A-1939/2011 - Abteilung I - Konzession und Netzzugang - Konzession für regelmässige gewerbsmässige Persone...

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l   adm in i s t r a t i f   f édé ra l
T r i buna l e   ammin i s t r a t i vo   f ede ra l e
T r i buna l   adm in i s t r a t i v   f ede ra l
Abteilung I
A­1939/2011, A­1943/2011
U r t e i l   v om   2 9 .   Augus t   2 0 1 1  
Besetzung Richter Beat Forster (Vorsitz),
Richter André Moser, Richter Jérôme Candrian,   
Gerichtsschreiber Stephan Metzger.
Parteien Stadt Winterthur, Stadthaus, 8400 Winterthur,  
vertreten durch Stadtbus Winterthur, Tösstalstrasse 86, 
Postfach, 8402 Winterthur,
Beschwerdeführerin, 
gegen
1. Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, 
Energie und Kommunikation (UVEK), Bundeshaus Nord, 
3003 Bern,   
und
2. Bundesamt für Verkehr (BAV), 3003 Bern,  
handelnd durch das UVEK, Bundeshaus Nord, 3003 Bern, 
Vorinstanzen,
sowie
1. Thurbo AG, Bahnhofstrasse 31, 8280 Kreuzlingen
2. Schweizerische Bundesbahnen SBB, 
Division Personenverkehr, Regionalverkehr, 
Wylerstrasse 123/125, 3000 Bern 65, 
3. Zürcher Verkehrsverbund (ZVV), 
Hofwiesenstrasse 370, Postfach, 8090 Zürich,
4. PostAuto Schweiz AG, Region Zürich, 
Regensbergstrasse 89, Postfach, 8050 Zürich,
Beigeladene.
Gegenstand Konzession für die regelmässige gewerbsmässige 
Personenbeförderung.
A­1939/2011, A­1943/2011
Seite 3
Sachverhalt:
A. 
Die  Stadtbus  Winterthur  besitzt  eine  letztmals  am  16.  Juli  2007  vom 
Bundesamt  für  Verkehr  (BAV)  angepasste  und  bis  am  1.  Januar  2016 
erneuerte Konzession für die regelmässige gewerbsmässige Beförderung 
von Personen mit Trolleybussen auf drei Linien – unter anderem der Linie 
Winterthur Oberseen – Winterthur Hauptbahnhof – Winterthur Rosenberg 
(Konzession Nr. 5544). 
Weiter  ist die Stadtbus Winterthur in Besitz einer am 28. April 2008 vom 
BAV geänderten und (mit einer Ausnahme) bis zum Fahrplanwechsel im 
Dezember  2014  geltenden  Gebiets­  und  Linienkonzession  für  die 
regelmässige  gewerbsmässige  Personenbeförderung,  welche  die 
Gemeinden Bertschikon, Brütten, Dättlikon, Pfungen, Wiesendangen, die 
Stadt  Winterthur  bzw.  verschiedene  Verbindungslinien  jeweils  vom 
Hauptbahnhof (HB) Winterthur aus umfasst (Konzession Nr. 312).
B. 
Am 12. Juli 2010 reichte die Stadtbus Winterthur beim BAV das Gesuch 
für  den Betrieb  einer  neuen Buslinie  674 Winterthur HB  – Rosenberg – 
Seuzach  für  die  Dauer  von  10  Jahren  zur  Erschliessung  des  neuen 
Einkaufszentrums Rosenberg ein. Gleichzeitig ersuchte sie das BAV um 
Ergänzung der Trolleybuslinie Oberseen – HB – Rosenberg (Konzession 
Nr. 5544)  um  eine  Schleife  mit  zwei  neuen  Haltestellen  um  das  neue 
Einkaufszentrum  Rosenberg  herum  mit  Gültigkeit  bis  zum 
Fahrplanwechsel im Dezember 2021.
C. 
Mit Ermächtigung und im Auftrag des Eidgenössischen Departements für 
Umwelt, Verkehr, Energie  und Kommunikation  (UVEK)  erteilte  das BAV 
der  Stadtbus Winterthur  am  25.  Februar  2011 mit Wirkung  ab  1.  März 
2011 und bis  zum Fahrplanwechsel  im Dezember 2014 die Konzession 
auf  der  neuen  Buslinie  674  und  integrierte  die  Linie  in  die  Konzession 
Nr. 312.
Mit  einer weiteren Verfügung  vom 25.  Februar  2011  ergänzte  das BAV 
mit  Wirkung  ab  dem  1.  März  2011  die  Konzession  Nr.  5544  für  die 
Trolleybus­Linie  Oberseen  –  HB  –  Rosenberg  um  zwei  Haltestellen. 
Weiter  hielt  es  fest,  die  Konzession  bleibe  unverändert  bis  zum 
Fahrplanwechsel im Dezember 2016 gültig. 
A­1939/2011, A­1943/2011
Seite 4
D. 
Mit  zwei  Beschwerden  vom  30.  März  2011  beantragt  die  von  der 
Stadtbus Winterthur vertretene Stadt Winterthur (Beschwerdeführerin) vor 
dem Bundesverwaltungsgericht, die Verfügungen des BAV seien insofern 
zu ändern, als die Konzession Nr. 5544 mit einer Dauer  von 10 Jahren 
bis 2021 zu erneuern und jene für die Buslinie 764 ebenfalls für 10 Jahre 
bis 2021 zu erteilen sei. In formeller Hinsicht sei den Beschwerden keine 
aufschiebende Wirkung zuzuerkennen.
E. 
Das  Bundesverwaltungsgericht  vereinigte  am  5.  April  2011  die  beiden 
Beschwerdeverfahren A­1939/2011 und A­1943/2011.
F. 
