
come il PAPI o luci guida).
Tale decisione, che in concreto modifica il regolamento d'esercizio
dell'aeroporto di Lugano-Agno, è una decisione generale in quanto
tocca un numero indeterminato di persone – di cui peraltro l'identità
non è nota – prescrivendo comunque regole precise da rispettare in
caso di procedura d'avvicinamento. Siffatta decisione generale è
impugnabile in quanto si tratta di una decisione ai sensi dell'art. 5 PA
(DTAF 2008/18 consid. 1; MARKUS MÜLLER in Kommentar VwVG, ad
art. 5 PA, n.m. 21 segg.). Si tratta poi di una decisione di polizia.
3.
Giusta l'art. 48 cpv. 1 lett. a-c PA, dispone della qualità per ricorrere
chiunque abbia partecipato al procedimento dinanzi all'autorità infe-
riore o sia stato privato della possibilità di farlo, chiunque sia partico-
larmente toccato dalla decisione impugnata rispettivamente chiunque
abbia un interesse degno di protezione al suo annullamento o alla sua
modifica (DTF 131 II 588 consid. 2, DTF 127 V 82 consid. 3, Giurispru-
denza delle autorità amministrative della Confederazione [GAAC],
62.37 consid. 2a). L'interesse che muove il ricorrente può essere giuri-
dico oppure anche solo di fatto, esso deve però essere pratico e attu-
ale (KÖLZ/HÄNER, op. cit., no. 538 segg.; ANDRÉ MOSER/MICHAEL
BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungs-
gericht, Basilea 2008, n.m. 2.60 segg.).
3.1 La prima condizione dell'art. 48 cpv.1 let. a PA è quella di aver
partecipato alla procedura dinanzi all'autorità inferiore o di essere
Pagina 16
A-1854/2006
stato privato della possibilità di farlo (condizione della cosiddetta lesio-
ne formale). Tale presupposto, introdotto nella PA con effetto al 1° gen-
naio 2007 era già richiesto anteriormente, come conseguenza del prin-
cipio della buona fede (DTF 133 II 181 consid. 3.2).
3.1.1 Nella presente fattispecie risulta dagli atti e dai precedenti con-
siderandi in fatto, che la procedura di modifica del regolamento
d'esercizio ha avuto inizio tramite una comunicazione via fax
dell'autorità inferiore del 18 agosto 2003. Detto fax – peraltro redatto in
lingua tedesca – era indirizzato all'aeroporto di Lugano-Agno, alla
Repubblica e Cantone Ticino, a V._______, all'Ufficio d'inchiesta sugli
infortuni aeronautici (UIIA), a Swiss, a W._______, a X._______, alla
Y._______, a Z._______ (cfr. doc. G allegato al ricorso dell'esercente).
Nell'incarto dell'autorità di prima istanza c'è comunque una richiesta di
Swiss all'UFAC del 6 gennaio 2003, circa possibili contraddizioni tra le
norme JAR-OPS 1 (cfr. consid. 5.2.2 qui di seguito) e la procedura
d'avvicinamento diretto a Lugano pubblicata nell'AIP; la domanda
concerne i riferimenti visivi durante l'avvicinamento secondo IGS 01.
L'UFAC ha risposto con lettera del 5 marzo 2003, alla quale Swiss ha
replicato il 9 aprile 2003 (cfr. incarto di prima istanza, docc. 2 a 4).
La decisione impugnata è stata inoltre notificata a Darwin e A._______
tra gli altri destinatari non menzionati qui sopra. Negli atti dell'UFAC,
comunque, né ci sono prese di posizioni di queste due ricorrenti, né si
sa se siano stati invitati a inoltrarne nel corso della procedura di prima
istanza.
3.1.2 Da quanto precede, si desume che alcuni dei qui ricorrenti,
ossia A._______, B._______ e Darwin, non hanno – o semmai
parzialmente – partecipato alla procedura di prima istanza.
A._______ e B._______ sono due compagnie aeree che offrono un
servizio di voli privati, basate ambedue – al momento della decisione
impugnata – presso lo scalo luganese.
Darwin è una compagnia aerea che offre ora voli commerciali da e
verso Lugano, anche lei basata a Lugano. Circa il suo ricorso, l'UFAC
ne ha postulato l'irricevibilità (cfr. successivi consid. 3.2 a 3.2.2).
3.1.3 Visto quanto sopra, è da considerarsi che il silenzio di
B._______ durante la procedura di prima istanza non le è imputabile e
Pagina 17
A-1854/2006
che le è stato impedito di partecipare senza una qualsivoglia sua
colpa. In effetti, il progetto di modifica del regolamento d'esercizio non
è stato oggetto di una qualunque pubblicazione, peraltro non
necessaria visto il tenore dell'art. 36d cpv. 1 LNA. B._______ non
aveva quindi possibilità di essere a conoscenza della procedura di
prima istanza e dunque di intervenire.
Per quanto riguarda Darwin e A._______ come già considerato,
l'incarto di prima istanza non contiene nessuna loro presa di posizione
sulle prospettate modifiche del regolamento d'esercizio e neppure un
invito da parte dell'UFAC ad inoltrarne una, anche se la decisione è
poi stata loro notificata. Visto quanto considerato in precedenza
(consid. 3.1), il presente Tribunale deve pure considerare che la non
partecipazione alla procedura di prima istanza non è loro imputabile e
nemmeno è contraria al principio della buona fede alla base del
presupposto dell'art. 48 cpv. 1 let. a PA.
3.2 Come ricordato in precedenza, l'interesse giuridico o di fatto al
ricorso dev'essere attuale (cfr. precedente consid. 2, art. 48 cpv. 1
let. c PA). Questo significa che l'interesse deve esistere al momento
dell'inoltro del gravame e deve sussistere al momento dell'emanazione
della sentenza da parte dell'autorità di ricorso (ISABELLE HÄNER, in
Kommentar VwVG, ad art. 48 PA, n.m. 21 e i riferimenti ivi citati).
3.2.1 Con riferimento al ricorso interposto da Darwin, l'autorità inferio-
re ne ha postulato l'irricevibilità ritenendo che, al momento della deci -
sione impugnata, tale società non era ancora in possesso di un'auto-
rizzazione d'esercizio ai sensi dell'art. 27 LNA e addirittura essa non
era da considerarsi come un'impresa aerea in possesso di aeromobili.
Nel suo ricorso invece, la suddetta società ha invocato di essere iscrit -
ta a Registro di Commercio dal 12 agosto 2003 come società anonima
avente quale scopo l'esercizio di una compagnia aerea e di avere già
inoltrato una richiesta di concessione per la linea Ginevra-Lugano-
Ginevra. Ha quindi prodotto copia di una lettera del 9 settembre 2003
all'autorità inferiore, tramite la quale viene richiesta l'apertura di una
procedura volta all'ottenimento di siffatta concessione (secondo
quanto disposto dagli artt. 114 segg. dell'Ordinanza del 14 novembre
1973 sulla navigazione aerea [ONA; RS 748.01]), così pure copia di
una missiva dell'esercente del 4 settembre 2003, con la quale
quest'ultimo confermava alla ricorrente di essere disposto a conce-
derle i diritti d'uso previsti dall'art. 103 cpv. 1 let. h ONA non appena le
Pagina 18
A-1854/2006
sarebbe stata conferita la concessione per voli di linea da e verso
Lugano.
3.2.2 Risulta quindi dagli atti che Darwin aveva già intrapreso alcuni
passi per sviluppare un'attività aeronautica presso lo scalo luganese.
Va detto che le modifiche del regolamento d'esercizio – segnatamente
quelle richiamate qui sopra (cfr. consid. in fatto D. e in diritto 2.), come
le prescrizioni sul tipo di aerei atti a procedere all'avvicinamento – non
sono da considerarsi come del tutto innocue per la ricorrente. Lo scri-
vente Tribunale considera che lo sviluppo di una ditta come Darwin –
specialmente nell'ambito di attività come quelle qui considerate – non
s'improvvisa: si tratta di attività che richiedono peraltro mezzi finanziari
importanti, scelte basilari (ad esempio circa il tipo di velivoli o di piloti
con le necessarie qualifiche, e nella fattispecie era necessaria una
formazione speciale per atterrare a Lugano-Agno). Di conseguenza,
anche se formalmente Darwin non era ancora in possesso delle
necessarie autorizzazioni, la ricorrente era già toccata dalla decisione
impugnata, abbastanza da conferirle la legittimazione ai sensi
dell'art. 48 PA. Peraltro, e come già menzionato in precedenza
(cfr. consid. 3.1.1), la decisione impugnata le era comunque stata
notificata, d'altro canto l'UFAC aveva invitato la ricorrente alla seduta
del 29 settembre 2003 (cfr. allegato 10 alle risposte di Darwin del
29 agosto 2005, accluso al doc. 136). Quanto precede è segno che
l'autorità inferiore ha – almeno a quel momento – considerato che
anche Darwin fosse toccata da quella procedura.
Di conseguenza e sotto questo aspetto, la legittimazione al ricorso
deve essere riconosciuta a Darwin.
4.
Secondo l'art. 58 PA, l'autorità inferiore può, fino all'invio della sua
risposta, riesaminare la decisione impugnata (cpv. 1). L'autorità di
ricorso, da parte sua, continua la trattazione del ricorso in quanto non
sia divenuto senza oggetto per effetto di una nuova decisione (cpv. 3,
prima frase). Questa possibilità, lasciata dal legislatore all'autorità
inferiore, contravviene all'effetto devolutivo del ricorso previsto dal-
l'art. 54 PA (REGINA KIENER, Kommentar VwVG, ad art. 54 PA, n.m. 19).
Nella pratica, comunque, una decisione di riconsiderazione è ritenuta
valida ed è presa in considerazione anche oltre la presentazione
dell'allegato di risposta da parte dell'autorità inferiore (AUGUST MÄCHLER,
Kommentar VwVG, ad art. 58 PA, n.m. 12 e riferimenti ivi citati).
Pagina 19
A-1854/2006
Per motivi anche d'economia processuale, siffatta riconsiderazione
può essere esaminata dall'autorità di ricorso anche molto tempo dopo
oltre l'invio della risposta da parte dell'autorità inferiore.
In caso di riconsiderazione parziale della decisione impugnata,
l'autorità di ricorso continua a trattare il gravame, segnatamente le
conclusioni che la riconsiderazione non ha reso prive di oggetto
(MÄCHLER, op. cit. n.m. 18).
4.1 Come ricordato in precedenza al consid. W in fatto, la decisione
impugnata è stata – dopo varie circostanze sulle quali non è necessa-
rio ritornare – riconsiderata dall'UFAC il 23 agosto 2006. Il dispositivo
di quest'ultima decisione annullava le cifre 1., 2. e 8. della decisione
del 2 ottobre 2003. Questa decisione del 18 agosto 2006 non è stata
impugnata dai qui ricorrenti, ad eccezione di Darwin.
Quest'ultimo ricorso, che è oggetto di una procedura separata (A-
1983/2006) è stato respinto per quanto ricevibile con sentenza del
18 ottobre 2010 dello scrivente Tribunale. Di conseguenza, la decisio-
ne del 2006 è confermata e occorre quindi esaminare se la riconsi -
derazione ivi disposta non ha reso prive d'oggetto alcune delle
conclusioni formulate dai qui ricorrenti.
A seguito della riconsiderazione del 2006, lo scrivente Tribunale ha
consultato le parti circa la questione di sapere quali fossero, dal loro
punto di vista, le censure ancora litigiose della vertenza (cfr. consid. di
fatto W.d e segg.). I ricorrenti si sono espressi, condividendo per la
maggior parte l'opinione secondo la quale le censure sollevate contro
la cifra 3. della decisione del 2003 erano ancora da trattare dallo
scrivente Tribunale, ad eccezione di Darwin, la quale, invocando il suo
ricorso interposto contro la decisione del 2006, pretendeva che
venisse deciso in toto sulla decisione del 2003. Swiss non si è pronun-
ciata espressamente ritenendo, comunque, che l'intervento dell'UFAC
del 2003 era contrario alle regole che presiedono la revoca di decisioni
(nella fattispecie la revoca dell'anteriore approvazione del regolamento
d'esercizio).
4.1.1 La cifra 1. della decisione impugnata disponeva una modifica del
regolamento d'esercizio dell'aeroporto di Lugano-Agno con
consecutiva pubblicazione nel manuale d'informazione aeronautica
della Svizzera (AIP). Con tale dispositivo, l'avvicinamento strumentale
diretto IGS 01 veniva qualificato quale steep approach (avvicinamento
Pagina 20
A-1854/2006
ripido), con angolo d'avvicinamento a 6,65°, conformemente alle Pan-
OPS dell'ICAO e alle JAR-OPS 1.
Con la decisione di riconsiderazione del 2006, tale qualificazione è
stata mantenuta. L'angolo d'avvicinamento di 6,65° rimane consentito
per gli aerei certificati dal costruttore per tale angolo di discesa, questi
potendo allora seguire tale angolo di 6,65° dall'inizio della fase d'avvi-
cinamento fino all'atterraggio (cifra 2. della decisione del 2006).
Per gli aerei certificati con angolo di 6° a 6,64°, l'avvicinamento è stato
suddiviso in due fasi, ossia una prima fase che comincia all'inizio della
fase d'avvicinamento fino ai 500 piedi sopra l'elevazione dell'aeroporto,
con corrispondente "letter of non objection" (che non è una certifica-
zione vera e propria da parte del costruttore) per un angolo di discesa
a 6,65° e poi una seconda fase d'avvicinamento che inizia ai 500 piedi
sopra l'elevazione dell'aeroporto e finisce con l'atterraggio, con corri -
spondente certificazione per un angolo di discesa a 6° e PAPI regolato
sui 6°. Le altre condizioni, ossia le esigenze circa la stabilizzazione
dell'aereo, le componenti di vento in coda, di velocità e di deviazione
massima ammesse sono rimaste invariate nella decisione del 2006,
che, a questo proposito, riprendeva le esigenze poste per il periodo
transitorio previsto inizialmente fino al 31 ottobre 2005 (cfr. consid.
