A-1982/2006 - Abteilung I - Luftfahrt (Übriges) - Ergänzung der Bewilligung für Aussenlandungen bei ...

Abtei lung I
A-1982/2006
{T 1/2}
U r t e i l v o m 3 . D e z e m b e r 2 0 0 7
Richter Jürg Kölliker (Vorsitz), Richter Beat Forster,
Richterin Florence Aubry Girardin,
Gerichtsschreiberin Giovanna Battagliero.
1. Air Zermatt AG, Heliport, 3942 Raron,
2. Air-Glaciers SA, TransHéli SA, rue de la Dent-
Blanche 18, 1950 Sion,
Beschwerdeführerinnen,
gegen
Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL), 3003 Bern,
Vorinstanz.
Ergänzung der Bewilligung für Aussenlandungen mit
Helikoptern bei gewerbsmässigen Flügen.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
A-1982/2006
Sachverhalt:
A.
Am 26. September 2000 führte eine Helikopterfirma in Beuson/VS mit
mehreren Helikoptern Passagierrundflüge durch. Beim Anflug auf die
für diese Flüge benutzte Aussenlandestelle, einen Fussballplatz, ereig-
nete sich eine Kollision zwischen zwei Helikoptern, bei der mehrere
Passagiere und einer der Piloten ums Leben kamen.
B.
Das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation (UVEK) beauftragte daraufhin das Bundesamt für Zivil-
luftfahrt (BAZL), für Aussenlandestellen, die intensiv oder über längere
Zeit benutzt werden, ergänzende Vorschriften zu erlassen.
C.
Mit Verfügung vom 26. Januar 2001, die an alle Trägerinnen und Träger
von Bewilligungen für Aussenlandungen bei gewerbsmässigen Flügen
adressiert war, ergänzte das BAZL diese Bewilligungen. Darin wurden
Vorkehrungen festgehalten für den Fall, dass bei Personenbeförderun-
gen zu geschäftlichen und touristischen Zwecken auf einer Aussenlan-
destelle mehr als ein Helikopter eingesetzt und/oder mehr als 20 Pas-
sagiere befördert und/oder mehr als 10 Bewegungen pro Tag ausge-
führt werden sollen. Unter anderem wurde vorgeschrieben, dass auf
der Aussenlandestelle mindestens zwei als Bodenpersonal eingewie-
sene Personen anwesend sein müssen, von denen eine ausschliess-
lich die Flugbewegungen überwacht und gegebenenfalls koordiniert
und die andere für den Umgang mit den Passagieren zuständig ist. Die
Person, welche überwacht bzw. koordiniert, müsse mindestens den
An- und Abflugweg der Helikopter einsehen und die Koordination über
Funk sicherstellen können. Die vorgesehenen Operationen seien vor
dem Einsatz zwischen den beteiligten Piloten und dem Bodenpersonal
in einem Briefing klar abzusprechen. Gegen diese Verfügung wurden
mehrere Beschwerden erhoben.
D.
Am 19. Oktober 2001 verfasste das Büro für Flugunfalluntersuchungen
(BFU) den Untersuchungsbericht zum Flugunfall vom 26. September
2000 in Beuson. Dieser Bericht wurde am 23. Januar 2003 veröffent-
licht. Nach der Analyse des Unfallhergangs und der -ursachen empfahl
das BFU, als Voraussetzung für den Einsatz von mehreren Helikoptern
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am selben Arbeitsort müsse zwingend ein Assistent am Boden sein,
der die Überwachung der Luftfahrzeuge gewährleiste, um so das Risi-
ko von Zusammenstössen zu vermeiden.
E.
Die gegen die Verfügung des BAZL vom 26. Januar 2001 gerichteten
Beschwerden hiess die Rekurskommission des Eidgenössischen De-
partements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (REKO
UVEK) mit Urteilen vom 11. Februar 2002 (vgl. z.B. Verfahrensnummer
B-2001-8) gut und wies die Angelegenheit zum erneuten Entscheid an
das BAZL zurück. Sie bestätigte in ihrem Entscheid, in der Bewilligung
für Aussenlandungen bedürfe es grundsätzlich einer zusätzlichen Re-
gelung bezüglich Einsatz von Helikoptern auf Aussenlandestellen und
über entsprechende Sicherheitsvorkehren. Weder in den gesetzlichen
Vorschriften noch in den Flugbetriebshandbüchern (flight operation
manual, FOM) der Helikopter-Flugunternehmen seien solche Bestim-
mungen enthalten. Die vom BAZL in seiner Verfügung vom 26. Januar
2001 gewählte Formulierung sei indes unklar und daher unzweckmä-
ssig. Sie sei jedoch nicht ersatzlos zu streichen, sondern durch eine
klarere Formulierung zu ersetzen.
F.
In der Folge erarbeitete das BAZL eine neue Version der Ergänzung
für Aussenlandebewilligungen. Diese wurde allen Bewilligungsträgerin-
nen und -trägern mit Verfügung vom 29. August 2006 zugestellt. Sie
ersetzt inhaltlich die letzte ausgestellte Aussenlandebewilligung bei
gleicher Gültigkeitsdauer und lautet wie folgt (Hervorhebungen im Ori-
ginal):
Ziffer 7.5:
"Wird bei der Personenbeförderung auf einer Aussenlandestelle beabsich-
tigt, gleichzeitig mehr als einen Helikopter einzusetzen, d.h. wenn die
Möglichkeit besteht, dass sich im selben Zeitintervall mehrere Helikopter in
den An- und/oder Abflugphasen befinden, hat das betreffende Flugbetriebs-
unternehmen zwingend nachstehende Vorkehrungen zu treffen:
• Auf der Aussenlandestelle muss mindestens eine vom Flugbetriebs-
unternehmen bezeichnete und durch dieses ausgebildete Person an-
wesend sein, welche ausschliesslich mit der Überwachung der Heli-
kopter betraut ist, um per Funk vor allfälligen Kollisionen warnen zu
können. Die Anforderungen bzw. die Ausbildung der bezeichneten
Person ist vom Flugbetriebsunternehmen festzulegen und im FOM
zu beschreiben.
• Die für die Überwachung eingesetzte Person muss mindestens die
An- und Abflugwege der Helikopter einsehen können und der Funk-
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kontakt zu den Piloten muss während den An- und Abflugphasen si-
chergestellt sein.
• Eine vom durchführenden Flugbetriebsunternehmen zu bestimmen-
de ausreichende Anzahl Hilfspersonen hat die Sicherheit der Passa-
giere und evtl. Zuschauern zu gewährleisten.
• Vor dem Einsatz ist die vorgesehene Operation (An- und Abflugwe-
ge; Meldepunkte; Funkfrequenz; Dauer der Flüge; Separierungsre-
geln, etc.) und das Vorgehen bei Vorfällen/Unfällen zwischen den be-
teiligten Piloten und dem Bodenpersonal in einem Briefing abzuspre-
chen bzw. festzulegen.
• Das Flugbetriebsunternehmen verfügt über ein der Situation ange-
passtes Sicherheitskonzept, welches mindestens sicherstellt, dass
bei einem Vorkommnis (Flugunfall, Zwischenfall) die entsprechenden
Rettungsdienste (Helikopter, Sanität, Feuerwehr, Polizei) sofort alar-
miert werden und innerhalb nützlicher Frist intervenieren können.
Das Sicherheitskonzept ist schriftlich festzuhalten (i.S. eines Notfall-
plans).
Sind am gleichen Einsatz mehrere verschiedene Flugbetriebsunternehmen
beteiligt resp. wird die gleiche Aussenlandestelle von mehreren Flugbetriebs-
unternehmen gleichzeitig benutzt, sind die Vorkehrungen untereinander abzu-
sprechen. Als eine gleiche Aussenlandestelle gelten verschiedene Lande-
punkte innerhalb eines Bereiches von 500 m (Kreis mit einem Radius von
500 m).
Von dieser Regel ausgeschlossen sind namentlich: Nicht planbare Einsätze
von hoher Dringlichkeit, die der Rettung von Menschenleben dienen."
G.
Gegen diese Verfügung erhob die Air Zermatt AG (Beschwerdeführerin
1) am 25. September 2006 bei der Eidgenössischen Rekurskommissi-
on für Infrastruktur und Umwelt (REKO/INUM) Beschwerde (Verfah-
rensnummer A-1982/2006). Sie beantragt die Verfügung dahingehend
zu ergänzen, dass nicht planbare Einsätze von hoher Dringlichkeit, die
der Rettung von Menschenleben dienten, von der Regelung gemäss
Ziffer 7.5 ebenso ausgeschlossen seien wie Flüge von und zu Ge-
birgslandeplätzen sowie für Aussenlandeplätze unter 1'100 m über
Meer (m/Meer), welche unter den Piloten auf der Frequenz 130.35
MHz (Gebirgsfrequenz), gemäss VFR Guide, COM 2, koordiniert wür-
den. Zur Begründung führt die Beschwerdeführerin 1 im Wesentlichen
an, die Walliser Helikopterfirmen hätten im Anschluss an den Unfall in
Beuson ein Sicherheitskonzept für Heliskiingflüge ausgearbeitet, das
sich seit Jahren bestens bewähre. Da Aussenlandestellen in der Regel
von mehreren verschiedenen Helikopterunternehmen angeflogen wür-
den, sei eine vorgängige Absprache unverhältnismässig und nicht
praktikabel. Die Regel schaffe überdies Unklarheiten, indem die Koor-
dination entgegen den gesetzlichen Bestimmungen von den Piloten
weg alleine auf den Mann am Boden verlegt werde. So widerspreche
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sie auch dem Grundsatz "see and avoid". Die vom BAZL verlangten
Vorkehren machten für spezielle Veranstaltungen wie die "Patrouille
des Glaciers" oder andere Grossanlässe Sinn, dürfe aber nicht dazu
führen, gut funktionierende Abläufe in Frage zu stellen.
H.