Mit  Zwischenverfügung  vom  19.  Mai  2011  stellte  das 
Bundesverwaltungsgericht  fest,  dass  die  angefochtenen  Verfügungen 
insoweit  in Rechtskraft erwachsen seien, als die Ausübung, nicht  jedoch 
die Geltungsdauer der Konzessionen betroffen seien. Weiter wies es die 
Gesuche um Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerden ab, 
soweit es darauf eintrat. 
G. 
In materieller Hinsicht beantragen als Beigeladene die PostAuto Schweiz 
AG  am  23.  Mai  2011,  die  Thurbo  AG  am  26.  Mai  2011,  der  Zürcher 
Verkehrsverbund  (ZVV)  am  26.  Mai  2011  und  die  Schweizerischen 
Bundesbahnen SBB am 10. Juni 2011 die Abweisung der Beschwerden.
H. 
Das UVEK (Vorinstanz 1) beantragt am 22. Juni 2011 im eigenen Namen 
sowie  im  Namen  des  BAV  (Vorinstanz  2)  ebenfalls  die  Abweisung  der 
Beschwerde.
I. 
Die  Beschwerdeführerin  hielt  am  14.  Juli  2011  an  ihren  materiellen 
Anträgen fest.
J. 
Auf  die  Ausführungen  der  Parteien  und  die  bei  den  Akten  befindlichen 
Schriftstücke  wird  –  sofern  entscheidrelevant  –  im  Rahmen  der 
Erwägungen eingegangen.
A­1939/2011, A­1943/2011
Seite 5
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. 
Die angefochtenen Entscheide  stellen Verfügungen  im Sinne  von Art.  5 
des  Bundesgesetzes  vom  20.  Dezember  1968  über  das 
Verwaltungsverfahren  (VwVG,  SR  172.021)  dar,  die  vor  dem 
Bundesverwaltungsgericht  anfechtbar  sind  (Art.  31  des 
Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]). Das 
UVEK  und  das  BAV  gehören  zu  den  Behörden  nach  Art.  33  VGG  und 
sind Vorinstanzen des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme, was 
das Sachgebiet angeht, liegt nicht vor (vgl. Art. 32 VGG).
Die  im  vorinstanzlichen  Verfahren  in  der  Frage  der  Konzessionsdauer 
unterlegene Verfügungsadressatin  ist zur Beschwerde legitimiert (Art. 48 
Abs.  1  VwVG).  Auf  die  im Übrigen  frist­  und  formgerecht  eingereichten 
Beschwerden (Art. 50 und 52 VwVG) ist daher einzutreten.
2. 
Vorliegend  geht  es  um  Konzessionen  für  die  regelmässige 
gewerbsmässige  Personenbeförderung  auf  der  Strasse.  Vorab  ist  das 
anwendbare Recht zu bestimmen.
Am 1. Januar 2010 sind das Bundesgesetz vom 20. März 2009 über die 
Personenbeförderung  (PBG,  SR  745.1)  und  die  Verordnung  vom  4. 
November 2009 über die Personenbeförderung (VPB, SR 745.11) in Kraft 
getreten  und  haben  die  bisher  geltenden  Erlasse  –  unter  anderem  das 
Personenbeförderungsgesetz vom 18. Juni 1993 (aPBG, AS 1993 3128) 
und  die  Verordnung  vom  25.  November  1998  über  die 
Personenbeförderungskonzession  (aVPK,  AS  1999  721)  abgelöst. 
Übergangsrechtlich hält Art. 84 VPB fest, dass bestehende Konzessionen 
in Kraft bleiben, für deren Erneuerung oder Änderung das neue Recht gilt 
(Abs. 1). Das Verfahren für Konzessionsgesuche, die am 1. Januar 2010 
hängig sind, richtet sich nach bisherigem Recht (Abs. 2). 
Die beiden Beschwerdeverfahren haben ihren Ursprung in Gesuchen der 
Beschwerdeführerin  vom  12.  Juli  2010.  Damit  gilt  vorliegend  neues 
Recht.
A­1939/2011, A­1943/2011
Seite 6
3. 
3.1. Das Personenbeförderungsregal steht dem Bund zu (Art. 4 PBG). Er 
– bzw.  in  der  Regel  das  UVEK  –  kann  Unternehmen 
Personenbeförderungskonzessionen  erteilen.  Diese  können  durch  das 
BAV übertragen, geändert, aufgehoben, widerrufen oder erneuert werden 
(Art.  6  Abs.  1,  3  und  4  PBG).  Konzessionen  werden  für  die 
Personenbeförderung auf bestimmten Linien erteilt oder können innerhalb 
eines bestimmten Gebietes zugesprochen werden, wenn die Beförderung 
mit  nicht  spurgeführten  Fahrzeugen  für  Fahrten  auf  Verlangen, 
Sammelfahrten oder Ortsverkehrsnetze durchgeführt wird  (Art. 9 und 10 
Abs.  1  VPB).  Voraussetzungen  der  Konzessionserteilung  sind  unter 
anderem,  dass  die  geplante  Transportleistung  zweckmässig  und 
wirtschaftlich  erbracht  werden  kann  und  für  das  bestehende  Angebot 
anderer  Transportunternehmen  keine  volkswirtschaftlich  nachteiligen 
Wettbewerbsverhältnisse  entstehen  (Art.  9  Abs.  2  PBG  i.V.m.  Art.  11 
Abs. 1 VPB). Die zuständige Behörde berücksichtigt bei ihrem Entscheid 
die Koordination  innerhalb des öffentlichen Verkehrs (Art. 14, 16 und 20 
VPB). 