4.1.2 qui sotto).
4.1.2 La cifra 2. della decisione impugnata disponeva un regime tran-
sitorio dal 1° novembre 2003 al 31 ottobre 2005. Differentemente da
quanto sancito alla cifra 3. della decisione del 2006, l'esigenza circa la
caratteristica tecnica degli aerei per esercitare la procedura d'avvicina-
mento era quella della certificazione vera e propria per un angolo di 6°
o più e questo per tutta la fase d'avvicinamento.
A seguito della seduta istruttoria del 6 settembre 2005, il regime tran-
sitorio è stato prorogato fino al 31 agosto 2006, con due decisioni del-
l'UFAC del 25 ottobre 2005 e del 28 aprile 2006. Trattandosi di un
regime transitorio la cui scadenza era definita, le censure sollevate
contro quella regolamentazione temporanea sono a loro volta divenute
prive di oggetto.
4.1.3 La cifra 8. della decisione impugnata regolava la tassa di deci-
sione, posta a carico dell'esercente. La cifra 8. della decisione del
2006 dispone invece che non sono riscosse tasse. Di conseguenza,
questo punto non è più litigioso.
Pagina 21
A-1854/2006
4.1.4 La cifra 4. della decisione impugnata revocava la delega di
vigilanza sulle procedure di formazione e qualificazione per i piloti
concessa all'esercente; in effetti, viste le difficoltà d'avvicinamento
presso lo scalo luganese, veniva richiesta ai piloti una formazione con
successivo controllo della padronanza (detta anche "Lugano quali fica-
tion"), formazione e controlli eseguiti sotto la responsabilità dell'eser -
cente. In seguito ai ricorsi, detta vigilanza è poi stata restituita
all'esercente – il quale, e contrariamente ad altri ricorrenti, non aveva
sollevato censura alcuna contro questa misura – il 23 dicembre 2004
(cfr. allegato 12 alle risposte dell'UFAC del 29 agosto 2005, D. 138).
Questo punto della decisione impugnata è quindi pure divenuto privo
d'oggetto.
4.1.5 La cifra 5. della decisione impugnata imponeva la pubblicazione
delle misure summenzionate nel manuale d'informazione aeronautica
della Svizzera (AIP). Detta pubblicazione è evidentemente stata
sostituita con la pubblicazione delle misure disposte con decisione del
2006. Anche questo punto è quindi divenuto senza oggetto.
4.1.6 La cifra 6. della decisione impugnata disponeva il divieto – a
partire del 1° novembre 2003 e qualora le esigenze poste alla cifra 2.b
della stessa decisione non fossero state adempiute – di usare la
procedura d'avvicinamento diretto IGS 01. Le esigenze della cifra 2.b
riguardavano l'indicatore di traiettoria (PAPI) che doveva essere calato
sui 6° previsti per la fase d'avvicinamento finale e nel periodo
transitorio fino al 1° novembre 2005. Essendo decaduto alla fine di
agosto 2006 il regime transitorio (dopo due successive proroghe),
anche questo punto non è più d'attualità.
4.1.7 La cifra 7. della decisione impugnata, infine, ritirava l'effetto
sospensivo ad ogni ricorso. Con decisioni incidentali del 28 ottobre e
13 novembre 2003, la CRINAM ha rifiutato la restituzione dell'effetto
sospensivo dei ricorsi inoltrati. I ricorsi interposti al Tribunale Federale
dall'esercente e dal Cantone Ticino contro la decisione incidentale del
28 ottobre 2003 sono poi stati respinti dall'Alta Corte il 23 gennaio
2004. Di conseguenza, la legalità in senso lato della misura ivi
disposta è stata giudicata in modo definitivo.
4.2 Risulta da quanto precede che l'unica cifra della decisione impu-
gnata che rimane ancora litigiosa è la cifra 3. che prevede le esigenze
in materia di visibilità minima (cfr. precedente consid. in fatto D).
Le misure disposte dall'UFAC toccano la procedura d'avvicinamento
Pagina 22
A-1854/2006
strumentale diretto IGS 01 (cifra 3.1), la procedura d'avvicinamento
con circling alla pista 19 e le procedure d'avvicinamento a vista (VFR e
VFR Special).
4.2.1 Con decisione del 28 luglio 2004, l'UFAC ha abolito la procedura
d'avvicinamento IFR con circling e introdotto quattro nuove procedure
dello stesso tipo, tutte sulla pista 19. Le distanze di visibilità minima
richieste da questa decisione sono state modificate, passando dai
5000 metri in generale (cifra 3.2 della decisione impugnata) ai 3000
metri di giorno e 5000 metri di notte per il circling CHARLIE e ai 5000
metri per il circling FOXTROT.
4.2.2 Questa decisione non è stata impugnata da nessuno, anche se
riconfermava in parte le esigenze in materia di distanze di visibilità
minima per le procedure d'avvicinamento IFR con circling. Per quanto
non siano divenute prive di oggetto, lo scrivente Tribunale si esprimerà
sulle conclusioni volte a contestare le distanze di visibilità minima per
le procedure di circling in seguito (cfr. successivi consid. 8.3.1 a
8.3.1.4).
4.3 Visto quanto precede, lo scrivente Tribunale dovrà entrare, per
quanto le esigenze procedurali siano adempiute (cfr. successivo
consid. 8.3.1) nel merito delle censure sollevate contro le misure prese
dall'UFAC circa le distanze di visibilità minima per la procedura
d'avvicinamento strumentale IGS 01, per i circling e per le procedure
d'avvicinamento a vista (VFR e VFR Special).
Accanto a queste censure, i ricorrenti hanno lamentato pure la viola-
zione della legge (art. 26 dell'Ordinanza del 23 novembre 1994 sul-
l'infrastruttura aeronautica, OSIA, RS 748.131.1) in collegamento con i
principi che presiedono la revoca di decisioni, la violazione del diritto
di essere sentiti (art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confe-
derazione Svizzera del 18 aprile 1999, Cost; RS 101 nonché artt. 26 a
29 PA), la carente motivazione della decisione impugnata, il principio
di proporzionalità, così pure l'opportunità non solo delle misure
disposte ma anche del modo in cui esse sono state imposte dall'UFAC.
Per quanto necessario, perché da riportare all'esame della qui ancora
contestata cifra 3. del dispositivo della decisione impugnata, lo scri -
vente Tribunale procederà pure all'esame di queste censure (cfr. suc-
cessivi consid. 8 segg.). In effetti, la decisione impugnata disponeva un
cambiamento importante della procedura d'avvicinamento; tutte le
modifiche erano parte di un sistema voluto come tale dall'autorità
Pagina 23
A-1854/2006
inferiore. Anche se all'ora attuale sussistono soltanto censure relat ive
alle esigenze di visibilità minima, queste ultime sono state imposte
nelle stesse circostanze delle altre e nella stessa procedura.
5. Swiss, il Comune di Lugano, il Cantone Ticino e Darwin hanno
invocato una violazione della legge, segnatamente dell'art. 26 OSIA e
dei principi che presiedono la revoca di decisioni. In sostanza, essi
pretendono che solo una modifica delle circostanze di legge o di fatto
consentiva all'UFAC di adottare cambiamenti d'ufficio della procedura
d'avvicinamento diretto IGS 01, quest'ultima facendo parte del regola-
mento d'esercizio (allora chiamato Concessione per l'esercizio perché
rilasciata sotto il diritto applicabile prima del 1° gennaio 2000)
approvato dal DATEC il 16 settembre 1996 e successivamente con-
fermato con sentenza del Tribunale Federale del 15 novembre 1999
(DTF 125 II 643).
L'UFAC, nella sua presa di posizione del 15 luglio 2004, ha invece
esposto che la situazione era tale da indurlo a prendere delle misure
per ristabilire una situazione conforme al diritto, conformemente al-
l'art. 3b cpv. 1 OSIA.
5.1 Secondo l'art. 36c LA, il gerente dell'aerodromo deve adottare un
regolamento d'esercizio (cpv. 1); detto regolamento stabilisce le
modalità concrete dell'esercizio come risultano dal Piano settoriale
dell'infrastruttura aeronautica (qui di seguito PSIA) e contiene le
procedure d'avvicinamento e di decollo, nonché particolari prescrizioni
per l'utilizzazione dell'aerodromo (cpv. 2, let. b). Il regolamento d'eser-
cizio è sottoposto ad approvazione da parte dell'UFAC (cpv. 3).
Secondo l'art. 3 cpv. 2 LA, la vigilanza immediata della navigazione
aerea è di competenza dell'UFAC. L'art. 3b OSIA precisa segnatamen-
te questo dovere di vigilanza riguardo alle installazioni dell'infrastrut tu-
ra, sorvegliando, o facendo sorvegliare da terzi l'applicazione delle
esigenze specifiche dell'aviazione e delle esigenze operative; secondo
il capoverso 2 di questa disposizione, l'UFAC, una volta eseguiti i
controlli necessari, prende le misure necessarie a mantenere o
ristabilire una situazione conforme al diritto.
Visto quanto precede, è indubbio che le procedure d'avvicinamento
fanno parte del regolamento d'esercizio e che, come tali, sono state
approvate dal DATEC (allora competente); questa sua decisione d'ap-
Pagina 24
A-1854/2006
provazione era del resto stata confermata con la succitata sentenza
del Tribunale Federale del 15 novembre 1999 (DTF 125 II 643).
L'intervento del Tribunale federale non toglie comunque la competenza
dell'UFAC a intervenire qualora ritenga che la situazione non sia più
conforme al diritto secondo l'art. 3b OSIA e, visto il testo di questa
disposizione, non si tratta di una facoltà ma di un obbligo, precisato –
trattandosi del regolamento d'esercizio – dall'art. 26 OSIA, il quale
sancisce che se cambiamenti della situazione di diritto o di fatto lo
esigono, l'UFAC dispone le modifiche del regolamento d'esercizio per
adeguarlo alla situazione legale. Di conseguenza, la competenza del-
l'UFAC (indipendentemente dalla qui contestata conformità alla legge
delle misure prese che verrà esaminata per quanto necessario in
seguito), non è in discussione. La censura mossa in questo senso dai
ricorrenti deve quindi essere respinta.
5.2 Come già menzionato, i ricorrenti invocano una violazione del-
l'art. 26 OSIA in quanto, secondo loro, le condizioni per un intervento
d'ufficio dell'UFAC – cambiamento della situazione di diritto (le norme
vigenti non sono cambiate dal 1997) o di fatto (non ci sono mai stati
incidenti) – non erano riunite. Lamentano quindi anche una violazione
delle regole che presiedono la revoca di decisioni.
5.2.1 Circa il cambiamento della situazione di diritto, i ricorrenti e
l'autorità di prima istanza fanno riferimento alle prescrizioni tecniche
determinanti emesse dalle autorità congiunte dell'aviazione (Joint
Aviation Authorities, qui di seguito JAA), applicabili all'aviazione com-
merciale e chiamate JAR-OPS 1. Il Dipartimento federale dell'ambien-
te, dei trasporti, dell'energia e della comunicazione (DATEC) aveva in
effetti dichiarato tali prescrizioni applicabili ad ogni titolare di una
licenza di trasportatore aereo ai sensi dell'art. 2 della stessa ordinanza
(Ordinanza dell'8 settembre 1997 sull'esercizio di aerei nel trasporto
aereo commerciale [OJAR-OPS 1], entrata in vigore il 1° novembre
1997). Questa ordinanza è stata abrogata e sostituita dall'Ordinanza
del DATEC del 26 settembre 2008 relativa ai periodi di volo e di
servizio e all’organizzazione dell’orario di lavoro nel traffico aereo
commerciale mediante velivoli (Ordinanza sui periodi di volo e di
servizio, RS 748.127.8). Questa modifica non ha comunque nessun
effetto nella presente fattispecie, in quanto va esaminato il diritto in
vigore al momento della decisione impugnata.
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A-1854/2006
Fatta questa precisazione, è vero che l'OJAR-OPS 1 era entrata in
vigore il 1° novembre 1997, ossia pressapoco 6 anni prima dell'ema-
nazione della qui querelata decisione. Non s'intravvedono comunque
motivi che dovrebbero vietare all'UFAC d'intervenire anche molto
tempo dopo un cambiamento di diritto, dal momento in cui si accorge
di certe divergenze. È anzi evidente che se un'autorità avverte un
problema, segnatamente trattandosi di sicurezza, deve intervenire e
non importa quindi sapere se le disposizioni legali siano recenti o no.
Nell'ambito della sicurezza, non si può certo pretendere che l'autorità
rinunci al suo dovere di vigilanza proprio perché ha tardato in passato
ad accorgersi di eventuali errori o problemi.
5.2.2 Circa il cambiamento di fatto richiesto dall'art. 26 OSIA, i ricor-
renti invocano che non c'è mai stato nessun incidente riconducibile
alla procedura d'avvicinamento IGS 01. In questo ambito criticano in
particolare la citazione, da parte dell'UFAC, di un rapporto dell'Ufficio
d'inchiesta sugli infortuni aeronautici (UIIA) relativo ad un incidente
avvenuto a Bassersdorf.
Nella decisione del 28 ottobre 2003 con quale la CRINAM ha rifiutato
la restituzione dell'effetto sospensivo, il rapporto dell'UIIA, non è stato
preso in considerazione. Non lo sarà nemmeno per quanto riguarda la
presente sentenza di merito. In effetti, lo scrivente Tribunale non
intravvede in ché il fatto che il pilota coinvolto in un incidente a
Bassersdorf abbia avuto – a quanto sembra – anche un incidente a
Lugano, sia da considerarsi come un cambiamento di fatto rilevante
nella fattispecie. Il legame è decisamente troppo tenue.
Comunque sia, un cambiamento di fatto ai sensi dell'art. 26 OSIA non
è necessariamente da intendere come un incidente, contrariamente a
quanto assunto dai qui ricorrenti. Nella fattispecie, l'UFAC è stato
interrogato, come ricordato (cfr. precedente consid. 3.1.1), da Swiss
nel mese di gennaio 2003. Anche se risulta dall'incarto che l'autorità di
prima istanza sembra aver rinunciato in un primo tempo a delle verifi -
che, resta il fatto che essa poteva, in base al suo potere (e dovere) di
vigilanza, operare quelle che le sembravano necessarie.