Die Air-Glaciers SA, TransHéli SA (Beschwerdeführerin 2) reichte
ebenfalls am 25. September 2006 Beschwerde bei der REKO/INUM
ein (Verfahrensnummer A-1984/2006). Auf Aufforderung des Instrukti-
onsrichters, klare Rechtsbegehren zu stellen, beantragt sie mit Ergän-
zung vom 17. Oktober 2006 die Aufhebung der Vorschriften bezüglich
überwachender Person am Boden (Ziff. 7.5, 1. Absatz, Alinea 2) und
betreffend Absprache der Vorkehren unter mehreren am gleichen Ein-
satz beteiligten Flugbetriebsunternehmen (Ziff. 7.5, 2. Absatz). Sinnge-
mäss beantragt sie zudem, es seien für häufig benutzte Aussenlan-
destellen Verfahren zu entwickeln und zu publizieren sowie einheitliche
Funkfrequenzen festzulegen. Zur Begründung bringt sie insbesondere
vor, eine zur Überwachung eingesetzte Person könne unter Umstän-
den aufgrund der Topografie die An- und Abflugwege nicht immer ein-
sehen und ein Funkkontakt könne ebenso wenig immer gewährleistet
werden, da keine offizielle, dafür vorgesehene Funkfrequenz existiere.
Weiter bestehe die Kollisionsgefahr nach wie vor, wenn Helikopter ex-
terner Unternehmungen ohne vorherige Kontaktnahme auf häufig ge-
nutzte Aussenlandestellen fliegen würden. Für die meisten dieser Au-
ssenlandestellen bestünden weder verbindliche Anflugverfahren noch
eine offizielle Funkfrequenz, die eine Koordination beim Erstanflug er-
möglichen würde. Folglich müssten solche Anflugverfahren, verbindli-
che Funkfrequenzen sowie die Pflicht zur Anmeldung der Ankunft fest-
gelegt werden. Wie die Beschwerdeführerin 1 kritisiert auch die Be-
schwerdeführerin 2 schliesslich, dass die Koordination auf den Mann
am Boden verlegt und dem Grundsatz "see and avoid" zuwider gehan-
delt werde. Im Weiteren macht die Beschwerdeführerin 2 eine Verlet-
zung des rechtlichen Gehörs geltend.
I.
Mit Schreiben vom 6. November 2006 teilte die REKO/INUM den Par-
teien mit, dass die Beschwerdeverfahren per 1. Januar 2007 gestützt
auf Art. 53 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das
Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG,
SR 173.32) vom Bundesverwaltungsgericht übernommen und diesem
die Verfahrensakten übergeben werden. Mit Verfügung vom 11. Januar
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2007 notifizierte das Bundesverwaltungsgericht den Parteien die Über-
nahme der Verfahren.
J.
Das BAZL (Vorinstanz) beantragt in seinen inhaltlich übereinstimmen-
den Vernehmlassungen vom 15. Dezember 2006 und 5. Januar 2007,
die Beschwerden seien kostenpflichtig abzuweisen. Die Vorinstanz
habe die fraglichen Bestimmungen gestützt auf den Entscheid der
REKO UVEK vom 11. Februar 2002 überarbeitet und den betroffenen
Flugbetriebsunternehmen mit Schreiben vom 9. Mai 2003 zur Stellung-
nahme zugesandt. Die eingegangenen Bemerkungen seien soweit
möglich in die am 29. August 2006 verfügte Version aufgenommen
worden. Das BFU habe in seinem Bericht vom 19. Oktober
2001/23. Januar 2003 aufgezeigt, dass die Person am Boden sich aus-
schliesslich um die Überwachung der verschiedenen Luftfahrzeuge
und deren Flugwege kümmern dürfe, wenn ein möglicher Zusammen-
stoss zuverlässig vermieden werden solle.
K.
Auf Fragen des Instruktionsrichters nahm die Vorinstanz mit ergänzen-
den Eingaben vom 20. März 2007 Stellung.
Bezüglich den Anträgen der Beschwerdeführerin 1 legt sie dar, Flüge
von und zu Gebirgslandeplätzen gälten nicht als Aussenlandungen
und unterstünden keiner besonderen Bewilligungspflicht. Eine diesbe-
zügliche Änderung der angefochtenen Verfügung erübrige sich. Eine
generelle Ausnahme des Geltungsbereichs von Ziffer 7.5 der Aussen-
landebewilligung für Aussenlandestellen unter 1'100 m/Meer bei
gleichzeitiger Koordination des Funkverkehrs auf der Frequenz
130.35 MHz sei nicht akzeptabel. Diese Frequenz sei für die Koordina-
tion der An- und Abflüge auf Gebirgslandeplätzen ausgeschieden wor-
den; eine erweiterte Verwendung für Aussenlandungen sei hinsichtlich
der zusätzlichen Belegung nicht unproblematisch, weil es zu Kapazi-
tätsengpässen kommen könne. Aber auch unabhängig von der Fre-
quenzproblematik bestehe kein Grund für eine Ausnahme für Aussen-
landestellen unter 1'100 m/Meer, weil hierfür wie für höher gelegene
Stellen dieselbe Koordinations- und Überwachungsleistung notwendig
sei.
Zu den Begehren der Beschwerdeführerin 2 bringt die Vorinstanz zu-
sätzlich vor, aus der Sicherheitsempfehlung des BFU ergebe sich die
Notwendigkeit einer mit der Aufsicht betrauten Person am Boden. Die-
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se habe die Hauptaufgabe, eine gefährliche Annäherung von Helikop-
tern sofort per Funk an die Piloten zu melden, um sie vor einer mögli-
chen Kollision zu warnen. Dazu müsse diese Person ungehinderte
Sicht auf die An- und Abflugphasen der Helikopter haben. Falls dies
das Terrain nicht erlaube, müsse die Operation als zu riskant und da-
mit als nicht durchführbar eingestuft werden. Zur Kompensation der
fehlenden offiziellen Verfahrensvorgaben auf den Aussenlandeplätzen
müssten sich die Piloten und die Person am Boden über die anzuwen-
denden und an die Situation angepassten Verfahren einigen. Trete der
Fall ein, dass eine Aussenlandestelle von verschiedenen Flugbetriebs-
unternehmen gleichzeitig benützt werde und die Flüge weder bewilli-
gungspflichtig seien noch einem Konzept unterliegen, müssten die be-
teiligten Unternehmen zwecks Risikominderung zwingend vor Ort die
Koordination der Flüge im Sinne der angefochtenen Ziffer 7.5 vorneh-
men. Entsprechend seien die Rechtsbegehren der Beschwerdeführerin
2 abzuweisen. Ebenso sei der sinngemäss gestellte Antrag der Be-
schwerdeführerin 2 abzulehnen, wonach für häufig benützte Aussen-
landestellen Verfahren zu entwickeln und zu publizieren sowie Funkfre-
quenzen festzulegen seien. Mit der Festlegung einer Frequenz sei
bloss ein minimaler Teil der insgesamt notwendigen funktechnischen
Koordination erledigt. Eine sichere Operation, die das Kollisionsrisiko
minimiere, bedürfe eines koordinierten Vorgehens. Würden mehrere
Flugbetriebsunternehmen ein und dieselbe Aussenlandestelle gleich-
zeitig anfliegen, sei ein erhöhter Koordinationsbedarf gegeben. Die Ab-
sprache und die Koordination hätten vor dem Einsatz zu erfolgen. Je-
der Pilot sei verantwortlich, die Funksprüche anderer beteiligter Heli-
kopter zu registrieren und im weiteren Flugverlauf zu berücksichtigen.
Die Person am Boden greife nur dann ein, wenn es zu einer Fehlkom-
munikation komme oder wenn trotz abgesetzter Meldungen ein Konflikt
vorauszusehen sei. Die Bestimmung einer Funkfrequenz müsse im
Einzelfall unter den verantwortlichen Einsatzleitern vorab abgespro-
chen und der gesamten Crew frühzeitig kommuniziert werden. Die
Festlegung einer einheitlichen Funkfrequenz, die den Funkausrüstun-
gen möglichst aller schweizerischer Helikopterunternehmen entspre-
che, sei kaum möglich.
Schliesslich stellt die Vorinstanz bezüglich beider Verfahren den An-
trag, es sei ein Augenschein an einem Aussenlandeplatz durchzufüh-
ren, der typischerweise und regelmässig durch mehrere Unternehmen
gleichzeitig benützt werde.
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L.
Mit Verfügung vom 4. April 2007 vereinigte der Instruktionsrichter die
beiden Beschwerdeverfahren unter der Verfahrensnummer
A-1982/2006 und gab den Beschwerdeführerinnen Gelegenheit für
eine Stellungnahme zu den Ausführungen der Vorinstanz und dem von
ihr beantragten Augenschein.
M.
Die Beschwerdeführerin 1 hält in ihrer Stellungnahme vom 13. April
2007 an ihren bisherigen Anträgen fest und wendet sich nicht gegen
die Durchführung eines Augenscheines. Die Beschwerdeführerin 2 be-
grüsst in ihrer Eingabe vom 13. April 2007 die Durchführung eines Au-
genscheines und bekräftigt ihre bisherigen Ausführungen.
N.
Am 21. April 2007 fand in Anwesenheit von Vertretern der Beschwer-
deführerinnen und der Vorinstanz an einer regelmässig benutzten Au-
ssenlandestelle in Orsières/VS ein Augenschein statt. Dabei erörterten
die Beteiligten insbesondere die Möglichkeit der Festlegung einer ein-
heitlichen Funkfrequenz bzw. der Neuordnung der Funkfrequenzen für
die Koordination und Kommunikation zwischen mehreren Helikoptern
bei An- und Abflügen auf Aussenlandestellen. Weiter waren die Erar-
beitung und Genehmigung von Konzepten für weitere Aussenlan-
destellen, in denen die An- und Abflugverfahren festgelegt würden, ein
Thema. Schliesslich wurde die konkrete Umsetzung des Einbezugs
der geforderten Überwachungsperson am Boden, vor allem, wenn
mehrere verschiedene Flugbetriebsunternehmen dieselbe Aussenlan-
destelle gleichzeitig benutzen, diskutiert.
O.
Die Beschwerdeführerin 2 begrüsst in ihrer Eingabe vom 14. Mai 2007
eine allfällige Neuordnung der Funkfrequenzen und schlägt die Freiga-
be der Gebirgsfrequenz für den Gebrauch auf Aussenlandeplätzen in
der ganzen Schweiz während einer bestimmten Testperiode vor. Sollte
dies zu einer Überbelastung der Gebirgsfrequenz führen, erachtet sie
die Zuteilung je einer Frequenz für das ganze Gebiet südlich und nörd-
lich der Rhone als sinnvoll.