3.2. Die Konzession  kann  erneuert werden, wenn  die Voraussetzungen 
für die Erteilung immer noch erfüllt sind (Art. 16 VPB). Sie kann von der 
Konzessionsbehörde  während  ihrer  Dauer  geändert  werden,  wobei 
geringfügige  Abweichungen,  insbesondere  betreffend  die 
Linienbezeichnung,  keiner  Änderung  der  Konzession  bedürfen  (Art.  17 
Abs. 1 und 2 VPB). 
3.3. Die Konzession wird für zehn Jahre erteilt oder erneuert. Bei längerer 
Amortisationsdauer  der  Betriebsmittel  kann  sie  für  eine  längere  Dauer, 
jedoch höchstens für 25 Jahre erteilt werden (Art. 15 Abs. 1 und 3 VPB, 
vgl. auch Art. 6 Abs. 3 PBG). Für eine kürzere Dauer als zehn Jahre kann 
sie  erteilt  oder  erneuert  werden,  wenn  das  Transportunternehmen  dies 
beantragt  oder  wenn  zum  Zeitpunkt  des  Gesuchs  die  schriftliche 
Bestätigung der Besteller vorliegt, dass sie die betreffende Linie auf einen 
bestimmten Zeitpunkt hin ausschreiben (Art. 15 Abs. 2 Bst. a und b VPB; 
vgl. E. 5.3). 
4. 
Strittig  sind  nicht  die  Konzessionserteilungen  an  sich,  sondern  deren 
Laufzeit.
A­1939/2011, A­1943/2011
Seite 7
4.1. Die Vorinstanz  2  begründete  ihren Konzessionsentscheid Nr.  5544 
damit,  dass  die  Verlängerung  einer  bereits  konzessionierten  Linie  um 
zwei  Haltestellen  den  Charakter  einer  Konzessionsänderung  und  nicht 
einer Neuerteilung oder einer Erneuerung – die in der Regel für 10 Jahre 
gelten würden –  hätte.  Für  eine Erstreckung  der  bis  2016 bestehenden 
Gültigkeitsdauer  als  Folge  der  Linienverlängerung  lägen  keine  Gründe 
vor. 
4.2.  Die  Beschwerdeführerin  wendet  ein,  die  Bauherrin  habe  mit  ihr 
vereinbart,  ab  Eröffnung  des  neuen  Einkaufszentrums  Rosenberg 
während  vier  Jahren  einen  festen  Beitrag  an  dessen  Erschliessung mit 
dem  öffentlichen  Verkehr  zu  leisten.  In  der  Folge  habe  sie  (die 
Beschwerdeführerin) mit dem ZVV am 14.  Juli  2010 einen Vertrag über 
die  Bestellung  und  Finanzierung  von  Verkehrsleistungen  –  nebst  zwei 
weiteren Massnahmen die  neue Buslinie  674 und die Verlängerung der 
Trolleybuslinie 3 – abgeschlossen. Die Leistungen seien von  ihr bestellt 
worden und die Linien würden als Versuchsbetrieb mit einer vierjährigen 
Dauer  geführt,  wobei  die  Erschliessung  zeitlich  abgestimmt  längerfristig 
verbessert werden solle.
Hinsichtlich  der  Konzession  Nr.  5544  folge  daraus,  dass  die 
Linienverlängerung  als  Angebotserweiterung  im  Sinne  von  §  20  Abs.  1 
des  Gesetzes  des  Kantons  Zürich  vom  6.  März  1988  über  den 
öffentlichen  Personenverkehr  (PVG  ZH,  LS  740.1)  zusätzlich  zum 
bestehenden  Verbundangebot  anzusehen  sei.  Dementsprechend  habe 
sie nicht die Änderung, sondern die Erneuerung der Konzession Nr. 5544 
um  zehn  Jahre  verlangt.  Es  sei  nicht  beabsichtigt,  die  fraglichen  Linien 
auf einen bestimmten Zeitpunkt auszuschreiben. Denn im Kanton Zürich 
werde  das  Verbundangebot  in  einem  besonderen  Fahrplanverfahren 
festgelegt.  Die  für  die  einzelnen  Fahrplanperioden  notwendigen 
Vereinbarungen  würden  ohne  vorherige  Ausschreibung  in 
Transportverträgen  zwischen  dem  ZVV  und  den  marktverantwortlichen 
Verkehrsunternehmen  –  für  die  Stadt  Winterthur  sei  dies  die  Stadtbus 
Winterthur  –  getroffen. Dies  entspreche  auch  dem Vertrag  vom 14.  Juli 
2010  mit  dem  ZVV.  Gemäss  Ziff.  5  des  Vertrages  solle  die 
Linienverlängerung  nach  Ablauf  der  vierjährigen  Versuchsphase  ins 
Verbundangebot  aufgenommen  werden.  Dabei  handle  es  sich  um  eine 
prioritäre Massnahme. Die Voraussetzung von Art. 15 Abs. 2 Bst. b VPB, 
im Falle einer beabsichtigten Ausschreibung die Konzessionserneuerung 
um weniger als 10 Jahre zu gewähren,  sei  deshalb nicht erfüllt.  Zudem 
gebiete der Investitionsschutz eine Konzessionsdauer von mindestens 10 
A­1939/2011, A­1943/2011
Seite 8
Jahren. Die Stadtbus Winterthur müsse für die Linienverlängerung einen 
neuen  Trolleybus  beschaffen.  Die  Gesamtinvestitionen  von 
Fr. 4'845'000.­  innerhalb  von  fünf  Jahren  abschreiben  zu  wollen,  sei 
unrealistisch.  Zudem  habe  der  ZVV  für  die  Ersatzbeschaffung  von  21 
Trolleybussen eine Abschreibungsdauer von 17 Jahren vorgegeben. 
4.3.  Das  Personenbeförderungsrecht  des  Bundes  unterscheidet 
begrifflich  zwischen  "Änderung"  und  "Erneuerung"  einer  Konzession. 