Visto quanto precede, va detto in maniera generale, che il fatto che
l'UFAC abbia tardato a procedere a delle verifiche non giustifica in
alcun modo un'ulteriore inazione da parte sua. In questo senso, le
condizioni dell'art. 26 OSIA che i qui ricorrenti vedono come vincolanti
non sono certo da considerarsi come tali: visto il dovere di vigilanza
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A-1854/2006
dell'UFAC, ogni fatto (e non solo incidente) pertinente deve condurlo a
operare degli accertamenti. Nella fattispecie le domande di Swiss
erano sufficienti per indurre l'UFAC a procedere a delle verifiche.
5.2.3 In relazione alla censura esposta qui sopra, i ricorrenti invocano
ancora una violazione delle regole che presiedono la revoca di
decisioni. Lamentano parimenti una lesione di diritti acquisiti, come fa
l'esercente, con riferimento alla precedente approvazione del regola-
mento d'esercizio; Swiss e Darwin formulano la medesima censura ma
relativamente alle concessioni di linea che sono loro state attribuite
(cfr. successivo consid. 11 e segg.).
5.2.3.1 Una decisione o una sentenza, una volta prese, acquisiscono
un carattere imperativo denominato forza vincolante, nozione che
comprende sia la forza formale, sia quella materiale. Mentre una
decisione amministrativa acquisisce soltanto forza vincolante formale
(perché non può più essere impugnata, sia con opposizione, sia con
ricorso), la sentenza di un tribunale acquisisce anche forza vincolante
materiale (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Grundriss des
Allgemeines Verwaltungsrecht, Zurigo, 6a ed., 2010, N. 990 segg.).
La forza vincolante materiale implica che la fattispecie non può più
essere oggetto di una decisione tra le medesime parti (ne bis in idem)
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op. cit. N. 994). Ciò presuppone che la
sentenza abbia esaminato i punti sui quali s'intende tornare.
Una consultazione anche rapida della summenzionata sentenza del
Tribunale federale consente di constatare che l'aspetto tecnico e di
sicurezza delle procedure d'avvicinamento a Lugano non è mai stato
oggetto d'esame da parte dell'Alta Corte; ne consegue che l'argomen-
tazione di certi ricorrenti – che vorrebbero vietare all'UFAC ogni inter-
vento circa dette procedure d'avvicinamento con il pretesto che il
Tribunale federale ha confermato la Concessione per l'esercizio (ora
regolamento d'esercizio) – è da respingere.
5.2.3.2 Visto quanto precede, la forza vincolante dell'approvazione del
regolamento d'esercizio – e circa le procedure d'avvicinamento – da
parte del DATEC, nel 1996, è soltanto formale. Una decisione ammini-
strativa di prima istanza che non rispetta il diritto vigente deve essere
modificata (DTF 121 II 273 consid. 1; MOOR, op. cit., pag. 324).
Denominata a volte riesame o riconsiderazione, la procedura che
conduce un'autorità di prima istanza a rivedere il contenuto di una sua
decisione non è espressamente regolata dalla PA. Il riesame può
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portare sia su una decisione che ha effetti passeggeri che effetti
durevoli (ad esempio la patente di guida o l'autorizzazione di
esercitare certe professioni). Il riesame può essere fatto sia d'ufficio, e
dunque su iniziativa dell'autorità, sia a richiesta dell'amministrato.
Il riesame eseguito d'ufficio dall'autorità sarà motivato da un interesse
pubblico (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op. cit., N.1033), ad esempio quando
l'autorità si accorge che la fattispecie sulle quale poggia era o è diven-
tata erronea o quando essa ritiene di avere mal applicato il diritto
vigente o che quest'ultimo è cambiato.
I motivi ammissibili di riesame per una decisione viziata sin dall'origine
sono quelli che reggono la revisione di sentenze su ricorso (art. 66 PA)
se è necessario correggere un errore nell'applicazione del diritto in
una decisione avente effetti durevoli e se esistono motivi particolari
(DTF 127 II 306 consid. 7).
Per quanto attiene ai motivi di riesame di una decisione divenuta
viziata ulteriormente, è generalmente necessario che vi sia stato un
cambiamento notevole di diritto o di fatto dal momento della decisione
considerata; questa condizione generale è peraltro quanto ritenuto
nell'art. 26 OSIA esaminato in precedenza. Con il cambiamento di
diritto, s'intende un cambiamento legislativo, e, in certi casi, un cam-
biamento della pratica amministrativa o di giurisprudenza: questi due
ultimi cambiamenti possono giustificare un riesame unicamente quan-
do vengono toccati interessi pubblici importanti, come ad esempio beni
di polizia (DTF 127 II 306 consid. 7a).
La sicurezza, e questo non viene contestato da nessuno, è un bene di
polizia ai sensi della giurisprudenza citata. Di conseguenza, sia in
applicazione dei principi generali richiamati qui sopra, sia in applica-
zione dell'art. 26 OSIA, l'UFAC era legittimato a procedere al riesame
dell'approvazione del regolamento d'esercizio.
5.2.3.3 Quando le condizioni che reggono l'apertura di una procedura
di riesame sono adempiute, l'autorità deve poi esaminare se il motivo
di riesame è effettivamente realizzato e se è pertinente, ossia se
giustifica la revoca della decisione viziata, e quindi una sua modifica o
annullamento, o ancora, se del caso, la constatazione di una sua
nullità. Nell'ambito di questo esame, l'autorità deve effettuare una
ponderazione degli opposti interessi: l'interesse alla corretta applica-
zione del diritto (DTF 121 II 273 consid. 1) e l'interesse alla sicurezza
del diritto (principio della fiducia), ossia alla stabilità delle relazioni
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giuridiche che la decisione aveva creato (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op.
cit., N. 997a). Mentre il primo interesse milita per una revocazione
della decisione, il secondo vi si oppone quando l'amministrato deve
poter contare con il mantenimento della situazione creatasi (sentenza
del Tribunale federale del 6 giugno 2002 nella causa 1A.43/2002
consid. 3.2, DTF 127 II 306 consid. 7, DTF 115 Ib 152 consid. 3).
Secondo il risultato della ponderazione degli interessi, l'autorità potrà
– o no – modificare o revocare la sua decisione. In linea di massima,
l'autorità può modificare una sua decisione viziata se l'interesse ad
una corretta applicazione del diritto è preponderante rispetto a quello
della stabilità delle relazioni giuridiche.
Visto l'interesse alla sicurezza – manifestamente pubblico – che il
regolamento d'esercizio (in particolare le disposizioni sulle procedure
d'avvicinamento) è destinato a proteggere, la fiducia che gli utenti o
l'esercente avranno messo nella perennità di detto regolamento va
giudicata come meno importante.
Peraltro, circa l'argomentazione che la precedente approvazione del
regolamento d'esercizio avrebbe potuto creare dei diritti acquisiti
(ossia un diritto soggettivo protetto di per sé dall'art. 26 Cost. e dal
principio della buona fede dell'art. 9 Cost [DTF 128 II 112 consid. 10]),
va ricordato che il rilascio di un'autorizzazione di polizia, ad esempio
un permesso di circolazione, non crea nessun diritto acquisito (DTF
107 Ib 35 consid. 3e; MOOR, op. cit., pag. 333, HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
op. cit., N. 1009). Trattandosi nella fattispecie di una decisione
generale di polizia (cfr. consid. 5.2.3.2 qui sopra) e non di una
qualunque autorizzazione rilasciata ad personam, l'argomentazione
circa diritti acquisiti è ancora meno pertinente e viene respinta
(cfr. anche successivo consid. 11).
5.2.4 Da quanto precede, risulta che l'UFAC era competente per fare
applicazione dell'art. 26 OSIA, che le condizioni poste da detta dispo-
sizione erano riunite e che i principi generali vigenti circa il riesame di
decisioni nonché la loro revocazione non erano stati violati dall'autorità
inferiore. Le censure sollevate in questo senso sono quindi respinte.
6.
6.1 I ricorrenti invocano poi la violazione del loro diritto di essere
sentiti, sia perché l'UFAC non li ha consultati prima dell'emanazione
della decisione impugnata, sia perché la consultazione è avvenuta in
circostanze tali che il diritto di essere sentiti non è comunque stato
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rispettato (cfr. successivi consid. 6.1.3 e 6.1.4). Lamentano altresì di
non aver potuto consultare taluni atti (perizia della ditta O._______)
(cfr. successivo consid. 6.2.2) o che i loro documenti (perizie
R._______ e P._______) siano stati disattesi dall'UFAC che neanche li
ha menzionati nella decisione impugnata (cfr. successivi consid. 6.3
segg.).
6.1.1 In linea di massima, le censure legate alla violazione del diritto
di essere sentiti vengono esaminate prioritariamente dall'autorità di
ricorso; in effetti, visto il suo carattere formale, una violazione ha per
effetto l'annullamento della decisione impugnata, indipendentemente
dalle possibilità di successo del ricorso nel merito (DTF 127 V 431
consid. 3d/aa; sentenza del TAF del 6 luglio 2009 nella causa A-
480/2007 consid. 3.1).
C'è comunque un'eccezione a questo principio: una violazione del
diritto di essere sentiti può essere sanata quando le parti hanno la
possibilità di farsi sentire dinanzi a un'autorità di ricorso che dispone
dello stesso potere d'esame dell'autorità di prima istanza (sentenza TF
del 25 febbraio 2010, nella causa 1C_369/2009 consid. 4.1; DTF 133 I
201 consid. 2.2, DTF 129 I 129 consid. 2.2.3). A norma dell'art. 49 PA,
lo scrivente Tribunale dispone dello stesso potere d'apprezzamento
(art. 49 PA e precedente consid. 1.2).
6.1.2 Il diritto di essere sentiti, garantito dall'art. 29 cpv. 2 Cost, dal-
l'art. 6 della Convenzione del 4 novembre 1950 di salvaguardia dei
diritti umani e delle libertà fondamentali (CEDU, RS 0.101), comporta
in particolare la facoltà di esprimersi sugli elementi di merito pertinenti
prima che venga emanata una decisione, di produrre mezzi di prova
pertinenti, di ottenere che venga dato seguito a richieste di prova per ti-
nenti, di partecipare all'amministrazione dei mezzi di prova essenziali,
o semmai di poter esprimersi sul risultato di detta amministrazione del-
le prove quando questa facoltà è di natura ad influire sull'esito della
decisione da rendere (DTF 129 II 497 consid. 2.2, DTF 127 III 576
consid. 2c, DTF 124 II 132 consid. 2b e la giurisprudenza ivi citata).
Le disposizioni costitutizionali e della CEDU trovano applicazione
quando la legislazione applicabile non garantisce come minimo dette
facoltà. Nella fattispecie, la procedura condotta dall'autorità inferiore
soggiace alla PA (artt. 1 e 3 a contrario).
6.1.3 A norma dell'art. 29 PA, le parti hanno diritto di essere sentite.
Secondo l'art. 30 cpv. 1 PA, l'autorità sente le parti prima di prendere
Pagina 30
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una decisione. Eccezioni sono possibili quando si tratta di una decisio-
ne di prima istanza e vi sia pericolo nell'indugio, che il ricorso sia dato
alle parti e nessun'altra disposizione di diritto federale conferisca loro il
diritto di essere preliminarmente sentite (art. 30 cpv. 2 let. e PA).
Quest'ultima disposizione ha per scopo di far fronte a un pericolo o
mantenere intatta una fattispecie; l'urgenza non deve comunque
essere ammessa troppo facilmente (per esempi pratici DTF 99 Ia 22,
regesto; DTF 106 Ia 4 consid. 2.b/aa e segg.; PATRICK SUTTER, Kommen-
tar VwVG, ad art. 30 PA, n.m.27 segg.).
6.1.4 Visto quanto considerato qui sopra (consid. 3.1 a 3.1.3), due dei
qui ricorrenti non sono stati invitati a esprimersi prima dell'emanazione
della decisione impugnata (A._______ e B._______). Darwin, invece,
è stata invitata a una successiva seduta del 29 settembre 2003
(cfr. allegato 10 alle risposte di Darwin del 29 agosto 2005), ossia ap-
pena prima della decisione impugnata. Considerate anche le circo-
stanze nel 2003 (lettera di Swiss già nel gennaio 2003, l'entrata in
vigore dell'OJAR-OPS 1 sei anni prima, nessun incidente), la condizio-
ne dell'urgenza posta dalla lettera e dall'art. 30 cpv. 2 PA non era
realizzata. Di conseguenza, il diritto di essere sentiti di queste due
ricorrenti è stato violato. Questo non condurrà comunque lo scrivente
Tribunale a cassare la decisione impugnata. In effetti, alle condizioni
esposte nel precedente consid. 6.1.1, una violazione del diritto di
essere sentiti può essere sanata. Visti i considerandi di merito che
seguono nonché l'istruttoria della presente causa – istruttoria durante
la quale le parti hanno potuto compiutamente esprimersi – il vizio è da
considerarsi sanato.
Per quanto riguarda gli altri ricorrenti, essi sono stati invitati dall'UFAC
alla seduta del 21 agosto 2003 e/o vi hanno partecipato. La presen-
tazione del 21 agosto 2003 è illustrata nell'incarto di prima istanza
dalla versione stampata di quella che era verosimilmente una pre-
sentazione Power point dei vari punti trattati dall'UFAC (cfr. doc. 6).
Anche se ovviamente le parti presenti non condividevano quanto
assunto dall'UFAC, i fatti alla base della riflessione dell'autorità, l'inter -
pretazione da lei fatta di tali fatti e anche delle norme che essa ha
considerato come applicabili nonché le conseguenze sono stati espo-
sti ai presenti. È poi stato loro concesso un termine di sette giorni,
successivamente prorogato, per esprimersi su quanto era stato loro
manifestato (cfr. decisione impugnata e i ricorsi). Di conseguenza,
Pagina 31
A-1854/2006
conformemente all'art. 30 cpv. 1 PA, l'autorità ha sentito i ricorrenti
prima di emanare la decisione impugnata.
