Abtei lung I
A-1993/2006
{T 1/2}
Urteil vom 25. Juli 2007
Mitwirkung: Richter Jürg Kölliker (Vorsitz), Richter Lorenz Kneubühler
(Abteilungspräsident), Richter André Moser, Gerichtsschreiber
Thomas Moser.
1. Kanton Zürich, handelnd durch die Baudirektion, vertreten durch das Amt für
Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL), 8090 Zürich,
2. unique Fughafen Zürich AG, Postfach, 8058 Zürich,
Beschwerdeführende,
gegen
Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL), 3003 Bern,
Vorinstanz,
betreffend
Altlastensanierung prov. Busgate Süd/Vorfeldzone Süd, Kostenver-
teilungsverfügung; Verfügung des BAZL vom 19. Oktober 2006.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Sachverhalt:
A. Nachdem das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft des Kantons Zürich
(AWEL) den Bereich Busgate Süd/Vorfeldzone Süd am Flughafen Kloten
als sanierungsbedürftig klassiert hatte, nahm die Flughafen Zürich AG
(unique) im Sommer 2000 die Altlastensanierung an die Hand. Die Sanie-
rung wurde in drei Etappen durchgeführt und ist inzwischen abgeschlos-
sen. Es waren verschiedene Behörden in die Sanierung involviert.
B. Am 31. Oktober 2005 gelangte unique an das Bundesamt für Zivilluftfahrt
(BAZL) und verlangte eine Verfügung über die Verteilung der Sanierungs-
kosten. Ihr Hauptantrag lautete auf Befreiung von der Tragung der Sanie-
rungskosten und auf Rückerstattung der angefallenen Aufwendungen.
C. Das BAZL hielt seine Zuständigkeit für fraglich und führte deshalb einen
Meinungsaustausch mit der aus seiner Sicht zuständigen Behörde, dem
AWEL, durch (Schreiben vom 19. Januar 2006). Das AWEL seinerseits
erklärte sich am 3. März 2006 für den Erlass der verlangten Kostenvertei-
lungsverfügung ebenfalls für nicht zuständig. Nach einem weiteren Brief-
wechsel mit unique erliess das BAZL am 16. Oktober 2006 eine Ver-
fügung. Es erklärte sich darin für unzuständig, trat auf das Gesuch von
unique nicht ein und überwies dieses an das AWEL zur Bearbeitung.
Zur Begründung führte es aus, für den Erlass einer Kostenverteilungsver-
fügung sei die Vollzugsbehörde zuständig. Das Umweltschutzrecht und
insbesondere das Altlastensanierungsrecht seien grundsätzlich durch die
Kantone zu vollziehen. Einer Bundesbehörde obliege diese Aufgabe nur
dann, wenn sie gleichzeitig ein anderes Bundesgesetz oder einen Staats-
vertrag vollziehe. Die vorliegend interessierende Altlastensanierung sei
nicht durch das BAZL in einem Verfahren nach eidgenössischem Luftfahrt-
recht angeordnet worden. Vielmehr habe das AWEL die Sanierung materi-
ell beurteilt und begleitet. Es sei daher zweckmässig, wenn das AWEL
auch über die Verteilung der Sanierungskosten befinde.
D. Gegen diese Verfügung hat das AWEL, in Vertretung der Baudirektion des
Kantons Zürich, am 10. November 2006 bei der Eidgenössischen Rekurs-
kommission für Infrastruktur und Umwelt (REKO/INUM) Beschwerde ge-
führt. Das AWEL beantragt, das BAZL (oder eventuell das Eidgenössische
Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation [UVEK])
sei anzuweisen, das Gesuch von unique entgegenzunehmen und als zu-
ständige Behörde zu prüfen. In formeller Hinsicht führt das AWEL aus, die
Baudirektion sei mehrfach beschwert, denn wenn sie anstelle des BAZL
das Verfahren durchführen müsse, verursache das bei ihr erhebliche Um-
triebe und es werde die Kompetenzordnung zwischen Bund und Kanton
verletzt. In der Sache hält das AWEL fest, es gehe davon aus, dass der
Bund im Flughafenperimeter umfassend für den Vollzug des eidgenössi-
schen Altlastenrechts zuständig sei. Vorliegend seien die altlastenrechtli-
chen Anordnungen, mit Ausnahme der Sanierungsphasen 1 und 2, durch
das UVEK bzw. das BAZL getroffen worden. Zwar habe es (das AWEL)
3materielle, vorab altlastentechnische, Gesichtspunkte geprüft, das könne
aber nicht dazu führen, dass eine gesetzlich vorgesehene Bundeszustän-
digkeit auf den Kanton übergehe. Der Kanton habe nur Hilfe geleistet, weil
der Bund über keine eigene Vollzugsorganisation verfüge. Ferner sei
widersprüchlich, wenn sich das BAZL für zuständig erkläre, was den Alt-
lastenkataster im Flughafenbereich angehe, dann aber nicht bereit sei, die
nachgesuchte Kostenverteilungsverfügung zu erlassen.
E. Am 15. November 2006 hat auch unique (Beschwerdeführerin 2) bei der
REKO/INUM Beschwerde gegen den Nichteintretensentscheid des BAZL
geführt. Sie verlangt, es sei festzustellen, dass das BAZL für den Erlass
der Kostenverteilungsverfügung zuständig sei. Sie hält dafür, die dritte
Phase der hier interessierenden Sanierung sei, obwohl hierfür kein Plan-
genehmigungsverfahren nötig gewesen sei, in Anwendung von Bundesluft-
fahrtrecht durchgeführt worden. Damit sei der Zuständigkeitsbereich des
BAZL betroffen. Für eine Bundeszuständigkeit spreche ferner, dass die
Sanierungsarbeiten als Ganzes, also einschliesslich der Etappen 1 und 2,
durch die entsprechende Auflage des UVEK in dessen Plangenehmigung
vom 15. Dezember 2003 verfügt worden seien.
F. Nachdem der Instruktionsrichter der REKO/INUM das AWEL aufgefordert
hatte, sich über seine Prozessführungsbefugnis auszuweisen, hat die Bau-
direktorin des Kantons Zürich am 8. Dezember 2006 mitgeteilt, das AWEL
sei im Sinne einer umfassenden Aufgabendelegation u.a. auch mit der
Behandlung von Geschäften im Zusammenhang mit altlastenrechtlichen
Kostenverteilungen betraut worden. Das Amt sei daher zur Führung des
vorliegenden Beschwerdeverfahrens ermächtigt.
G. Die REKO/INUM hat die beiden Geschäfte per 1. Januar 2007 zuständig-
keitshalber an das neue Bundesverwaltungsgericht übergeben. Der Inst-
ruktionsrichter hat die beiden Verfahren mit Verfügung vom 16. Februar
2007 vereinigt und den Beteiligten ausserdem mitgeteilt, als Beschwerde-
führer 1 gelte fortan der Kanton Zürich, handelnd durch die Baudirektion
und vertreten durch das AWEL.
H. Das BAZL beantragt in seiner Vernehmlassung vom 16. März 2007 die
Abweisung der beiden Beschwerden. Es hält fest, im Bereich der Flugplät-
ze seien die Bundesbehörden (UVEK bzw. BAZL) nur dann für den Vollzug
von Umweltrecht zuständig, wenn ein direkter Zusammenhang mit einer
Plangenehmigung oder einer Genehmigung oder Änderung eines Betriebs-
reglements bestehe. Vorliegend habe es drei Sanierungsetappen gegeben
und von diesen sei nur die dritte in einem luftfahrtrechtlichen Verfahren be-
urteilt und verfügt worden. Die fragliche Auflage des UVEK in dessen Plan-
genehmigung habe sich allerdings auf eine entsprechende Beurteilung und
einen Antrag des AWEL gestützt. Dieses habe denn auch die wesentlichen
Vollzugstätigkeiten vorgenommen und sei daher vorliegend zuständig.
I. Die Beschwerdeführerin 2 hat am 4. Juni 2007 ein letztes Mal Stellung ge-
nommen und ausgeführt, für die Bundeszuständigkeit sei allein ausschlag-
gebend, dass die erwähnte Auflage in einem luftfahrtrechtlichen Verfahren
durch eine zuständige Bundesbehörde ergangen sei. Daran ändere nichts,
4dass sich das UVEK nicht auf seine eigene Beurteilung gestützt habe, son-
dern auf die einer fachlich kompetenten Behörde.
J. Der Beschwerdeführer 1 hat am 18. Juni 2007 eine letzte Stellungnahme
abgegeben und erklärt, für das AWEL habe immer festgestanden, dass der
Bund zuständig sei. Deshalb habe das AWEL auch nicht verfügt, sondern
in seinen Schreiben jeweils auf die Zuständigkeit des Bundes hingewie-
sen. Das AWEL habe den Sanierungsmassnahmen zugestimmt und diese
begleitet, der Bund habe jedoch stillschweigend seine Genehmigung er-
teilt. Der Beschwerdeführer 1 verweist ferner auf einen Entscheid der
REKO/INUM, wonach der Vollzug des Altlastensanierungsrechts innerhalb
des Flughafenperimeters der Vorinstanz obliege.
K. Weitere Sachverhaltselemente und Vorbringen der Beteiligten werden, so-
weit entscheidwesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen erörtert.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Dazu gehören
auch Verfügungen über die als nicht gegeben erachtete Zuständigkeit
i.S.v. Art. 9 Abs. 2 VwVG.
Das BAZL zählt zu den Behörden nach Art. 33 VGG und ist damit eine
Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Im Bereich des Umwelt- bzw.
des Luftfahrtrechts besteht sodann keine Ausnahme von der sachlichen
Zuständigkeit nach Art. 32 VGG. Wenn es aufgrund dieser Ordnung
zuständig ist, übernimmt das Bundesverwaltungsgericht die am 1. Januar
2007 bei den Eidgenössischen Rekurs- und Schiedskommissionen oder
bei den Beschwerdediensten der Departemente hängigen Rechtsmittel
(Art. 53 Abs. 2 VGG). Das Bundesverwaltungsgericht ist daher zuständig
für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerden.
2. Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vor-
instanz am Verfahren teilgenommen hat, durch die angefochtene Verfü-
gung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung hat. Dieses Beschwerderecht ist zwar auf Priva-
te zugeschnitten, öffentlichrechtliche Körperschaften können sich aber
unter gewissen Voraussetzungen ebenfalls darauf berufen (vgl. ALFRED
KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege
des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 566 ff.). Behörden sind ferner zur
Beschwerde berechtigt, wenn ein Spezialgesetz ihnen dieses Recht ein-
räumt (Art. 48 Abs. 2 VwVG).
Die Beschwerdeführerin 2 ist als Gesuchstellerin und Adressatin der ange-
fochtenen Verfügung formell und materiell beschwert. Sie ist daher ohne
weiteres beschwerdebefugt. Der Beschwerdeführer 1 hat am erstinstanzli-
chen Verfahren nicht als Partei, aber doch insofern teilgenommen, als zwi-
schen dem kantonalen AWEL und dem BAZL (Vorinstanz) ein Meinungs-
5austausch zur Frage der Zuständigkeit stattfand. Vorliegend geht es genau
auch darum, ob der Bund bzw. die Vorinstanz oder der Beschwerdefüh-
rer 1 bzw. das AWEL zuständig ist. Stellt sich diese Frage, muss der
Beschwerdeführer 1 als berührt im Sinne von Art. 48 Abs. 1 VwVG gelten
(BGE 117 Ib 111 E. 1b). Er ist daher ebenfalls beschwerdelegitimiert. Das
AWEL ist aufgrund einer Ermächtigung durch die kantonale Baudirektorin
zur Prozessführung befugt.
3. Die beiden Beschwerden wurden rechtzeitig (Art. 50 VwVG) und formge-
recht (Art. 52 VwVG) erhoben. Auf sie ist daher einzutreten.
4. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Verletzungen von Bundesrecht - einschliesslich der unrichtigen oder un-
vollständigen Feststellung des Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus-
übung des Ermessens - sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG).
5. Die Beschwerdeführerin 2 hat bei der Vorinstanz ein Gesuch um Erlass
einer Kostenverteilungsverfügung gemäss Art. 32d Abs. 4 des Umwelt-
schutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01) gestellt. Das Ge-
setz sagt nicht ausdrücklich, welche Behörde hierfür zuständig ist, meint
aber die jeweilige Vollzugs- bzw. Sanierungsbehörde (PIERRE TSCHANNEN,
Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zürich 2003, hiernach: Kommentar
USG, Art. 32d USG, N. 45). Das sehen auch Vorinstanz und Beschwerde-
führende so. Uneinigkeit herrscht hingegen darüber, wer vorliegend Voll-
zugsbehörde war.
Nach Art. 36 USG vollziehen grundsätzlich die Kantone das USG. Der
Bund ist nur in einer Reihe von Sonderbereichen zuständig; diese sind in
Art. 41 Abs. 1 USG abschliessend aufgezählt. Zusätzliche Vollzugskompe-
tenzen des Bundes ergeben sich aus Art. 41 Abs. 2 USG. Demnach ist die
Bundesbehörde, die ein anderes Bundesgesetz oder einen Staatsvertrag
vollzieht, bei der Erfüllung dieser Aufgabe auch für den Vollzug des USG
zuständig. Zum Tragen kommt diese Regel namentlich im Zusammenhang
mit der Genehmigung von Infrastrukturvorhaben. Art. 41 Abs. 2 USG weist
dem Bund nicht nur zusätzliche Zuständigkeiten zu, sondern regelt gleich-
zeitig auch die Aufgabenteilung innerhalb der Bundesverwaltung (vgl. zum
Ganzen: BBl 1979 III 816 f.; PETER M. KELLER, Kommentar USG, Art. 41
USG, N. 11 und 20 f.). Im Bereich des Altlastensanierungsrechts liegt der
Vollzug, entsprechend dem Grundsatz von Art. 36 USG, bei den Kantonen
(Art. 32c Abs. 1 USG). Die Regel von Art. 41 Abs. 2 USG wird auf Verord-
nungsstufe indes ebenfalls explizit bekräftigt (Art. 21 Abs. 2 der Altlasten-
Verordnung vom 26. August 1998 [AltlV, SR 814.680]). Hat eine Bundes-
behörde nebst einem anderen Bundesgesetz auch das USG zu vollziehen,
dann nur insoweit, als sie auch den zuständigkeitsbegründenden Sach-
erlass vollzieht (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1A.366/1999 vom 27. Sep-
tember 2000 E. 1A, veröffentlicht in: Umweltrecht in der Praxis [URP]
2000, S. 788 f.).
6. Im Bereich des Luftfahrtrechts fallen der Vorinstanz und dem UVEK zahl-
reiche Bewilligungsaufgaben zu (vgl. Art. 36 ff. des Luftfahrtgesetzes vom
21. Dezember 1948 [LFG, SR 748.0]). Auf diese Ordnung Bezug neh-
6mend, führt die Vorinstanz aus, eine Bundeszuständigkeit für den Vollzug
des USG bestehe nur dann, wenn dieser in einem direkten Zusammen-
hang mit der Plangenehmigung für eine Flugplatzanlage oder der Geneh-
migung eines Betriebsreglements stehe. Die hier interessierende Sanie-
rung sei, jedenfalls was die ersten beiden Etappen anbelange, gerade
nicht in einem solchen Verfahren angeordnet worden. Nur die dritte Sanie-
rungsetappe sei durch das UVEK, in einem Plangenehmigungsverfahren
nach LFG, beurteilt und verfügt worden. Die fragliche Auflage habe sich
allerdings auf eine entsprechende Beurteilung und einen Antrag des AWEL
gestützt. Da dieses die Sanierung in materieller Hinsicht somit umfassend
beurteilt und die wesentlichen Vollzugstätigkeiten vorgenommen habe, sei
es zweckmässig, wenn es auch über die Verteilung der Kosten befinde.
Die Beschwerdeführerin 2 hält fest, die Sanierungsarbeiten als Ganzes
seien durch die in der Plangenehmigung des UVEK enthaltene Auflage
und damit im Zuständigkeitsbereich des Bundes verfügt worden. Sie räumt
ein, materiell habe sich nicht die Vorinstanz, sondern das AWEL mit der
Sanierung befasst, meint aber, dies vermöge an der formellen Zuständig-
keit (der Vorinstanz) nichts zu ändern, erst recht nicht, nachdem diese im
Jahr 2005 gegenüber dem AWEL explizit die Zuständigkeit in Sachen Alt-
lasten am Flughafen Zürich für sich reklamiert habe.
Nach Meinung des Beschwerdeführers 1 besteht gar eine umfassende
Zuständigkeit des Bundes, was den Vollzug des Altlastenrechts im Fluha-
fenperimeter angeht. Er hält dafür, diese Zuständigkeit könne nicht auf ihn
übergehen, nur weil er vorliegend materielle, altlastentechnische Gesichts-
punkte geprüft und die Sanierung begleitet habe. Dies sei nur im Sinne
einer Hilfestellung geschehen, weil es beim Bund keine eigene Vollzugsor-
ganisation gebe. Verfügt habe das AWEL nie, sondern in seinen Schreiben
jeweils auf die Zuständigkeit des Bundes hingewiesen. Das AWEL habe
den Sanierungsmassnahmen zwar zugestimmt und diese auch begleitet,
dies jedoch unter der stillschweigenden Genehmigung durch den Bund.
Dieser habe nicht interveniert und das AWEL die Sanierung begleiten las-
sen. Der Beschwerdeführer 1 hält der Vorinstanz weiter vor, sie verhalte
sich widersprüchlich, wenn sie sich für den Altlastenkataster im Flughafen-
bereich für zuständig erkläre, dann aber nicht bereit sei, eine Kostenvertei-
lungsverfügung zu erlassen. Es wäre nicht sachgerecht, wenn zwei
Gemeinwesen ein Kostenverteilungsverfahren durchführten. Vorliegend
müsse der Bund, als übergeordnetes Gemeinwesen und im Sinne einer
Kompetenzattraktion, umfassend für die Behandlung des Gesuchs zustän-
dig sein.
6.1 Das Altlasten- und Umweltberatungsbüro Martin Stammbach, Winterthur,
führte auf dem Areal des Flughafens Zürich von 1999 bis 2000 Untersu-
chungen durch und ermittelte für den Bereich Vorfeldzone Süd/Provisori-
sches Busgate Süd eine Altlast aus Kohlenwasserstoff und Kerosin. Es
erklärte das Gebiet für sanierungsbedürftig und empfahl eine Sanierung in
drei Phasen. Das mit der Sache befasste AWEL schloss sich dieser Beur-
teilung an und stimmte dem vorgeschlagenen Vorgehen am 15. September
2000 zu. Danach wurde umgehend mit Etappe 1 der Sanierung begonnen.
7Kurz zuvor, am 11. August 2000, hatte die Beschwerdeführerin 2 bei der
Vorinstanz zuhanden des UVEK ein Gesuch für die Neugestaltung der
Vorfeldzone Süd eingereicht, worauf Vorinstanz und UVEK ein Plangeneh-
migungsverfahren nach Art. 37 LFG einleiteten. Parallel, aber unabhängig
davon gingen unter behördlicher Begleitung durch das AWEL die bereits
begonnenen Sanierungsarbeiten weiter; Phase 2 wurde im März 2001
abgeschlossen.
Im Verfahren vor dem UVEK war die Sanierung ebenfalls Thema. Das
UVEK hielt in seiner Plangenehmigungsverfügung vom 15. Dezember
2003 im Sinne einer Auflage fest, die Altlast im Bereich Vorfeldzone Süd
müsse so weit saniert werden, dass durch sie keine schädlichen und lästi-
gen Einwirkungen entstehen könnten. Nach dem Dafürhalten des Be-
schwerdeführers 2 hat das UVEK mit dieser Auflage die Sanierung als
Ganzes genehmigt. Die Vorinstanz führt in der Vernehmlassung aus, mit
dieser Auflage sei allein die dritte Sanierungsetappe angeordnet worden.
Die Beschwerdeführenden widersprechen der Darstellung nicht, wonach
das AWEL über die ganze Sanierung hinweg mit den materiellen, altlasten-
technischen Fragen befasst war. Vielmehr bekräftigen sie dies ihrerseits
ausdrücklich. Für sie ergibt sich die vorliegend interessierende Zuständig-
keit ausschliesslich aus der angeblich formellen und umfassenden Zustän-
digkeit der Vorinstanz und des UVEK für die „Sanierungsarbeiten als Gan-
zes“ bzw. für Etappe 3.
6.2 Unbestritten ist, dass das AWEL die ganze Sanierung materiell beurteilt
und begleitet hat. Die förmliche Anordnung sieht der Beschwerdeführer 1
jedoch nicht beim AWEL, das dem vorgelegten Konzept lediglich zuge-
stimmt habe, sondern beim Bund, der innerhalb des Flughafenperimeters
generell zuständig sei und die vorliegende Sanierung stillschweigend ge-
nehmigt habe. Dieser Sichtweise kann nicht gefolgt werden. Es ist nicht
ersichtlich, gestützt worauf, wenn nicht auf das Schreiben des AWEL vom
15. September 2000, mit den Sanierungsarbeiten begonnen wurde. Dass
das AWEL nicht förmlich verfügte und ausserdem in genereller Weise An-
ordnungen seitens der Bundesbehörden vorbehielt, ändert daran nichts.
Der Vorbehalt war bloss unbestimmter Natur und blieb insofern ohne Aus-
wirkungen, als die Bundesluftfahrtbehörden in der Folge für die Sanie-
rungsphasen 1 und 2 weder eine Bewilligung erteilten noch irgendwelche
Auflagen machten. Zumindest faktisch erfolgte die Anordnung der Sanie-
rung somit durch das AWEL. Dieses Fazit legt insbesondere auch der
Schlussbericht durch das Büro Martin Stammbach zu den Etappen 1 und 2
vom 10. Mai 2004 (vgl. insbesondere Ziff. 1.1 und 1.3) nahe. Dass der
Vollzug aufgrund einer stillschweigenden Genehmigung durch die Vorins-
tanz, wie vom Beschwerdeführer 1 zuletzt geltend gemacht, auf den Bund
übergegangen sei, entbehrt einer Grundlage. Die Bundesluftfahrtbehörden
kamen erst bei Phase 3 ins Spiel. Dort hatten diese zwar die formelle Herr-
schaft über das Verfahren, die materielle hingegen lag ebenfalls beim
AWEL. Anordnenden Charakter in Bezug auf die Sanierung als Ganzes
hatte auch die Auflage des UVEK in der Plangenehmigungsverfügung vom
15. Dezember 2003 nicht. Zwar mag die Auflage die Sanierung als Ganzes
8erfassen. Die Auflage konnte (in Bezug auf die gesamte Sanierung) indes
nicht mehr als deklarative Bedeutung haben, denn die Sanierung war in
diesem Zeitpunkt längst im Gange und die ersten beiden Etappen überdies
bereits abgeschlossen. Jedenfalls lässt sich mit Verweis auf jene Auflage
der Vollzug nicht dem UVEK zurechnen. Über alles gesehen ergibt sich
somit, dass die gesamte materielle Beurteilung der Sanierung beim AWEL
lag. Folglich ist dieses technisch und inhaltlich am besten mit der Sanie-
rung vertraut. Von einem Vollzug durch eine Bundesbehörde ist mithin nur
in formeller Hinsicht und nur bezogen auf die dritte Etappe auszugehen.
6.3 Die Kenntnis des Geschäfts vorab in materieller Hinsicht ist für die Kosten-
verteilung unerlässlich. Die Behörde, die die Kostenverteilungsverfügung
erlässt, ist auf das im Verlauf der Sanierung erworbene Sachwissen ange-
wiesen. Gerade wegen des engen Sachzusammenhangs zwischen Sanie-
rung und Kostenverteilung ist es die Sanierungsbehörde, die für die Verfü-
gung nach Art. 32d Abs. 4 USG zuständig ist (TSCHANNEN, a.a.O., Art. 32d
USG, N. 45). Das AWEL hatte dies am 3. März 2006 im Rahmen des Mei-
nungsaustausches selber eingeräumt und sich selbst als Sanierungsbe-
hörde bezeichnet. Waren mehrere Behörden in eine Sanierung involviert,
hat mithin sinnvollerweise jene über die Kostenverteilung zu befinden, die
den Fall in den sachlichen Belangen umfassend beurteilen kann. Lag der
Vollzug zudem auch formell zur Hauptsache bei ihr, muss sie erst recht
zuständig sein. Massgebend ist somit nicht, bei wem die Zuständigkeit
dem Buchstaben nach lag oder wem sie richtigerweise zugestanden hätte,
sondern wer die Sanierung effektiv vollzogen hat. Dies war vorliegend das
AWEL. Es hat die Sanierung auf Behördenseite nicht nur materiell umfas-
send geleitet, sondern diese faktisch auch angeordnet, namentlich deren
erste zwei Phasen.
6.4 Nicht zu überzeugen vermag der Beschwerdeführer 1 mit dem Argument,
das AWEL habe das Geschäft nur im Sinne einer Hilfestellung betreut, weil
der Bund über keine eigene Vollzugsorganisation verfüge. Dass eine
Amtsstelle bei einer Sanierung weitreichende Arbeiten leistet, ohne deswe-
gen selber zur Vollzugsbehörde zu werden, ist zwar grundsätzlich denk-
bar. Vorliegend hat das AWEL aber deutlich mehr getan, als nur hilfsweise
sein Fachwissen auf dem Gebiet der Altlastensanierungen zur Verfügung
gestellt. Es hat die Sanierung weitgehend selbständig angeordnet und das
Vorhaben auch materiell stark geprägt.
6.5 Hat jene Behörde die Kostenverteilungsverfügung zu erlassen, welche die
Sanierung effektiv vollzogen hat, kann nur die im konkreten Fall gelebte
Aufgabenwahrnehmung relevant sein. Nicht von Belang ist daher, wer in
vergleichbaren Verfahren die Sanierung vollzogen hat oder wer dazu auf-
grund der gesetzlichen Ordnung oder einer Abmachung berufen wäre.
Damit erweisen sich gleich mehrere beschwerdeweise vorgebrachte Argu-
mente als unzutreffend. Läge der Vollzug des Altlastenrechts im Bereich
von Flughäfen umfassend beim Bund, wie dies der Beschwerdeführer 1
vorbringt, hiesse das noch nicht, dass der Bund auch dann für die Kosten-
verteilungsverfügung zuständig wäre, wenn diese Zuständigkeitsordnung
in einem konkreten Fall, aus welchen Gründen auch immer, nicht eingehal-
9ten worden wäre. Die Vorinstanz weist zu Recht auf den Wortlaut von
Art. 41 Abs. 2 USG hin. Demnach hat die Bundesbehörde, die ein anderes
Bundesgesetz (...) vollzieht, bei der Erfüllung dieser Aufgabe auch das
USG zu vollziehen. Die Vorinstanz ist, wie sie richtig ausführt, für den Voll-
zug des USG daher nur dann zuständig, wenn ein direkter Zusammenhang
mit einem luftfahrtrechtlichen Verfahren besteht (vgl. auch BBl 1979 III
817). Diese Voraussetzung ist vorliegend nicht bzw. nur im oben (E. 6.2)
erwähnten, sehr beschränkten Umfang gegeben. Ob innerhalb des Flug-
hafenperimeters gestützt auf das Luftfahrtrecht oder eine Abmachung zwi-
schen der Vorinstanz und dem AWEL eine generelle Bundeszuständigkeit
besteht, kann hier offen bleiben. Immerhin kann aber darauf hingewiesen
werden, dass im Bereich von Flugplätzen eine sehr weitgehende Bundes-
zuständigkeit besteht. So gilt ein sehr weiter Anlagebegriff, mit der Folge,
dass die betreffenden Vorhaben in einem Plangenehmigungsverfahren zu
bewilligen sind (Art. 37 LFG; TOBIAS JAAG, Die schweizerischen Flughäfen:
Rechtsgrundlagen, Organisation und Verfahren, in: Tobias Jaag, Rechts-
fragen rund den Flughafen, Zürich 2004, S. 42 f.; zum Begriff der Flug-
platzanlagen vgl. auch BGE 124 II 75 E. 4). Zuständig für die Genehmi-
gung sind jeweils die Bundesbehörden.
6.6 Vor diesem Hintergrund ist denn auch zu sehen, dass die Vorinstanz für
den Erlass der Altlastenkataster bei allen zivilen Flugplätzen der Schweiz
zuständig zeichnet. Da für die Kostenverteilungsverfügung aber nicht auf
eine generelle Zuständigkeit oder eine solche in einem anderen Fall abzu-
stellen ist, sondern auf die effektive Aufgabenwahrnehmung bei der kon-
kret zu beurteilenden Sanierung, ist es nicht widersprüchlich, wenn sich
die Vorinstanz einerseits für zuständig hält, was den Altlastenkataster am
Flughafen Zürich angeht, es aber andererseits ablehnt, die vorliegend
nachgesuchte Kostenverteilungsverfügung zu erlassen. Aus dem gleichen
Grund ist auch der Hinweis des Beschwerdeführers 1 unbehelflich, die
REKO/INUM habe klar den Bund als zuständig für den Vollzug des Altlas-
tenrechts im Perimeter des Flughafens Zürich bezeichnet (vgl. Entscheid
REKO/INUM vom 7. Dezember 2006, B-2006-70, E. 4 i.f.). Aus dem Ent-
scheid der REKO/INUM kann daher nichts für die sich hier stellende Frage
abgeleitet werden.
6.7 Fällt die Zuständigkeit für die Kostenverteilungsverfügung somit dem
AWEL zu, kann durchaus von einer gewissen Kompetenzattraktion gespro-
chen werden, waren doch die Bundesbehörden ab Phase 3 ebenfalls an
der Sanierung beteiligt. Nur kann die Attraktion nicht, wie sich das der
Beschwerdeführer 1 vorstellt, in der Weise greifen, dass die Zuständigkeit
beim Bund als dem übergeordneten Gemeinwesen anzunehmen wäre.
Kriterium muss, wie gezeigt, vielmehr sein, wer im jeweiligen Fall effektiv
und zur Hauptsache Sanierungsbehörde war.
6.8 Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass die Kostenverteilungsverfü-
gung nach Art. 32d Abs. 4 USG durch die Sanierungsbehörde zu erlassen
ist, dies wegen des engen Sachzusammenhangs mit der Sanierung.
Sanierungsbehörde ist vorliegend das AWEL. Die Vorinstanz ist daher zu
10
Recht auf das entsprechende Gesuch der Beschwerdeführerin 2 nicht ein-
getreten. Damit sind die beiden Beschwerden abzuweisen.
Aus dem Vorstehenden erhellt, dass auch der Eventualantrag des Be-
schwerdeführers 1, das UVEK sei anzuweisen, das Gesuch entgegenzu-
nehmen und als zuständige Behörde zu prüfen, abzuweisen ist.
7. Somit bleibt über die Kosten für das vorliegende Beschwerdeverfahren zu
befinden. Die Verfahrenskosten hat zu zahlen, wer unterliegt (Art. 63
Abs. 1 VwVG). Einem unterliegenden Kanton können jedoch nur Kosten
auferlegt werden, wenn sich der Streit um seine vermögensrechtlichen
Interessen dreht (vgl. Art. 63 Abs. 2 VwVG). Vorliegend waren seitens des
Beschwerdeführers 1 keine solchen Interessen betroffen; er hat daher
keine Kosten zu tragen. Der unterliegenden Beschwerdeführerin 2 sind
dagegen Verfahrenskosten von Fr. 1'000.-- aufzuerlegen. Dieser Betrag ist
mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen.
8. Den unterliegenden und im Übrigen nicht anwaltlich vertretenen Beschwer-
deführenden ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1
VwVG; Art. 7 f. des Reglements vom 11. Dezember 2006 über die Kosten
und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE,
SR 173.320.1]).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerden werden abgewiesen.
2. Der Beschwerdeführerin 2 werden Verfahrenskosten von Fr. 1'000.-- aufer-
legt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe
verrechnet.
3. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4. Dieses Urteil wird eröffnet:
- den Beschwerdeführenden 1 und 2 (mit Gerichtsurkunde)
- dem Generalsekretariat UVEK, 3003 Bern (mit Gerichtsurkunde)
- der Vorinstanz
Der Abteilungspräsident: Der Gerichtsschreiber:
Lorenz Kneubühler
i.V. Jürg Kölliker Thomas Moser
11
Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt
werden (Art. 46, 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen
und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die
Unterschrift zu enthalten. Das angefochtene Urteil und die Beweismittel sind, soweit
sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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