Wortlaut und Sinngehalt der fraglichen Bestimmungen – insbesondere die 
Art.  16  und  17  VPB  (vgl.  zur  Auslegung  u.a.  Urteile  des 
Bundesverwaltungsgerichts A­6086/2010 vom 16. Juni 2011 E. 4 und A­
6650/2009 vom 21. Mai 2010 E. 5, je mit Hinweisen) – deuten klar darauf 
hin,  dass  mit  der  Erneuerung  das  (unveränderte  oder  veränderte) 
Weiterdauern  der  Konzession  nach  deren  Ablauf  (vgl.  dazu  auch Urteil 
des Bundesverwaltungsgerichts A­160/2009 vom 11. Februar 2011 E. 6.8 
mit Hinweis), mit  der  Änderung  hingegen  eine Anpassung  während  der 
Konzessionsdauer (so ausdrücklich Art. 17 Abs. 1 VPB) gemeint sind.
4.3.1. Hinsichtlich der bis anfangs 2016  laufenden Trolleybuskonzession 
Nr.  5544  verlangt  die  Beschwerdeführerin  die  Verlängerung  der  Linie 
Winterthur Oberseen – Winterthur HB – Winterthur Rosenberg mit derzeit 
24 Haltestellen um eine Schlaufe mit zwei weiteren Haltestellen. Gemäss 
unbestritten  gebliebenen Feststellungen  der Vorinstanz  2  geht  es  dabei 
um die Verlängerung der Gesamtstrecke um 1'241 Meter, was 7,6% der 
bisherigen Linie entsprechen soll. Weiter  sind  sich die Parteien darüber 
einig, dass diese Verlängerung nicht derart über den Rahmen des bisher 
Bewilligten  hinausgeht,  dass  zu  prüfen wäre,  ob  die  fragliche  Linie  aus 
der  bestehenden  Konzession  Nr.  5544  herausgenommen  und  für  die 
verlängerte  Linie  eine  neue  Konzession  erteilt  werden  müsste.  Der 
Hinweis der Beschwerdeführerin  auf  eine Erweiterung des bestehenden 
Verbundangebotes  nach  Zürcher  Recht  vermag  ebenfalls  keine 
Neukonzessionierung nach Bundesrecht zu begründen. Die Vorinstanz 2 
hielt  in  diesem  Sinne  folgerichtig  fest,  "der  Charakter  der  Linie"  bleibe 
trotz der Verlängerung erhalten. Geht es somit um die Anpassung bzw. 
Änderung  der  bestehenden  Konzession  Nr.  5544  während  ihrer  Dauer, 
kann nicht von einer Erneuerung gesprochen werden. 
4.3.2.  Denkbar  wäre  allenfalls,  zusammen  mit  der  Linienverlängerung 
auch  die  Dauer  der  gesamten  Konzession  Nr.  5544  zu  ändern.  Hierfür 
sind  jedoch  keine  Gründe  erkennbar.  Einerseits  wurde  die  fragliche 
Konzession  am  16.  Juli  2007  antragsgemäss  um  die  auch  nach  altem 
A­1939/2011, A­1943/2011
Seite 9
Recht  üblichen  10  Jahre  (Art.  14  aVPK;  vgl.  Urteil  des 
Bundesverwaltungsgerichts A­7837/2008 vom 14. Dezember 2009 E. 3.7 
mit  Hinweisen)  bis  am  1.  Januar  2016  erneuert.  Weiter  vermag  eine 
kleine Ergänzung einer  von drei  Linien  kaum einen Grund darzustellen, 
die  gesamte  Laufzeit  der  Konzession  zu  verlängern.  Die  Vorinstanz  2 
weist in diesem Zusammenhang sinngemäss zu Recht auf die Gefahr hin, 
dass  ansonsten  Transportunternehmen  im  Falle  einer  unsicheren 
Konzessionserneuerung  versucht  sein  könnten,  in  Umgehung  des 
Grundgedankens  des  Konzessionsrechts  eine  Linie  geringfügig 
anzupassen,  um  damit  eine  Verlängerung  der  Konzessionsdauer 
erwirken zu können. 