Le censure circa una violazione della suddetta disposizione sono
quindi respinte.
6.2 Come gia detto, i ricorrenti, segnatamente l'esercente e Swiss, la-
mentano il fatto che lo studio affidato a un esterno (la ditta O._______)
non sia loro stato trasmesso prima della decisione impugnata.
6.2.1 Risulta in effetti dagli atti che l'esercente ha chiesto all'UFAC,
tuttavia solo dopo la notifica della decisione impugnata – ossia il
7 ottobre 2003 – di trasmettergli il siccitato documento che veniva
menzionato, appunto, nella decisione impugnata (cfr. incarto di prima
istanza, Doc. 11). Con lettera del 10 ottobre 2003, l'UFAC ha risposto
all'esercente che tale documento era disponibile soltanto in forma
provvisoria e che l'esercente, come tutti gli interessati, sarebbe stato
informato del suo contenuto a una riunione prevista per l'inizio del-
l'anno 2004.
6.2.2 Secondo l'art. 26 cpv. 1 PA, la parte o il suo mandatario ha il
diritto di esaminare le memorie delle parti e le osservazioni del -
l'autorità (let. a), tutti gli atti adoperati come mezzi di prova (let. b) e le
copie di decisioni notificate (let. c). Questo diritto di consultare gli atti
concerne ovviamente, nell'ambito di una procedura pendente, i do-
cumenti importanti, ossia quelli pertinenti per la futura decisione
(DTF 129 I 249 consid. 3, DTF 122 I 153 consid. 6). Peraltro, l'esten-
sione del diritto di consultare gli atti dipende anche della latitudine del
diritto di essere sentiti, il quale non comporta il diritto di esprimersi su
ogni risultanza della procedura od ogni parte della motivazione del-
l'autorità purché la possibilità venga conferita alla parte di prendere
efficientemente posizione sulla pertinente fattispecie e le norme appli-
cabili (cfr. STEFAN C. BRUNNER, in Kommentar VwVG, ad. art. 26 PA, n. m.
41 e 42).
Come rilevato qui sopra, questo documento della ditta O._______ è
stato menzionato nella decisione impugnata (consid. 2 di tale
decisione che menziona una ditta esterna specializzata); nell'incarto di
prima istanza v'è pure un documento intitolato "Lugano LSZA IGS
RWY 01 preliminary study and report" del 19 agosto 2003, che
comporta cinque pagine. Non si tratta quindi del documento richiesto
successivamente dall'esercente come ricordato in precedenza.
Pagina 32
A-1854/2006
Visto quanto considerato qui sopra, occorre esaminare se la non
trasmissione di un documento che comunque si voleva provvisorio, co-
stituisca una violazione del diritto di essere sentiti. Il succitato
documento riflette delle costatazioni di fatto circa gli ostacoli nelle
vicinanze dell'aeroporto e definisce quindi la cosiddetta penetrazione
di detti ostacoli nelle rotte seguite dagli aerei in fase d'avvicinamento.
Vi si può leggere che il Monte Piambello (altezza 1129 metri) rappre-
senta il principale ostacolo. Detto "rapporto" analizza poi la dimen-
sione di siffatta penetrazione nella rotta seguita dagli aerei, secondo
l'angolo d'avvicinamento praticato (punto che comunque non è più
litigioso) e conclude riservando altri studi e prove nel simulatore.
Si evince da quanto precede che il citato documento – essendo provvi-
sorio – non è di certo alla base del ragionamento e della motivazione
dell'UFAC. Quanto precede è peraltro anche confermato da un mes-
saggio elettronico dell'8 novembre 2003 dell'impiegato della ditta
O._______, che fà riferimento a un incontro del 4 novembre 2003 al -
l'aeroporto di Lugano-Agno: egli dichiara, tra altro, di non essere un
esperto nell'ambito delle JAR-OPS e che l'UFAC ha deciso di esami-
nare la procedura indipendentemente dal suo mandato (cfr. allegato II
alla lettera dell'esercente alla CRINAM del 12 novembre 2003; incarto,
doc. 54). Di conseguenza, anche se scortese segnatamente agli occhi
dell'esercente, l'atteggiamento dell'UFAC non viola il diritto di essere
sentiti.
6.3 Infine, e sempre circa la violazione del diritto di essere sentiti, i
ricorrenti, e in particolare l'esercente, lamentano una carente motiva-
zione della decisione impugnata. Quest'ultimo invoca peraltro detta
censura in relazione col fatto che l'UFAC non abbia menzionato nella
decisione litigiosa né le sue osservazioni, né la documentazione
fornita (pareri delle ditte P._______, Q._______ e della R._______).
6.3.1 L'obbligo di motivare, altro aspetto del diritto di essere sentiti
deriva dall'art. 29 Cost. e viene concretizzato nella PA dall'art. 35.
Secondo questa norma, le decisioni scritte, anche se notificate in
forma di lettera, devono essere designate come tali, motivate e indica-
re il rimedio giuridico (GIOVANNI BIAGGINI, Kommentar BV, Zurigo 2007,
ad art. 29 no. 25; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op. cit., no. 1705 segg.; MOOR,
op. cit., no. 2.2.8.2; KÖLZ/HÄNER, op. cit., no. 354 segg.; tutti con riferi-
menti alla giurisprudenza in materia). L'esigenza di motivazione impo-
ne che l'autorità esponga a sufficienza le ragioni per cui ha preso la
decisione querelata. La motivazione adotta deve infatti permettere
Pagina 33
A-1854/2006
all'interessato di rendersi conto della portata e della correttezza della
decisione che gli viene comunicata, non da ultimo nell'ottica di una sua
eventuale impugnazione (DTF 129 II 232 consid. 3.2, DTF 126 I 97
consid. 2b; LORENZ KNEUBÜHLER, Die Begründungspflicht: eine Untersu-
chung über die Pflicht der Behörden zur Begründung von Entscheide,
Berna 1998, pag. 26). L'obbligo di motivazione non impone però un
esposto esaustivo (DTF 123 I 31 consid. 2c), ne che i motivi debbano
trovarsi nello stesso documento che la decisione (DTF 111 Ia 2) e può
quindi risultare da documenti anteriori (DTF 108 Ia 264 consid. 7), o
ancora da motivi esposti oralmente (DTF 103 Ia 407). L'autorità non ha
neanche l'obbligo di esporre e discutere tutti i fatti, mezzi di prova e le
censure sollevate dalle parti, ma può al contrario limitarsi a quelli che
– senza arbitrio – possono essere considerati come pertinenti (senten-
za del TAF del 17 dicembre 2007, nella causa A-2081/2006 consid. 7.1
e riferimenti ivi citati).
6.3.2 La decisione impugnata menziona che le parti hanno avuto un
termine fino al 12 settembre 2003 per pronunciarsi in seguito alla
seduta del 21 agosto. Segnala inoltre che le varie prese di posizione
verrano esposte e prese in considerazione nella misura del necessa-
rio. Il testo della decisione impugnata, poi, non recita più gli argomenti
di quelli che si sono espressi anteriormente all'emanazione della
decisione impugnata.
Va però constatato che la decisione impugnata di diciassette pagine
espone in sostanza gli accertamenti di fatto ritenuti dall'autorità
inferiore, i problemi posti da detti fatti, le norme che essa ritiene
applicabili e la spiegazione dello scopo delle misure. I motivi riportati
nella decisione impugnata risultano anch'essere stati sufficienti alle
parti da aver loro consentito d'inoltrare gli atti ricorsuali, i quali sono
stati più che abbondantemente motivati in base alla motivazione della
decisione impugnata. Già per tale ragione, una carente motivazione
non è da riternersi.
6.3.3 Abbondanzialmente, risulta comunque dagli atti che le obiezioni
di quelli che hanno partecipato alla procedura precedentemente
l'emissione della decisione impugnata corrispondono a quanto invoca-
to nei vari ricorsi. Di conseguenza, visto anche quanto considerato qui
sopra sulla facoltà di sanare il ricorso inoltrato dinanzi allo scrivente
Tribunale (precedente consid. 6.1.1), anche ogni eventuale carenza di
Pagina 34
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motivazione sarebbe da ritenersi sanata e la decisione non potrebbe
quindi essere annullata per questo motivo.
6.3.4 L'esercente adduce di aver prodotto delle perizie che secondo
lui avrebbero dovuto portare l'autorità inferiore a rinunciare alle misure
prospettate. Lamenta che la decisione impugnata non le abbia nean-
che prese in considerazione.
Lo scrivente Tribunale constata che tra i tre documenti citati, due
dovevano essere noti all'autorità inferiore in quanto è stato comunicato
con la presa di posizione dell'esercente del 12 settembre 2003.
Il primo trattasi del commento della ditta Q._______ alla presentazione
dell'UFAC (il documento Power point) del 21 agosto 2003, che gli è
stato trasmesso dall'esercente. Il secondo è una relazione della ditta
P._______ basata a Lugano-Agno che ha per oggetto l'enumerazione
degli incidenti accaduti a Lugano e che conclude comunque che i citati
incidenti non erano da riportare alla procedura IGS 01. Per
completezza, il terzo documento è una valutazione dell'agire dell'UFAC
nella fattispecie (Perizia R._______, allegato B al ricorso di Lugano)
che data comunque del 20 ottobre 2003, sicché l'autorità inferiore non
ne disponeva prima dell'emanazione della decisione impugnata.
Visto quanto precede sull'obbligo di motivazione ai sensi dell'art. 35 PA
(precedente consid. 6.3.1), si deve constatare che detti documenti
contengono una motivazione dettagliata riferita alla presentazione
dell'UFAC del 21 agosto 2003. La motivazione dell'UFAC, anche se
non risponde direttamente a ogni singolo argomento dimostra comun-
que abbastanza chiaramente – anche se in maniera implicita – se
giudicava l'argomentazione pertinente o no e vi ha risposto in modo
sufficiente sotto l'aspetto dell'art. 35 PA. Infine, quanto considerato
precedentemente (consid. 6.1.1 e 6.3.3) vale, mutatis mutandis, anche
circa la presente fattispecie.
6.4 In ragione di quanto sopra esposto, le varie censure legate alla
violazione del diritto di essere sentiti vanno respinte.
7.
Emesse le considerazioni di cui sopra, non rimane ora allo scrivente
Tribunale che entrare nel merito delle censure ancora pendenti (prece-
dente consid. 4.2 a 4.3). Queste concernono le distanze di visibilità
minima imposte con NOTAM dal 22 agosto 2003 (cfr. precedente
consid. di fatto B.), mantenute poi con decisione impugnata e anche
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successivamente nella decisione di riconsiderazione del 23 agosto
2006. Le censure sollevate dai qui ricorrenti toccano due aspetti: oltre
all'aspetto tecnico volto a valutare se le esigenze dell'UFAC corri -
spondono alle norme vigenti in materia (cfr. successivo consid. 8), i
ricorrenti contestano dapprima e genericamente il carattere imperativo
e l'applicabilità delle norme. Si tratta da una parte delle prescrizioni
emesse dagli organi dell'Organizzazione dell'aviazione civile interna-
zionale (OACI), denominate PAN-OPS e che contengono sia norme
che raccomandazioni ("Standards" e "Recommended Practices")
(cfr. DTF 125 I 182 consid. 3c/aa); dall'altra, si tratta di prescrizioni
tecniche emesse dall'allora Joint Aviation Authorities (JAA), denomina-
te Joint Aviation Requirements (JAR), e nel caso concreto, di quelle
che reggono le attività degli operatori (OPS).
7.1 La decisione impugnata fa in effetti più volte riferimento alla
legalità, che secondo l'UFAC, non era rispettata nella situazione ante-
riore al 1° novembre 2003. Circa la questione dell'angolo d'avvicina-
mento, vengono citate sia le prescrizioni JAR-OPS 1 (1.515 (a) (3) che
le PAN-OPS (8186-OPS, Volume II, parte III, capitolo 6, N° 11 “Final
approach segment”) e circa la questione delle distanze di visibiltà mi-
nima, le prescrizioni JAR-OPS 1 (allegato 1 della prescrizione 1.430).
Nella sua replica, l'esercente invoca tra altro che le prescrizioni JAR-
OPS 1, introdotte mediante l'emanazione dell'OJAR-OPS 1 del DATEC
l'8 settembre 1997 non sarebbero sorrette da una sufficente base
legale; peraltro non essendo state tradotte né pubblicate nelle lingue
ufficiali svizzere, non si potrebbe considerarle come disposizioni
applicabili. Da parte sua, Swiss invoca che le JAA non possono
emanare leggi e quindi prescrizioni vincolanti.
Circa le prescrizioni dell'OACI, Swiss invoca che la norma PAN-OPS
non è per niente imperativa, trattandosi di raccomandazioni (“Recom-
mended Practices”), le quali, contrariamente alle norme (“Standards”),
non sono menzionate nell'art. 38 della Convenzione relativa all’aviazio-
ne civile internazionale conclusa a Chicago il 7 dicembre 1944 e
entrata in vigore per la Svizzera il 4 aprile 1947 (Convenzione di
Chicago, RS 0.748). L'art. 38 impone ai paesi firmatari della Conven-
zione di annunciare ogni divergenza dalle norme elaborate dall'OACI,
ma non divergenze rispetto alle raccomandazioni. Di conseguenza,
queste ultime non sarebbero direttamente applicabili, e quindi nem-
meno imperative.
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7.1.1 Lo scrivente Tribunale ha già avuto occasione di esprimersi circa
l'applicabilità e l'imperatività delle norme e raccomandazioni contenute
negli allegati della Convenzione di Chicago. In breve, esso ha ritenuto
che le norme, che necessitano di annunci da parte degli Stati con-
traenti qualora risultasse impossibile applicarle, sono quindi diretta-
mente applicabili per i loro destinatari, a condizione però che conten-
gano disposizioni sufficientemente chiare e precise (cfr. DTAF 2009/62
consid. 4.1 segg, in particolare consid. 4.3.2 e i riferimenti citati).
Per quanto attiene alle raccomandazioni, invece, gli Stati contraenti
hanno la possibilità d'integrarle o no nella loro legislazione o di adot ta-
re delle soluzioni nazionali proprie (sentenza del TAF succitata, consid.
4.2.2 e 4.3.3 con riferimenti citati e in particolare REGULA DETTLING-OTT,
Internationaler Luftverkehr, in GEORG MÜLLER [Hrsg], Verkehrsrecht,
Band IV, Basilea 2008, pag. 406 segg). Le raccomandazioni non sono
quindi fondamentalmente vincolanti (sentenza del TAF succitata
consid. 4.3.3, DTAF 2008/41 consid. 5.3.3; DTF 125 I 182 consid.
3c.aa). Peraltro, le raccomandazioni lasciano alle parti alla Conven-
zione un grande potere d'apprezzamento, ragione per la quale non
sono da considerarsi come direttamente applicabili.
Di conseguenza, le raccomandazioni, per essere imperative, devono
essere state integrate nel diritto nazionale dello Stato contraente per
acquisire un effetto vincolante nell'applicazione del diritto (sentenza
succitata, consid. 4.3.3 in fine).
L'art. 6a LNA rappresenta una base legale formale che consente
eccezionalmente al Consiglio federale di dichiarare direttamente
applicabili taluni allegati, comprese le relative prescrizioni tecniche,
della Convenzione di Chicago; detta disposizione gli permette pure di
adottare un modo di pubblicazione speciale e di decidere che taluni
allegati o parti di allegati non verranno tradotti.
Il Consiglio federale ha fatto uso di questa competenza all'art. 3
cpv. 1bis OSIA, il quale prescrive, nella sua versione in vigore al
momento della decisione impugnata, che le norme e raccomandazioni
dell’Organizzazione dell’aviazione civile internazionale (OACI), che
figurano negli allegati 10 e 14 della Convenzione di Chicago, compre-
se le relative prescrizioni tecniche, sono direttamente applicabili agli
aerodromi, agli ostacoli alla navigazione aerea e alla costruzione degli
impianti della navigazione aerea. Sono fatte salve le deroghe notificate
dalla Svizzera in virtù dell’art. 38 della Convenzione. L'art. 3 cpv. 4
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OSIA prevede che le norme e le raccomandazioni dell’OACI, nonché le
relative prescrizioni tecniche non sono pubblicate nella Raccolta
ufficiale. Possono essere consultate presso l’Ufficio federale
dell'aviazione civile in francese e inglese; non sono tradotte né in
italiano né in tedesco.
Il Consiglio federale ha quindi fatto uso della competenza conferitagli
nell'art. 6a LNA d'introdurre nel diritto svizzero le norme e anche le
raccomandazioni contenute negli allegati alla Convenzione di Chicago
e l'ha fatto in maniera legittima (cfr. sentenza succitata del TAF, consid.
4a). Di conseguenza, l'allegato 14 alla Convenzione di Chicago, che
qui c'interessa, nonché il Doc. 8186 delle PAN-OPS sono applicabili e
imperativi.
7.1.2 Per quanto riguarda le JAR-OPS 1, l'esercente considera che il
DATEC non disponeva della competenza d'introdurre dette prescrizioni
mediante l'OJAR-OPS 1; per altro, visto che dette prescrizioni non
sono tradotte né pubblicate ufficialmente non possono essere conside-
rate come imperative. Swiss, dal canto suo, espone che le JAA non
hanno la competenza di emanare leggi.
Il ragionamento sopra riassunto non può essere seguito: alla stregua
di quanto previsto per le norme e raccomandazioni OACI (cfr. prece-
dente consid. 7.1.1), l'art. 6a LNA prevede che il Consiglio federale
può eccezionalmente dichiarare direttamente applicabili le prescrizioni
tecniche stabilite nell'ambito della collaborazione tra le autorità
aeronautiche europee.
L'art. 138a dell'Ordinanza del 14 novembre 1973 sulla navigazione
aerea (ONA, RS 748.01) prevede che nell’ambito delle proprie compe-
tenze legislative il DATEC può in via eccezionale dichiarare diret ta-
mente applicabili singoli allegati, incluse le prescrizioni tecniche
pertinenti, alla Convenzione del 7 dicembre 1944 sull’aviazione civile
internazionale (di cui si è già detto in precedenza), nonché prescrizioni
tecniche stabilite nell’ambito della cooperazione tra autorità aeronauti-
che europee; d’intesa con la Cancelleria federale, esso può prescri ve-
re un tipo particolare di pubblicazione di tali disposizioni e disporre di
rinunciare totalmente o parzialmente alla traduzione.
Con Ordinanza dell'8 settembre 1997, come già visto (cfr. precedente
consid. 7.1), il DATEC ha usufruito di quella competenza emanando
l'OJAR-OPS 1, in applicazione delle summenzionate disposizioni e
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dell'art. 57 LNA. Di conseguenza, l'argomento dell'esercente che pre-
tende che tale competenza fosse negata al DATEC in base all'art. 48
della Legge federale del 21 marzo 1997 sull'organizzazione del
Governo e dell'amministrazione (LOGA, RS 170.010) va decisamente
respinto: in effetti, questa disposizione prevede che il Consiglio federa-
le può delegare la sua competenza legislativa a un Dipartimento. Nella
fattispecie, la delega è fatta dal Consiglio federale all'art. 138a ONA di
cui sopra; l'art. 48 LOGA conferma quindi la correttezza del proce-
dimento qui adottato. Le JAR-OPS 1 sono pertanto state validamente
dichiarate vincolanti dal DATEC (cfr. nello stesso senso, ma circa le
JAR FCL [Flight Licence Crew] che reggono la formazione e le
qualifiche del personale navigante, la sentenza del Tribunale federale
del 4 maggio 2001, nella causa 2A.557/2000 consid. 3a).
Peraltro, come consentito sia dall'art. 6a LNA che dall'art. 138a ONA,
queste prescrizioni non sono state tradotte né pubblicate. Agli occhi
dell'esercente l'assenza di traduzione e di pubblicazione si giustifica
soltanto se si tratta di prescrizioni tecniche: basta esaminare anche
molto sommariamente le JAR-OPS 1 per constatare che non solo si
tratta veramente di prescrizioni tecniche, ma che si estendono su circa
400 pagine A4, comprendendo oltre a testi, schemi e grafici. Che non
siano state tradotte e pubblicate è ampiamente giustificato, segna-
tamente se si tiene conto del fatto che dette prescrizioni interessano
un numero di persone limitato. Questa censura viene quindi respinta.
7.2 Sempre circa le JAR-OPS 1, l'esercente fa valere che queste
norme si applicano soltanto alle compagnie di trasporto aereo che
eseguono trasporti commerciali di persone o beni che dispongono di
un Air Operator Certificate (AOC, anche denominata licenza di traspor -
tatore aereo). Risulta dall'incarto che le quattro compagnie qui ricor -
renti dispongono precisamente di detto AOC. L'esercente e il Cantone
Ticino, naturalmente, non sono compagnie aeree, ma il primo gestisce
un aeroporto d'importanza regionale con traffico di linea (cfr. PSIA,
foglio per installazione, Parte III C, 3a serie) e il secondo è
chiaramente interessato a questo esercizio. Se si considera che le
JAR-OPS 1 contengono requisiti circa le caratteristiche di voli com-
merciali, si deve anche considerare che queste norme sono state
fissate tenendo conto delle caratteristiche tecniche degli aerei. Queste
ultime, conseguentemente, impongono anche degli standards neces-
sari per consentire agli apparecchi di posarsi in condizioni sicure. In
altri termini se i velivoli sono certamente elaborati in modo di consen-
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tire un massimo grado di sicurezza, le procedure d'avvicinamento
(come le altre, del resto) dovranno essere elaborate in modo che detti
velivoli le possano seguire (cfr. consid. 8.1). Di conseguenza, le pre-
scrizioni delle JAR-OPS 1 contengono dei requisiti che inequivocabil-
mente hanno delle conseguenze anche sulle procedure da implemen-
tare presso gli aeroporti.
7.3 Infine, l'esercente lamenta che la regolamentazione decisa dal-
l'UFAC si applicherà anche all'aviazione non commerciale, alla quale,
chiaramente, le JAR-OPS 1 non si applicano.
È esatto che le JAR-OPS 1 sono state redatte all'attenzione del-
l'aviazione civile commerciale; risulta in effetti dalla norma JAR-OPS
1.001 che " JAR-OPS Part 1 prescribes requirements applicable to the
operation of any civil aeroplane for the purpose of commercial air
transportation by any operator whose principal place of business and
[if any, its registered office] is in a JAA Member State". Le JAR-OPS,
come già considerato qui sopra, rappresentano delle norme tecniche
destinate tra l'altro ad assicurare la sicurezza dell'aviazione civile
commerciale degli stati membri. Dal momento in cui dette norme
hanno necessariamente un effetto sulle procedure da implementare e
dal momento in cui dette procedure possono essere usate anche
dall'aviazione non commerciale, non s'intravvede come gli standards
qui in discussione non possano non avere un effetto sull'aviazione non
commerciale. Peraltro, nella decisione qui impugnata, l'UFAC non ha
dichiarato applicabili le norme JAR-OPS 1 all'aviazione non commer-
ciale; si è attenuto a questi standards per definire un avvicinamento
che, a suo modo di vedere, è più sicuro e questo per un avvicinamento
che dovrebbe precisamente poter essere usato dall'aviazione com-
merciale. Una procedura d'avvicinamento è di per sé una regolamen-
tazione indirizzata a un numero indeterminato di utenti, che siano
operatori commerciali o no. Chi vuole atterrare secondo la procedura
d'avvicinamento diretto a Lugano deve rispettare i requisiti qui decisi.
Chi non dispone di un velivolo appropriato dovrà usare procedure
meno esigenti, che esistono anche presso lo scalo luganese. Di con-
seguenza, questa censura è respinta.
7.4 Visto quanto precede, sia le PAN-OPS dell'OACI, sia le JAR-OPS
1 si applicano alla fattispecie e le censure sollevate dai ricorrenti al
riguardo sono respinte.
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A-1854/2006
8.
Compete ora allo scrivente Tribunale esaminare la questione delle
distanze minime d'avvicinamento così come regolate dalla decisione
impugnata.
8.1 Questa è una questione tecnica che deve altresì essere esaminata
nel contesto attuale, ossia quello dell'avvicinamento con gli angoli di
discesa definiti con decisione impugnata: in effetti, come già conside-
rato (precedente consid. 4.1 a 4.3), questi sono cresciuti in giudicato.
Si tratta quindi per il TAF di giudicare ora se con un avvicinamento
diretto a un angolo di 6,65° (operato da aerei che dispongano di una
“letter of non objection” da parte del costruttore) nella fase iniziale, e di
6° nella fase finale, con PAPI calato su quel valore (operato da aerei
certificati per un avvicinamento di 6°), le distanze di visibilità minima
imposte dall'UFAC siano conformi alle norme e alle raccomandazioni.
A questo proposito, i ricorrenti hanno più volte invocato di non capire
come le JAR-OPS 1 – che si applicano in effetti all'aviazione commer-
ciale – possano avere effetti sul disegno di procedure d'avvicinamento.
Nella misura in cui le JAR-OPS 1 prescrivono (tra tante altre cose)
come debbano atterrare i velivoli delle compagnie commerciali,
sembra più che logico che dette regole abbiano influenza sul disegno
delle procedure d'avvicinamento degli aeroporti che accolgono tale
traffico. In effetti, se le JAR-OPS 1 non consentono alla compagnia di
effettuare avvicinamenti in certe condizioni, è anche chiaro che detta
compagnia non può esercitare voli laddove dette condizioni richieste
non sono riunite e che dovrà rinunciare definitivamente a operare voli
da e verso questo scalo. A questo proposito, si capisce che le norme
volte a garantire la sicurezza hanno influenze reciproche tra di loro
nella misura in cui sia il disegno dell'avvicinamento, sia le regole che
reggono il traffico commerciale, sia le caratteristiche dei velivoli e la
formazione dei piloti formano in un certo senso un tutto, dove ogni
elemento deve per forza corrispondere ai requisiti delle altre
componenti. Di conseguenza, se le JAR-OPS 1 prescrivono che gli
avvicinamenti devono essere eseguiti in certe condizioni per garantire
la sicurezza, le regole vigenti per il disegno dell'avvicinamento
saranno rette da queste esigenze.
8.2 Nella giurisprudenza e nella dottrina è amesso che l'autorità
giudiziaria di ricorso – anche se dispone di un potere di cognizione
completo – eserciti il suo potere d'apprezzamento con riserbo qualora
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si tratta di questioni legate strettamente a delle circostanze di fatto o a
questioni tecniche (cfr. DTAF 2008/23 consid. 3.3). Nel caso in cui le
questioni tecniche toccano la sicurezza, il riserbo dell'autorità di ricor -
so sarà ancora più grande (DTAF 2008/18 consid. 4). Quando si devo-
no giudicare questioni tecniche speciali per le quali l'autorità di prima
istanza dispone di conoscenze specifiche, l'autorità di ricorso non si
discosterà senza validi motivi dall'apprezzamento di detta autorità
(DTF 131 II 683, consid. 2.3.2, DTF 133 II 39 consid. 3; cfr. anche
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., pag. 75, n.m. 2.154 e segg.).
A questo proposito è d'uopo constatare che si tratta dell'in terpretazio-
ne e dell'applicazione delle norme JAR-OPS 1 e semmai delle norme
e raccomandazioni OACI. Dette norme e raccomandazioni sono alta-
mente tecniche e si può senz'altro considerare che l'autorità di prima
istanza disponga – in misura più ampia dello scrivente Tribunale –
delle conoscenze tecniche necessarie per interpretarle. Peraltro, dette
norme sono destinate a garantire la sicurezza delle operazioni di volo
delle compagnie che esercitano dei voli commerciali (cfr. JAR-OPS 1,
Subpart A, 1.001, allegato alla risposta dell'autorità di prima istanza
del 29 agosto 2005, D.138). Lo scrivente Tribunale eserciterà quindi
con riserbo il potere d'apprezzamento secondo l'art. 49 PA.
8.3 Con riferimento a quanto considerato qui sopra (precedente
consid. 8.1), le distanze di visibilità minima imposte dall'UFAC per
l'avvicinamento IGS 01 sono le seguenti :
- per un minimo di 2070 piedi (d'altitudine): 3100 metri (di distanza
orizzontale),
- per un minimo di 2270 piedi (d'altitudine): 3700 metri (di distanza
orizzontale),
- per un minimo di 2540 piedi (d'altitudine): 4400 metri (di distanza
orizzontale),
- per un minimo di 3840 piedi (d'altitudine): 7800 metri (di distanza
orizzontale).
La visibilità minima richiesta prima del 1° novembre 2003 era di 1500
metri orizzontali per un'altezza di 2070 piedi. Le altezze di cui sopra
sono da intendersi come altitudini al di sopra del livello del mare (slm).
L'altezza di 2070 piedi corrisponde all'altezza del punto d'avvicina-
mento mancato (Missed Approach Point, MAPt), punto dal quale, se le
condizioni di visibilità minima non sono date, il pilota deve effettuare
una manovra di riattaccata, ossia risalire per rinunciare all'atterraggio.
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Il MAPt si trova a una distanza di 1,5 miglia della soglia pista, ossia
2778 metri (1 miglia = 1,852 km) (cfr. le cartine d'avvicinamento pub-
blicate nell'AIP con riferimento alla procedura in vigore prima del
1° novembre 2003, incarto di prima istanza, Doc. 35). L'aeroporto
stesso si trova a un'altitudine di 896 piedi (slm) e quindi l'altitudine
"netta" degli aerei quando arrivano al MAPt è di 1174 piedi al di sopra
dell'aeroporto, ossia di pressapoco 358 metri.
8.3.1 Nella decisione impugnata, l'UFAC fa dapprima riferimento al
documento OACI 8186 – OPS, Volume II, parte III, capitolo 6, N° 11
(recte: Vol. II, Parte III, capitolo 6, § 6.3) "Final approach segment" e
spiega che l'angolo di discesa causato dagli ostacoli naturali nella
zona è superiore a quanto previsto nella succitata raccomandazione.
Tale raccomandazione prevede che l'angolo ottimo di discesa per un
avvicinamento non di precisione è di 3° (5,2 %), e al massimo di 6,5%,
ossia 3,5°. Di conseguenza, l'UFAC ha deciso di pubblicare l'avvicina-
mento diretto IGS 01 come avvicinamento ripido (steep approach).
Questa parte della decisione impugnata, come già detto, non è più da
giudicare.
Dal momento in cui l'avvicinamento è pubblicato come avvicinamento
ripido, l'UFAC, facendo applicazione della norma JAR-OPS 1 1.515 (a)
(3), ha considerato che tali procedure con angoli di 4,5° o più poteva-
no essere effettuate soltanto da aerei di cui il manuale di volo consen-
tiva angoli come quello in vigore presso l'aeroporto considerato, se vi
è sull'aeroporto in questione un fascio elettronico di riferimento verti-
cale che fornisce almeno un indicatore di traiettoria d'avvicinamento di
precisione e se per le piste che devono essere utilizzate per gli avvici-
namenti ripidi sono state definite e approvate le condizioni meteorolo-
giche minime. Visto che l'angolo d'avvicinamento a Lugano è di 6,65°,
l'UFAC ha poi considerato che il PAPI calato sui 4,17° non corri spon-
deva all'esigenza dell'indicatore di traiettoria d'avvicinamento di preci-
sione; egli ha quindi ordinato che il PAPI venisse impostato sui 6,65°.
Pure questo punto non è più da giudicare.
Successivamente, l'UFAC ha considerato che l'angolo d'avvicinamento
summenzionato era un angolo superiore a quanto generalmente con-
sentito dal manuale di volo degli aeromobili nell'ambito di avvicina-
menti strumentali. Di conseguenza, l'UFAC ha imposto che solo aerei
certificati per tale angolo di discesa possano essere usati per l'avvi-
cinamento diretto IGS 01. Anche questo punto non è più da giudicare.
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Come considerato qui sopra, la norma 1.515 esige che l'autorità abbia
approvato le condizioni meteorologiche minime: questo fa precisa-
mente riferimento alle esigenze di distanza di visibilità minima qui in
discussione.
8.3.1.1 Al proposito, l'UFAC e anche le parti, fanno riferimento alla
norma JAR-OPS 1 1.430, la quale stabilisce che il pilota può prosegui-
re un avvicinamento al di sotto dell'altezza minima di discesa sul livello
del mare o al di sopra della soglia pista, solamente se almeno uno dei
riferimenti visuali è visibile o riconoscibile in modo inequivocabile.
Sia le parti che l'UFAC sono comunque d'accordo per considerare che
l'avvicinamento IGS 01 è un avvicinamento non di precisione. La rego-
la di cui sopra è espressa precisamente nell'allegato 1 alla JAR-OPS 1
1.430 (b) Non-precision Approach (3) "Visual Reference", la quale
prevede come riferimenti visivi: la soglia, le segnalazioni al suolo della
soglia, le luci della soglia, le luci d'identificazione della soglia, il "visual
glide slope indicator", la zona d'atterraggio (touch down zone), le
segnalazioni al suolo della zona d'atterraggio (touch down zone
markings), le luci della zona d'atterraggio, le luci delle piste di
sgombero, o altri riferimenti visuali approvati dall'autorità competente.
8.3.1.2 Nell'agosto 2005, lo scrivente Tribunale ha fatto varie domande
alle parti e all'autorità di prima istanza (D. 127). Tra l'altro, è stato
chiesto quali fossero gli altri riferimenti visuali ai quali fanno ri ferimento
sia la decisione impugnata che la norma succitata. In effetti, i ricorrenti
contestano che l'UFAC abbia aumentato le distanze di visibilità minima
come descritto qui sopra (consid. 8.3) quando invece poteva accettare
altri riferimenti visuali.
Nella sua risposta alle domande, come nelle sue osservazioni, l'UFAC
ha dapprima considerato che gli aerei che arrivano con l'IGS 01 non
sono in grado, quando si trovano all'altezza minima (2070 piedi slm) di
vedere uno o l'altro dei riferimenti visuali nominati espressamente
dalla JAR-OPS 1 succitata: in effetti a quel momento gli aerei volano al
di sopra della baia di Ponte Tresa (si ricorda, a un'altezza di 358 metri
sopra l'aeroporto) e a una distanza di 1,5 miglia dalla soglia pista,
ossia di 2778 metri (cfr. precedente consid. 8.3).
Questa considerazione ha portato, come già detto, l'UFAC a esigere
una distanza di visibilità minima di 3100 metri, in luogo di quella di
1500 metri precedentemente in vigore. Sotto questo aspetto, l'esigen-
Pagina 44
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za in questione non sembra per niente illogica allo scrivente Tribunale:
se la distanza tra la soglia pista e il MAPt è di 2778 metri come consi-
derato qui sopra, una distanza di visibilità minima di 1500 metri non
consente di vedere tutti i riferimenti visuali menzionati dalla JAR-
OPS 1 1.430; in effetti, tutti i succitati riferimenti sono alla soglia pista
o lungo la pista d'atterraggio. In altre parole, se quando un aereo
passa il punto ultimo dove effettuare una manovra di riattaccata, il
pilota non vede i riferimenti visivi necessari proprio per giudicare se
continuare l'atterraggio o no, la manovra risulta in effetti rischiosa.
8.3.1.3 Lo scrivente Tribunale ha anche chiesto all'UFAC quali fossero
gli altri riferimenti visuali citati dal testo della norma JAR-OPS 1 1.430
e anche dalla decisione impugnata [pag. 7, let. c, punto (x)]. In effetti, i
ricorrenti contestano che l'UFAC abbia aumentato le distanze di
visibilità minima come descritto qui sopra (consid. 8.3) quando
avrebbe invece potuto accettare altri riferimenti visuali. L'UFAC ha
spiegato che questi riferimenti visuali dovevano obbligatoriamente
essere delle segnalazioni poste appositamente nelle vicinanze e
riconoscibili da ogni pilota, e non semplici riferimenti paesaggistici.
I ricorrenti non hanno mai preteso il contrario. Anzi, si legge in un
rapporto prodotto dall'UFAC intitolato "Operational verification LSZA
IGS01 Offset 5° / GS 5.50" del 15 dicembre 2004 (allegato 14a alle
risposte dell'UFAC, D.138) che potrebbero essere installate delle
zattere galleggianti luminose sulla baia oppure dei pali provvisti di luci
lampeggianti a terra. Pure le parti, segnatamente l'esercente, hanno
più volte fatto riferimento ad altri ausili luminosi, ultimamente ancora
nella richiesta di sospensione del 21 settembre 2009. Detta richiesta fa
riferimento alla decisione dell'UFAC del settembre 2009 che ha impo-
sto nuovi minimi di visibilità per l'avvicinamento con circling fintanto
che ausili luminosi non fossero stati installati (cfr. D. 228). Questi ausili
luminosi concernono quindi i circling e non l'avvicinamento diretto.
Quella decisione è peraltro stata impugnata con ricorso dell'esercente,
della Città di Lugano e della Darwin nel mese di ottobre 2009 (proce-
dura pendente registrata presso lo scrivente Tribunale con riferimento
A-6503/2009). Circa l'IGS 01, comunque non è mai stata introdotta
una qualunque procedura d'approvazione di piani per ausili luminosi
che corrispondano alle esigenze della norma JAR-OPS 1 1.430.
In queste condizioni, e nella misura in cui il ragionamento dell'autorità
di prima istanza è perfettamente sostenibile e chiaro, non vi sono
quindi motivi per considerare che la distanza di 3100 metri non sia
conforme alle norme.
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8.3.1.4 Visto quanto considerato, e anche se le norme JAR-OPS 1,
come del resto l'art. 7 dell'OJAR-OPS 1 lasciano in effetti un certo
potere d'apprezzamento all'autorità competente ("other visual referen-
ces accepted by the authority"), nella situazione qui sopra descritta, lo
scrivente Tribunale non intravvede in che misura l'UFAC avrebbe
potuto discostarsi dalla norma accettando altri riferimenti visuali e che
la distanza minima di visibilità fosse di soli 1500 metri, mentre, ancora
una volta, tutti gli altri riferimenti visuali si trovavano a una distanza di
2778 metri. Il fatto che una disposizione lascia a un'autorità un certo
potere d'apprezzamento significa anche, se del caso, che detta
autorità l'applichi senza deroghe allorquando le sembri giustificato
dalle circostanze. Infine, e non da ultimo, si deve anche considerare
che con l'angolo d'avvicinamento superiore adoperato ora nell'avvici-
namento IGS 01, la velocità raggiunta dal velivolo è superiore, fatto,
questo, che tutti i ricorrenti hanno invocato in particolare per sostenere
che la procedura imposta dall'UFAC era più pericolosa. In siffatte
condizioni, una maggiore distanza di visibilità è giustificata.
Di conseguenza, lo scrivente Tribunale constata che l'UFAC non ha
violato le norme in questione, né abusato o ecceduto il proprio potere
d'esame. I ricorsi sono quindi respinti su questo punto.
8.3.2 Circa l'avvicinamento con Circling alla pista 19, la distanza di
visibilità minima è stata fissata a 5000 metri. Questa distanza di
visibilità minima non è stata modificata con l'approvazione delle nuove
procedure di Circling approvate con decisione del 28 luglio 2004
(cfr. precedente consid. 4.2.1 e 4.2.2). I ricorrenti non hanno però
sviluppato nessuna motivazione al riguardo, malgrado siano stati invi -
tati dallo scrivente Tribunale a esprimersi sulle censure ancora pen-
denti in seguito alla decisione del 18 agosto 2006 e successivamente
nell'ambito delle osservazioni finali nel mese di ottobre 2009 (cfr. pre-
cedenti consid. di fatto W e segg., Y e segg.). Lo stesso vale anche per
altri requisiti legati alla procedura IGS 01 a 6,65° quali componenti di
vento in coda e velocità massima dei velivoli (cifra 1., let. b decisione).
La stessa constatazione vale infine anche per le procedure d'avvici-
namento a vista (VFR), ad eccezione della procedura VFR Special
(cfr. successivo consid. 8.3.3).
8.3.3 Alla luce di quanto precede, lo scrivente Tribunale ritiene che le
conclusioni tendenti all'annullamento della decisione impugnata, per
quanto concernono i valori di visibilità minima delle procedure con
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Circling e delle procedure VFR non sono minimamente motivate dai
ricorrenti. Di conseguenza, e malgrado la massima d'ufficio alla quale
è sottoposto anche il TAF (art. 12 PA), non si entrerà nel merito di tali
conclusioni.
In effetti, conformemente all'art. 52 PA, il ricorso deve essere motivato,
ossia indicare per quali motivi il ricorrente critica la decisione
impugnata (DTF 130 I 312 consid. 1.3.1). Il ricorso deve contenere
almeno una motivazione sommaria che risponda alla motivazione del -
l'autorità precedente; peraltro il rinvio o la ripetizione pura e semplice
dell'argomentazione sviluppata dinanzi all'autorità precedente non
risponde per niente a questa condizione; tale procedimento procede
peraltro da un misconoscimento del ruolo di controllo delle autorità
giudiziarie (sentenza del Tribunale federale del 27 giugno 2007 nella
causa 9C_261/2007).
8.4 Circa i voli VFR Special, la decisione impugnata dispone, che per
aerei a reazione, aerei a turboelica e aeromobili con massa massima
al decollo (MTOM) superiore a 5700 kg della categoria d'avvicina-
mento A, la distanza di visibilità minima per l'avvicinamento VFR
Special deve essere di 3000 metri (cifra 3.3, let. i, primo punto).