P.
In ihrer Stellungnahme vom 30. Mai 2007 äussert sich die Vorinstanz
zur Festlegung einer einheitlichen Funkfrequenz bzw. zur allfälligen
Neuordnung des Frequenzwesens. Sie hält dies für machbar, betont
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aber, auch bei Anpassung des Frequenzwesens könne nicht auf die
Überwachungsperson am Boden verzichtet werden. Die mangelhafte
Übersicht im letzten Teil des An- bzw. des ersten Teil des Abfluges
bleibe ein Sicherheitsrisiko. Deshalb werde am Antrag auf vollumfäng-
liche Abweisung der Beschwerden festgehalten.
Q.
Am 4. Juli 2007 begründet die Beschwerdeführerin 2 in ihren Schluss-
bemerkungen erneut, weshalb auf die Überwachungsperson am Bo-
den zu verzichten sei.
R.
Die Vorinstanz bekräftigt in ihrer abschliessenden Eingabe vom 5. Juli
2007, sie erachte eine versuchsweise Bestimmung der Gebirgsfre-
quenz zur vorübergehenden probeweisen Nutzung für die Operationen
auf allen Aussenlandestellen als sinnvoll. Es sei eine mehrmonatige
Testphase anzustreben. Ungeachtet dessen bleibe indes eine Koordi-
nationsperson am Boden erforderlich und damit der Gegenstand des
vorliegenden Verfahrens bestehen. Ferner beziffert die Vorinstanz die
bei ihr aufgelaufenen Kosten für den Augenschein.
S.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften
wird, soweit entscheidrelevant, im Rahmen der nachfolgenden Erwä-
gungen eingegangen.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Bei den vom BAZL verfügten Ergänzungen der Bewilligung für Aussen-
landungen bei gewerbsmässigen Flügen vom 29. August 2006 handelt
es sich um Verfügungen gemäss Art. 5 des Bundesgesetzes über das
Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021).
1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG (vgl. Art. 6 des Bun-
desgesetzes über die Luftfahrt vom 21. Dezember 1948 [Luftfahrtge-
setz, LFG, SR 748.0]), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vor-
liegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33 und 34 VGG genannten Be-
hörden.
1.2 Da im Bereich der Bewilligungen für Aussenlandungen bei ge-
werbsmässigen Flügen von Helikoptern keine Ausnahme vorliegt und
das BAZL eine Behörde im Sinne von Art. 33 VGG ist, ist das Bundes-
verwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zu-
ständig. Das Bundesverwaltungsgericht übernimmt die Beurteilung der
beim Inkrafttreten des VGG bei Eidgenössischen Rekurs- oder
Schiedskommissionen oder bei Beschwerdediensten der Departemen-
te hängigen Rechtsmittel. Die Beurteilung erfolgt nach neuem Verfah-
rensrecht (Art. 53 Abs. 2 VGG).
1.3 Auf das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht findet das
Verwaltungsgerichtsgesetz Anwendung. Im Übrigen richtet sich das
Verfahren gemäss Art. 37 VGG grundsätzlich nach dem VwVG.
2.
Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat, durch die angefochtene
Verfügung besonders berührt ist und ein aktuelles, schutzwürdiges In-
teresse an deren Aufhebung oder Änderung hat.
2.1 Die Beschwerdeführerin 1 sowie die Beschwerdeführerin 2, d.h.
die Air Glaciers SA, sind Adressatinnen der beiden Verfügungen vom
29. August 2006, damit materiell beschwert und zur Beschwerde be-
fugt. Die Beschwerdeführerin 2 hat indes unter dem Namen Air Gla-
ciers SA, TransHéli SA Beschwerde geführt, weshalb ebenfalls über
die Beteiligung der TransHéli SA am vorliegenden Verfahren zu befin-
den ist.
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2.2 Die von der Beschwerdeführerin 2 angefochtene Verfügung des
BAZL vom 29. August 2006 ist einzig an die Air Glaciers SA adressiert
worden und diese hat auch Beschwerde geführt. Für die TransHéli SA
käme damit höchstens eine Drittbeschwerdeführung "pro Adressat" in
Frage (vgl. ISABELLE HÄNER, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsprozess, Zürich 2000, Rz. 761 ff.; ALFRED KÖLZ / ISABELLE
HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bun-
des, 2. Auflage, Zürich 1998, Rz. 535). Allerdings hat die TransHéli SA
selber keine separaten Rechtsschriften eingereicht. Zudem ist den Ein-
gaben der Beschwerdeführerin 2 kein eigenständiger Wille der Trans-
Héli SA zur Beschwerdeführung zu entnehmen und ein solcher wurde
auch nicht behauptet. Somit bleibt kein Raum, eine Drittbeschwerde-
führung "pro Adressat" anzunehmen. Entsprechend richtete sich die
Korrespondenz des Bundesverwaltungsgerichts einzig an die Air Gla-
ciers SA, wohingegen der Zusatz TransHéli SA, analog dem Briefkopf
der Eingaben der Beschwerdeführerin 2, Bestandteil der Adresse bil-
dete. Die TransHéli SA ist also als Partei nicht am vorliegenden Verfah-
ren beteiligt.
2.3 Der erste Punkt des Antrages der Beschwerdeführerin 1, mit wel-
chem sie eine Ausnahme für nicht planbare Einsätze von hoher Dring-
lichkeit, die der Rettung von Menschenleben dienen, verlangt, ist be-
reits erfüllt: Diese Ausnahme ist in der angefochtenen Ziffer 7.5, letzter
Satz enthalten. Ebenso ist die Forderung im ersten Teil ihres zweiten
Antrages, mit der sie eine Ausnahme für Flüge von und zu Gebirgslan-
deplätzen beantragt, hinfällig. Die angefochtene Bewilligung bezieht
sich auf Aussenlandungen mit Helikoptern bei gewerbsmässigen Flü-
gen. Mit Aussenlandungen sind Landungen und Starts ausserhalb von
Flugplätzen gemeint (zur Definition vgl. Art. 2 der Verordnung vom
23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt [VIL,
SR 748.131.1]). Während nun ein für Aussenlandungen benutztes Ge-
lände allgemein als Landestelle bezeichnet wird, ist ein Gebirgslande-
platz eine speziell bezeichnete Landestelle über 1'100 m/Meer, die zur
Infrastruktur der Luftfahrt gehört (Art. 2 und 54 VIL). Für Aussenlan-
dungen auf Gebirgslandeplätzen sind An- und Abflugverfahren defi-
niert und im Schweizerischen Luftfahrthandbuch (aeronautical infor-
mation publication, AIP) publiziert; sie sind deshalb vom Erfordernis ei-
ner speziellen Aussenlandebewilligung ausgenommen (Art. 50 Abs. 1
VIL). Folglich fallen Landungen auf Gebirgslandeplätzen nicht unter
die angefochtene Bewilligung.
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Damit fehlt es der Beschwerdeführerin 1 bezüglich dieser beiden Be-
gehren an einem Rechtsschutzinteresse und insofern ist auf ihre Be-
schwerde nicht einzutreten.
2.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 und 52 VwVG) der Beschwerdeführerin 1 ist demnach bezüg-
lich des Antrages einzutreten, Ziffer 7.5 der Aussenlandebewilligung
sei für Aussenlandeplätze unter 1'100 m/Meer, welche unter den Pilo-
ten auf der Frequenz 130.35 MHz (Gebirgsfrequenz) gemäss VFR Gui-
de, COM 2, koordiniert werden, nicht anwendbar.
Die innert Frist erhobene Beschwerde der Beschwerdeführerin 2 ist
nach Einräumung einer Nachfrist durch den Instruktionsrichter mit
Rechtsbegehren ergänzt (vgl. Art. 52 VwVG) und damit ebenfalls form-
gerecht eingereicht worden. Formell beantragt sie die Aufhebung von
Ziffer 7.5, 1. Absatz, Alinea 2 sowie Ziffer 7.5 2. Absatz der Aussenlan-
debewilligung; sinngemäss richtet sich ihre Beschwerde jedoch auch
gegen Ziffer 7.5, 1. Absatz, Alinea 1 der Bewilligung, soweit damit ge-
nerell der Einsatz einer Überwachungsperson am Boden verlangt wird.
Auf die Beschwerde der Beschwerdeführerin 2 ist mit dieser Präzisie-
rung ebenfalls einzutreten.
3.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Ent-
scheid mit voller Kognition (Art. 49 VwVG). Die Beschwerdeführenden
können neben der Verletzung von Bundesrecht (Art. 49 Bst. a VwVG)
und der unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtser-
heblichen Sachverhalts (Art. 49 Bst. b VwVG) auch die Rüge der Un-
angemessenheit erheben (Art. 49 Bst. c VwVG; vgl. ANDRÉ MOSER in:
ANDRÉ MOSER / PETER UEBERSAX, Prozessieren vor eidgenössischen Re-
kurskommissionen, Basel und Frankfurt am Main 1998, Rz. 2.59;
ULRICH HÄFELIN / GEORG MÜLLER / FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungs-
recht, 5. Auflage, Zürich 2006, Rz. 1632 ff.). Das Bundesverwaltungs-
gericht hat von Amtes wegen den Sachverhalt festzustellen und das
Recht anzuwenden. Es ist dabei nicht an die Begehren der Parteien
und deren rechtliche Überlegungen gebunden (vgl. Art. 62 Abs. 4
VwVG; KÖLZ/HÄNER, a.a.O., Rz. 112).
4.
Die Beschwerdeführerinnen verlangen die teilweise Abänderung bzw.
Aufhebung der Verfügungen und rügen dabei eine Verletzung der Vor-
schriften betreffend Verantwortlichkeit der Piloten sowie sinngemäss
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die Unverhältnismässigkeit der von ihnen angefochtenen Anordnun-
gen. Die Beschwerdeführerin 2 macht zudem die Verletzung ihres An-
spruchs auf rechtliches Gehör geltend; angesichts der formellen Natur
dieses Anspruchs ist diese Rüge vorab zu prüfen.
5.
Die Beschwerdeführerin 2 sieht ihren Anspruch auf rechtliches Gehör
dadurch verletzt, dass sie von der Vorinstanz bezüglich der angefoch-
tenen Auflagen nie angehört und auch nicht orientiert worden sei. Die-
ser schwerwiegende Mangel sei im vorliegenden Beschwerdeverfah-
ren nicht heilbar.
5.1 Der Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der Bun-
desverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) umfasst die Rechte
der Parteien auf Teilnahme am Verfahren und auf Einflussnahme auf
den Prozess der Entscheidfindung. In diesem Sinne dient das rechtli-
che Gehör einerseits der Sachabklärung, stellt andererseits aber auch
ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass von Verfü-
gungen dar, welche in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreifen
(vgl. BGE 126 V 130 E. 2b, BGE 121 V 150 E. 4a; vgl. KÖLZ/HÄNER,
a.a.O., Rz. 292 ff.). Für das Verwaltungsverfahren wird der Anspruch
auf rechtliches Gehör in Art. 26 ff. VwVG konkretisiert. Dazu gehören
insbesondere Garantien bezüglich Beweisverfahren, Begründungs-
pflicht der Behörden und Akteneinsicht. Darin enthalten ist ebenfalls
das Recht, sich zu allen rechtserheblichen Punkten vor Erlass einer
Verfügung äussern zu können (Art. 30 VwVG) und von der Behörde
alle dazu notwendigen Informationen zu erhalten (vgl. JÖRG PAUL
MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 509 ff.).
Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Sofern der
Mangel nicht geheilt werden kann, hat die Verletzung - ungeachtet der
Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst - die Aufhe-
bung des angefochtenen Entscheides zur Folge (BGE 127 V 431
E. 3d/aa, BGE 126 I 19 E. 2d/bb, BGE 124 V 180 E. 4a). Nach der
Rechtsprechung kann eine nicht besonders schwer wiegende Verlet-
zung des rechtlichen Gehörs ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn
die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwer-
deinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt wie die Rechtslage
frei überprüfen kann (BGE 126 V 130 E. 2b).
5.2 Die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 wurden wie mehrere andere
Helikopter-Flugunternehmen von der Vorinstanz mit Schreiben vom
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A-1982/2006
9. Mai 2003 aufgefordert, zur geplanten Anpassung der Aussenlande-
bewilligungen für gewerbsmässige Helikopterflüge Stellung zu neh-
men. Die Beschwerdeführerin 2 reichte der Vorinstanz am 6. Juni 2003
und am 29. September 2003 Stellungnahmen ein. Darin äusserte sie
sich zu den geplanten Auflagen und machte eigene Vorschläge, wie
z.B. die Festlegung einer einheitlichen Funkfrequenz auf 130.35 MHz.
Am 29. August 2006 erfolgte schliesslich die Verfügung der definitiv
gestalteten Auflagen durch die Vorinstanz. In dieser ist im Gegensatz
zur Version vom 9. Mai 2003 die Funktion der Person am Boden an die
Formulierung des Unfallberichts des BFU angepasst worden. Weiter
enthält die verfügte Fassung keine Frequenzzuweisung mehr, da für
Aussenlandungen auch Helikopter eingesetzt werden könnten, die
nicht über die Helikopterkanäle 1 und 2 verfügen. Nach der Vorinstanz
ist es unter diesen Umständen Sache der Beteiligten, eine geeignete
Frequenz festzulegen. Sie erachtet dies nicht nur als sicherer, sondern
auch mit weitaus geringerem Zeitaufwand effizient und unkompliziert
umsetzbar. Ferner ist auf offizielle Ausbildungsrichtlinien für die Per-
son am Boden verzichtet worden. Eine Antwort auf die Vernehmlas-
sungen der Helikopter-Flugunternehmen und eine Begründung, wes-
halb einzelne Vorbringen nicht umgesetzt werden konnten, hat die Vor-
instanz den Unternehmen nur teilweise und informell, nie aber in
schriftlicher Form erteilt (vgl. Stellungnahme der Vorinstanz vom
20. März 2007, S. 6).
5.3 Demzufolge ist festzuhalten, dass sich die Beschwerdeführerin 2
wie alle betroffenen Helikopter-Flugunternehmen vorgängig zu den
wesentlichen Punkten der streitigen Regelung hat äussern können. Sie
wurde somit angehört. Insgesamt ist nicht ersichtlich, inwiefern ihr An-
spruch auf rechtliches Gehör verletzt worden wäre. Und selbst wenn
von einer Verletzung ausgegangen würde, wäre diese im vorliegenden
Beschwerdeverfahren geheilt worden. Zum einen entscheidet das Bun-
desverwaltungsgericht mit derselben Kognition wie die Vorinstanz.
Zum anderen erhielt die Beschwerdeführerin 2 umfassende Kenntnis
von den wesentlichen Tatsachen, sie konnte sich dazu äussern und ih-
ren Rechtsstandpunkt darlegen (vgl. KÖLZ/HÄNER, a.a.O., Rz. 131).
6.
Gemäss Art. 8 Abs. 2 LFG ist für Aussenlandungen von Luftfahrzeu-
gen mit motorischem Antrieb eine im Einzelfall oder auf eine bestimm-
te Zeit zu erteilende Bewilligung erforderlich (vgl. auch Art. 50 Abs. 1
VIL). Gestützt darauf erteilt das BAZL die Bewilligung für Aussenlan-
Seite 14
A-1982/2006
dungen bei gewerbsmässigen Flügen auf Gesuch hin und für jeweils
ein Jahr. Das BAZL kann zudem bei der Erteilung einer Bewilligung
oder durch besondere Verfügung besondere polizeiliche Massnahmen
treffen, namentlich zur Wahrung der Flugsicherheit und zur Bekämp-
fung des Fluglärms (Art. 15 LFG; Urteil der REKO UVEK vom 11. Feb-
ruar 2002, B-2001-8, E. 7.3).
6.1 Die Bewilligung für Aussenlandungen mit Helikoptern bei gewerbs-
mässigen Flügen enthält vor allem allgemeine Auflagen, zählt die un-
zulässigen Aussenlandungen auf und regelt Aussenlandungen auf öf-
fentlichen Gewässern und in Zollausschlussgebieten sowie im dichtbe-
siedelten Gebiet (Ziffern 2-6). Die Ziffern 7.1 - 7.5 enthalten Regeln
über die wiederholte Benützung einer bestimmten Aussenlandestelle.
Demnach dürfen auf einer Landestelle keine flugplatzähnlichen Zu-
stände geschaffen werden, muss das Flugprogramm bei intensiver
Nutzung einer Aussenlandestelle oder deren Nutzung über längere
Zeit für Arbeitsflüge mit der betroffenen Gemeinde abgesprochen wer-
den und bei Flügen zu Übungs- und sportlichen Zwecken oder zur Per-
sonenbeförderung zu geschäftlichen oder touristischen Zwecken dür-
fen an der gleichen Aussenlandestelle pro Kalendermonat höchstens
20 Bewegungen durchgeführt werden. Die hier umstrittene Ziffer 7.5
enthält Vorkehrungen, die vom betreffenden Flugbetriebsunternehmen
zwingend zu treffen sind, wenn die Möglichkeit besteht, dass sich zur
Personenbeförderung auf einer Aussenlandestelle im gleichen Zeitin-
tervall mehrere Helikopter in der An- und/oder Abflugphase befinden.
6.2 Die Beschwerdeführerin 1 macht geltend, Ziffer 7.5 der Aussen-
landebewilligung erübrige sich schon deshalb, weil sie die massgebli-
chen Sicherheitsvorkehren bereits in ihr FOM integriert habe (zum In-
halt eines FOM vgl. Urteil der REKO UVEK vom 11. Februar 2002,
B-2001-8, E. 8). Die Beschwerdeführerin 1 vermag dies allerdings
nicht zu belegen. Der mit Eingabe vom 13. April 2007 eingereichte
Auszug aus ihrem FOM enthält keine Bestimmungen hinsichtlich des
gleichzeitigen Einsatzes mehrerer Helikopter an einer Aussenlan-
destelle; in Ziffer 9.5 des FOM werden einzig die Verantwortlichkeit des
Piloten für die Wahl der Landestelle sowie die Verbindlichkeit der Be-
stimmungen der Aussenlandebewilligung der Vorinstanz erwähnt.
6.3 Nachfolgend ist daher Ziffer 7.5 der Aussenlandebewilligung auf
ihre Recht- und Verhältnismässigkeit zu prüfen.
Seite 15
A-1982/2006
7.
Beide Beschwerdeführerinnen rügen die Verletzung des Grundsatzes
"see and avoid". Sie kritisieren, die Koordination und Verantwortung
werde mit der streitigen Regelung entgegen den gesetzlichen Bestim-
mungen von den Piloten weg alleine auf die Person am Boden verlegt.
Damit machen sie sinngemäss eine Verletzung der auf Verordnungs-
stufe festgelegten luftfahrtrechtlichen Verkehrsregeln geltend.
7.1 Verkehrsregeln gelten unter Vorbehalt der Militärluftfahrt für alle in
der Schweiz verkehrenden Luftfahrzeuge (Art. 2 der Verordnung vom
4. Mai 1981 über die Verkehrsregeln für Luftfahrzeuge [VVR,
SR 748.121.11]). Gemäss Art. 4 Abs. 1 VVR gelten im Fluge und auf
der Bewegungsfläche die allgemeinen Regeln und im Fluge zudem
entweder die Sichtflugregeln (visual flight rules, VFR; vgl. Art. 38 ff.
VVR) oder die Instrumentenflugregeln (instrument flight rules, IFR; vgl.
Art. 48 ff. VVR). Zu den allgemeinen Verkehrsregeln gehören unter an-
derem, dass ein Luftfahrzeug nicht so nahe an ein anderes herange-
führt werden darf, dass die Gefahr eines Zusammenstosses entsteht
(Art. 14 Abs. 1 VVR) und dass ein Pilot nicht von der Verantwortung
befreit wird, alle Vorkehren zu treffen, die einen Zusammenstoss ver-
meiden helfen, auch wenn ihm das Vortrittsrecht zusteht (Art. 15
Abs. 1 VVR).
Der Kommandant eines Luftfahrzeuges, ob er das Steuer führt oder
nicht, ist verantwortlich, sein Luftfahrzeug in Übereinstimmung mit den
Verkehrsregeln zu betreiben. Abweichungen können nur aus Gründen
der Sicherheit erfolgen (Art. 5 Abs. 1 VVR). Im Übrigen gilt die Verord-
nung vom 22. Januar 1960 über die Rechte und Pflichten des Kom-
mandanten eines Luftfahrzeuges (SR 748.225.1). Gemäss Art. 5 und 6
dieser Verordnung ist der Kommandant unter anderem für die Sicher-
heit des Fluges und die Führung des Luftfahrzeuges nach den gesetz-
lichen Bestimmungen, den Vorschriften der AIP, den anerkannten Re-
geln der Luftfahrt und den Weisungen des Halters verantwortlich. Ein
wesentlicher Grundsatz für den Piloten, der nach VFR fliegt, ist - wie
von den Beschwerdeführerinnen vorgebracht -"see and avoid". Dem-
nach ist bei VFR-Flügen der Pilot für das Sehen von anderen Flugzeu-
gen und das Ausweichen verantwortlich (vgl. unter anderem Website
des BAZL > Themen > Infrastruktur > Flugsicherung und Luftraum, be-
sucht am 22. November 2007).
Seite 16
A-1982/2006
7.2 Weder in der Formulierung von Ziffer 7.5 der Aussenlandebewilli-
gung noch in den Ausführungen der Vorinstanz ist die Absicht zu er-
kennen, mit der Überwachungsperson am Boden solle den Pilotinnen
oder Piloten Verantwortung abgenommen werden. Die geforderte
Überwachungsperson am Boden soll lediglich ein notwendiges zusätz-
liches Sicherheitselement sein. Ihre Aufgabe besteht gemäss 1. Ab-
satz Alinea 1 einzig darin, zumindest in der An- und Abflugphase alle
Helikopterbewegungen zu überwachen, per Funk vor Kollisionen zu
warnen und so das Risiko von Zusammenstössen vermeiden zu hel-
fen. Dies wird auch durch die Empfehlung im Unfallbericht des BFU
und die Ausführungen im Urteil der REKO UVEK vom 11. Februar
2002 (B-2001-8, E. 10.-10.3) gestützt. Die Überwachungsperson über-
nimmt also keine Aufgaben oder Verantwortlichkeiten der Pilotinnen
und Piloten, sondern hat unterstützende Funktion. Die Piloten werden
nicht davon befreit, alle im Sichtflug gebotenen Regeln der Sicherheit
und damit insbesondere den Grundsatz "see and avoid" zu befolgen.
Dies vor allem auch deshalb, weil nie ausgeschlossen werden kann,
dass unerwartet fremde Luftfahrzeuge im kritischen, überwachten Be-
reich operieren, die von der Überwachungsperson über Sprechfunk
nicht erreicht werden können. Letztlich bleibt also der Pilot oder die Pi-
lotin für die sichere Führung des Luftfahrzeuges zuständig; die streiti-
ge Bestimmung hat, soweit sie eine mit Überwachungsaufgaben be-
traute Person am Boden vorsieht, keine Verletzung von luftfahrtrechtli-
chen Bestimmungen oder dem Grundsatz "see and avoid" zur Folge
und verletzt demnach das Gesetzmässigkeitsprinzip nicht.
8.
Im weiteren machen die Beschwerdeführerinnen geltend, die Vorgaben
betreffend die Überwachungsperson am Boden sowie die Absprache
unter den am Einsatz teilnehmenden verschiedenen Helikopter-Flug-
unternehmen seien mit Blick auf das Ziel der Erhöhung der Flugsicher-
heit ungeeignet und damit unverhältnismässig.
8.1 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit fliesst aus Art. 5 Abs. 2
BV. Demnach muss alles staatliche Handeln verhältnismässig sein. Die
Verwaltung hat sich geeigneter und notwendiger Mittel zu bedienen,
um die in den Rechtssätzen umschriebenen öffentlichen Interessen zu
verwirklichen. Die dadurch bewirkte Freiheitsbeschränkung darf nicht
in einem Missverhältnis zum angestrebten Zweck stehen (vgl. HÄFELIN/
MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 581 ff. mit Hinweisen; PIERRE TSCHANNEN /
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A-1982/2006
ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005,
§ 21).
8.2 Bereits im Beschwerdeverfahren vor der REKO UVEK (vgl. oben
Sachverhalt Bst. C und D) war die Verhältnismässigkeit der damals an-
geordneten Massnahmen strittig. Nach diesen mussten auf einer Au-
ssenlandestelle mindestens zwei als Bodenpersonal eingewiesene
Personen anwesend sein, von denen eine ausschliesslich die Flugbe-
wegungen der Helikopter überwachen und koordinieren und die ande-
re für den Umgang mit Passagieren verantwortlich sein sollte. Hierfür
mussten kumulativ drei Voraussetzungen erfüllt sein; das Helikopter-
Flugunternehmen musste beabsichtigen, erstens auf einer Aussenlan-
destelle an einem Tag mehr als einen Helikopter einzusetzen, zweitens
mehr als 20 Passagiere zu befördern und drittens mehr als 10 Bewe-
gungen pro Tag auszuführen. Die REKO UVEK hielt fest, diese Formu-
lierung sei bezüglich aller drei Voraussetzungen nicht geeignet, den
Zweck, die Sicherheit beim Transport von Personen auf Aussenlan-
destellen zu erhöhen, zu erreichen. Zudem habe die Vorinstanz den in
der Praxis häufig auftretenden Fall, dass mehrere Helikopter von ver-
schiedenen Unternehmen am selben Tag auf der gleichen Aussenlan-
destelle einen Auftrag ausführten, nicht berücksichtigt. Fragen der Ko-
ordination mit anderen Unternehmen würden offen gelassen. Deshalb
wurde die Beschwerde gutgeheissen und die Sache mit verbindlichen
Weisungen an die Vorinstanz zurückgewiesen. Nebst den Bemerkun-
gen der REKO UVEK sei die Empfehlung des BFU einzubeziehen.
Kernpunkt für die neue Formulierung müsse die Gewährleistung des
direkten Sicht- und Funkkontakts zwischen den Piloten und einer Per-
son am Boden, insbesondere während der heiklen Phasen im Lande-
und Startmanöver, bilden (vgl. Urteil der REKO UVEK vom 11. Februar
2002, B-2001-8, E. 10-13).
8.3 Entsprechend den Vorgaben der REKO UVEK in deren Urteil vom
11. Februar 2002 wurde in Ziffer 7.5 der Verfügungen vom 29. August
2006 auf die Bezifferung einer Mindestzahl von Passagieren und Be-
wegungen pro Tag verzichtet, der gleichzeitige Einsatz von mehreren
Helikoptern als Voraussetzung formuliert und erläutert, was unter
"gleichzeitig" zu verstehen ist. Weiter wurde festgelegt, dass die Über-
wachungsperson am Boden während der An- und Abflugphasen mit
den Piloten in Funkkontakt stehen muss und die Vorkehren bei Beteili-
gung verschiedener Flugbetriebsunternehmen untereinander abzu-
sprechen sind. Überdies wurde bestimmt, eine vom durchführenden
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A-1982/2006
Flugbetriebsunternehmen zu bestimmende ausreichende Anzahl Hilfs-
personen habe die Sicherheit der Passagiere und allfälliger Zuschauer
zu gewährleisten. Zudem wurde die Verantwortung beim Flugbetriebs-
unternehmen belassen und nicht auf einen Einsatzleiter übertragen.
Ferner wird von den Unternehmen ein Sicherheitskonzept für den Ein-
zelfall verlangt. Damit ist die Vorinstanz den Vorgaben der REKO
UVEK sowie der Empfehlung des BFU (vgl. E. 8.2) nachgekommen
und die angefochtenen Verfügungen können diesbezüglich nicht bean-
standet werden.
9.
In einem nächsten Schritt ist zu prüfen, ob die angefochtenen Mass-
nahmen, wie von den Beschwerdeführerinnen gerügt, aus anderen als
den im Urteil der REKO UVEK angeführten Gründen auch in ihrer neu-
en Form mit Blick auf die angestrebte Wahrung der Sicherheit unge-
eignet und damit unverhältnismässig sind. Aufgrund der materiell zu
beurteilenden Rechtsbegehren der Beschwerdeführerinnen und nach
durchgeführtem Beweisverfahren erscheinen dabei drei Bereiche we-
sentlich: Vorab die von beiden Beschwerdeführerinnen verlangte Fest-
legung einer einheitlichen Funkfrequenz betreffend An- und Abflüge
auf Aussenlandestellen, sodann die Notwendigkeit einer Überwa-
chungsperson am Boden bzw. die Definition der ihr obliegenden Auf-
gaben und schliesslich die Koordination unter den verschiedenen am
Einsatz beteiligten Flugbetriebsunternehmen.
9.1 Für beide Beschwerdeführerinnen ist es für die Erhöhung der
Flugsicherheit prioritär und zwingend, zur Gewährleistung der Koordi-
nation und Kommunikation zwischen verschiedenen Helikoptern für
An- und Abflüge auf Aussenlandestellen eine einheitliche Funkfre-
quenz festzulegen. Mit einer solchen Vereinheitlichung wäre nach Auf-
fassung der Beschwerdeführerin 1 der Ausschluss sämtlicher Flüge
von und zu Aussenlandeplätzen unter 1'100 m/Meer vom Anwen-
dungsbereich von Ziffer 7.5 der Aussenlandebewilligung gerechtfertigt,
während nach Ansicht der Beschwerdeführerin 2 damit immerhin die
von ihr angefochtenen Punkte der Bewilligung hinfällig würden.
9.1.1 Nachdem das Begehren der Beschwerdeführerinnen anlässlich
des Augenscheins vom 21. April 2007 eingehend diskutiert wurde, er-
achtete es die Vorinstanz trotz anfänglicher Ablehnung in ihren letzten
Stellungnahmen vom 30. Mai und 5. Juli 2007 als sinnvoll, ihm wie
folgt stattzugeben:
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A-1982/2006
Zuerst sei die Gebirgsfrequenz von 130.35 MHz während einer mehr-
monatigen Testphase für die Kommunikation bei sämtlichen Operatio-
nen auf Aussenlandestellen vorzuschreiben. Ein solcher Testbetrieb
erweise sich auch vor dem Hintergrund von Sicherheitsüberlegungen
als unproblematisch. Zeige sich während dieser Zeit, dass es mit die-
ser zusätzlichen Belegung der Gebirgsfrequenz zu Kapazitätsengpäs-
sen komme, müsse im Anschluss eine neue Frequenz definiert bzw.
das Frequenzwesen als Ganzes neu geordnet werden.
Die Vorinstanz sieht für eine solche Neuordnung zum einen die Schaf-
fung einer schweizweiten Frequenz für An- und Abflüge für Aussenlan-
destellen als Möglichkeit. Zum anderen käme die Definition von drei
verschiedenen Frequenzen zu jeweils demselben Zeck, je eine für den
Raum südliche Alpen, nördliche Alpen und Mittelland in Frage. Für bei-
de Beschwerdeführerinnen ist die Festlegung je einer Frequenz für
das Gebiet nördlich und dasjenige südlich der Rhone eine Option. Das
Verfahren für die Neuordnung der Funkfrequenzen würde nach Auffas-
sung der Vorinstanz rund vier bis sechs Monate in Anspruch nehmen.
9.1.2 Gegen dieses von der Vorinstanz vorgeschlagene Vorgehen ist
nichts einzuwenden. Es ist unbestritten, dass die Festlegung einer ein-
heitlichen Frequenz die Koordination und Kommunikation der Flugbe-
triebsunternehmen bei Operationen auf Aussenlandestellen verbes-
sert, damit die Flugsicherheit erhöht und das Risiko von Zusammen-
stössen vermindert wird. Es fragt sich aber, welchen Einfluss eine sol-
che Festlegung einer einheitlichen Frequenz bzw. Neuordnung der
Frequenzen auf die vorliegend angefochtenen Bewilligungen hat. Es ist
mit der Vorinstanz einig zu gehen, dass diese beiden Bereiche unter-
schiedlich geregelt und unabhängig voneinander betrachtet werden
müssen. Die Bewilligungen für Aussenlandungen werden den Helikop-
ter-Flugunternehmen vom BAZL erteilt und in der Regel jährlich erneu-
ert, enthalten indes keine Vorschriften, welche Funkfrequenzen wann
zu gebrauchen sind. Die Rechtsverbindlichkeit der Frequenzordnung
ergibt sich für alle in der Schweiz verkehrenden Luftfahrzeuge aus der
Publikation im AIP, also dem "VFR-Guide" und dem "VFR-Manual" (vgl.
Art. 2 Abs. 1 VVR). Aber ungeachtet dessen stehen die Schaffung ei-
ner möglichst einheitlichen Funkfrequenz für Aussenlandungen und
die Vorkehren in der angefochtenen Ziffer 7.5 in engem Zusammen-
hang. Erst eine klare Frequenzordnung ermöglicht zusammen mit den
in der angefochtenen Bewilligung vorgeschriebenen und nachfolgend
zu prüfenden Massnahmen eine lückenlose Koordination und Kommu-
Seite 20
A-1982/2006
nikation zwischen den an Operationen auf Aussenlandestellen Betei-
ligten, sei es zwischen den Piloten unter sich oder zwischen den Pilo-
ten und der Überwachungsperson am Boden, was wiederum zur Wah-
rung der Flugsicherheit im Sinne von Art. 15 LFG beiträgt.
9.2 Zentraler Streitpunkt ist nach wie vor die Überwachungsperson am
Boden. Wie vorgehend bereits ausgeführt, hat die REKO UVEK ent-
schieden, beim gleichzeitigen Einsatz von mehreren Helikoptern an ei-
ner Aussenlandestelle sei für die Gewährleistung der Flugsicherheit
eine Person am Boden, die ausschliesslich die An- und Abflüge auf
Aussenlandestellen überwache und mit den Piloten in Funkkontakt ste-
he, geboten (Urteil REKO UVEK vom 11. Februar 2002, B-2001-8,
E. 10-11). Hierbei stützte sie sich auf die Ausführungen und die Emp-
fehlung des BFU in seinem Bericht zum Flugunfall vom 26. September
2000. Demnach sei es in Beuson vor allem deshalb zum Unfall gekom-
men, weil keine der drei anwesenden Personen am Boden mit der
Überwachung der Helikopter betraut gewesen sei und keine per Funk
in direktem Kontakt zu den Piloten gestanden habe. Sie hätten sich
alle mit den Passagieren und den Zuschauern beschäftigt und so hätte
niemand die kritische Situation rechtzeitig erkennen können, um über
Funk vor dem drohenden Zusammenstoss zu warnen.
Die Notwendigkeit dieser Überwachungsperson am Boden wurde im
vorliegenden Verfahren von der Vorinstanz ausdrücklich bestätigt. Die
Beschwerdeführerinnen verlangen, es sei zwingend auf eine solche
Person zu verzichten; sie vermögen dies aber nicht hinreichend zu be-
gründen. Ihre Argumente gegen eine solche Person beziehen sich
ausschliesslich auf die Schwierigkeiten in der Koordination und Kom-
munikation. Diese Probleme müssen, wie soeben dargelegt, tatsäch-
lich angegangen werden, ändern aber nichts daran, dass eine solche
Person am Boden grundsätzlich geeignet und erforderlich ist, um das
Risiko von Zusammenstössen zu vermindern: Diese Person ist ein zu-
sätzliches Sicherheitselement, das eingreift, wenn sich bei einem Ma-
növer, an dem mehrere Helikopter beteiligt sind, in der An- und/oder
Abflugphase mindestens zweier Helikopter eine heikle Situation an-
bahnt, die die beteiligten Piloten nicht bemerken oder es zu einer Fehl-
kommunikation zwischen ihnen kommt. Eine Überwachungsperson am
Boden hat eine andere Perspektive als die Piloten und kann sich aus-
schliesslich um die Vermeidung von Zusammenstössen kümmern.
Eine solche Überwachungsperson am Boden zu bezeichnen, ist für die
betroffenen Flugbetriebsunternehmen grundsätzlich auch zumutbar,
Seite 21
A-1982/2006
denn das öffentliche Interesse, an Aussenlandestellen das Risiko einer
Kollision von an- und abfliegenden Helikoptern zu minimieren, über-
wiegt das private Interesse der Helikopterfirmen am Sparen von Per-
sonal- und Ausbildungskosten.
Folglich sind die Begehren betreffend gänzlichem Verzicht auf diese
Überwachungsperson und Ausnahmen von den Vorschriften in der an-
gefochtenen Ziffer 7.5 für Aussenlandeplätze unter 1'100 m/Meer zum
vornherein als unbegründet abzuweisen. Auf diese Überwachungsper-
son am Boden kann mit anderen Worten in den Fällen von Ziffer 7.5
der Aussenlandebewilligung nicht verzichtet werden.
9.2.1 Die Vorinstanz hat die Vorgaben der REKO UVEK bezüglich
Überwachungsperson in Ziffer 7.5 (1. Absatz, Alinea 1 und 2) der an-
gefochtenen Bewilligungen umgesetzt und hält im vorliegenden Be-
schwerdeverfahren daran fest. Demnach muss diese Person am Boden
mindestens die An- und Abflugwege einsehen können und der Funk-
kontakt zu den Piloten muss während den An- und Abflugphasen si-
chergestellt sein. Sei dies aus topografischen oder anderen Gründen
nicht möglich, so seien die Operationen als zu riskant einzustufen und
entsprechend nicht durchzuführen. Die Anforderungen bzw. die Ausbil-
dung der Überwachungsperson sei vom Flugbetriebsunternehmen
festzulegen und im FOM zu beschreiben. Diese Person greife nur dann
ein, wenn es zu einer Fehlkommunikation komme oder wenn trotz ab-
gesetzter Meldungen ein Konflikt vorauszusehen sei.
9.2.2 Die Beschwerdeführerinnen halten dem entgegen, die konkret
getroffene Regelung betreffend Überwachungsperson sei ungeeignet
und lasse viele Fragen hinsichtlich der Umsetzung unbeantwortet. Es
gebe Aussenlandestellen, auf denen eine dort stationierte Person auf-
grund der topografischen Gegebenheiten nicht alle An- und Abflugwe-
ge einsehen könne, die von einem Piloten aber dennoch ohne Gefähr-
dung der Sicherheit angeflogen werden könnten. Der Pilot habe aus
der Luft den besseren Überblick. Insbesondere sei aber nicht klar, wel-
ches Flugbetriebsunternehmen die Person am Boden stellen müsse,
wenn mehrere Unternehmen gleichzeitig eine Aussenlandestelle be-
nutzten und ob die zuerst vor Ort anwesende Person am Boden abge-
zogen werden müsse, wenn ein zweites Flugbetriebsunternehmen mit
einer eigenen Überwachungsperson komme. Ebenfalls offen gelassen
werde, wie mit auswärtigen Flugbetriebsunternehmen umgegangen
und kommuniziert werden soll, wenn ein solches die gleiche Aussen-
Seite 22
A-1982/2006
landestelle ohne vorherige Kontaktnahme bzw. Absprache anfliege. So
könne die Koordination beim Erstanflug nicht gewährleistet werden.
Ferner sei zu definieren, welche Sprachen diese Überwachungsperson
am Boden sprechen und über welche Funkausrüstung sie verfügen
müsse. Schliesslich werde die Haftungsfrage für diese Überwachungs-
person bzw. das Flugbetriebsunternehmen, das diese stelle, nicht ge-
klärt.
9.2.3 Damit die Person am Boden die ihr im Bereich der Aussenlan-
destelle zukommenden Überwachungs- und Warnaufgaben überhaupt
wahrnehmen kann (oben E. 9.2), ist es zwingend, dass sie die An- und
Abflugwege der beteiligten Helikopter einsehen kann. Dies bedingt
eine entsprechende Positionierung dieser Überwachungsperson sowie
eine geeignete Wahl der An- und Abflugwege. Ist diese Voraussetzung
nicht erfüllt, dürfen zwei oder mehrere Helikopter nicht gleichzeitig ei-
nen An- oder Abflug an dieser Aussenlandestelle ausführen bzw. ha-
ben Piloten mit ihrem An- oder Abflug zuzuwarten, wenn sich bereits
ein anderer Helikopter in der An- oder Abflugphase befindet. Ebenfalls
unabdingbar ist sodann, dass die Person am Boden in den An- und
Abflugphasen der Helikopter die Möglichkeit haben muss, mit allen be-
teiligten Piloten via Funk zu kommunizieren, ansonsten sie ihre Aufga-
ben ebenfalls nicht adäquat wahrnehmen kann. Diese Anordnungen
der Voristanz sind sachgerecht und geeignet, die Sicherheit im Flug-
verkehr zu erhöhen. Sie entsprechen auch den Vorgaben im bereits
mehrfach zitierten Urteil der REKO UVEK vom 11. Februar 2002.
Nicht gefolgt werden kann den Beschwerdeführerinnen auch, soweit
sie in der Aussenlandebewilligung eine spezielle Haftungsregelung be-
treffend den Einsatz der Überwachungsperson vermissen; in diesem
Zusammenhang sind die einschlägigen zivil- und öffentlichrechtlichen
Bestimmungen anwendbar. Immerhin ist nochmals darauf hinzuwei-
sen, dass der Einsatz der Überwachungsperson an der flugtechni-
schen Regel "see and avoid", die für den Piloten gilt, nichts ändert
(oben E. 7.2).
9.2.4 Der Beschwerdeführerin 2 ist indes insofern beizupflichten, als
die von ihr bestrittenen Alineas 1 und 2 von Ziffer 7.5, 1. Absatz der
Aussenlandebewilligung diverse Fragen offen lassen. So sind die Vor-
schriften betreffend Überwachungsperson am Boden insbesondere
hinsichtlich der Regelung des Funkverkehrs wie auch in Bezug auf die
Zuständigkeiten beim gleichzeitigen Einsatz mehrerer verschiedener
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Flugbetriebsunternehmen auf derselben Aussenlandestelle unklar. Die
Erläuterungen der Vorinstanz im Rahmen des vorliegenden Beschwer-
deverfahrens sind eine Interpretation, die sich nicht aus den Regeln
selber ergibt. In der verfügten Form erweisen sich die Vorschriften als
ungeeignet, das Ziel, die Gewährleistung der Flugsicherheit (vgl.
Art. 15 LFG) und damit die Vermeidung des Risikos von Zwischenfäl-
len zu erreichen. Die Bestimmungen sind also zu ergänzen und damit
neu zu formulieren.
9.3 Auch die Regelung der Absprache der Vorkehrungen zwischen
mehreren verschiedenen Flugbetriebsunternehmen, die dieselbe Au-
ssenlandestelle gleichzeitig benutzen (Ziffer 7.5, 2. Absatz), ist aus
Sicht der Beschwerdeführerinnen unverhältnismässig, nicht praktika-
bel und unklar. Da die Flugbetriebsunternehmen ihre Programme in
der Regel nicht zum Voraus kennen würden, sei eine vorgängige Ab-
sprache unter ihnen unrealistisch. Nehme ein nicht lokales Unterneh-
men vor dem Erstanflug keinen Kontakt mit den anderen auf, sei eine
Koordination zum Voraus ausgeschlossen. Die Festlegung einer ein-
heitlichen Funkfrequenz für alle Operationen auf Aussenlandestellen
würde dieses Problem grösstenteils lösen, da die Flugbetriebsunter-
nehmen damit sämtlichen Funkverkehr bereits vor dem Landeanflug
mitverfolgen und sich somit ein Bild machen könnten, ob die Aussen-
landestelle bereits benutzt wird und sie sich entsprechend vor dem
Eintreffen melden müssen. Die Vorinstanz macht hierzu geltend, die
Absprache könne nach dem ersten Anflug vor Ort stattfinden, wenn
mehrere Piloten von verschiedenen Flugbetriebsunternehmen gleich-
zeitig auf eine Aussenlandestelle anfliegen würden und dies vorher
nicht voneinander gewusst hätten.
Falls eine bestimmte Aussenlandestelle unter den von Ziffer 7.5 er-
fassten Voraussetzungen gleichzeitig von verschiedenen Flugbetriebs-
unternehmen benutzt wird, so ergibt sich die Notwendigkeit einer Ab-
sprache unter diesen Unternehmen bereits aus der Empfehlung des
BFU: Sind mehrere Helikopter an der gleichen Aussenlandestelle
gleichzeitig im An- oder Abflug, ist die Anwesenheit einer Überwa-
chungsperson am Boden zwingend. Dabei steigt der Koordinationsauf-
wand nicht nur mit der Zahl der beteiligten Helikopter, sondern auch
der involvierten Flugbetriebsunternehmen an. Absprachen unter die-
sen Unternehmen sind daher unumgänglich. Der Zeitpunkt sowie das
wo und wie dieser Absprachen sind indes Ziffer 7.5, 2. Absatz der Au-
ssenlandebewilligung nicht zu entnehmen; diese begnügt sich mit ei-
Seite 24
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nem blossen Hinweis auf die Notwendigkeit, die Vorkehrungen abzu-
sprechen. Wie sich am Augenschein gezeigt hat, bleiben damit jedoch
diverse Detailfragen wie z.B. die Koordination mit auswärtigen Unter-
nehmen ungeklärt, was bei den Beschwerdeführerinnen denn auch
eine Unsicherheit über das konkret zu wählende Vorgehen ausgelöst
hat.
Folglich ist auch die Formulierung von Ziffer 7.5, 2. Absatz nicht hinrei-
chend klar und muss daher als ungeeignet qualifiziert werden. Auch
diese Bestimmung ist aufzuheben.
9.4 Die Beschwerdeführerin 2 verlangt sinngemäss die Festlegung
von An- und Abflugverfahren und die Genehmigung von Konzepten für
häufig angeflogene Aussenlandestellen durch die Vorinstanz.
Die Vorinstanz lehnt dieses Ansinnen ab. Sie bringt vor, hierfür müsste
sie die betreffenden Plätze prüfen, da sie mit der Genehmigung der
Verfahren bzw. der Konzepte die Verantwortung übernehme. Vor allem
aber würden damit auf diesen Aussenlandestellen flugplatzähnliche
Zustände geschaffen, was das System der Infrastruktur der Luftfahrt in
Frage stelle. Ferner bliebe insbesondere das Problem mit den ad hoc-
Plätzen, wie z.B. dem Fussballplatz in Beuson, bei dem sich am
26. September 2000 der Unfall ereignet habe, ungelöst.
Die Argumentation der Vorinstanz ist einleuchtend, weshalb auch das
Bundesverwaltungsgericht eine Festlegung von An- und Abflugverfah-
ren bzw. Genehmigung von Konzepten für alle häufig benutzten Au-
ssenlandestellen nicht als opportun erachtet. Für Aussenlandestellen,
auf die pro Unternehmen mehr als 20 Bewegungen bzw. 10 Landun-
gen pro Kalendermonat durchgeführt werden, kann die Vorinstanz oh-
nehin ein generelles Konzept genehmigen, wie z.B. dasjenige für die
Aussenlandestelle "Le Châble"/VS, die von verschiedenen Helikopter-
Flugunternehmen regelmässig angeflogen wird. Eine Notwendigkeit für
die Genehmigung weiterer solcher Konzepte für alle häufig angefloge-
nen Aussenlandestellen ist daraus jedoch nicht abzuleiten. Abgesehen
davon würde dadurch die Sicherheitsfrage mit Bezug auf bloss gele-
gentlich bzw. für einzelne Anlässe benutzte Aussenlandeplätze nicht
gelöst. Sodann schreiben Art. 85 f. der Verordnung vom 14. November
1973 über die Luftfahrt (Luftfahrtverordnung, LFV, SR 748.01) die Be-
willigungspflicht vor, falls mehrere, d.h. mehr als zwei Helikopter aus-
serhalb von Flugplätzen Flüge durchführen, zu denen öffentlich einge-
laden wird. Schliesslich kann jedes Flugbetriebsunternehmen der Vor-
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instanz jederzeit ein Gesuch um Genehmigung von speziellen Konzep-
ten für wichtige und umfangreiche Einzeloperationen (z.B. für die "Pat-
rouille des Glaciers") einreichen. Die Vorinstanz genehmigt diese
dann, wenn sie überzeugt ist, dass damit alle notwendigen Sicher-
heitsmassnahmen getroffen werden. Bestehen Spezialkonzepte für
Einzelereignisse, gelten die hier angefochtenen allgemeinen Regeln
für Aussenlandungen nicht. Ob die angefochtene Verfügung aber (wie
von der Vorinstanz anlässlich des Augenscheins vom 21. April 2007
vorgebracht) bei Aussenlandestellen, für die ein generelles Konzept
besteht (z.B. "Le Châble"), subsidiär zur Anwendung kommt, kann vor-
liegend offen gelassen werden.
10.
Damit erweist sich die Rüge der Unverhältnismässigkeit bzw. Ungeeig-
netheit in Bezug auf die Regelungen in Ziffer 7.5 der angefochtenen
Bewilligungen hinsichtlich der Überwachungsperson am Boden
(Ziff. 7.5, 1. Absatz, Alineas 1 und 2) sowie der Absprache zwischen
mehreren verschiedenen Flugbetriebsunternehmen (Ziff. 7.5, 2. Ab-
satz), die gleichzeitig dieselbe Aussenlandestelle benutzen, als be-
gründet.
Die Beschwerdeführerin 1 obsiegt demnach insoweit, als ihr Antrag,
für Aussenlandeplätze unter 1'100 m/Meer solle generell die Gebirgs-
frequenz zur Anwendung gelangen, weitere Abklärungen erfordert. Die
Beschwerdeführerin 2 dringt insoweit durch, als Ziffer 7.5, 1. Absatz,
Alineas 1 und 2 sowie Ziffer 7.5, 2. Absatz der angefochtenen Verfü-
gungen aufzuheben und hierzu weitere Abklärungen erforderlich sind.
In diesem Sinne sind die Beschwerden gutzuheissen.
11.
Die Beschwerdeinstanz kann bei diesem Ausgang des Verfahrens ent-
weder in der Sache selber entscheiden oder diese ausnahmsweise mit
verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurückweisen (Art. 61
Abs. 1 VwVG).
Vorliegend bedarf es im Hinblick auf die teilweise Neuformulierung von
Ziffer 7.5 der Aussenlandebewilligung insbesondere einer längeren
Testphase und je nach Resultat der Festlegung einer einheitlichen
Funkfrequenz oder der Neuordnung des Frequenzwesens (vgl. so-
gleich E. 11.1). Aufgrund dieser nötigen weiteren Abklärungen, die ei-
nige Zeit in Anspruch nehmen werden und weil die Vorinstanz die
sachlich kompetentere Behörde ist als das Bundesverwaltungsgericht,
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rechtfertigt es sich ausnahmsweise, die Angelegenheit zum erneuten
Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen (vgl. KÖLZ/HÄNER, a.a.O.,
Rz. 694 f.; MOSER in: MOSER/UEBERSAX, a.a.O., Rz. 3.87 ff.).
11.1 Vorab hat die Vorinstanz die Festlegung einer einheitlichen Funk-
frequenz zu prüfen. Hierfür hat sie in einem ersten Schritt eine mehr-
monatige Testphase durchzuführen, in der einerseits die Gebirgsfre-
quenz (130.35 MHz) für die Kommunikation bei sämtlichen Operatio-
nen sowohl auf Gebirgslandeplätzen wie auch auf Aussenlandestellen
unter 1'100 m/Meer festgeschrieben und andererseits auch die Mög-
lichkeit geprüft wird, für Aussenlandungen (höhenunabhängig) je eine
Frequenz für das Mittelland, den nördlichen und den südlichen Alpen-
kamm zu definieren. Diese Tests sind, soweit möglich und unter Si-
cherheitsaspekten unbedenklich, während der Heliskiing-Saison und
der Gletscherflugsaison für Flächenflugzeuge durchzuführen. Sie wer-
den zeigen, ob eine Neuregelung im Sinne des Antrags der Beschwer-
deführerin 1 überhaupt machbar ist, d.h. ob namentlich die Gebirgsfre-
quenz genügend Kapazität für die sichere Abwicklung aller Starts und
Landungen auf Aussenlandestellen unter 1'100 m/Meer sowie auf Ge-
birgslandeplätzen bietet. Nach Abschluss dieser Testphase hat die Vor-
instanz zu entscheiden, ob eine einheitliche Frequenz für die Operatio-
nen auf Aussenlandestellen definiert werden kann oder ob - und falls
ja, wie - das Frequenzwesen als Ganzes neu zu ordnen ist.
Betreffend Ziffer 7.5, 1. Absatz Alineas 1 und 2 der Aussenlandebewil-
ligung sind einerseits die Ausbildung und der Einbezug der Überwa-
chungsperson am Boden wie auch die an diese Person gestellten An-
forderungen zu klären, vorallem welche Sprachen sie sprechen und
über welche Funkausrüstung sie verfügen muss. Zudem hat die Vorin-
stanz festzulegen, auf welcher Frequenz oder welchen Frequenzen der
Funkverkehr zwischen den Piloten unter sich und zwischen den Pilo-
ten und der Überwachungsperson am Boden ablaufen soll, wobei dem
Umstand Rechnung zu tragen ist, dass nicht alle Helikopter über die
gleiche Funkausrüstung verfügen.
Betreffend Ziffer 7.5, 2. Absatz der Aussenlandebewilligung ist zu prü-
fen, wie die Koordination und Kommunikation ablaufen soll, wenn meh-
rere Flugbetriebsunternehmen gleichzeitig dieselbe Aussenlandestelle
benutzen. Es ist aufzuzeigen, welches Flugbetriebsunternehmen die
Überwachungsperson am Boden zu stellen hat, unter welchen Voraus-
setzungen diese abgezogen werden kann und wie die Koordination mit
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auswärtigen Unternehmen erfolgen soll, die eine gleiche Aussenlan-
destelle ohne vorherige Kontaktnahme anfliegen. In diesem Sinne ist
der Zeitpunkt sowie das Wo und Wie der Absprache unter verschiede-
nen Flugbetriebsunternehmen zu regeln.
11.2 Gestützt auf die Ergebnisse ihrer Abklärungen hat die Vorinstanz
schliesslich in einer neuen Verfügung Ziffer 7.5, 1. Absatz Alineas 1
und 2 sowie 2. Absatz neu zu formulieren. Zumindest ist in der Verfü-
gung ein Verweis auf eine entsprechende separate Detailregelung auf-
zunehmen. Dergestalt müssen die für Operationen auf Aussenlan-
destellen anwendbare(n) Funkfrequenz(en), die Zuständigkeiten sei-
tens der Flugbetriebsunternehmen, der Helikopterpiloten und der
Überwachungsperson am Boden wie auch die Koordination unter meh-
reren beteiligten Flugbetriebsunternehmen klar geregelt sein; ein blo-
sser Hinweis auf die Koordinationspflicht der beteiligten Unternehmen
und Personen wäre ungenügend.
11.3 Schliesslich wird die Vorinstanz zu prüfen haben, wieweit Zif-
fer 7.5, 1. Absatz Alinea 4 der Aussenlandebewilligung an die neu for-
mulierten Bestimmungen anzupassen ist.
12.
Zusammenfassend ist die Beschwerde der Beschwerdeführerin 1 da-
hingehend teilweise gutzuheissen, als die Angelegenheit zum weiteren
Vorgehen im Sinne von E. 11 an die Vorinstanz zurückzuweisen ist; so-
weit die Beschwerdeführerin 1 generell die Nichtanwendbarkeit von
Ziff. 7.5 der angefochtenen Verfügung verlangt, ist ihre Beschwerde
abzuweisen, soweit darauf überhaupt eingetreten werden kann.
Die Beschwerdeführerin 2 obsiegt insoweit, als die von ihr bestrittenen
Ziffer 7.5, 1. Absatz, Alineas 1 und 2 sowie Ziffer 7.5, 2. Absatz der an-
gefochtenen Verfügung aufgehoben und zur Neuformulierung an die
Vorinstanz zurückgewiesen werden. Sie unterliegt indes dahingehend,
als auf eine Regelung der Koordination beim gleichzeitigen Einsatz
verschiedener Flugbetriebsunternehmen nicht verzichtet werden kann
und nicht generell für häufig angeflogene Aussenlandestellen An- und
Abflugverfahren festzulegen oder Konzepte zu genehmigen sind.
13.
Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt in der Entscheidformel die
Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei. Unterliegt
diese nur teilweise, so werden die Verfahrenskosten ermässigt. Keine
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Verfahrenskosten werden Vorinstanzen oder beschwerdeführenden
und unterliegenden Bundesbehörden auferlegt (Art. 63 Abs. 1 und 2
VwVG). Die Kosten der Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht
setzen sich zusammen aus der Gerichtsgebühr und den Auslagen; als
letztere gelten unter anderem die Kosten für die Beweiserhebung
(Art. 1 des Reglements vom 11. Dezember 2006 über die Kosten und
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE,
SR 173.320.2]).
Vorliegend wurde im Rahmen des Beweisverfahrens ein Augenschein
durchgeführt. Für dessen Organisation hat die Vorinstanz mit Eingabe
vom 5. Juli 2007 Kosten von Fr. 2'661.40 ausgewiesen. Unter Berück-
sichtigung dieser Auslagen belaufen sich die Verfahrenskosten auf ins-
gesamt Fr. 6'000.-. Im Rahmen ihres teilweisen Unterliegens (oben
E. 12) ist den Beschwerdeführerinnen ein Drittel dieser Kosten, aus-
machend Fr. 2'000.-, je hälftig, also zu je Fr. 1'000.-, aufzuerlegen.
Diese sind mit den geleisteten Kostenvorschüssen von je Fr. 1'000.- zu
verrechnen.
Da der teilweise unterliegenden Vorinstanz keine Kosten auferlegt wer-
den können (Art. 63 Abs. 2 VwVG), sind die restlichen Verfahrenskos-
ten durch das Bundesverwaltungsgericht zu tragen, welches der Vorin-
stanz demnach die für den Augenschein aufgelaufenen Kosten zu er-
setzen hat. Zu diesem Zweck hat die Vorinstanz dem Bundesverwal-
tungsgericht ihre Kontonummer mitzuteilen.
14.
Den nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerinnen ist keine Par-
teientschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 ff.
VGKE).
15.
Die Schlussbemerkungen der Beschwerdeführerin 2 vom 4. Juli 2007
sowie die Eingabe der Vorinstanz vom 5. Juli 2007, welche keine neu-
en rechtsrelevanten Positionen enthalten, die nicht schon vorher be-
kannt gewesen wären, sind den Verfasserinnen je wechselseitig und
der Beschwerdeführerin 1 mit vorliegendem Urteil zur Kenntnis zu
bringen.
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerden werden dahingehend teilweise gutgeheissen, als Zif-
fer 7.5, 1. Absatz, Alineas 1 und 2 sowie Ziffer 7.5, 2. Absatz der ange-
fochtenen Verfügungen aufgehoben und die Akten zum weiteren Vor-
gehen im Sinne von Erwägung 11 an die Vorinstanz zurückgewiesen
werden. Im Übrigen werden die Beschwerden abgewiesen, soweit dar-
auf einzutreten ist.
2.
Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 6'000.- werden zu einem
Drittel, ausmachend Fr. 2'000.-, je hälftig, somit zu je Fr. 1'000.-, den
Beschwerdeführerinnen 1 und 2 auferlegt und mit dem von ihnen ge-
leisteten Kostenvorschuss verrechnet. Der Vorinstanz werden zu Las-
ten des Bundesverwaltungsgerichts Kosten für die Beweiserhebung
von Fr. 2'661.40 ersetzt. Zu diesem Zweck hat die Vorinstanz dem
Bundesverwaltungsgericht ihre Kontonummer bekannt zu geben.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Die Schlussbemerkungen der Beschwerdeführerin 2 vom 4. Juli 2007
sowie die Eingabe der Vorinstanz vom 5. Juli 2007 werden ihnen je
wechselseitig und der Beschwerdeführerin 1 zugestellt.
5.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin 1 (Gerichtsurkunde; Beilagen: Schlussbe-
merkungen der Beschwerdeführerin 2 vom 4. Juli 2007 und Eingabe
der Vorinstanz vom 5. Juli 2007)
- die Beschwerdeführerin 2 (Gerichtsurkunde; Beilage: Eingabe der
Vorinstanz vom 5. Juli 2007)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. 1/18/18-02.03 D 06-0106; eingeschrieben;
Beilage: Schlussbemerkungen der Beschwerdeführerin 2 vom
4. Juli 2007)
- das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
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Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Jürg Kölliker Giovanna Battagliero
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die
Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die
Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die
Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat,
beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).
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