4.3.3.  Andererseits  überzeugen  die  von  der  Beschwerdeführerin 
vorgebrachten Argumente nicht. So spricht bereits der Umstand, dass die 
Linienergänzung Bestandteil  einer  auf  vier  Jahre bis  am 11. März 2015 
befristeten  Bestellung  eines  Verkehrsangebotes  ist,  gegen  eine 
Verlängerung der noch bis Ende 2015  laufenden Konzession, zumal die 
Linienverlängerung  um  zwei  Haltestellen  nur  eine  unwesentliche 
Konzessionsänderung  darstellt.  Dass  die  feste  Absicht  besteht,  die 
Linienverlängerung  nach  Ablauf  der  vierjährigen  Bestellperiode  ins 
Verbundangebot  aufzunehmen,  ändert  am  vorläufig  auf  vier  Jahre 
befristeten  Betrieb  nichts.  Ebenso  wenig  überzeugt  das  Argument  des 
Investitionsschutzes.  So  ging  der  Stadtrat  der  Beschwerdeführerin  in 
seinem  Beschluss  vom  16.  Juni  2010  davon  aus,  dass  für  die 
Linienverlängerung  die  Fahrzeugreserve  der  Stadtbus  Winterthur 
optimiert  und  die  Angebotserweiterung  ohne  zusätzliche 
Fahrzeugbeschaffung  betrieben  werden  könne.  Weiter  werden  gemäss 
Feststellungen  und Beschluss  des Regierungsrates  des Kantons  Zürich 
vom  14.  April  2010  die  Betriebskosten  während  der  ersten  vier  Jahre 
sowie  die  Kosten  für  Wartehallen  und  Haltestellen  Schützenhaus  und 
Rosengarten durch die Bauherrschaft des Zentrums Rosenberg und die 
gesamte  Oberleitungsinfrastruktur  für  die  Linienverlängerung  (gemäss 
Offerte  Fr.  1'000'000.­;  vgl.  auch  Gesuch  der  Beschwerdeführerin  vom 
8. Juli  2010)  aus  dem  kantonalen  Verkehrsfonds  finanziert.  Von  der 
Beschwerdeführerin  übernommen  werden  gemäss 
Regierungsratsbeschluss  lediglich  die  Fundamente  und  die  Busplatten 
der  Haltestellen.  Die  nun  von  ihr  im  Beschwerdeverfahren  geltend 
gemachten  Infrastrukturkosten  von  Fr. 4'845'000.­,  die  auch  die  Kosten 
für  ein  neues  Fahrzeug  (Fr.  1'375'000.­),  eine  wesentlich  teurere 
Oberleitung  mit  Einspeisung  und  Gleichrichter  (Fr.  1'530'000.­),  zwei 
neue Wartehallen (Fr. 120'000.­), sowie vorab im Finanzierungsbeschluss 
A­1939/2011, A­1943/2011
Seite 10
des Regierungsrates vom 14. April 2010 gar nicht erwähnte beträchtliche 
Auslagen  für  Strassenanpassungen  (Fr.  1'400'000.­),  vier  neue 
Lichtsignalanlagen  (Fr.  300'000.­)  sowie  ein  WC  Fahrer  (Fr.  120'000.­) 
enthalten,  erscheinen  bereits  deshalb  als  wenig  plausibel.  Festzuhalten 
ist somit, dass ein allenfalls bestehender Abschreibungsbedarf auf Seiten 
der  Beschwerdeführerin  für  notwendige  und  selber  finanzierte 
Investitionen  nicht  derart  hoch  sein  kann,  dass  die  Prüfung  einer 
zeitlichen  Erstreckung  der  gesamten  Konzession  Nr.  5544  geboten 
gewesen wäre. 
4.3.4.  Im  Übrigen  hielt  der  Regierungsrat  im  Beschluss  vom  14.  April 
2010 fest, dass selbst wenn für eine Übernahme der Linienverlängerung 
in  das  Verbundangebot  keine  Mittel  zur  Verfügung  stehen  sollten,  die 
Verlängerung  nach  Wegfall  der  vierjährigen  Kostenübernahme 
beispielsweise durch Umlagerungen zu finanzieren wäre. 
4.4. Als Ergebnis ist festzuhalten, dass die Vorinstanz 2 die Verlängerung 
der  Trolleybuslinie  3  um  zwei  Haltestellen  zu  Recht  als 
Konzessionsänderung  eingestuft  und  eine  zeitliche  Erstreckung  der 
Konzession  abgelehnt  hat.  Die  dagegen  gerichtete  Beschwerde  erweist 
sich als unbegründet.
5. 
Bei  der  Bewilligung  für  die  Personenbeförderung  auf  der  Buslinie  674 
geht  es  demgegenüber  unbestritten  um  die  Neuerteilung  einer 
Konzession.
5.1.  Dem  angefochtenen  Entscheid  kann  diesbezüglich  entnommen 
werden, dass die Aufnahme der neuen Linie 674 in das Verbundangebot 
durch  den  ZVV  ab  dem  Fahrplanwechsel  im  Dezember  2014  noch 
ungewiss  sei  und  zu  diesem  Zeitpunkt  einer  Überprüfung  der  für  das 
Verbundangebot gültigen Kriterien bedürfe. Die als Voraussetzung für die 
Konzessionserteilung  geltende  wirtschaftliche  Erbringung  der 
Transportleistung  sei  nur  bis  Dezember  2014  sichergestellt.  Die 
Konzession  werde  deshalb  für  die  Zeit  des  durch  die  Stadt  Winterthur 
bestellten und finanzierten Betriebs bis Ende 2014 erteilt.
5.2.  Nach  Ansicht  der  Beschwerdeführerin  ist  die  Kürzung  der 
Konzessionsdauer  der  neuen  Linie  674  zu  Unrecht  damit  begründet 
worden,  die wirtschaftliche  Erbringung  der  Transportleistung  sei  nur  bis 
Ende 2014 sichergestellt. Sollte die Wirtschaftlichkeit nicht gegeben sein 
A­1939/2011, A­1943/2011
Seite 11
– was vorliegend nicht zutreffe – hätte die Konzession gestützt auf Art. 11 
VPB gänzlich verweigert werden müssen. Mit der Kostengutsprache vom 
12.  Juli  2010  habe  der  ZVV  eine  wirtschaftliche  Betriebsführung 
anerkannt.  Zudem  würden  Synergieeffekte  auch  künftig  die  Kosten  auf 
der Linie 674 positiv beeinflussen. Unzulässig sei hingegen, die Linie 674 
in  die  Konzession  Nr.  312  zu  integrieren.  Denn  die  neue  Linie  stelle 
ebenfalls  eine  Angebotserweiterung  zum  bestehenden  Verbundangebot 
dar,  so  dass  eine  neue  Konzession  hätte  erteilt  werden  müssen.  Die 
Konzessionsdauer könne deshalb nicht mit der Laufzeit der bestehenden 
Konzession Nr. 312 begründet werden. Analog zu den Ausführungen zur 
Verlängerung  der  Trolleybuslinie  sei  nach  Ablauf  der  vierjährigen 
Versuchsphase keine Ausschreibung der Linie 674 beabsichtigt. Zwar sei 
lediglich geplant, die Linie ins Verbundangebot aufzunehmen. Im Hinblick 
auf  die  Sicherstellung  der  Erschliessung  des  Zentrums  Rosenberg  sei 
aber  fest  damit  zu  rechnen.  Schliesslich  stehe  auch  hier  der 
Investitionsschutz  der  bewilligten Konzessionsdauer  entgegen.  Von  den 
Gesamtkosten  von  Fr. 495'000.­  für  den  neuen Dieselautobus  seien  Fr. 