I ricorrenti, segnatamente l'esercente e il Cantone vi vedono una
violazione dell'Ordinanza del DATEC del 4 maggio 1981 concernente
le norme di circolazione per aeromobili (ONCA, RS 748.121.11) e più
particolarmente dell'art. 39. Questa disposizione prevede che i voli
VFR all’interno di una zona di controllo non devono essere effettuati
se, sul rispettivo aerodromo, la base principale delle nubi è inferiore a
450 metri dal suolo e la visibilità al suolo è inferiore a 5 chilometri
(cpv. 1); al di sotto dei limiti prescritti al cpv. 1, l’organo competente del
controllo della circolazione aerea può concedere un’autorizzazione per
un volo VFR speciale quando la visibilità al suolo è di almeno 1,5
chilometri. Per i voli di ricerca, di salvataggio e di trasporto urgente
con elicotteri, questa autorizzazione può essere accordata anche se la
visibilità al suolo è inferiore a 1,5 chilometri (cpv. 2).
È quindi esatto che per gli aerei menzionati nella decisione impugnata
che penetrano nella zona di controllo dell'aeroporto e che volessero
ottenere l'autorizzazione per un avvicinamento VFR Special, la distan-
za di visibilità minima è stata fissata a 3000 metri, ossia il doppio di
quanto previsto dalla disposizione succitata.
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L'autorità di prima istanza, che non viene contestata su questo punto,
ha spiegato che i voli VFR Special sono voli che vengono autorizzati di
caso in caso dall'organo competente per il controllo della circolazione
aerea. Si tratta quindi di procedure eccezionali che non hanno niente
di paragonabile alle procedure d'avvicinamento standard, che devono
essere seguite da tutti gli aerei. L'art. 39 ONCA dispone poi, al cpv. 2,
che le condizioni meteorologiche minime con le quali l'autorità di
controllo può autorizzare l'avvicinamento VFR Special consentono una
visibilità di almeno 1500 metri. Questo significa in primo luogo che
l'autorità di controllo stessa, potrebbe comunque vietare l'avvicina-
mento anche quando le condizioni meteorologiche sono migliori. Ciò
non impedisce poi per niente all'UFAC, le cui decisioni devono essere
rispettate anche dagli organi del controllo della circolazione aerea, di
fissare una distanza di visibilità minima superiore. Non c'è nulla nella
succitata ordinanza che lo impedisca.
Per il resto e su questo punto, i ricorrenti non hanno per niente
motivato in che l'UFAC avrebbe violato la legge.
Di conseguenza, anche questo gravame viene respinto.
9.
I ricorrenti, in particolare l'esercente, hanno contestato che la misura
sia d'interesse pubblico, spiegando tra l'altro che la procedura imposta
dall'UFAC è ancor più pericolosa che la procedura d'avvicinamento in
uso fino al 1° novembre 2003. Questa argomentazione è da riferire alla
procedura implementata nella sua globalità e non solo alle distanze di
visibilità minima. Essi non contestano tuttavia che la sicurezza in
generale sia un interesse pubblico.
Oltre al fatto che la questione della sicurezza era precisamente al
centro della problematica della decisione incidentale del 28 ottobre
2003 con la quale è stata negata la restituzione dell'effetto sospensivo,
va peraltro considerato di transenna quanto segue: anche se la
questione non è più da giudicare dallo scrivente Tribunale, si constata
che i ricorrenti si sono sforzati di dimostrare la bontà della procedura
in vigore fino al 1° novembre 2003 spiegando che l'avvicinamento non
veniva svolto come descritto dall'UFAC, ma a scalini, modo di fare,
quello, che permetteva d'intercettare il PAPI da una maggior distanza.
Questo significa anche, però, che gli aerei si trovavano a quote più
basse mentre sorvolavano la zona, che notoriamente è montagnosa;
gli aerei erano quindi più vicini alle montagne di quanto calcolato
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dall'UFAC; la pratica sembra quindi essere stata ancora più pericolosa
di quanto assunto dall'autorità federale. A titolo abbondanziale, lo
scrivente Tribunale tiene a precisare di non poter sostenere un'argo-
mentazione che consista nel tentativo di dimostrare la qualità di una
procedura d'avvicinamento per il motivo preciso che i piloti non la
rispettavano.
Circa le distanze di visibilità minima e visto quanto considerato qui
sopra (precedenti consid. 8.3.1 a 8.3.1.4), si deve constatare che delle
esigenze maggiori sono certamente di natura ad aumentare la
sicurezza del traffico aereo. Nella fattispecie, poi, e visto che gli angoli
d'avvicinamento sono più importanti che prima del 1° novembre 2003,
dette distanze di visibilità aumentate corrispondo meglio alle esigenze
della procedura vista come un insieme coerente (cfr. precedente
consid. 8.1)
Le esigenze dell'UFAC sono volte ad aumentare la sicurezza ed essa
è un'interesse pubblico importante.
10.
I ricorrenti si dolgono altresì di una violazione del principio di propor-
zionalità nella decisione impugnata. Si prevalgono tra l'altro della liber-
tà economica (art. 27 Cost). In particolare, le compagnie aeronautiche
qui ricorrenti pretendono che la misura adottata sia eccessivamente
lesiva degli interessi economici tutelati dall'art. 27 Cost. Da parte loro,
l'esercente e il Cantone invocano in maniera generale gli interessi
economici pubblici, ossia quelli del turismo e dell'economia. Tutti i
ricorrenti tentano poi di dimostrare come la precedente procedura
d'avvicinamento era più sicura e, di conseguenza, negano che la
misura decisa sia d'interesse pubblico. A questa argomentazione è
appena stato risposto al considerando 9. di cui sopra.
10.1 In ogni atto dello Stato deve essere rispettato il principio della
proporzionalità ancorato all'art. 5 cpv. 2 Cost. L'art. 36 cpv. 3 Cost.
consente tuttavia di limitare i diritti fondamentali ancorati nella Costi tu-
zione, a condizione che questa limitazione sia conforme al principio
della proporzionalità. Detto principio esige che vi sia un rapporto
ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e il mezzo
scelto per raggiungerlo. L'interesse pubblico e la proporzionalità a
volte si confondono perché la questione del rispetto della seconda non
si pone che qualora la misura presa persegua effettivamente un
interesse pubblico (HANGARTNER IVO, art. 5 Cst, in EHRENZELLER BERNHARD /
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MASTRONARDI PHILIPPE / SCHWEIZER RAINER J. / VALLENDER KLAUS [HRSG], Die
schweizerische Bundesverfassung, 2a ed., Zurigo e San Gallo, 2008).
Giurisprudenza e dottrina suddividono il principio della proporzionalità
in tre regole: quella dell'attitudine, quella della necessità e quella della
proporzionalità in senso stretto (DTF 130 II 425 consid. 5.2, DTF 131 I
91 consid. 3.3, DTF 125 I 474 consid. 3).
10.1.1 Secondo il principio dell'attitudine la misura deve essere atta a
realizzare lo scopo d'interesse pubblico perseguito (DTF 128 I 310
consid. 5b/cc). In tale ambito, si deve considerare che l'aumento delle
distanze di visibilità, che, come considerato qui sopra (precedenti
consid. 8.3.1. a 8.3.1.4), rispetta sia le norme che il potere d'esame
concesso all'autorità di prima istanza, è una misura atta a raggiungere
una maggiore sicurezza (cfr. stessi consid). La sicurezza delle proce-
dure d'avvicinamento è chiaramente uno scopo d'interesse pubblico.
10.1.2 Secondo il principio della necessità, l'autorità deve scegliere,
tra le varie misure possibili quella che limita in minor modo i contrap-
posti interessi privati o pubblici. Dal momento in cui lo scrivente
Tribunale ha ritenuto che le distanze di visibilità imposte dall'UFAC
sono conformi alle norme, che l'autorità inferiore non ha ecceduto il
proprio potere d'esame e che delle procedure d'avvicinamento sono
da considerarsi come un tutto coerente, le distanze di visibilità decise
sono necessarie per garantire una maggior sicurezza. L'esercente e il
Cantone hanno peraltro lamentato che l'UFAC non abbia esaminato
misure meno incisive; si deve però constatare che essi non ne
menzionano neppure una e circa quelle che sarebbero possibili già se-
condo la stessa decisione impugnata, non c'è stata nessuna richiesta
d'approvazione in tal senso.
10.2 Infine, la proporzionalità in senso stretto impone che la misura
amministrativa sia in un rapporto ragionevole con il sacrificio imposto
all'amministrato. Si deve quindi procedere alla ponderazione degli
interessi che qui concretamente si oppongono. I ricorrenti invocano
interessi privati (libertà di commercio e d'industria, specialmente delle
compagnie che operano da e verso lo scalo luganese) e interessi pub-
blici quali l'economia e il turismo e il fatto che l'aeroporto è importante
per l'intera regione, come “cordone ombelicale” che lo collega al resto
della Svizzera.
Pagina 50
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10.2.1 Gli operatori hanno invocato che le distanze di visibilità imposte
rischiano, a causa delle condizioni meteorologiche, di far sopprimere
dei voli o di dirottarli verso un altro aeroporto nel 16% dei casi. Questo
cagionerebbe loro spese per il trasferimento o il pernottamento di pas-
seggeri che non giungerebbero alla destinazione inizialmente prevista.
La libertà economica è garantita dall'art. 27 Cost. Essa include in
particolare la libera scelta della professione, il libero accesso a un’atti -
vità economica privata e il suo libero esercizio; una limitazione del
risultato economico a causa di misure restrittive lede tale libertà ga-
rantita. Tuttavia, tale lesione è consentita dall'art. 36 Cost., purché
rispetti il principio della proporzionalità come si è detto in precedenza
(cfr. precedente consid 10.1 e segg, art. 36 cpv. 2 e 3 Cost.).
L'art. 36 cpv. 1 Cost, prevede però che i casi di pericolo serio, diretto e
imminente sono riservati. Anche se il pericolo invocato dall'UFAC non
è da ritenersi tale, si può comunque inferire che la sicurezza, precisa-
mente, è uno degli interessi pubblici che giustificano in maggior modo
una lesione agli interessi economici.
A supporre che le cifre invocate dalla ricorrente rispecchino anche la
realtà (perché l'argomentazione di Swiss al proposito è da riferirsi ad
avvicinamenti eseguiti unicamente secondo IGS 01), lo scrivente
Tribunale riterrà che il limite posto alle attività degli operatori resta
proporzionato allo scopo perseguito. La sicurezza è chiaramente
preponderante alle perdite qui invocate e peraltro anche nell'interesse,
ben compreso, degli operatori.
10.2.2 L'esercente e il Cantone invocano interessi pubblici regionali,
ossia un interesse pubblico dell'intera regione a essere ben collegata
col resto della Svizzera, quello legato al turismo che rappresenta una
risorsa importante e, l'interesse economico in generale (ivi compreso
quello legato alla piazza finanziaria di Lugano).
Questi sono certo interessi pubblici importanti. Per questo preciso mo-
tivo, l'aeroporto di Lugano-Agno è definito nel PSIA come un aeroporto
nazionale d'interesse regionale con traffico di linea (cfr. precedente
consid. 7.2). Si deve comunque constatare – contrariamente a quanto
lasciato intendere dalle motivazioni dei qui ricorrenti – che lo scalo
luganese non è stato chiuso al traffico aereo. Anzi, nuovi collegamenti
sono stati sviluppati tra l'altro da Darwin e i collegamenti che Swiss
non intendeva più effettuare sono stati ripresi in parte da altre
compagnie (tra altro in un primo tempo da S._______ e in seguito da
Pagina 51
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T._______) (cfr. allegati alle risposte prodotte allo scrivente Tribunale
nel mese di agosto 2005, D. 138). Si evince anche dalle statistiche
prodotte dall'esercente (stesso riferimento) come da quelle reperibili
sul sito internet dell'aeroporto (rapporti annuali) che il traffico è
diminuito negli anni 2004 - 2008, ma in proporzioni meno importanti di
quanto invocato da Swiss. Inoltre, è possibile che una riduzione del
numero di passeggeri – peraltro meno importante di quanto preven-
tivato – sia anche da riportare al peggioramento delle condizioni
economiche generali e non solo alle condizioni più restrittive del-
l'avvicinamento diretto IGS 01.
10.3 Di conseguenza, l'aumento delle distanze di visibilità minima
imposto dall'UFAC è rimasto conforme al principio della proporzionalità
e le censure dei ricorrenti sono respinte.
10.4 Nondimeno, e a titolo abbondanziale, va considerato quanto
segue: anche se si dovessero esaminare non solo le distanze di
visibilità minima, ma anche le altre misure imposte dall'UFAC, si
osserva che anch'esse sono rimaste conformi al principio della
proporzionalità: non solo per i motivi di cui si è detto circa l'importanza
della lesione ai vari interessi in gioco, ma anche perché l'UFAC ha
implementato un regime transitorio, che al momento dei fatti,
consentiva comunque di garantire l'operatività dell'aeroporto in
relazione all'uso dell'avvicinamento IGS 01. Il regime transitorio è poi
stato mantenuto, anche con diminuzione delle esigenze (certificazione
differenziata) con decisione di riconsiderazione del 18 agosto 2006.
L'UFAC dava anche da intendere che i minimi di visibilità potrebbero
essere aumentati qualora si prendessero provvedimenti luminosi per
agevolare l'avvicinamento (riferimenti visivi supplementari). In questo
ambito, sono state menzionate zattere luminose o altri ausili per
l'avvicinamento IGS 01, che comunque non sono mai stati installati e
nemmeno sottoposti ad approvazione dinanzi all'autorità competente.
Sotto questo aspetto non è del tutto inutile ricordare all'esercente che
una concessione gli è stata conferita precisamente per assicurare uno
scopo d'interesse pubblico così come definito nel PSIA; se dovesse
ritenere che l'operatività dell'aeroporto è da migliorare – segnatamente
circa l'avvicinamento diretto IGS 01 – gli compete in primo luogo di
cercare delle soluzioni più soddisfacenti. Risulta dall'incarto, ed è stato
più volte un motivo per chiedere una sospensione della presente
procedura, che dei lavori sarebbero stati svolti, specialmente in colla-
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A-1854/2006
borazione con Darwin e l'UFAC (ad esempio avvicinamento satellitare,
IGS 01 “offset 5°", installazione di ausili luminosi).
11.
I ricorrenti lamentano altresì una violazione del principio di protezione
della buona fede ancorato all'art. 9 Cost.
Per quanto questa argomentazione sia da riportare alla contestata
revoca della precedente approvazione del regolamento d'esercizio, ci
si deve riferire a quanto sopra considerato (cfr. precedente consid. 5
segg.) e respingere anche questa censura.
Swiss e Darwin si prevalgono della stessa lesione del diritto alla
protezione della buona fede con riferimento alle concessioni di linea a
loro rilasciate. Seguendo il loro ragionamento, dette concessioni di
linea – da e verso Lugano – avrebbero conferito loro dei diritti lesi in
maniera inammissibile dalla decisione impugnata.
11.1 Per quanto riguarda Darwin, tale argomentazione non è perti -
nente: risulta in effetti dall'incarto che essa è diventata beneficiaria di
concessioni di rotte solo dopo l'emanazione della decisione impugnata
e più precisamente nel luglio 2004 e nel febbraio 2005 (cfr. allegati 3a
a 3c alle risposte dell'UFAC dell'agosto 2005, D.138).
11.2 Il principio della fiducia suppone che i rapporti giuridici si
organizzino in una base di lealtà e nel rispetto della parola data
(AUER ANDREAS/MALINVERNI GIORGIO/HOTTELIER MICHEL, Droit constitutionnel
suisse, Vol. II: Les droits fondamentaux, 2a ed., Berna, 2006, N° 1159).
Il principio della buona fede è ancorato all'art. 2 del Codice civile
svizzero del 10 dicembre 1907 (CCS, RS 210) e anche nel diritto
costituzionale, agli artt. 5 cpv. 3 e 9 Cost. Applicabile all'insieme delle
attività statali, detto principio impone che gli organi dello stato e gli
amministrati si comportino conformemente alla buona fede (DTF 129 II
361 consid. 7.1). A certe condizioni, l'amministrato è protetto nella
fiducia ch'egli ha posto nelle dichiarazioni o promesse fatte dalle
autorità. L'amministrato può prevalersi della sua buona fede in casi
concreti qualora cinque condizioni cumulative siano adempiute.
Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, dette condizioni
sono (cfr. DTF 131 II 637 consid. 6.1, DTF 129 II 381 consid. 7.1,
DTF 129 I 170 consid. 4.1):
- l'autorità deve avere fatto una promessa in un caso concreto,
- l'autorità ha agito nell'ambito delle sue competenze, o l'amministrato
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A-1854/2006
poteva di buona fede pensare che tale fosse il caso,
- l'amministrato non era in situazione di rendersi conto dell'erroneità
dell'informazione data o della promessa fattagli,
- in base a queste informazioni o promessa, l'amministrato ha preso
delle misure sulle quali non potrebbe ritornare senza subire un
pregiudizio,
- infine, la legge non è cambiata dal momento in cui la promessa è
stata fatta o l'informazione è stata data.
11.3 Senza che sia necessario soffermarsi qui su ognuna delle condi -
zioni summenzionate, lo scrivente Tribunale deve constatare che una
concessione di linea (o di rotte) non ha per niente quale scopo,
regolare o garantire le procedure di volo per la linea in questione.
Prevista all'art. 28 LNA, la concessione di rotta consente alle imprese
con sede in Svizzera di effettuare il trasporto regolare di persone o di
merci su una linea di navigazione aerea; esse devono essere in
possesso di un’autorizzazione di esercizio secondo l’art. 27 LNA.
Quando una compagnia richiede una concessione di rotte, l'UFAC
esamina in particolare se la linea è d'interesse pubblico e tiene conto
del collegamento degli aeroporti nazionali. La concessione impone
l'obbligo di allestire orari di volo, di garantire l'esercizio e di emanare
tariffe. Una concessione di rotta può essere esercitata da un'altra
compagnia mentre la concessionaria continua a rispondere di fronte
alla Confederazione. Infine, prima di rilasciare una concessione di
rotte l'UFAC consulta i cantoni interessati e le imprese pubbliche di
trasporto interessate. Da quanto precede, si evince chiaramente che
una concessione di rotta conferisce a una compagnia aerea il diritto di
esercitare le linee concesse. Non c'è invece nessuna garanzia circa
una qualsiasi perennità di procedure di volo, segnatamente d'avvicina-
mento presso gli scali di arrivo, di partenza o di sosta compresi nella
linea concessa. Basta anche una lettura sommaria delle concessioni di
rotte che si trovano nell'incarto dello scrivente Tribunale per convincer-
si. Tale censura viene quindi decisamente respinta.
12.
Infine, i ricorrenti invocano anche l'inadeguatezza della decisione
impugnata (art. 49 let. c PA). Questa censura è sollevata con riguardo
al modo d'intervento dell'UFAC nel 2003. Producono peraltro una
perizia R._______ del 20 ottobre 2003 (allegato B al ricorso
dell'esercente). A supporre che vi sia ancora un interesse attuale a
Pagina 54
A-1854/2006
esaminare questa censura, lo scrivente Tribunale se ne occuperà
brevemente.
L'adeguatezza suppone, per l'autorità che ha emanato la decisione, la
libertà d'apprezzamento, in opposizione al potere d'esame libero ai
sensi dell'art. 49 let. a PA. Quando un'autorità eccede il suo potere
d'esame, commette di per sé una violazione del diritto federale.
L'autorità di ricorso, in questo caso, controlla la legalità della decisione
impugnata (DTF 124 II 114 consid. 1; DTF 125 II 508 consid. 3a,
DTF 125 II 396 consid. 1). È possibile, comunque, che anche rimanen-
do nel quadro del suo potere d'esame – e quindi rispettando la legge –
l'autorità abbia preso una decisione che non sia la migliore che si
poteva prendere. La decisione risulta allora inappropriata alle circo-
stanze; è possibile che un'altra decisione sarebbe stata più idonea, in
altri termini sarebbe stata più adeguata. Controllare l'adeguatezza
significa che l'autorità di ricorso interviene entro i limiti del potere
d'esame che la legge conferiva all'autorità di prima istanza, potere che
quest'ultima ha esercitato conformemente a detta legge. Altrimenti
detto, l'autorità di ricorso giunge alla conclusione che non vi sia stato
eccesso o abuso del potere d'apprezzamento, quindi nessuna viola-
zione del diritto federale ai sensi dell'art. 49 let. a PA, ma esamina
ancora se, nell'ambito del potere d'esame conferito all'autorità di prima
istanza, un'altra decisione non fosse stata possibile, sempre restando
nel quadro del potere d'esame dell'autorità inferiore. Il controllo
dell'adeguatezza implica che l'autorità di ricorso si sostituisca, nella
gestione del compito pubblico, all'autorità alla quale la legge
conferisce questa competenza. Per questi motivi, le autorità di ricorso,
in particolare giudiziarie, come lo scrivente Tribunale, esercitano
questo controllo con grande riserbo specialmente se nella fattispecie
sono determinanti conoscenze tecniche (DTAF 2007/37 consid. 2).
La perizia summenzionata spiega che l'atteggiamento dell'UFAC non
sarebbe stato adeguato e che si sarebbe potuto adottare un procedi-
mento di consultazione con i principali interessati affinché venisse
elaborata una nuova procedura d'avvicinamento.
Si desume dagli atti che l'intervento dell'UFAC poteva in effetti appari -
re molto subitaneo. Risulta però dalla perizia che l'autore non sapeva
che la compagnia pubblica di voli di linea allora in esercizio presso lo
scalo luganese aveva fatto delle domande specifiche relative alla
sicurezza di detta procedura d'avvicinamento (cfr. precedente consid.
Pagina 55
A-1854/2006
5.2.2), fatto, questo, che mitiga un po' le conclusioni di detta perizia.
Occorre tuttavia constatare che l'autorità inferiore poteva temere,
agendo in modo meno precipitoso, che la procedura di modifica del -
l'avvicinamento IGS 01 durasse troppo tempo, mantenendo quindi una
situazione ch'ella giudicava pericolosa. Le verifiche e le consultazioni
che sono state necessarie prima di poter emanare la decisione di
riconsiderazione del 2006, come pure il fatto che nel 2004 vi sia stato
un rapporto circa un avvicinamento IGS 01 "Offset 5°" (allegato 14 alle
risposte dell'UFAC, del 29 agosto 2005, D.138), senza che niente si
muovesse da quella data, lo dimostrano in modo sufficientemente
chiaro. Resta che, il diritto di essere sentito non è stato violato come
già considerato (cfr. precedenti consid. 6 segg.) e anche se il modo di
fare può sembrare sgarbato, non era del tutto inadeguato.
Infine, ed è un fatto che nessuno contesta, l'avvicinamento strumen-
tale diretto IGS 01 così come disciplinato dalla decisione impugnata è
praticabile a delle condizioni molto restrittive: gli angoli d'avvicinamen-
to, l'esigenza di certificazione degli aeromobili (anche se su questo
punto la decisione non viene più controllata), connessa alle esigenze
di distanze di visibilità minima (di cui sopra), tutte queste condizioni
(anche se non criticabili dal punto di vista legale) consentono soltanto
a pochi velivoli (Dash 8 per un angolo a 6,65° e "Jumbolino" per un
angolo a 6°) di praticare un avvicinamento strumentale diretto a
Lugano-Agno. È pure ammesso da tutte le parti e dall'autorità di prima
istanza, che trattandosi di un aeroporto con traffico di linea, sarebbe
auspicabile un tale avvicinamento.
Visto quanto considerato qui sopra circa le condizioni imposte dal-
l'UFAC, lo scrivente Tribunale non potrà in nessun caso decidere che
le misure disposte siano state inadeguate: in effetti, trattandosi di
sicurezza, il margine di manovra lasciato alle autorità di prima istanza
è già ristretto. Dal canto suo, lo scrivente Tribunale deve già esercitare
il proprio potere d'esame con riserbo allorquando deve giudicare
questioni tecniche, conformemente all'art. 49 let. a PA (cfr. precedente
consid. 8.2); trattandosi qui per giunta dell'esame dell'adeguatezza
(art. 49 let. c PA) di dette questioni, il potere d'apprezzamento del TAF
è giocoforza ancor più limitato. Peraltro, i ricorrenti non hanno dimo-
strato in ché la decisione impugnata sarebbe stata inadeguata, limitan-
dosi a invocare che la precedente procedura d'avvicinamento era
sicura e a contestare la decisione impugnata. Non viene quindi per
Pagina 56
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niente dimostrato, ad esempio, che potrebbe essere implementata
un'altra procedura d'avvicinamento che rispetti i requisiti legali.
Di conseguenza, anche questa censura viene respinta.
13.
Visto quanto precede, i ricorsi, per quanto non divenuti privi d'oggetto
e per quanto ricevibili, sono respinti.
13.1 Visto l'esito della presente causa e conformemente all'art. 63
cpv. 1 PA, le spese verranno poste a carico dei ricorrenti soccombenti.
Per fissare l'ammontare delle medesime si deve tenere conto del-
l'ampiezza dell'incarto, degli atti istruttori eseguiti e delle decisioni
incidentali emanate (art. 1 segg. del Regolamento del 21 febbraio 2008
sulle tasse e spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale
amministrativo federale [TS-TAF; RS 173.320.2]).
Nella fattispecie, l'UFAC ha riconsiderato parzialmente quanto dispo-
sto inizialmente nella decisione impugnata, riducendo di poco le
esigenze circa l'angolo d'avvicinamento (6° in fase finale al posto di
6,65°) e quelle circa la certificazione (certificazione per la fase finale a
6° al posto di 6,65°, con "letter of non objection" a 6,65° per la fase
iniziale dell'avvicinamento). Questo giustifica una riduzione delle
spese processuali, riduzione che verrà fissata al 50%.
Il totale delle spese processuali è quindi fissato a fr. 12'000.--, dei
quali ne verrà addossata alle parti soltanto la metà, ossia fr. 6'000.--.
Tra i qui ricorrenti, c'è la Città di Lugano come esercente del-
l'aeroporto e la Repubblica e Cantone Ticino; visto l'art. 63 cpv. 2 PA,
non verranno loro addossate spese. La somma restante di fr. 4'000.--
verrà quindi posta a carico di Swiss, A._______, Darwin e B._______,
ossia fr. 1'000.-- per ciascuno di questi ricorrenti, somma che, ad
avvenuta crescita in giudicato della presente sentenza, verrà
compensata con gli anticipi spese di fr. 1'000.-- corrisposti da ciascuno
di loro.
Giusta l'art. 63 cpv. 2 PA, nessuna spesa processuale viene addossata
all'autorità inferiore.
13.2 Vista la prevalente soccombenza, non vengono assegnate
ripetibili ai ricorrenti (art. 64 PA).
Pagina 57
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Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale
pronuncia:
1.
I ricorsi sono respinti per quanto non divenuti privi d'oggetto o
irricevibili.
2.
Le spese processuali, pari a complessivi fr. 4 '000.--, sono addossate
alle ricorrenti Swiss International Airlines AG, A._______, Darwin
Airlines SA, e B._______, ossia fr. 1'000.-- a carico di ciascuno, e
vengono compensati con gli anticipi spese già da loro corrisposti.
3.
Comunicazione a:
- ricorrenti (atto giudiziario),
- autorità inferiore (n. di rif. 442.27/rr; raccomandata),
- DATEC (raccomandata con avviso di ricezione).
I rimedi giuridici sono menzionati alla pagina seguente.
La presidente del collegio: La cancelliera:
Claudia Pasqualetto Péquignot Frida Andreotti
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A-1854/2006
Rimedi giuridici:
Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia
di diritto pubblico al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro un
termine di 30 giorni dalla sua notificazione (artt. 82 e segg., 90 e segg.
e 100 della Legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF,
RS 173.110]. Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale,
contenere le conclusioni, i motivi e l’indicazione dei mezzi di prova ed
essere firmati. La decisione impugnata e – se in possesso della par-
te ricorrente – i documenti indicati come mezzi di prova, devono
essere allegati (art. 42 LTF).
Data di spedizione:
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