420'000.­  durch  die  Kostengutsprache  des  ZVV  abgedeckt,  allerdings 
basierend auf einer Abschreibungsdauer von 14 Jahren. Darüber hinaus 
müssten  Fr.  780'000.­  in  die  Erweiterung  der  Infrastruktur  investiert 
werden. Dies würde eine Mindestlaufzeit der Konzession von 10 Jahren 
gebieten.
5.3.  Konzessionen  werden  für  10  Jahre  erteilt  oder  erneuert  (Art.  15 
Abs. 1 VPB). Die Möglichkeit einer kürzeren Laufzeit ist in Art. 15 Abs. 2 
VPB  festgehalten.  Im  alten Recht  sah Art.  14  aVPK   eine  in  der Regel 
zehnjährige Dauer vor, ohne aber die Ausnahmen zu umschreiben. Das 
Bundesverwaltungsgericht  hielt  diesbezüglich  fest,  der 
Konzessionsbehörde  komme  demzufolge  ein  erheblicher 
Ermessensspielraum zu, sie habe aber den Willen des Gesetzgebers zu 
beachten,  dass der Konzessionär während der  Laufzeit  der Konzession 
seine Investitionen amortisieren könne. Die Praxis der Vorinstanz 2, dann 
eine  kürzere  Konzessionsdauer  zu  verfügen,  wenn  es  um  die 
Koordination mit der Ausschreibung von Verkehrsleistungen geht, hat das 
Bundesverwaltungsgericht  jeweils  geschützt,  soweit  begründete 
Anhaltspunkte  für  entsprechende  Absichten  bestanden  (Urteile  des 
Bundesverwaltungsgerichts  A­8480/2007  vom  6.  Juli  2009  E.  6.6,  A­
330/2007 vom 12. Juli 2007 E. 4.9, und A­7837/2008 vom 14. Dezember 
2009 E. 3.7). 
A­1939/2011, A­1943/2011
Seite 12
5.3.1.  Im  neuen Personenbeförderungsrecht  hat  der Gesetzgeber  diese 
Rechtsprechung  aufgenommen  und  ausdrücklich  festgehalten,  eine 
kürzere Dauer  sei  dann möglich, wenn  zum Zeitpunkt  des Gesuchs die 
schriftliche  Bestätigung  der  Besteller  vorliege,  dass  sie  die  betreffende 
Linie  auf  einen  bestimmten  Zeitpunkt  hin  ausschreiben  (Art.  15  Abs.  2 
Bst.  b  VPB).  Diese  Bestimmung  stellt  einen  Bezug  zum  Bestell­  und 
Ausschreibungsverfahren für Verkehrsangebote dar, weshalb kurz darauf 
einzugehen ist.
5.3.2.  Während  das  Instrument  der  Personenbeförderungskonzession 
dem  Bund  dazu  dient,  in  der  Schweiz  einen  flächendeckenden  und 
effizienten  "service  public"  im  öffentlichen  Verkehr  sicherzustellen, 
gewährleistet  das  damit  zusammenhängende  und  zeitlich 
abzustimmende  Bestellverfahren  die  Finanzierung  des  regionalen 
Personenverkehrs, indem Bund und Kantone die ungedeckten Kosten der 
von  ihnen  bestellten  Verkehrsangebote  übernehmen.  Der  Konzession 
wiederum  kommt  die  Aufgabe  zu,  die  angemessene  Verwendung  der 
Abgeltung  sicherzustellen.  Sie  verhindert  die  sogenannte 
Rosinenpickerei,  indem  auf  attraktiven  Linien  weitere  Unternehmen 
ausserhalb des Bestellverfahrens ebenfalls Transportleitungen anbieten, 
damit  das bestellte Angebot  konkurrenzieren und den Abgeltungsbedarf 
der öffentlichen Hand erhöhen (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A­
330/2007  vom  12.  Juli  2007  E.  4.5  ff.,  mit  Hinweisen).  Mit  dem 
Ausschreibungsverfahren  können  Bestellungen  für  bestimmte 
Verkehrsleistungen  darüber  hinaus  unter  den  dafür  geeigneten 
Transportunternehmungen  ausgeschrieben werden  (vgl.  Art.  28  ff.  PBG 
sowie Art. 11 ff. und 27 der Verordnung vom 11. November 2009 über die 
Abgeltung des regionalen Personenverkehrs [ARPV, SR 745.16]). Durch 
den Einbezug weiterer Transportunternehmen erhoffen sich die Besteller 
Preisvorteile  oder  eine  Steigerung  der  Qualität  und  Effizienz  im 
öffentlichen  Verkehr  (Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  A­330/2007 
E. 4.6 mit Hinweisen). Als Folge der Ausschreibung können die Besteller 
eine  Transportaufgabe  gegen  den  Willen  des  bisher  damit  betrauten 
Transportunternehmens auf ein anderes übertragen. Letzteres muss vom 
bisherigen Unternehmen unter Umständen eigens für das bisher bestellte 
Verkehrsangebot  angeschaffte  Betriebsmittel  zum  Bilanzwert 
übernehmen,  allfällige  Darlehen  ablösen  sowie  notwendige  zusätzliche 
Stellen Arbeitnehmenden des bisherigen Unternehmens anbieten (Art. 28 
ARPV).  Diese  Bestimmung  ermöglicht  somit  einen  Ausgleich  zwischen 
einer kürzeren Konzessionsdauer im Sinne von Art. 15 Abs. 2 Bst. b VPB 
und  dem  Gebot,  die  Betriebsmittel  amortisieren  zu  können. 
A­1939/2011, A­1943/2011
Seite 13
Voraussetzung  einer  kürzeren  Konzessionsdauer  ist  deshalb  eine 
begründete Ausschreibungsabsicht  der Besteller, wobei  für den Fall  der 
Konzessionsübertragung  dem  bisherigen  Transportunternehmen  im 
Zusammenhang  mit  den  getätigten  Investitionen  in  Betriebsmittel  kein 
finanzieller Nachteil entstehen soll. 
5.3.3. Vorliegend  besteht  unbestritten  keine Absichtserklärung  des  ZVV 
oder  anderer möglicher  Besteller,  das  Verkehrsangebot  auf  der  neu  zu 
konzessionierenden Linie 674 per Ende 2014 im Sinne von  Art. 27 ARPV 
auszuschreiben.  Demzufolge  findet  die  verfügte  kürzere 
Konzessionsdauer keine Grundlage in Art. 15 Abs. 2 Bst. b VPB. 
5.4. Die Vorinstanz 1 hat die kürzere Konzessionsdauer hingegen auf die 
aus ihrer Sicht nur für vier Jahre gesicherte wirtschaftliche Erbringung der 
Transportleistung abgestützt.
5.4.1. Die  Verkehrsleistungen  auf  der  neuen  Linie  674 werden  gestützt 
auf  den  Vertrag  zwischen  der  Beschwerdeführerin  und  dem  ZVV  vom 
14. Juli 2010 von der Beschwerdeführerin als Verkehrsleistung, die über 
das  Verbundangebot  hinausgeht  (vgl.  §  20  PVG  ZH),  für  vier  Jahre 
bestellt. Die anfallenden Betriebskosten werden während dieser Periode 
weitgehend  von  der  Bauherrin  des  Zentrums  Rosenberg  übernommen. 
Abgesehen von tatsächlich notwendigen und von der Beschwerdeführerin 
effektiv zu tragenden Investitionen (vgl. dazu E. 5.4.3), belaufen sich die 
jährlichen Betriebskosten für die Linie 674 auf Fr. 472'000.­ (exkl. MwSt; 
vgl.  Ziff.  2.2  des  Vertrages  zwischen  der  Beschwerdeführerin  und  dem 
ZVV vom 14. Juli 2010). Deren Finanzierung ist aber – wie gesehen – nur 
für  die  ersten  vier  Jahre  gesichert.  Dementsprechend  hat  die 
Beschwerdeführerin  die Verkehrsleistungen der Stadtbus Winterthur  nur 
für  diese  vier  Jahre  bestellt.  Nach  Ablauf  dieser  offenbar  als 
Versuchsperiode  angesehenen  Phase  wird  das  Angebot  nach  einer 
Überprüfung  entweder  mangels  Wirtschaftlichkeit  eingestellt  oder  neu 
bestellt bzw.  in das Verbundangebot des ZVV aufgenommen. Bei dieser 
Sachlage  trifft  die  vom ZVV gestützte  Feststellung  der Vorinstanz  1  zu, 
dass  die  wirtschaftliche  Erbringung  der  Transportleistung  im  Sinne  von 
Art. 9 Abs. 2 Bst. a PBG i.V.m. Art. 11 Abs. 1 Bst. a VPB lediglich für vier 
Jahre sichergestellt ist. 
5.4.2.  Die  wirtschaftliche  Erbringung  der  Transportleistung  ist  eine  im 
öffentlichen  Interesse  liegende  Voraussetzung  für  die 
Konzessionserteilung.  Sie  muss  während  der  gesamten 
A­1939/2011, A­1943/2011
Seite 14
Konzessionsdauer gegeben sein, stellt sie doch einen Widerrufsgrund dar 
(Art.  9  Abs.  3  Bst.  b  PBG  i.V.m.  Art.  22  VPB).  Die  Vorinstanz  1  stand 
somit  vor  der  Entscheidung,  die  Konzession  für  die  beantragte  Dauer 
mangels  gesicherter  Wirtschaftlichkeit  zu  verweigern  oder  gestützt  auf 
den Verhältnismässigkeitsgrundsatz im Sinne einer milderen Massnahme 
(vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A­523/2010 vom 19. Oktober 
2010  E.  5.5.5,  A­5335/2009  vom  20. November  2009  E.  3.1  ff.)  die 
Konzession nur  für den finanziell abgesicherten Zeitraum zu erteilen.  Ihr 
Ermessensentscheid  zu Gunsten  letzterer Massnahme  ist  unter  diesem 
Blickwinkel  nicht  zu  beanstanden,  zumal  die  von  der 
Konzessionserteilung  betroffenen  anderen  Transportunternehmen  –  die 
Beigeladenen  des  Beschwerdeverfahrens  –  mit  dieser  Vorgehensweise 
einverstanden waren. 
5.4.3.  Die  Frage,  welche  Rolle  in  einem  solchen  Fall  das  Gebot  der 
Amortisation  der  erforderlichen  Betriebsmittel  (E.  5.3)  spielt,  kann  offen 
gelassen werden. Denn hinsichtlich der  Investitionskosten geht aus den 
Akten  hervor,  dass  diese  in  der  Anschaffung  eines  neuen 
Dieselautobusses  bestehen  und  sich  gesamthaft  auf  Fr.  420'000.­ 
belaufen.  Für  diese  Anschaffung  besteht  in  dieser  Höhe  eine 
Kostengutsprache des ZVV vom 12. Juli 2010. Aus der Kostengutsprache 
des ZVV und der darin genannten Abschreibungsdauer von mindestens 
14  Jahren  vermag  die  Beschwerdeführerin  nichts  zu  ihren  Gunsten 
abzuleiten.  Denn  der  ZVV  geht  davon  aus,  das  von  ihm  finanzierte 
Fahrzeug  könne  für  den  Fall,  dass  die  Verkehrsleistung  ab  2015  nicht 
mehr  benötigt  werde,  entweder  weiterhin  auf  dem  Streckennetz  der 
Stadtbus  Winterthur  oder  dann  auf  einer  anderen  Strecke  als 
Kursfahrzeug  des  ZVV  eingesetzt  werden.  Das  zu  beschaffende 
Fahrzeug  könne  als  Ersatz  für  das  nächste  baugleiche  Fahrzeug  mit 
Abschreibungsende  2016  dienen.  Gestützt  darauf  stellte  der  Stadtrat 
Winterthur  in seinem Beschluss vom 16. Juni 2010 fest, dass auf Grund 
der   Kostengutsprache des ZVV für die Kapital­ und Betriebsfolgekosten 
netto  für  die  Stadt  Winterthur  ein  "Null­Kredit"  resultiere,  also  keine 
weiteren,  nicht  gedeckten  Kosten  anfallen  werden.  Dass  die 
Beschwerdeführerin  in  ihrer  Beschwerde  demgegenüber 
Infrastrukturkosten  von  Fr. 1'275'000.­  geltend  macht,  ist  erneut  nicht 
nachvollziehbar,  zumal  diese  höhere  Fahrzeugkosten  (Fr.  495'000.­) 
enthalten und zusätzlich Kosten für Strassenanpassungen (Fr. 400'000.­), 
zwei  neue  Lichtsignalanlagen  (Fr.  120'000.­),  fünf  Wartehallen  (Fr. 
200'000.­)  sowie  ein WC Fahrer  (Fr.  60'000.­)  aufgeführt  sind,  die  nicht 
Gegenstand  des  Kreditbeschlusses  des  Stadtrates  vom  16.  Juni  2010 
A­1939/2011, A­1943/2011
Seite 15
bzw.  der  zur  Begründung  dienenden  Kostenzusammenstellung  waren. 
Weil  somit  für  den  anzuschaffenden  Dieselautobus  eine 
Kostengutsprache des ZVV besteht und die weiteren geltend gemachten 
Investitionen  nicht  ausreichend  als  zu  amortisierende,  notwendige 
Betriebskosten  ausgewiesen  sind,  vermag  die  Beschwerdeführerin  aus 
dem Investitionsschutz nichts zu ihren Gunsten abzuleiten. 
5.5. Die Vorinstanz 1 hat somit bei  ihrem Entscheid, die Konzession  für 
die  Buslinie  674  nur  bis  zum  Fahrplanwechsel  im  Dezember  2014  zu 
erteilen  und  als  Folge  davon  diese  Konzession  in  die  ebenfalls  bis 
Dezember  2014  laufende  Gebiets­  und  Linienkonzession  Nr. 312  zu 
integrieren,  kein  Bundesrecht  verletzt.  Die  dagegen  gerichtete 
Beschwerde erweist sich ebenfalls als unbegründet und ist abzuweisen.
5.6. Ob die  neue  Linie  674  entgegen  der  Feststellung  der Vorinstanz  1 
eine Konkurrenzierung bestehender Verkehrsangebote der Beigeladenen 
bedeutet, braucht nicht geklärt zu werden. 
6. 
Gestützt  auf  vorstehende  Erwägungen  sind  beide  Beschwerden  als 
unbegründet abzuweisen.
7. 
Weil  die  Stadtbus  Winterthur  eine  unselbständige  Anstalt  der 
Beschwerdeführerin  ist,  sind  letzterer  trotz  ihres  Unterliegens  keine 
Verfahrenskosten  aufzuerlegen  (vgl. Art.  63 Abs.  2 VwVG). Der  von  ihr 
geleistete  Kostenvorschuss  ist  ihr  nach  Eintritt  der  Rechtskraft  des 
vorliegenden Urteils aus der Gerichtskasse zurückzuerstatten. 
8. 
Der  unterliegenden  Beschwerdeführerin  und  den  nicht  anwaltlich 
vertretenen  Beigeladenen  steht  keine  Parteientschädigung  zu  (Art.  64 
VwVG).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. 
Die Beschwerden werden abgewiesen.
A­1939/2011, A­1943/2011
Seite 16
2. 
Es  werden  keine  Verfahrenskosten  auferlegt.  Der  Beschwerdeführerin 
wird  der  geleistete  Kostenvorschuss  von  Fr.  2'000.­  nach  Eintritt  der 
Rechtskraft  des  vorliegenden  Urteils  aus  der  Gerichtskasse 
zurückerstattet. Hierzu hat sie dem Gericht ihre Bankverbindung bekannt 
zu geben. 
3. 
Es werden keine Parteientschädigungen gesprochen.
A­1939/2011, A­1943/2011
Seite 17
4. 
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– das BAV (Einschreiben)
– das UVEK (Ref­Nr. 731.3/2011­02­22/240; Gerichtsurkunde)
– die Beigeladenen (Einschreiben)
i.V. des vorsitzenden Richters
Beat Forster:
Der Gerichtsschreiber:
Kathrin Dietrich Stephan Metzger
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen  diesen  Entscheid  kann  innert  30 Tagen  nach  Eröffnung  beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14,  Beschwerde  in  öffentlich­rechtlichen 
Angelegenheiten  geführt  werden  (Art. 82  ff.,  90  ff.  und  100  des 
Bundesgerichtsgesetzes  vom  17. Juni  2005  [BGG,  SR  173.110]).  Die 
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, 
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel  und die Unterschrift  zu 
enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit 
sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: