A-1997/2006 - Abteilung I - Luftfahrt (Übriges) - Änderung der Luftraumstruktur 2006

Abtei lung I
A-1997/2006
{T 0/2}
U r t e i l v o m 2 . A p r i l 2 0 0 8
Richterin Marianne Ryter Sauvant (Vorsitz),
Richterin Kathrin Dietrich,
Richter Lorenz Kneubühler (Abteilungspräsident),
Richter Beat Forster, Richter Jürg Kölliker,
Gerichtsschreiber Thomas Moser.
1. Gemeinde Wängi, handelnd durch den Gemeinderat,
Steinlerstrasse 2, Postfach 69, 9545 Wängi,
2. Gemeinde Eschlikon, handelnd durch den
Gemeinderat, Wiesenstrasse 3, Postfach,
8360 Eschlikon TG,
3. Gemeinde Kirchberg, handelnd durch den
Gemeinderat, Dorfplatz, 9533 Kirchberg,
4. Politische Gemeinde Fischingen, handelnd durch
den Gemeinderat, 8374 Dussnang,
5. Politische Gemeinde Sirnach, handelnd durch den
Gemeinderat, Kirchplatz 5, 8370 Sirnach,
6. Gemeinde Oberuzwil, handelnd durch den
Gemeinderat, Flawiler Strasse 3, 9242 Oberuzwil,
7. A._______,
vertreten durch Rechtsanwalt Christoph Bürgi,
Blumenbergplatz 1, 9000 St. Gallen,
8. Interkantonale Regionalplanungsgruppe Wil,
9620 Lichtensteig, handelnd durch B. Gähwiler,
Präsident, und A.W. Stolz, Geschäftsführer,
Geschäftsstelle IRPG Wil, Neugasse 7,
9620 Lichtensteig,
9. Politische Gemeinde Flawil, handelnd durch den
Gemeinderat, Bahnhofstrasse 6, 9230 Flawil,
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
A-1997/2006
10. B._______ und Mitbeteiligte, alle vertreten durch
Rechtsanwältin Isabelle Häner, Bahnhofstrasse 106,
Postfach 7689, 8023 Zürich,
11. Kanton Thurgau, handelnd durch das Departement
für Bau und Umwelt, Verwaltungsgebäude, Postfach,
8510 Frauenfeld,
12. Kanton St. Gallen, handelnd durch die Regierung,
Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,
13. C._______ und Mitbeteiligte, alle vertreten durch
Rechtsanwältin Angelica Dünner-Graf,
Stockerstrasse 38, 8002 Zürich,
14. D._______
Beschwerdeführende,
gegen
Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL), 3003 Bern,
Vorinstanz,
sowie
1. unique zurich airport Flughafen Zürich AG,
Postfach, 8058 Zürich Flughafen,
vertreten durch Rechtsanwalt Daniel Kunz,
Florastrasse 44, Postfach 1709, 8032 Zürich,
2. Skyguide, P. O. Box 796, 1215 Genf,
Beigeladene.
Änderung der Luftraumstruktur 2006, Verfügung des
BAZL vom 10. März 2006.
Seite 2
Gegenstand
A-1997/2006
Sachverhalt:
A.
Das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) und das Eidgenössische De-
partement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK)
bewilligten für die Piste 28 des Flughafens Zürich je mit Verfügung
vom 22. April 2004 ein neues Anflugverfahren bzw. den Bau eines Inst-
rumentenlandesystems (ILS 28). Dagegen gingen bei der Eidgenössi-
schen Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt (REKO/INUM)
zahlreiche Beschwerden ein, die bei der Schaffung des Bundesverwal-
tungsgerichts durch dieses übernommen wurden (A-1985/2006). Am
14. April 2005 verfügte das BAZL wegen der Verlegung von Warteräu-
men wichtige Änderungen der Luftraumstruktur bei Zürich. Auch dage-
gen wurde bei der REKO/INUM von verschiedener Seite Beschwerde
geführt. Dieses Beschwerdeverfahren ging ebenfalls an das Bundes-
verwaltungsgericht über und ist noch hängig (A-1899/2006).
B.
Am 10. März 2006 erliess das BAZL erneut mehrere Änderungen bei
der Luftraumstruktur rund um Zürich. Östlich des Flughafens senkte es
die Luftraumuntergrenze ab, indem es einen Teil der bisherigen
TMA 11 (terminal control aera, Nahkontrollbezirk) zur TMA 4B schlug.
Damit sollten die Voraussetzungen für die für Herbst 2006 geplante
Einführung des ILS 28 geschaffen werden. Im Westen dehnte das
BAZL die CTR 1 (control zone, Kontrollzone) leicht nach Süden aus,
verschob die Grenzlinie zwischen der TMA 4B und 4C und senkte
damit ebenfalls Untergrenzen ab. Mit der letzteren Massnahme sollten
Nachteile zulasten der Luftwaffe beseitigt werden. Bei anderen Teilen
des Luftraums – sowohl östlich wie westlich des Flughafens – kam es
derweil zu Anhebungen. Das BAZL führte aus, die Luftfahrtkreise
seien im Rahmen der sog. Task Force TMA Zürich verstärkt in die Aus-
arbeitung der Anpassungen einbezogen worden. Es habe die einge-
gangenen Stellungnahmen ausgewertet und die verschiedenen Inter-
essen gegeneinander abgewogen. Die Neuerungen wurden im Bun-
desblatt, im Internet und via Luftfahrtkarte 2006 publiziert.
C.
Gegen diese Luftraumfestlegung gingen bei der REKO/INUM zwischen
dem 11. April und dem 2. Mai 2006 insgesamt 14 Beschwerden ein.
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A-1997/2006
C.a Beschwerde führen – mit mehrheitlich nahezu gleichlautenden
Eingaben – sieben Gemeinden, die im Osten des Flughafens liegen
(Beschwerdeführerinnen 1-6 und 9), sowie die Interkantonale Regio-
nalplanungsgruppe Wil (Beschwerdeführerin 8). Sie beantragen, die
Absenkungen in den TMA 4A, 4B, 11 und 13 seien aufzuheben und
auf eine Änderung, soweit sie mit dem ILS-28 begründet werde, sei bis
auf weiteres zu verzichten. Für den Fall einer Änderung verlangen sie
einen vorgängigen Umweltverträglichkeitsbericht (UVB), das Festset-
zen der Untergrenze der TMA 4A auf durchgehend 5'500 ft (feet, Fuss)
und des sog. „Line-up-Punktes“ auf 6'000 ft. Zur Begründung führen
sie aus, jede Absenkung führe zu mehr Immissionen; Abklärungen zu
den Auswirkungen fehlten jedoch. Wenn das BAZL die Luftfahrtkreise
und Luftraumnutzer einbezogen habe, seien noch nicht alle relevanten
Interessen berücksichtigt. Die Lärmbelastung sei fair zu verteilen und
die Bevölkerung im Osten dürfe nicht schlechtergestellt werden als die
im Süden. Unerfindlich sei, weshalb das Auflinieren (line-up) für das
ILS 28 bei Anflügen aus Norden auf 5'000 ft erfolgen müsse, wohinge-
gen bei Flügen aus Süden eine Höhe von 6'000 ft genüge.
C.b Die Kantone Thurgau und St. Gallen (Beschwerdeführer 11 und
12) beantragen die Aufhebung der Verfügung des BAZL, was die Ab-
senkung im Osten angeht. Der Beschwerdeführer 11 ersucht mit Even-
tualbegehren um möglichst hohe Mindestflughöhen über dem Hinter-
thurgau und möglichst wenig Einschränkungen für die General Aviati-
on. Der Beschwerdeführer 12 verlangt für die TMA 11 im Raum Wil
oder zumindest über den dicht besiedelten Gebieten eine minimale
Flughöhe von 10'000 ft. Beide Kantone beantragen sodann eine ent-
sprechende Ausgestaltung der genauen An- und Abflugrouten. Mit
identischen Begründungen führen sie aus, mit der neu verfügten Ab-
senkung verschärfe sich die Lärmsituation im Hinterthurgau bzw. im
Raum Wil. Das BAZL habe der Lärmproblematik zu wenig Rechnung
getragen und stattdessen einseitig Kapazitätsüberlegungen des Flug-
hafens berücksichtigt. Sie orten eine Verletzung des umweltrechtlichen
Vorsorgeprinzips und von raumplanerischen Zielen und Grundsätzen.
C.c Der B._______ sowie 952 mitbeteiligte Private
(Beschwerdeführende 10) beantragen die Aufhebung der Anordnung
und die Rückweisung an das BAZL, damit dieses eine ordentliche An-
hörung durchführe und neu entscheide. Eventuell verlangen sie eine
Aufhebung insofern, als die Untergrenze des Teils der TMA 11, der zur
TMA 4B geschlagen wurde, auf 6'500 ft belassen werde. Sodann be-
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antragen sie, dass eine frühere Absenkung eines nördlichen Teils der
TMA 4A (Winterthur/Sirnach) rückgängig gemacht wird. Die Absen-
kung sei ursprünglich wegen der angeblich geringen Steigleistung des
Airbus A340 erfolgt. Da sich dies als unnötig erwiesen habe, müsse
der Abschnitt wieder angehoben werden. Zur Luftraumänderung 2006
führen sie an, sie seien nicht in die Vorarbeiten einbezogen worden.
Da sie von Mehrlärm betroffen seien, müssten sie Gelegenheit erhal-
ten, sich zur genauen Ausgestaltung der Anflugverfahren und zu den
Auswirkungen zu äussern. Weiter kritisieren sie, die Absenkung sei
weder technisch noch betrieblich nötig. Es sei nicht nachvollziehbar,
weshalb es für nördliche Anflüge ein tieferes Auflinieren brauche als
für südliche. Vermutlich gehe es darum, über zwei verschiedene Auf-
linierhöhen grössere Kapazitäten für den Flughafen zu schaffen. Der
Luftraumfestlegung liege schliesslich eine unzulängliche Interessenab-
wägung zugrunde und sie verletze das umweltrechtliche Vorsorge-
prinzip sowie raumplanungsrechtliche Grundsätze.
C.d Die teilweise Aufhebung der Luftraumanordnung des BAZL, u.a.
was die Absenkung im Osten angeht, beantragt auch der D._______
(Beschwerdeführer 14). Weiter ersucht er um eine Anhebung in den
TMA 3, 4A, 11 und 13 sowie darum, das BAZL sei anzuweisen, einen
UVB zu erstellen, mittels anfechtbarer Verfügung die genauen
Anflugverfahren für das ILS 28 festzulegen, eine sorgfältige
Interessenabwägung vorzunehmen und den Luftraum so zu gestalten,
dass kein übermässiger Lärm entsteht. Er hält dafür, die Bevölkerung
im betroffenen Gebiet hätte einbezogen werden müssen. Die Absen-
kung könne weder mit der geringen Steigfähigkeit des Airbus A340
noch mit dem ILS 28 hinreichend begründet werden. Zeitgleiche An-
und Abflüge seien nicht nötig und ausserdem riskant.
C.e Eine Fülle von Anträgen, die sinngemäss auf die Rückgängigma-
chung der Luftraumabsenkungen abzielen, stellt sodann A._______
(Beschwerdeführer 7). Er kritisiert, das BAZL habe die betroffene
Bevölkerung nur ungenügend in die Vorarbeiten einbezogen, auf einen
unzureichenden UVB abgestellt und den Sachverhalt nicht richtig
ermittelt. Weiter sorge das BAZL weder formell noch inhaltlich für eine
genügende Koordination seiner Anordnungen; durch die Verfah-
renszersplitterung gehe die Übersicht verloren. Er wirft dem BAZL so-
dann vor, es stelle die Bevölkerung im Osten schlechter als jene im
Süden und verletze das umweltrechtliche Vorsorgeprinzip sowie raum-
planungsrechtliche Grundsätze.
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C.f Eine Aufhebung der Luftraumabsenkung, einschliesslich jener im
Westen (Grenzbereich TMA 4B, 4C), beantragen auch der C._______
und diverse Mitbeteiligte, wozu Verbände, Fluggruppen, Flugplatz-
halter, Piloten usw. gehören (Beschwerdeführende 13). Mit
Eventualantrag verlangen sie für den strittigen Luftraumteil im Osten
eine Klassifizierung mit E, dies im Abschnitt von 5'500 und 6'500 ft und
zu bestimmten Tageszeiten zwischen März und Oktober. Ebenfalls
eventuell ersuchen sie um eine Ausgestaltung dieses Sektors als
Segelflugraum. Zur Begründung führen sie aus, das BAZL habe ihre
Vorbringen im Rahmen der Vernehmlassung nicht gebührend berück-
sichtigt, den Sachverhalt nicht richtig erstellt und eine unangemessene
und willkürliche Anordnung getroffen. Es gehe nicht an, die ein Jahr
vorher mit der angeblich geringen Steigleistung gewisser Flugzeuge
begründete Absenkung einfach beizubehalten und neu die Notwendig-
keiten des ILS 28 dafür anzuführen. Für dieses sei keine so tiefe Ab-
senkung des Luftraums nötig, wie sie das BAZL verfügt habe. Ein Ver-
gleich mit der Piste 34 (Südanflüge) zeige, dass es auch bei Piste 28
(Ostanflüge) möglich und unproblematisch wäre, von zwei Seiten auf
gleicher Höhe und zwar auf 6'000 ft aufzulinieren. Was den Westen an-
gehe, so sei die Luftwaffe nicht auf den durch die dortige Absenkung
gewonnenen Luftraum angewiesen. Die Absenkungen beschränkten
die General Aviation massiv. Für die Segelfliegerei bestehe beim Flug-
hafen Zürich ein regelrechter Riegel und für die Flugplätze und Flug-
gruppen seien die Einschränkungen zum Teil existenzbedrohend. Da-
mit werde deren Wirtschaftsfreiheit verletzt, denn die Massnahme sei
unverhältnismässig und es gebe für sie keine genügende gesetzliche
Grundlage. Die Piloten seien in ihrer persönlichen Freiheit verletzt.
D.
Nach der Vereinigung aller Beschwerdeverfahren und der Beiladung
der Flughafen Zürich AG (Beigeladene 1) und von Sykguide (Beigela-
dene 2) am 5. Mai 2006 hatte die REKO/INUM über mehrere Begehren
um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung, die das BAZL zu-
vor entzogen hatte, zu befinden. Mit Zwischenentscheid vom 27. Juli
2006 wies die REKO/INUM die Gesuche ab, was die durch das ILS 28
bedingte Luftraumabsenkung im Osten angeht. In Bezug auf die Ab-
senkung im Grenzbereich zwischen der TMA 4B und 4C ordnete sie
dagegen die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung an. In
diesem letzten Punkt fochten das UVEK und die Beigeladene 2 den
Entscheid beim Bundesgericht an. Dieses erkannte den Beschwerden
am 4. August 2006 superprovisorisch aufschiebende Wirkung zu und
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bestätigte dies am 9. Oktober 2006. Mit Endurteil vom 8. Januar 2007
ordnete es an, die aufschiebende Wirkung in Bezug auf die
Beschwerde der Beschwerdeführenden 13 werde entzogen.
E.
Das vereinigte Beschwerdeverfahren ging am 1. Januar 2007 an das
Bundesverwaltungsgericht über. In der Zwischenzeit, nämlich am
26. Oktober 2006, waren in Kloten ILS-Anflüge auf die Piste 28 freige-
geben worden. Dagegen bzw. gegen die zuvor durch das BAZL defi-
nierten und mit AIP vom 14. September 2006 (AIP: aeronautical infor-
mation publication, Luftfahrthandbuch) publizierten genauen An- und
Abflugwege waren bei der REKO/INUM wiederum zahlreiche
Beschwerden eingegangen. Auch diese wurden vom Bundesverwal-
tungsgericht übernommen (A-1985/2006).
F.
Im Rahmen der Vernehmlassung in der Hauptsache beantragt das
BAZL, auf die Beschwerden der Beschwerdeführenden 1-12 und 14
sei nicht einzutreten, eventuell seien sie abzuweisen; die Beschwerde
der Beschwerdeführenden 13 sei abzuweisen. Die Beigeladenen be-
antragen bezogen auf alle Beschwerdeführenden, die Beschwerden
seien abzuweisen, sofern darauf überhaupt einzutreten sei.
F.a Die Beigeladene 1 führt mit Stellungnahme vom 30. Mai 2007 aus,
die konkrete Ausgestaltung des Luftraums bewirke bei den Beschwer-
deführenden keine neue Betroffenheit, diese seien vielmehr einzig
durch die Lärmauswirkungen berührt, die sich aus den ILS 28-Anflug-
verfahren ergäben. Ausser allenfalls bei den Beschwerdeführenden 13
sei die Beschwerdelegitimation daher nicht gegeben. In der Sache hält
die Beigeladene 1 fest, bei einer Allgemeinverfügung, wie sie hier vor-
liege, bestehe kein genereller Anspruch auf vorgängige Anhörung. Die
Grenzverschiebung im Bereich TMA 4B und 4C sei nicht nur wegen
der Luftwaffe erfolgt, sondern sei auch zentral für das ILS 28, führten
dessen Durchstarts („missed-approach“-Verfahren) doch genau durch
den betreffenden Luftraumteil. Würden die Auflinierpunkte (im Osten)
höher angesetzt, gäbe es deswegen nicht weniger Lärm. Die Flugzeu-
ge wären länger in der Luft und würden auf einem längeren Weg ein
grösseres Gebiet belärmen. Der Festsetzung der line-up-Punkte auf
anderen Höhen stünden mehrere Hindernisse entgegen, so die topo-
grafischen Verhältnisse und die Eigenheiten des Gleitwegsignals des
ILS 28. Nicht richtig sei zudem die Darstellung von einigen Beschwer-
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deführenden, wonach es bei Landungen auf Piste 34 nur eine Auf-
linierhöhe gebe. Die Auflinierpunkte müssten für das ILS 28 aus opera-
tionellen Gründen zwingend dort liegen, wo das BAZL sie gesetzt
habe. Das umweltrechtliche Vorsorgeprinzip sei mithin nicht verletzt.
Die Luftraumanordnung sei ferner verhältnismässig und verletze die
Beschwerdeführenden 13 nicht in ihren Grundrechten.
F.b Die Beigeladene 2 hält in ihrer Stellungnahme vom 31. Mai 2007
fest, die strittigen Luftraumanpassungen seien eine operationelle Not-
wendigkeit für die Einführung des ILS 28. Der bereits früher abgesenk-
te Teil der TMA 4A könne nicht wieder angehoben werden, denn der
Abschnitt werde sehr wohl benötigt, einerseits um die Steigflugprofile
gewisser Abflüge abzudecken, und andererseits für das ILS 28. Der
neue Teil der TMA 4B diene der notwendigen Flexibilität beim Radar-
vectoring; für einen ausreichenden Sicherheitspuffer müsse die Luft-
raumuntergrenze bei 5'000 ft liegen. Den übrigen Teil der TMA 4B an-
zuheben, sei ebenfalls unmöglich, denn sonst wäre die Sicherheit
nicht gewährleistet, vor allem bei gleichzeitigen Abflügen.
F.c Das BAZL spricht in seiner Vernehmlassung vom 22. Juni 2007
allen Beschwerdeführenden ausser den Beschwerdeführenden 13 die
Legitimation ab. Es hält dafür, aus der Luftraumfestlegung ergäben
sich keine neuen Belastungen, namentlich kein zusätzlicher Lärm.
Mehrere Beschwerdeanträge sind nach Ansicht des BAZL sodann
nicht Teil der Luftraumstrukturanpassung 2006, so die Festlegung des
line-up-Punktes für das ILS 28 bei 6'000 ft und die Anliegen, die die
TMA 11 und 13 betreffen. Weiter hält das BAZL dafür, vor dem Erlass
der Luftraumstruktur 2006 habe es nur die Luftfahrtkreise anhören
müssen, nicht aber aussenstehende Dritte. In der Sache hält es fest,
mit den verlangten Anhebungen in den TMA 4A, 4B und 11 fielen
diese Teile in die Luftraumklasse E. Bei einem Flughafen mit dichtem,
internationalem Linienverkehr sei dies – im Luftraum E werde z.B. auf
Sicht geflogen – nicht verantwortbar. Die TMA 4A dürfe sodann nicht
isoliert betrachtet werden, denn sie sei Teil eines komplexen
Gesamtsystems und es würden dort nicht nur Anflüge auf Piste 28
abgewickelt. Für die Beschwerdeführenden 13 seien die Einschränkun-
gen nicht so stark wie geltend gemacht; auf jeden Fall sei aber das In-
teresse an einer sicheren Ordnung des Luftraums höher zu gewichten.
G.
Mit Zwischenentscheid vom 21. August 2007 hatte die Instruktionsrich-
terin des Bundesverwaltungsgerichts über mehrere prozessuale
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Begehren zu befinden. So wies sie den Antrag ab, das Verfahren sei
bis zum Abschluss des Hauptverfahrens zum ILS 28 (A-1985/2006) zu
sistieren. Eine Vereinigung mit letzterem Verfahren lehnte sie ebenso
ab, desgleichen eine solche mit dem Verfahren betreffend die Luft-
raumstruktur 2005 (A-1899/2006).
H.
Die Beschwerdeführenden 2, 4, 5, 8, 10, 12 und 13 haben im Herbst
2007 nochmals Stellung genommen und ihre ursprünglichen Anträge
bekräftigt. Die Beschwerdeführenden 10 betonen am 9. Oktober 2007,
weder der Vorinstanz noch den Beigeladenen sei es gelungen zu bele-
gen, dass es für die verfügte Luftraumstruktur eine technische und be-
triebliche Notwendigkeit gebe. Die Beschwerdeführenden 13 üben mit
Eingabe vom 22. Oktober 2007 die gleiche Kritik. Es gehe nicht an,
wenn grosse Luftraumteile gesperrt würden, obschon der Verkehr von
und nach Kloten zum Teil gar nicht auf diese angewiesen sei.
I.
Das BAZL und die Beigeladene 1 haben Anfang 2008 ein letztes Mal
Stellung genommen und ihre Begehren bestätigt. Das BAZL hat am
15. Januar 2008 u.a. mitgeteilt, es gelte immer noch die am 10. März
2006 verfügte Luftraumstruktur. Die Beigeladene 1 hat am 4. Februar
2008 nochmals die Eigenheiten des beim ILS 28 zur Anwendung kom-
menden Radarvectoring erläutert und betont, die strittigen Luftraumab-
senkungen seien für einen sicheren Flugbetrieb unverzichtbar.
J.
Das Bundesverwaltungsgericht hat am 14. Februar 2008 im vereinig-
ten Verfahren zum ILS 28 (A-1985/2006) sein Urteil gefällt (nachfol-
gend: Urteil ILS 28). Es hat die Einführung des ILS 28 für rechtmässig
befunden und alle dagegen gerichteten Beschwerden abgewiesen.
K.
Auf die übrigen Anträge und die weiteren Vorbringen der Beteiligten
sowie die sich bei den Akten befindlichen Unterlagen wird, soweit ent-
scheidwesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
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A-1997/2006
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Die REKO/INUM hatte mit Entscheid vom 30. November 2004 festge-
halten, Anordnungen über die Luftraumstruktur stellten Allgemeinver-
fügungen dar (B-2003-105, E. 1.1 ff., publ. in Verwaltungspraxis der
Bundesbehörden [VPB] 69.45) und hat dies später mehrmals bestätigt.
Die Allgemeinverfügung zeichnet sich dadurch aus, dass sie zwar
einen Einzelfall regelt, sich dabei aber an eine individuell nicht be-
stimmte Vielzahl von Adressaten richtet, wobei der Adressatenkreis
ein geschlossener oder ein offener sein kann. Anders als die indivi-
duell-konkrete Individualverfügung wirkt die Allgemeinverfügung damit
generell-konkret (PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 28 Rz. 47 ff.). Allgemeinverfügungen
unterliegen gleich wie Individualverfügungen der Beschwerde. Für das
Bundesverwaltungsgericht besteht kein Anlass, die Praxis, Anordnun-
gen über die Luftraumstruktur als Allgemeinverfügungen zu qualifizie-
ren, aufzugeben. Einer weiteren Klärung in diesem Punkt bedarf es
nicht; das BAZL begründet seine diesbezüglich in der Vernehmlassung
geäusserten Zweifel denn auch in keiner Weise. Von der Anfechtbar-
keit von Festlegungen bei der Luftraumstruktur geht im Übrigen implizit
auch das Bundesgericht aus (Urteil 2A.456/2006 vom 8. Januar 2007
E. 1.1). Die strittige Luftraumverfügung stellt demnach ein taugliches
Anfechtungsobjekt für ein Beschwerdeverfahren dar.
Als allgemeines Verwaltungsgericht des Bundes beurteilt das Bundes-
verwaltungsgericht nach Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen
nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das
Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Da im Bereich des Luft-
fahrtrechts keine Ausnahme von der sachlichen Zuständigkeit besteht
(Art. 32 VGG) und das BAZL zu den Vorinstanzen des Bundesverwal-
tungsgerichts gehört (Art. 33 Bst. d VGG), ist dieses vorliegend grund-
sätzlich zuständig. Es übernimmt daher die bei der REKO/INUM an-
hängig gemachten Beschwerden (Art. 53 Abs. 2 VGG).
2. Das BAZL anerkennt nur die Beschwerdebefugnis der Beschwerde-
führenden 13 und bestreitet sie bei den übrigen. Die Beigeladenen hal-
ten gar alle Beschwerdeführenden für nicht beschwerdelegitimiert. Die
Beigeladene 1 führt aus, die neue Regelung richte sich nicht an die
Beschwerdeführenden 1-12 und 14, diese seien weder deren Spezial-
noch Normaladressaten. Zudem verursache der Luftraum keinen Lärm.
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Lärmauswirkungen ergäben sich einzig durch die bereits früher festge-
legten Flugrouten, die Luftraumgestaltung bewirke daher keine neue
Betroffenheit. Eine solche gebe es auch bei den Beschwerdeführen-
den 13 nicht, denn ihnen sei seit der Auflage des Gesuchs zum ILS 28
bekannt, dass der Luftraum bis 500 ft unter den jeweiligen Auflinierzo-
nen für die General Aviation nicht mehr verfügbar sein werde. Kantone
und Gemeinden seien weiter von vornherein nicht legitimiert, weil sie
nicht zu den Luftraumnutzern zählten und weil die Luftraumstruktur gar
keinen Lärm verursache. Da sie die Lärmbelastung bereits im Verfah-
ren zum ILS 28 thematisieren könnten, sei es unzulässig, wenn sie die
Problematik auch im vorliegenden Verfahren beurteilt haben wollten.
Keine Beschwerdebefugnis vermöge die behauptete Lärmmehrbelas-
tung auch bei den Beschwerdeführenden 10 zu begründen und bei
den Beschwerdeführern 7 und 14 fehle die nötige Beziehungsnähe.
2.1 Nach Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer vor
der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit
zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung beson-
ders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung hat. Die Beschwerdebefugnis beschränkt sich nicht auf
die Adressaten einer Verfügung, zur Anfechtung können vielmehr auch
Dritte befugt sein. Dazu müssen sie jedoch stärker als jedermann be-
troffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Bezie-
hung zur Streitsache stehen (vgl. zum Ganzen: ULRICH ZIMMERLI/WALTER
KÄLIN/REGINA KIENER, Grundlagen des öffentlichen Verfahrensrecht, Bern
2004, S. 100 ff.). Diese Regeln sind auf Individualverfügungen zuge-
schnitten. Bei der Allgemeinverfügung wird bei den Adressaten nach
Spezial- und Normaladressaten unterschieden (TSCHANNEN/ZIMMERLI,
a.a.O., § 28, Rz. 53). Spezialadressaten sind dabei jene, an die sich
die Anordnung richtet und die wegen ihrer örtlichen Nähe davon in
stärkerem Mass betroffen sind als die übrigen Adressaten – die
Normaladressaten. Die Betroffenheit der Spezialadressaten ist damit
eine unmittelbare (vgl. TOBIAS JAAG, Die Abgrenzung zwischen Rechts-
satz und Einzelakt, Zürich 1985, S. 43 ff.). An die Normaladressaten
richtet sich die Verfügung zwar auch, wegen ihrer relativen örtlichen
Entfernung sind sie davon aber nur gelegentlich oder virtuell berührt.
Was die Anfechtbarkeit von Allgemeinverfügungen angeht, wird
bezogen auf die Adressaten postuliert, unmittelbar seien nur die
Spezialadressaten zur Beschwerde befugt; bei einem offenen Adres-
satenkreis ist dabei häufig nur eine nachträgliche, d.h. akzessorische
Anfechtung möglich (TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., § 30, Rz. 60).
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Mit diesem System ist jedoch noch nicht berücksichtigt, dass eine All-
gemeinverfügung – gleich wie eine Individualverfügung – nebst den
Adressaten, also jenen, an die sie sich von ihrem Regelungsinhalt her
richtet, auch bei Dritten unmittelbare Auswirkungen zeitigen kann. So
kann etwa eine neue Verkehrsanordnung bei den Anwohnern zu Emis-
sionen führen. Personen mit einer derartigen Betroffenheit von der
Beschwerde auszuschliessen mit dem Hinweis, nur Spezialadressaten
könnten eine Allgemeinverfügung anfechten, wäre unbillig und stünde
überdies im Widerspruch zu den Regeln, die bei Individualverfügungen
gelten. Gleich wie dort ist auf die Betroffenheit und die Nähe zur Streit-
sache abzustellen. Wer sich über Immissionen beschwert, muss dem-
nach auch bei Allgemeinverfügungen zur Beschwerde berechtigt sein,
dies aber nur, wenn ein genügend enger Bezug zur strittigen Mass-
nahme besteht, namentlich in örtlicher Hinsicht.
2.2 Im Bereich von Flughäfen ist ganz generell anerkannt, dass – ein
unmittelbares Berührtsein vorausgesetzt – ein sehr weiter Kreis von
Betroffenen zur Beschwerde legitimiert sein kann, ohne dass bereits
eine Popularbeschwerde vorliegt (Urteil ILS 28, E. 2.1, mit Hinweisen
auf die Praxis des Bundesgerichts und der REKO/INUM, namentlich
deren Entscheid Z-2001-58 vom 16. Dezember 2004, E. 2 ff.). So
können Anwohner aus dem Lärmeinflussbereich des Flughafens
Beschwerde führen. Ebenso können flughafennahe Gemeinwesen,
Kantone oder Gemeinden, die sich für den Schutz ihrer Bevölkerung
vor Lärm einsetzen, beschwerdebefugt sein. Dabei spielt keine Rolle,
ob eine bereits vorbestehende Belastung durch die strittige Massnah-
me grösser wird, gleich bleibt oder gar abnimmt (BGE 124 II 293
E. 3b). Das Beschwerderecht steht auch Vereinigungen und Organisa-
tionen zu, sofern sie die Voraussetzungen für die sog. Verbands-
beschwerde erfüllen. Dafür muss ein Verband als juristische Person
konstituiert sein, die Wahrung der in Frage stehenden Interessen muss
zu seinen statutarischen Aufgaben gehören und er muss wenigstens
eine Grosszahl seiner Mitglieder vertreten, die ihrerseits beschwerde-
befugt sind (BGE 131 I 198 E. 2.1). Reichen mehrere Beschwerdefüh-
rende gemeinsam eine Beschwerde ein, braucht die besondere Nähe
zur Streitsache nicht bei restlos allen von ihnen gegeben zu sein
(Urteil des Bundesgerichts 1A.115/1998 E. 2, publ. in Schweizerisches
Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 2000, S. 83 ff.).
Diese Rechtsprechung ist vorliegend ebenfalls heranzuziehen.
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2.3 Für die hier strittige Luftraumstruktur ist zwischen zwei Arten von
Lärm zu unterscheiden. Der grösste und hier vor allem beklagte Teil
wird durch die neuen ILS 28-Anflüge verursacht – dieser Lärm ist vor-
liegend indes nicht Streitthema (unten E. 3.2). Ein anderer Teil des
Lärms wird im fraglichen Luftraum durch die Kleinaviatik generiert,
kann diese bei entsprechender Ausrüstung doch weiterhin dort verkeh-
ren. Kommt hinzu, dass durch die Luftraumabsenkung für gewisse
Kategorien der Kleinaviatik eine Verschiebung in einen tieferen Luft-
raum stattfindet. Dadurch kommt es auf dem Boden ebenfalls zu einer
Lärmmehrbelastung.
2.4 Die Beschwerdeführenden lassen sich in vier Kategorien einteilen:
Eine erste Gruppe besteht aus Luftraumnutzern und Flugplatzhaltern
(Beschwerdeführende 13), eine andere aus Gemeinwesen, d.h. Kanto-
nen (Beschwerdeführer 11 und 12) und Gemeinden (Beschwerdefüh-
rerinnen 1-6 und 9) bzw. einem Zusammenschluss von Gemeinden
(Beschwerdeführerin 8), eine dritte aus Privatpersonen, die eine Lärm-
mehrbelastung geltend machen (Beschwerdeführer 7, Beschwerdefüh-
rende 10); der B._______ (Beschwerdeführende 10) und der
Beschwerdeführer 14 schliesslich sind Schutzvereinigungen.
2.4.1 Für die Piloten, die als Beschwerdeführende 13 auftreten, ist der
abgesenkte Luftraum Teil ihres angestammten Flugraums; bei den
Flugclubs und -gruppen ist dies für eine Vielzahl der Mitglieder so.
Durch die Absenkung sind sie unmittelbar betroffen, weil ihre Mög-
lichkeiten, diesen Raum zu nutzen, eingeschränkt werden. Sie gehö-
ren damit zu den Spezialadressaten der strittigen Verfügung. Die nöti-
ge Betroffenheit ist auch bei den Betreibern von Flugfeldern im Um-
kreis der abgesenkten Lufträume gegeben, da die Flugfelder durch die
Massnahme an Attraktivität einbüssen und einige Piloten deswegen
ihre Stützpunkte allenfalls an andere Orte verlegen. Nicht gefolgt
werden kann der Beigeladenen 1, wenn sie ausführt, die Belastungen
seien nicht neu, sondern seit der Gesuchseinreichung zum ILS 28 be-
kannt und die Beschwerdeführenden 13 hätten sich in diesem Verfah-
ren wehren müssen. Ob die Belastung, derentwegen jemand eine Ver-
fügung anficht, neu ist bzw. grösser wird, gleich bleibt oder abnimmt,
spielt bei der Beschwerdelegitimation keine Rolle (oben E. 2.1). Kriteri-
um ist vielmehr, ob mit der Beschwerde ein aktuelles, praktisches
Interesse verfolgt wird. Schliesslich ist es keineswegs so, dass im Ge-
such für das ILS 28 die Flugrouten bzw. die Auswirkungen für den Luft-
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raum bereits genau dargestellt waren. Verbindlich verfügt wurden die
Luftraumänderungen erst mit der angefochtenen Verfügung.
2.4.2 Bei den Beschwerdeführern 11 und 12 befindet sich ein Teil des
Kantonsgebiets direkt unter dem abgesenkten Luftraum (neu TMA 4B)
oder in unmittelbarer Nähe dazu. Dieses Gebiet, das schon vor der
strittigen Luftraumanpassung lärmbelastet war, liegt daher im unter
Legitimationsgesichtspunkten massgebenden Lärmeinflussbereich
(oben 2.1). Die Kantone, die mit ihrem Anliegen, die Bevölkerung vor
mehr Lärm zu schützen, ein öffentliches Interesse verfolgen, sind des-
halb ebenfalls beschwerdebefugt. Daran ändert nichts, wenn die durch
die strittige Luftraumabsenkung bedingte Zunahme des Lärms nur
eine geringe ist, wie dies das BAZL geltend macht. Unzutreffend ist
auch das Argument der Beigeladenen 1, die Beschwerdeführer 11 und
12 (ebenso wie die meisten anderen) seien nicht legitimiert, weil sich
die strittige Luftraumregelung nicht an sie richte. Denn wie gezeigt,
sind nicht nur die (Spezial-)Adressaten einer Verfügung zu deren
Anfechtung berechtigt, sondern auch Dritte, sofern sie mehr betroffen
sind als jedermann; dafür müssen sie die nötige, zumal örtliche, Bezie-
hungsnähe zur Streitsache aufweisen.
Dem Beschwerdeführer 11 geht derweil die Legitimation ab, was
seinen Antrag betrifft, der Luftraum über dem Hinterthurgau sei so
festzulegen, dass für die General Aviation möglichst geringe Ein-
schränkungen resultieren, denn wenn Anliegen der General Aviation
tangiert werden, stehen nicht öffentliche Interessen auf dem Spiel,
sondern rein private. Die General Aviation oder zumindest grosse Teile
von ihr nehmen ihre Interessen im Übrigen selbständig wahr (Be-
schwerdeführende 13). In Bezug auf die Luftraumabsenkung westlich
des Flughafens (angefochtene Verfügung, Ziff. 2.1.2) fehlt es dem
Beschwerdeführer 11 schliesslich an der nötigen örtlichen Nähe.
2.4.3 Aus dem gleichen Grund wie die Kantone sind auch die
beschwerdeführenden Gemeinden, die sich für den Schutz ihrer Bevöl-
kerung vor mehr Lärm einsetzen, beschwerdelegitimiert; ebenso die
Beschwerdeführerin 8 (Gemeindezusammenschluss). Sie alle liegen
entweder direkt unter dem abgesenkten Teil der TMA 11 (neu TMA 4B)
bzw. westlich davon, d.h. in Richtung Flughafen und Landepiste. In
diesem Gebiet dürften allfällige lärmmässige Auswirkungen der strit-
tigen Massnahme wahrnehmbar sein. Wenig östlich vom neuen TMA
4B-Abschnitt liegt die Beschwerdeführerin 6 (Gemeinde Oberuzwil);
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bei ihrer Lage ist die Betroffenheit gerade noch zu bejahen. Anders
verhält es sich bei der Beschwerdeführerin 9 (Gemeinde Flawil), die
unterhalb der unverändert gelassenen TMA 13 und in erheblicher östli-
cher Entfernung zum abgesenkten Luftraumteil liegt. Ihr örtlicher Be-
zug zur Streitsache, den sie auch nicht näher substantiiert, ist mithin
nicht stark genug, um legitimationsbegründend zu sein.
2.4.4 Der Beschwerdeführer 7 und die Personen, die im B._______
zusammengeschlossen sind bzw. jene, die als Einzelpersonen
auftreten (Beschwerdeführende 10), wohnen, jedenfalls gross-
mehrheitlich, im von der Luftraumabsenkung lärmmässig tangierten
Gebiet. Gleiches gilt auch für die Mitglieder des D._______
(Beschwerdeführer 14). Sie sind daher alle ebenfalls im Sinne von Art.
48 Abs. 1 VwVG betroffen. Dass beim B._______ und beim
Beschwerdeführer 14 die Voraussetzungen für die
Verbandsbeschwerde (oben E. 2.2) gegeben sind, ist gerichtsnotorisch
und braucht daher hier nicht geprüft zu werden.
2.5 Somit sind alle Beschwerdeführenden ausser die Beschwerdefüh-
rerin 9 legitimiert. Auf deren Beschwerde ist folglich nicht einzutreten.
3.
Bei den beschwerdebefugten Beschwerdeführenden sind nebst der
Legitimation auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt. Die
Beschwerden wurden alle rechtzeitig erhoben (Art. 50 VwVG), die In-
halts- und Formerfordernisse sind eingehalten (Art. 52 VwVG) und die
Kostenvorschüsse, wo solche zu leisten waren, wurden rechtzeitig be-
zahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG), namentlich auch durch den Beschwerde-
führer 14. Ein Teil der Anträge bzw. der vorgebrachten Rügen liegt
indes ausserhalb des hier massgeblichen Streitgegenstands. Dieser
wird begrenzt durch den Regelungsinhalt der angefochtenen Verfü-
gung. Nur was durch diese geregelt wurde, kann Prozessthema im
Beschwerdeverfahren sein, was darüber hinaus geht jedoch nicht
(ZIMMERLI/KÄLIN/KIENER, a.a.O., S. 51 f.). Auf zahlreiche Anträge und
Rügen ist daher nicht einzutreten, wie nachfolgend zu zeigen ist.
3.1 Die Luftraumstruktur unterteilt den Luftraum in Luftraumteile von
bestimmter räumlicher Ausdehnung. Sie wird im Luftfahrthandbuch
bzw. über die Luftfahrtkarte publiziert. Die Luftraumteile werden einer
der international standardisierten Luftraumklassen A-G zugewiesen.
Aus dieser Klassifizierung ergibt sich, wer im fraglichen Luftraumteil
fliegen darf und welche Verkehrsregeln dort gelten. Im kontrollierten
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Luftraum, der die Klassen A-E umfasst, steht ein Flugverkehrsleit-
dienst zur Verfügung; je nach Klasse kann nach Instrumenten- (IFR)
oder Sichtflugregeln (VFR) geflogen werden (vgl. Art. 1 [Begriffe] der
Verordnung des UVEK vom 4. Mai 1981 über die Verkehrsregeln für
Luftfahrzeuge [VVR, SR 748. 121.11], Art. 4a VVR und deren Anhänge
1 und 2). In der Schweiz obliegt die Luftraumeinteilung dem BAZL
(Art. 2 Abs. 1 der Verordnung vom 18. Dezember 1995 über den Flug-
sicherungsdienst [VFSD, SR 748.132.1]). Mit der Verfügung über die
Luftraumstruktur weist dieses die Luftraumteile nicht nur einer be-
stimmten Klasse zu, sondern es bestimmt v.a. auch deren Ausdeh-
nung, einschliesslich der Untergrenze. Nicht zu ihrem Regelungsinhalt
gehört dagegen das Einrichten von Warteräumen und von Flugwegen.
Warteräume sind keine Luftraumblöcke, sondern Bestandteil der
Anflugverfahren. Die genauen An- und Abflugverfahren und namentlich
die Auflinierhöhen (line-up) beim Landen werden mithin nicht mittels
Luftstraumstrukturverfügung festgelegt. Sie sind vielmehr Teil des
Betriebsreglements des betreffenden Flughafens und werden mit
dessen Genehmigung durch das BAZL verbindlich (Art. 36c Abs. 2 Bst.
b des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948 [LFG, SR 748.0]).
Die Luftraumstruktur ist nur die Hülle, die es erlauben muss, diese
Verfahren sicher abzuwickeln.
3.2 Somit liegen die Anträge, mit denen die Beschwerdeführerinnen
1-6 und 8 um ein höheres Auflinieren ersuchen, ausserhalb dessen,
was vorliegend Streitgegenstand ist. Gleiches gilt für die Begehren, die
An- und Abflugrouten seien aus umwelt- luftfahrt- bzw. raumplanungs-
rechtlichen Gründen anzupassen bzw. das BAZL sei anzuweisen, (mit-
tels anfechtbarer Verfügung) die genauen Anflugverfahren festzulegen
(Beschwerdeführende 10-12 und 14) – diesem Anliegen wurde im
Übrigen durch die Publikation im AIP vom 14. September 2006 ent-
sprochen, weshalb diese Anträge ohnehin gegenstandslos sind. Unzu-
lässig sind mithin alle Begehren und Rügen, die das ILS 28 selbst be-
treffen. Im vorliegenden Verfahren ebenfalls nicht gehört werden
können sodann alle nicht näher begründeten Anträge, die sich auf
Luftraumsektoren beziehen, für die die angefochtene Verfügung tat-
sächlich gar keine Änderungen gebracht hat, so die Begehren der
Beschwerdeführerinnen 1-6 und 8 um Wiederanhebung der (ganzen)
TMA 4A und der TMA 13. Erst recht nicht zulässig sind die Anträge der
Beschwerdeführenden 14, die die TMA 3, 4A, 14 und 15 sowie die
CTR betreffen und jene des Beschwerdeführeres 12, der eine Anhe-
bung der ganzen TMA 11 und weitere Anpassungen will. Mit diesen
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Begehren werden nicht bloss die Aufhebung von früheren Absenkun-
gen verlangt bzw. konkrete neue Anordnungen, zu denen das Bundes-
verwaltungsgericht – innerhalb des Streitgegenstands – im Rahmen
seiner Kompetenz, reformatorisch zu entscheiden (Art. 61 Abs. 1
VwVG), befugt ist. Vielmehr müsste das Bundesverwaltungsgericht
Anordnungen über Luftraumteile treffen, über die erstinstanzlich nie
entschieden wurde und auch nicht entschieden werden musste.
Zahlreiche der vorliegend zu behandelnden Rügen werden zudem
nicht nur bezogen auf die Luftraumstruktur vorgebracht, sondern
gleichzeitig auch betreffend die ILS 28-Anflugverfahren. Für die
Begründung wird aufgrund des engen sachlichen Zusammenhangs
ebenfalls stets auf das ILS 28 Bezug genommen. Wie gezeigt, ist auf
die Begehren und Rügen, soweit sie das ILS 28 betreffen, nicht einzu-
treten. Wenn nachfolgend die verschiedenen Vorbringen erörtert wer-
den, geschieht dies nur insoweit, als es um die Luftraumstruktur geht.
3.3 Über den nördlichen Teil der TMA 4A (Raum Winterthur/Sirnach),
um dessen Wiederanhebung die Beschwerdeführenden 10 ersuchen,
hat die Vorinstanz ebenfalls nicht mit der Luftraumstrukturverfügung
2006 entschieden, sondern bereits mit jener von 2005. Es liegt somit
nicht auf der Hand, dass der Antrag vom Streitgegenstand erfasst ist.
Der Beschwerde unterliegt indessen nicht nur, was die erstinstanzliche
Behörde effektiv verfügt hat, sondern auch, worüber sie richtigerweise
ebenfalls hätte entscheiden müssen (ALFRED KÖLZ/ ISABELLE HÄNER,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes,
2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 404). Hier knüpft die Kritik der Beschwerde-
führenden 10 an. Sie machen geltend, das BAZL habe den fraglichen
Sektor 2005 abgesenkt und dafür die angeblich geringe Steigleistung
des Airbus A340 angeführt. Dies habe sich jedoch als falsch erwiesen
und das BAZL verzichte nun (zu Unrecht) auf eine Wiederanhebung
und ermögliche dadurch für das ILS 28 ein nördliches Auflinieren auf
5'000 ft, was so nicht nötig sei. Die Beigeladene 2 stellt diesen
Zusammenhang ebenfalls her, indem sie festhält, die (frühere)
Absenkung der TMA 4A sei nicht nur durch den Steigflug des A340
bedingt, sondern werde auch für die ILS 28-Anflüge benötigt. Somit ist
der Antrag als zum Streitgegenstand gehörig anzusehen.
3.4 Mit den genannten Einschränkungen (vgl. für den Beschwerdefüh-
rer 11 auch oben E. 2.2.2) ist folglich auf die Beschwerden der
Beschwerdeführenden 1-8 und 10-14 einzutreten. Vorliegend zu befin-
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den bleibt also über die teilweise Absenkung der TMA 11 (neu TMA
4B) und den nicht wieder angehobenen Teil der TMA 4A – beides im
Osten – und die durch die Grenzverschiebung zwischen TMA 4B und
4C bewirkte Absenkung im Westen. Nicht angefochten ist dagegen die
an der CTR 1 vorgenommene Korrektur.
4.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die bei ihm angefochtenen
Verfügungen auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder
unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und
Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens – sowie auf Ange-
messenheit hin (Art. 49 VwVG). Bei technischen Problemen, Fachfra-
gen oder sicherheitsrelevanten Einschätzungen auferlegt es sich je-
doch eine gewisse Zurückhaltung (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006,
Rz. 446A ff.). Bei Luftraumstrukturfestlegungen, die hoch technisch
und komplex sind, gilt dies in besonderem Masse.
Im Folgenden ist zuerst auf die Rügen einzugehen, die den angeblich
nicht korrekten Verfahrensgang betreffen.
5.
Die Beschwerdeführenden 7, 10 und 14 halten dem BAZL vor, ihnen
das rechtliche Gehör nicht gewährt zu haben. So bemängelt der
Beschwerdeführer 7, das BAZL habe die lärmbetroffene Bevölkerung
im Raum Hinterthurgau/Wil nur ungenügend in die Vorarbeiten zur
Luftraumstruktur 2006 einbezogen. Die gleiche Kritik kommt von den
Beschwerdeführenden 10 und 14. Sie halten dafür, weil sie von Mehr-
lärm betroffen seien, müssten sie Gelegenheit erhalten, sich auch zu
den konkreten Auswirkungen der detaillierten An- und Abflugwege auf
die Luftraumstruktur äussern zu können. Dem hält das BAZL ent-
gegen, das Luftfahrtrecht sehe für diesen Fall keine Anhörung der
Bevölkerung vor. Angehört werden müssten nur die Luftraumnutzer, da
nur sie Spezialadressaten der Verfügung seien. Die Beschwerdefüh-
renden 10 wenden dagegen ein, es dürfe nicht nach Normal- und
Spezialadressaten unterschieden werden, sondern es sei einzig auf
die Betroffenheit abzustellen; für Verfahren mit vielen Interessierten
halte Art. 30a VwVG denn auch ein Verfahren bereit.
5.1 Das Verfahren zur Festlegung der Luftraumstruktur ist nicht im
LFG geregelt, sondern bloss auf Verordnungsstufe. Art. 2 Abs. 1 VFSD
sieht vor, dass das BAZL die Luftraumstruktur (und die Luftraum-
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klassen) im Einvernehmen mit dem Kommando der Luftwaffe und nach
Anhörung von Skyguide festlegt und sie im AIP veröffentlicht. Darüber
hinaus schreibt weder das LFG noch das übrige Verordnungsrecht
weitere Anhörungen vor, namentlich nicht von (lärmmässig betroffe-
nen) Privaten. Trotzdem geht das BAZL praxisgemäss so vor, dass es
vorgängig zu einer Umstrukturierung weitere Akteure aus der Fliegerei
einbezieht, so den C._______ (der vorliegend einer der
Beschwerdeführenden 13 ist), die Aircraft Owners and Pilots Associa-
tion (AOPA), den Schweizerischen Hängegleiterverband (SHV), den
Schweizer Flugplatzverein (SHV) und die Fluggesellschaft SWISS – im
vorliegenden Fall überdies auch die betroffenen Kantone.
5.2 Ob Gehörsansprüche bestehen, ist indes nicht nur nach dem Luft-
fahrtrecht, sondern auch nach dem allgemeinen Verfahrensrecht zu
prüfen. Demnach findet bei Allgemeinverfügungen im Unterschied zu
normalen Verfügungen in der Regel keine vorgängige Anhörung statt;
insofern gleicht die Allgemeinverfügung dem Rechtssatz (vgl. zum
Ganzen: HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 923 ff. sowie TSCHANNEN/
ZIMMERLI, a.a.O., § 30 Rz. 56, je mit Hinweisen). Eine Ausnahme gilt im-
merhin für die Spezialadressaten; sie müssen Gelegenheit erhalten,
sich zu äussern (BGE 119 Ia 141 E. 5c/cc). Spezialadressaten sind,
wie gezeigt (oben E. 2.1), jene wegen ihrer örtlichen Nähe unmittelbar
Betroffenen, an die sich die Verfügung von ihrem Regelungsinhalt her
richtet und in deren Rechtsstellung wesentlich schwerwiegender ein-
gegriffen wird als bei den übrigen Adressaten. Sind nur die Spezial-
adressaten, nicht aber die Normaladressaten vorgängig anzuhören,
kann jenen, die keine Adressaten sind, sondern bloss Drittbetroffene,
erst recht kein Anhörungsrecht zustehen, zumal dann, wenn sie nicht
in schwerer Weise berührt sind (vgl. BGE 121 I 230 E. 2c, mit Hinwei-
sen). Ein Anhörungsrecht ergibt sich auch nicht aus Art. 30a VwVG.
Die Norm sieht für Verfahren mit zahlreichen Betroffenen ein besonde-
res Anhörungs- bzw. Einwendungsverfahren vor. Hier stehen aber
nicht Allgemeinverfügungen in Frage, sondern Individualverfügungen
mit einer Vielzahl von Drittbetroffenen (TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O.,
§ 30 Rz. 56).
5.3 Mit der vorliegend strittigen Verfügung ändern die Benützungs-
regeln für bestimmte Teile des Luftraums bei Zürich. Rechte und
Pflichten werden dadurch im Verhältnis zur Beigeladenen 1, zum Lini-
enverkehr von und nach Zürich und zu den in diesem Gebiet fliege-
risch aktiven Aviatikkreisen geregelt. Diese Akteure sind folglich die
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(Spezial-)Adressaten der Verfügung und als solche vorgängig anzuhö-
ren. Bei den hier interessierenden Aviatikkreisen (Beschwerdeführen-
de 13) hat eine Anhörung stattgefunden. So wurden u.a. der
C._______, die AOPA und der SHV einbezogen. Die Privaten, die sich
– eigenständig oder via einen Verband – über Lärm beklagen
(Beschwerdeführende 7, 10 und 14) sind dagegen nicht Adressaten
der Verfügung, weder Spezial- noch Normaladressaten, auch sind sie
durch die Luftraumabsenkung nicht erheblich beeinträchtigt, denn die
ILS 28-Anflugverfahren, die Grund für die Massnahme sind, führen zu
keiner wesentlichen Fluglärmmehrbelastung (unten E. 6.1). Sie
mussten daher vorgängig zum Erlass der Verfügung nicht angehört
werden. Weil die Mehrbelastung gering ist, gilt das selbst dann, wenn
man ein Anhörungsrecht über die Spezialadressaten hinaus bejahen
wollte. Denn anzuhören wäre jedenfalls nur, wer von einer Massnahme
in schwerwiegender Weise betroffen ist (vgl. BGE 121 I 230 E. 2c).
5.4 Das BAZL hat die Anrainerkantone zur Luftraumstruktur 2006 an-
gehört. Gesetzlich hätte dazu indes keine Verpflichtung bestanden.
Denn die Kantone sind, gleich wie die fraglichen Gemeinden, weder
Adressaten der Verfügung noch sind sie in ihren Interessen erheblich
beeinträchtigt. Nach den oben dargelegten Grundsätzen hätten sie da-
her nicht einbezogen werden müssen. Für die Kantone ergibt sich ein
Anhörungsrecht auch nicht aus Art. 8 Abs. 7 LFG, wonach das BAZL
die interessierten Kantone anzuhören hat, bevor es Flugräume und
Flugwege festlegt. Art. 8 LFG hat vor allem Aussenlandungen, zumal
solche im Gebirge, im Auge (BBl 1971 270) und Abs. 7 kann sich aus
gesetzessystematischen Gründen und aufgrund der Entstehungsge-
schichte auch nur auf diese Problematik beziehen. Denn der Passus,
der die Anhörung der Kantone vorschreibt, wurde im Zuge einer Revi-
sion betreffend die Aussenlandungen eingefügt (AS 1964 325). Damit
ist festzustellen, dass Art. 8 Abs. 7 LFG, was den Einbezug der Kanto-
ne angeht, nicht insofern generelle Bedeutung hat, als die Kantone bei
allen Anordnungen zum Luftraum, und also speziell bei der Luftraum-
struktur, angehört werden müssten (anders noch: Zwischenentscheid
der REKO/INUM vom 27. Juli 2006, E. 2.1). Offen bleiben kann, ob ein
Einbezug der interessierten Kantone nicht trotzdem sinnvoll ist.
6.
Die Beschwerdeführenden 1-6, 7, 8 und 14 bemängeln weiter, das
BAZL hätte die Luftraumstruktur nicht ohne einen neuen UVB ändern
dürfen. Einige von ihnen erheben ausserdem die Rüge, das BAZL
habe die Auswirkungen nicht genügend abgeklärt und folglich den
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Sachverhalt nicht gehörig festgestellt. So fehlten z.B. für den Raum
Hinterthurgau/Wil Lärmmessungen (Beschwerdeführer 7). Dem hält
das BAZL entgegen, die Luftraumstruktur selbst verursache weder
Lärm noch andere Immissionen. Die Frage eines UVB und anderer
umweltrechtlicher Abklärungen beträfen das Verfahren zum ILS 28.
Was die Sachverhaltsermittlung angeht, kritisieren die Beschwerdefüh-
renden 13 sodann, die gemachten Abklärungen reichten für eine um-
fassende Interessenabwägung nicht aus.
6.1 Das Bundesverwaltungsgericht hat sich im Urteil zum ILS 28
ebenfalls mit der Rüge, es habe kein ausreichender UVB vorgelegen,
befassen müssen. Es ist zum Schluss gekommen, der EMPA-Bericht
(425'457-1, inkl. Ergänzung), über den das UVEK und das BAZL ver-
fügt hätten, als sie am 22. April 2004 das ILS 28 bewilligt hätten, habe
den umweltrechtlichen Anforderungen zwar nicht vollumfänglich
entsprochen. Aus den darin aufgezeigten Betriebszuständen ergebe
sich aber, dass die Differenzen zwischen den für die verschiedenen
Anflugverfahren ermittelten Lärmbelastungen relativ gering seien, so
dass auf eine Quantifizierung der projektbedingten Auswirkungen habe
verzichtet werden können. Für das konsolidierte Betriebsreglement
von 2005 (vBR) sei zudem ein neuer EMPA-Bericht (437'703-1)
eingereicht worden (UVB vBR). Diesem könnten allfällige
Auswirkungen der am 22. April 2004 genehmigten Betriebsreglements-
änderungen auf die Störfallvorsorge entnommen werden, so dass mit
dem Einbezug des UVB vBR ins Beschwerdeverfahren zum ILS 28 all-
fällige Mängel in der Sachverhaltserhebung hätten behoben werden
können. Für die Freigabe des detaillierten Anflugverfahrens habe nicht
nochmals ein neuer UVB erstellt werden müssen (E. 20.5 ff.). Das
Bundesverwaltungsgericht ist überdies – u.a. unter Verweis auf die
Beurteilung durch das Bundesamt für Umwelt (BAFU) und das
Bundesgericht – zum Schluss gelangt, das ILS 28-Anflugverfahren
werde keine wesentliche Fluglärmmehrbelastung bewirken, selbst in
der detaillierten Ausgestaltung von 2006 nicht (E. 9.3).
6.2 Vorliegend ist ein neuer UVB ebenfalls nicht nötig. So ist der von
der Kleinaviatik herrührende Lärm im Vergleich zu dem aus den
ILS 28-Anflügen resultierenden nur von geringer Bedeutung und führt
insgesamt zu keiner wesentlichen (zusätzlichen) Lärmbelastung (vgl.
oben E. 2.3 und auch Art. 2 der Verordnung vom 19. Oktober 1988
über die Umweltverträglichkeitsprüfung [UVPV, SR 814.011]). Die Be-
schwerdeführenden stellen ihre Anträge letztlich denn auch nur mit
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Blick auf das ILS 28 selbst. Ist für die ILS 28-bedingten und unmittel-
bar lärmverursachenden Flugverfahren kein zusätzlicher UVB zu er-
stellen, kann ein solcher hier erst recht nicht für die Luftraumstruktur
verlangt werden, die nur die Hülle für die Abwicklung dieser Flugver-
fahren bildet. Braucht es dafür keinen neuen UVB und ist, bedingt
durch das ILS 28, nicht mit einer namhaften Lärmmehrbelastung zu
rechnen, ist auch nicht ersichtlich, welche weiteren umweltrechtlichen
Abklärungen bezüglich der übrigen Lärmauswirkungen der Luftraum-
struktur hätten gemacht werden müssen. Die Rüge der unvollstän-
digen Sachverhaltsfeststellung geht daher ebenfalls fehl.
6.3 Die Beschwerdeführenden 13 machen sodann insofern eine unzu-
reichende Sachverhaltsfeststellung geltend, als sie dem BAZL vorhal-
ten, es habe nicht alle Abklärungen getroffen, die für eine korrekte
Abwägung der Interessen aller Luftraumnutzer nötig gewesen wären.
Die Aviatikkreise und namentlich der C._______ wurden durch das
BAZL angehört. Dass ihre Anliegen nicht im gewünschten Ausmass
berücksichtigt wurden, ist nicht eine Frage der Sachverhaltsermittlung,
sondern der Interessenabwägung. Ob diese rechtmässig war, ist an
anderer Stelle zu prüfen (unten E. 10.3).
7.
Der Beschwerdeführer 7 bemängelt sodann, das BAZL führe für alle
Aspekte separate Verfahren durch. Dadurch gehe die Übersicht verlo-
ren und das Koordinationsgebot werde verletzt. Beim Betrieb des Flug-
hafens Zürich sind regelmässig Anpassungen nötig. In letzter Zeit gab
es denn auch mehrere bedeutende Neuerungen. Es liegt in der Natur
der Sache, dass die Änderungen nicht alle auf einmal vorgenommen
werden konnten. Eine Zusammenlegung nach den Vorstellungen des
Beschwerdeführeres 7 war sodann deshalb nicht möglich, weil die vie-
len Verfahren und die entsprechenden Verfügungen je unterschiedliche
Regelungsinhalte und Adressaten haben. Den sachlichen Zusammen-
hängen des zu Regelnden ist durch eine materielle Abstimmung Rech-
nung zu tragen. Vorliegend ist in dieser Hinsicht kein rechtsfehlerhaftes
Vorgehen seitens des BAZL zu erkennen.
8.
In materieller Hinsicht geht die Hauptkritik dahin, die Luftraumabsen-
kung im Osten (TMA 11, neu TMA 4B) sei nicht nötig, weil auch die
Anflugverfahren für das ILS 28 bzw. das entsprechende line-up nicht
zulässig und nicht nötig seien. Konkret halten die Beschwerdeführen-
den 1-6, 8, 10 und 13 dafür, es sei nicht erforderlich, dass beim ILS
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28-Endanflug auf zwei verschiedenen Höhen aufliniert werde, aus
Norden auf 5'000 ft und aus Süden auf 6'000 ft. Bei Piste 34 (Südan-
flüge) werde auch nur auf einer Höhe aufliniert. Liege beim ILS 28 das
nördliche line-up auch bei 6'000 ft (oder mindestens 5'500 ft), was
möglich sei, brauche es weniger tiefe Luftraumuntergrenzen. Mit dem
gewählten Regime werde eine Kapazitätserweiterung bezweckt. Für
die Beschwerdeführerinnen 1-6 und 8 ist sodann unverständlich, wa-
rum der Flugraum über dem Osten tiefer angelegt werden soll als im
Süden und Westen, wo doch die topografischen Verhältnisse gerade
nach einer gegenteiligen Anordnung verlangten. Das BAZL und die
Beigeladenen halten dieser Kritik entgegen, das gewählte Auflinier-
regime sei für das ILS 28 sehr wohl nötig und im Übrigen gebe es bei
Piste 34 ebenfalls zwei verschiedene Auflinierhöhen (Beigeladene 1).
8.1 Die Rügen der Beschwerdeführenden beschlagen mithin haupt-
sächlich das eigentliche ILS 28-Anflugverfahren und das dazugehörige
line-up-Regime und gehören deswegen in das Verfahren zum ILS 28,
wo sie denn auch vorgebracht wurden. Beantragt wurde dort u.a. eine
Neugestaltung mit einem einheitlichen Auflinierpunkt auf 6'000 ft und
die Führung des Verfahrens via ZH 703 ebenfalls über diesen Punkt.
Das Bundesverwaltungsgericht kam in seinem Urteil zum ILS 28 zum
Schluss, der Bedarf für die Einführung des ILS 28 sei ausgewiesen
(E. 12.3.5) und die Kapazität von Piste 28 werde dadurch nur mässig
erhöht (E. 14.5). Ferner erkannte es keine Verletzung des umwelt-
rechtlichen Vorsorgeprinzips und hielt fest, die verlangte Neugestal-
tung des ILS-Anflugverfahrens sei in der verlangten Form nicht verhält-
nismässig (E. 21 ff.). Schliesslich entspreche das ILS 28 in seiner
Ausgestaltung auch den luftfahrtspezifischen Anforderungen (E. 18.5).
8.2 Sind das ILS-Anflugverfahren und das line-up rechtmässig, muss
vorliegend lediglich geprüft werden, ob das ILS 28 die Änderung bei
der Luftraumstruktur, vom Grundsatz und vom Umfang her, nötig
macht. Wenn ja, ist sie in der verfügten Form zu belassen, es sei denn,
gewichtige rechtliche oder technische Einwände sprächen dagegen.
8.2.1 Wie erwähnt, kritisieren die Beschwerdeführenden hauptsäch-
lich das ILS 28-Verfahren und das dazugehörige line-up, was vorlie-
gend jedoch nicht zulässig ist. Nur wenige bringen dagegen vor, die
Luftraumabsenkung wäre gar nicht bzw. nicht in der verfügten Form
nötig gewesen. Der Beschwerdeführer 14 rechnet vor, der nördliche
Auflinierpunkt liege in 36 km Entfernung und demnach auf 10'000 ft
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und der südliche 18 km weit weg und also auf 5'000 ft; damit erweise
sich die Absenkung als gar nicht nötig. In die gleiche Richtung gehend,
führen die Beschwerdeführenden 13 aus, der über das ILS anfliegende
Linienverkehr müsse erst in einer Distanz von 14 nautischen Meilen
(NM) auf 6'000 ft abgesenkt sein. Die strittige Absenkung sei daher
unnötig, zumal auch ohne sie ein vertikaler Puffer von 500 ft bestehen
bleibe. Die Beschwerdeführenden 13 (gleich wie die Beschwerdefüh-
renden 10) rügen sodann, das BAZL funktioniere den angrenzenden
nördlichen Teil der TMA 4A um, den es bereits 2005 abgesenkt habe.
Anfänglich habe sich das BAZL dafür auf die angeblich geringe Steig-
fähigkeit einzelner Flugzeugtypen berufen; nachdem sich dies als un-
zutreffend erwiesen habe, verzichte es auf eine Wiederanhebung und
gebe als Begründung neu bzw. zusätzlich das ILS 28 an. Die
beschwerdeführenden Gemeinden halten dafür, die topografischen
Verhältnisse im Osten würden höhere Luftraumuntergrenzen erlauben.
8.2.2 Für den neuen Abschnitt TMA 4B hält dem das BAZL entgegen,
eine Anhebung sei nicht möglich, denn sonst müsste sich der an- und
abfliegende Linienverkehr anstatt im Luftraum C im Luftraum E bewe-
gen. Da dort aber zum VFR-Verkehr nicht gestaffelt und weitgehend
auf Sicht geflogen werde, sei dies nicht zu verantworten. Gleiches
gelte für den nördlichen Teil der TMA 4A. Über diesen würden im Übri-
gen auch die Abflüge ab anderen Pisten abgewickelt und er dürfe da-
her nicht isoliert betrachtet werden, sondern müsse als Teil eines kom-
plexen Gesamtsystems gesehen werden. Die Beigeladene 2 führt aus,
die Absenkung der TMA 4B sei für die ILS 28-Anflüge aus technischen
und betrieblichen Gründen nötig, insbesondere weil die sog. An-
flugsequenz (Radarvectoring) auf mindestens 6'000 ft erstellt werden
müsse. Damit hierzu die nötige Flexibilität und Reserve gewährleistet
sei, müsse die Luftraumuntergrenze bei 5'500 ft liegen. Zum strittigen
nördlichen Abschnitt in der TMA 4A erklärt sie, schon 2005 sei die Ab-
senkung nicht nur wegen der geringen Steigleistung des A340 erfolgt.
Grund seien auch die Verlegung von Warteräumen und die geänderten
Abflugrouten gegen Osten gewesen. Nunmehr sei der abgesenkte Teil
insbesondere auch für die ILS 28-Anflüge notwendig.
Die Beschwerdeführenden 10 und 13 weisen die Darstellungen von
BAZL und Beigeladenen als unbelegte Behauptungen zurück.
8.2.3 An den Fachmeinungen, die das BAZL und die Beigeladene 2
unter besonderer Berücksichtigung der technischen Bedürfnisse des
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ILS 28 und der Anliegen der Flugsicherheit dargelegt haben, zu
zweifeln, besteht für das Bundesverwaltungsgericht kein Anlass. Die
Schlüsse, zu denen die Beigeladenen 2 gelangt ist, müssen mithin
nicht mittels einer unabhängigen Expertise überprüft werden. Mit dem
BAZL und der Beigeladenen 2 ist davon auszugehen, dass das ILS 28
für ein sicheres Funktionieren auf eine Untergrenze der neuen TMA 4B
von 5'500 ft angewiesen ist und zwar in erster Linie für die normalen
radargeführten Anflüge (Radarvectoring). Einleuchtend ist namentlich,
dass es eines gewissen Puffer- bzw. Reservebereichs bedarf, d.h.
dass es zwischen dem Luftraum, den der Linienverkehr für die An- und
Abflüge benötigt und jenem, der für die übrige Fliegerei offensteht,
einen Abstand braucht. Die Beigeladene 1 weist ferner überzeugend
darauf hin, dass die Linienflugzeuge beim Radarvectoring nicht erst im
sog. FAP (final approach point), sondern bereits davor auf einer be-
stimmten Höhe fliegen können müssen, weshalb bereits dort (Auflinier-
zone) ein Luftraum mit entsprechenden Untergrenzen nötig sei. Zum
Vorhalt der Beschwerdeführenden 13, die Beigeladene 2 habe in ihrer
Stellungnahme erklärt, der neue Luftraum in der TMA 4B werde
ausser für ausserordentliche Situationen wie Notfälle nicht genutzt, ist
festzuhalten, dass sich die Äusserung der Beigeladenen 2 auf das nur
selten zur Anwendung kommende sog. ILS 28-Standardverfahren über
ZH 703 (vgl. Urteil ILS 28 E. 21.7.3.2) beziehen muss, hält sie in der
gleichen Stellungnahme an anderer Stelle doch fest, der mit der Ab-
senkung gewonnene Luftraum werde gebraucht. Die Beigeladene 1
bestätigt in ihrer Eingabe vom 4. Februar 2008 denn auch, dass der
abgesenkte Luftraumteil nicht nur in Notfällen, sondern regelmässig
genutzt wird. Grund dafür ist, dass sich der FAP für das normale radar-
geführte Auflinieren ebenfalls dort befindet.
Was den nördlichen Teil der TMA 4A betrifft, ist ebenfalls der Beurtei-
lung von BAZL und Beigeladener 2 zu folgen. Die Darstellung, wonach
der bereits 2005 abgesenkte Luftraumteil zumindest teilweise auch für
das ILS 28 benötigt wird und daher nicht wieder angehoben werden
kann, ist plausibel und wird auch durch die Beigeladene 1 bestätigt.
Die Betrachtung der Beschwerdeführenden 10 und 13, die v.a. den
A340 und dessen Steigleistung im Auge haben, ist dagegen eine iso-
lierte und übersieht, dass der Abschnitt Teil eines grösseren Ganzen
ist und gleichzeitig mehreren Zwecken dienen kann. Im Umstand, dass
das BAZL an der Absenkung von 2005 festhält, indem es dafür
zwischenzeitlich teilweise neue, durch geänderte Anflugverfahren be-
dingte Gründe anführt, ist nichts Rechtsfehlerhaftes zu erkennen.
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Angesichts des Vorstehenden braucht keine Expertise zur Steigleis-
tung des A340 eingeholt zu werden. Die entsprechenden Anträge der
Beschwerdeführenden 10, 13 und 14 werden deshalb abgewiesen.
8.2.4 Technische Fragen und solche der Flugsicherheit stellen sich
weiter in Bezug auf die Eventualanträge der Beschwerdeführenden 13.
Demnach soll der neu zur TMA 4B geschlagene Luftraum zwischen
5'500 ft und 6'500 ft zu bestimmten Zeiten (März bis Oktober, 10 Uhr
bis Sonnenuntergang bzw. 20 Uhr) mit E klassifiziert werden (1). Als
Alternative soll der fragliche Bereich als Segelflugraum ausgestaltet
werden, dies ohne Pufferzone bzw. mit einer solchen angrenzend an
die TMA 4A (2). Diese Lösungen würden es den Beschwerdeführen-
den 13 nach deren Dafürhalten ermöglichen, ihre fliegerischen Aktivi-
täten wenigstens zum grössten Teil unbeeinträchtigt durchzuführen;
bei Variante 2 gäbe es immerhin für die Segelfliegerei Erleichterungen.
Das BAZL weist diese Anliegen zurück und gibt an, ein Luftraum der
Klasse E eigne sich nicht, um darin bei einem interkontinentalen
Landesflughafen dichten Linienverkehr abzuwickeln. Eine Umklassie-
rung würde eine wesentliche Sicherheitseinbusse bewirken. Zu den
Segelflugräumen legt das BAZL sodann dar, diese würden in Lufträu-
men geschaffen, wenn dort kein IFR-Flugbetrieb stattfinde, und nur
situativ freigegeben. Der vorliegend anbegehrte Segelflugraum hätte
eine zu kleine laterale Abmessung und würde für die Segelfliegerei da-
her gar keinen Nutzen darstellen. Für die Beigeladene 2 kommen die
beiden Varianten ebenfalls nicht in Frage. Variante 1 hält sie für opera-
tionell nicht durchführbar und im Widerspruch zu den Sicherheitsstan-
dards. Da die Piste 28 jederzeit angeflogen werden können müsse,
auch bei schlechtem Wetter, sei die TMA 4B nicht nur von den
deutschen Sperrzeiten abhängig. Die Beigeladene 1 lehnt ebenfalls
beide Varianten ab, Variante 1, weil im Luftraum E keine geführten
Radarrouten zugelassen würden und Variante 2, weil ein kurzfristiger
Pistenwechsel auf Piste 28 jederzeit möglich sein müsse.
Auch in diesem Punkt ist den Fachmeinungen von BAZL und Beigela-
dener 2 zu folgen. Insgesamt scheinen die durch die Beschwerdefüh-
renden 13 vorgeschlagenen Lösungen nur schwer mit dem Bedürfnis
nach einer mit ausreichenden Sicherheitspuffern ausgestatten Luft-
raumstruktur sowie mit der Vorgabe vereinbar, dass Nahkontrollbezirke
mit viel IFR-Verkehr, wie dies beim Flughafen Zürich der Fall ist, nicht
als Luftraum E zu klassifizieren sind (vgl. VVR, Anhang 2 e contrario).
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8.3 Die Beschwerdeführenden 7, 10, 11 und 12 (sowie sinngemäss
auch der Beschwerdeführer 14) bringen gegen die Luftraumabsenkung
weiter vor, sie verletze das umweltrechtliche Vorsorgeprinzip. Sie be-
klagen die generelle Lärmbelastung durch die Ostanflüge und äussern
die Befürchtung, dass sich dies mit dem ILS 28 und dem entsprechend
angepassten Luftraum noch verschärft und fordern deshalb, um den
Lärm möglichst zu beschränken, sei auf die Absenkung zu verzichten.
Gemäss BAZL ist diese Rüge nicht im vorliegenden Verfahren zu
prüfen und die Beigeladene 1 hält dafür, das Vorsorgeprinzip sei nicht
verletzt, da eine Lärmreduktion weder möglich noch tragbar wäre.
Nach Art. 11 Abs. 2 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983
(USG, SR 814.01) sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit
zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirt-
schaftlich tragbar ist, dies unabhängig von der bestehenden Belas-
tung. Das Bundesverwaltungsgericht, das sich im Verfahren zum ILS
28 mit den gleichen Vorbringen zu befassen hatte, hielt in seinem
Urteil fest, emissionsbegrenzende Massnahmen kämen, wenn ein klei-
ner Aufwand zu einer erheblichen Verringerung führe, auch bei bloss
geringfügigen Emissionen in Frage (BGE 133 II 169 E. 3.2; Urteil
ILS 28 E. 21.7.1). Die Emissionen, die das ILS 28 bringe, seien bloss
geringfügig. Dagegen legten die Beschwerdeführenden nicht dar, wie
es ohne grossen Aufwand möglich sei, das Anflugverfahren anzupas-
sen. Gestützt auf das Vorsorgeprinzip müsse das Anflugverfahren da-
her nicht neu gestaltet werden (a.a.O., E. 21.7.3). Das Bundesverwal-
tungsgericht sei auch nur bedingt befugt, Betriebsbeschränkungen zu
erlassen (a.a.O., E. 21.7.3.1).
Das muss auch vorliegend gelten. Gebietet das Vorsorgeprinzip keine
Änderung beim Anflug- und Auflinierregime, kann Art. 11 Abs. 2 USG
auch nicht Grundlage für Änderungen bei der Luftraumstruktur sein,
zumal diese nur die Hülle für die Abwicklung des Abflugverfahrens ist.
8.4 Die Beschwerdeführenden, einige zumindest sinngemäss, werfen
dem BAZL vor, es habe eine unzulängliche Interessenabwägung vor-
genommen. Es habe einseitig die Anliegen des Flughafens (Beigelade-
ne 1) berücksichtigt und zwar zulasten der lärmbetroffenen Bevölke-
rung bzw. der Kleinaviatikkreise (Beschwerdeführende 13). Dazu ist
festzuhalten, dass die Fluglärmbelastung, der die Bevölkerung im
Osten des Flughafens ausgesetzt ist, schon vor der Einführung des
ILS 28 bestand. Der Mehrlärm, der durch dieses bewirkt wird, ist als
gering einzustufen (oben E. 6.1). Wie im Urteil zum ILS 28 festgehal-
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ten wurde (Urteil ILS 28 E. 21.7.3.1), hat das Anliegen der Bevölke-
rung, dieser Mehrbelastung zu entgehen, vor den Interessen eines
sicheren Betriebs des Flughafens, namentlich des ILS 28, zurückzu-
stehen. Das Gleiche gilt grundsätzlich auch in Bezug auf die
Beschwerdeführenden 13, auch wenn die Luftraumänderung sie un-
gleich stärker und unmittelbar trifft (vgl. ausführlicher: unten E. 10.3.).
8.5 Die Beschwerdeführenden 1-6, 7, 8 und 14 bemängeln sodann,
der Osten des Flughafens müsse mehr Lärm ertragen als der Süden
und werde so gegenüber diesem schlechtergestellt. Damit werfen sie
dem BAZL vor, es beachte das in Art. 8 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101)
festgeschriebene Gleichbehandlungsgebot nicht.
Nach diesem Grundsatz ist Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit
gleich und Ungleiches ungleich zu behandeln (BGE 132 I 68 E. 4.1;
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 495 ff.). Im Verfahren zum ILS 28
wurde mit Verweis auf das im Osten und Süden angeblich unterschied-
liche Anflug- bzw. line-up-Regime ebenfalls eine Ungleichbehandlung
geltend gemacht. Das Bundesverwaltungsgericht kam dazu zum
Schluss, eine solche sei nicht gegeben, jedenfalls keine, die nicht
sachlich gerechtfertigt wäre (E. 24). Das muss auch für die Luftraum-
raumstruktur gelten, die ja nichts mehr als die Hülle zur Ermöglichung
dieser Verfahren ist. Kommt hinzu, dass der Flugraumbedarf im Osten
grösser ist, weil die Flugverkehrsleitdienste wegen des starken Abflug-
verkehrs mehr Flexibilität brauchen.
8.6 Ebenfalls nicht verletzt sind raumplanungsrechtliche Grundsätze
und Ziele (Art. 1 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 [RPG,
SR 700]), wie dies mehrere Beschwerdeführende teils ohne nähere
Begründung geltend machen (vgl. dazu auch Urteil zum ILS 28 E. 19).
Sofern sich diese Rügen auf das ILS 28-Anflugverfahren beziehen,
gehen sie ohnehin ebenfalls über den Streitgegenstand hinaus.
8.7 Die bisherigen Rügen betreffen v.a. die Lärmbelastung für die
Bevölkerung im Osten und die Einschränkungen für die Kleinaviatik. In
eine andere Richtung geht dagegen, wenn die Beschwerdeführer 7
und 14 gegenüber dem ILS 28 Sicherheitsbedenken äussern. So fragt
sich der Beschwerdeführer 7, ob das ILS 28 internationale Sicherheits-
standards erfülle und der Beschwerdeführer 14 erachtet das Konzept
von gleichzeitigen An- und Abflügen als riskant. Diese nur ganz sum-
marisch vorgetragenen Bedenken betreffen das ILS 28 selber und
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nicht die Luftraumstruktur, weshalb im vorliegenden Verfahren nicht
darauf einzugehen ist. Hinzuweisen ist immerhin darauf, dass das
Bundesverwaltungsgericht im Urteil zum ILS 28 festgehalten hat, das
ILS 28 erfülle die luftfahrtspezifischen Anforderungen (E. 18 ff.).
8.8 Somit erweisen sich die gegen die Luftraumabsenkung im Osten
gerichteten Beschwerden der Beschwerdeführenden 1-6, 7, 8, 10, 11,
12 und 14, soweit überhaupt auf sie einzutreten ist (oben E. 2.4.2 und
3.2 f.), als unbegründet, weshalb sie abzuweisen sind. Namentlich ist
auch der Antrag der Beschwerdeführenden 10 auf Rückweisung der
Sache an das BAZL abzuweisen, hat sich doch ihre Kritik, es seien
wesentliche Verfahrensfehler begangen worden, als unbegründet her-
ausgestellt.
Was die Beschwerdeführenden 13 betrifft, ist im Folgenden weiter zu
prüfen, ob die Luftraumabsenkung im Westen des Flughafens recht-
mässig ist und ob Grundrechtsverletzungen vorliegen.
9. Das BAZL hat mit der angefochtenen Verfügung auch im Westen
des Flughafens zwei Flugraumteile abgesenkt; strittig ist hier die Ab-
senkung um 1'000 ft im Grenzbereich der TMA 4B und 4C. Zur
Begründung hat das BAZL ursprünglich angegeben, eine 2005 vorge-
nommene Änderung habe für die Luftwaffe operationelle Nachteile ge-
bracht, die es zu beseitigen gelte. Vor Bundesgericht – dieses war mit
Beschwerden gegen die durch die REKO/INUM in diesem Punkt ange-
ordnete Wiedeherstellung der aufschiebenden Wirkung befasst –
brachte das beschwerdeführende UVEK zusätzlich vor, die Absenkung
werde auch für das ILS 28 benötigt, weil dessen Durchstartverfahren
(missed-approach-Verfahren) genau durch diesen Bereich führe. Im
vorliegenden Verfahren verweist das BAZL auf diese Ausführungen
des UVEK und die Beigeladene 1 stellt nochmals klar, die Absenkung
sei aus den zwei genannten Gründen zwingend nötig. Die Beschwer-
deführenden 13 halten dem entgegen, der Bedarf für die Luftwaffe (an-
geblich im Zusammenhang mit deren Betrieb in Emmen) sei nicht aus-
gewiesen und das Argument mit dem Durchstartverfahren sei nachge-
schoben, was nicht zulässig sei. Aus dem Urteil des Bundesgerichts,
das nur über die aufschiebende Wirkung zu befinden gehabt habe,
könne für das vorliegende Verfahren nichts abgeleitet werden.
Das Bundesgericht hielt in seinem Urteil 2A.456/2006 vom 8. Januar
2007, in dem es nur um die aufschiebende Wirkung bezogen auf die
hier interessierende westseitige Absenkung ging, fest, die Teilmass-
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nahme hänge mit den übrigen ILS 28-bedingten Änderungen zusam-
men, und verwies dazu auf das missed-approach-Verfahren. Diese
Feststellung hat aber über die Frage der aufschiebenden Wirkung hin-
aus Gültigkeit, so auch für das vorliegende Verfahren, zumal an den
tatsächlichen Gegebenheiten seither nichts geändert hat. Was den As-
pekt Luftwaffe betrifft, so hatte das UVEK vor dem Bundesgericht er-
klärt, mit der Verschiebung werde die militärische und die zivile Luft-
raumnutzung mit den entsprechenden Zuständigkeiten bei der Flugsi-
cherung in Übereinstimmung gebracht. Je grösser diese Übereinstim-
mung sei, desto einfacher und damit sicherer werde die Benützung
und die Verwaltung des Luftraums. Diese Ausführungen überzeugen
und gelten nach wie vor. Für das Bundesverwaltungsgericht ist die
Notwendigkeit für die Luftraumabsenkung damit gegeben.
10. Die Beschwerdeführenden 13 machen schliesslich die Verletzung
von weiteren Grundrechten geltend. Die Flugplatzhalter, Flugschulen
und Fluggruppen seien in ihrer Wirtschaftsfreiheit verletzt, weil sie bei
der Ausübung ihres Gewerbes und in der Gestaltung ihrer Betriebsver-
hältnisse massiv eingeschränkt würden. Immer mehr Mitglieder seien
wegen der laufend neuen, einschneidenden Luftraumanpassungen
frustriert und es sei inzwischen ein klarer Mitgliederschwund zu ver-
zeichnen (Eingabe vom 22. Oktober 2007). Die Piloten strebten beim
Fliegen nach stets neuen Bestleistungen, suchten nach immer weite-
ren Grenzen und wollten sich mit ihren Kollegen messen. Wenn ihnen
der Luftraum immer mehr entzogen werde, werde das verunmöglicht.
Für die Segel- und zum Teil für die Motorfliegerei bewirke die Absen-
kung im Osten zusammen mit jener im Westen einen regelrechten Rie-
gel für Flüge zwischen den Alpen und dem Jura. All das stelle eine
Verletzung der persönlichen Freiheit der Piloten dar. Da die Grund-
rechtseingriffe schwer seien, brauche es eine Grundlage in einem Ge-
setz und nicht bloss in der VFSD. Schliesslich seien die Anpassungen
unverhältnismässig. Es gehe nicht an, dass der Luftraum für die Klein-
aviatik grossräumig und permanent gesperrt werde, obwohl der Linien-
verkehr nur für ausserordentliche Situationen darauf angewiesen sei.
Nach der Meinung des BAZL gibt es sowohl bei der Segelfliegerei wie
auch bei den Hängegleitern nur wenige Betroffene. Deren Interesse an
der freien Benutzung des Luftraums während einiger Monate müsse
vor dem öffentlichen Interesse an einer sicheren Luftraumordnung zu-
rückstehen. Die Beigeladene 1 hält dafür, die Beschwerdeführenden
seien gar nicht im Schutzbereich des jeweiligen Grundrechts betroffen.
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Wenn ein Mitgliederschwund geltend gemacht werde, sei nicht die
wirtschaftliche Tätigkeit der als Vereine organisierten Flugplätze be-
rührt. Die Piloten wiederum seien nicht in ihrer persönlichen Lebens-
gestaltung beeinträchtigt. Die Einschränkungen, die es gebe, seien zu-
gunsten eines sicheren Betriebs des Flughafens hinzunehmen.
10.1 Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen
Grundlage, schwerwiegende gar einer solchen in einem formellen
Gesetz. Die Eingriffe müssen ausserdem im öffentlichen Interesse lie-
gen und verhältnismässig sein (Art. 36 BV; REGINA KIENER/WALTER KÄLIN,
Grundrechte, Bern 2007, § 9). Mit diesen Fragen hatte sich das Bun-
desverwaltungsgericht auch im Verfahren zum ILS 28 zu befassen, da
die Beschwerdeführenden 13 dort die gleichen Grundrechtsverletzun-
gen geltend gemacht haben. Dabei kam es zum Schluss, die Wirt-
schaftsfreiheit der Betroffenen sei zwar tangiert, ebenso seien aber die
Eingriffsvoraussetzungen erfüllt. Namentlich seien die aus dem ILS 28-
Anflugverfahren resultierenden Einschränkungen beim Luftraum zu-
mutbar (E. 25). Für die Segel- und Motorflugpiloten hielt es unter Hin-
weis auf BGE 133 I 58 E. 61 sodann fest, die Einschränkungen, die sie
erlitten, berührten nicht elementare Aspekte der Persönlichkeitsentfal-
tung, weshalb schon aus diesem Grund keine Verletzung der persönli-
chen Freiheit vorliege (E. 26). Diese Schlüsse gelten auch vorliegend.
In Ergänzung dazu ist auf einige Punkte jedoch näher einzugehen.
10.2 Die Strukturierung des Luftraums ist eine Notwendigkeit. Davon
geht implizit auch das LFG aus, was sich unmissverständlich aus den
Gliederungstiteln ergibt. So ist der erste Titel des ersten Teils mit „Luft-
raum und Erdoberfläche“ und dessen zweiter Abschnitt mit „Die Benüt-
zung des Luftraums und Sicherheitsmassnahmen“ überschrieben.
Dem LFG selbst ist dagegen nicht zu entnehmen, auch dessen Art. 8
Abs. 7 nicht (vgl. oben E. 5.3), wer die Luftraumstruktur festlegt. Das
BAZL wird über Art. 2 Abs. 1 VFSD für zuständig erklärt. Diese Aufga-
benzuweisung hat im Gesetz eine genügende Stütze und zwar in
Art. 40 LFG. Wenn die Beschwerdeführenden 13 ausführen, Art. 40
LFG regle den Status, die Organisation und die Aufgaben des Flug-
sicherungsdienstes, also von Skyguide (Beigeladene 2), trifft das zwar
zu, aber nur teilweise, nämlich für die Abs. 2 bis 3. Abs. 1 gibt dem
Bundesrat dagegen die (generelle) Befugnis, den Flugsicherungs-
dienst zu ordnen. Von dieser Kompetenz hat der Bundesrat mit dem
Erlass der VFSD Gebrauch gemacht. Zu den Flugsicherungsdiensten
gehören alle Dienste, die eine sichere, geordnete und flüssige Ab-
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wicklung des Luftverkehrs gewährleisten (Art. 1 Abs. 4 LFG). Nebst
dem eigentlichen Flugverkehrsleitdienst, der durch Skyguide (Beigela-
dene 2) wahrgenommen wird (Art. 2 Abs. 2 VFSD), ist dazu auch die
Festlegung der Luftraumstruktur zu zählen, wovon Art. 2 Abs. 2 VFSD
in Ergänzung zur Aufzählung von Art. 1 Abs. 1 VFSD wie selbstver-
ständlich ausgeht. Somit ist im LFG genügend abgestützt, dass der
Luftraum strukturiert werden muss und dass diese Aufgabe dem BAZL
zufällt. Die von den Beschwerdeführenden 13 beklagten Grundrechts-
eingriffe sind damit durch ein formelles Gesetz abgedeckt. Selbst bei
einem schweren Eingriff wäre somit eine genügende gesetzliche
Grundlage gegeben. Vorliegend können die Eingriffe jedoch nicht als
schwer gelten, jedenfalls nicht bei den betroffenen Piloten, Flug-
gruppen und -clubs (vgl. unten E. 10.3).
10.3 Das ILS 28 ist für einen sicheren Betrieb auf die Absenkungen im
Osten und im Westen des Flughafens angewiesen; Letztere kommt
überdies auch der Luftwaffe zugute. Die Anpassungen dienen letztlich
der Flugsicherheit und liegen mithin im öffentlichen Interesse. Die
Einschränkungen treffen die Beschwerdeführenden 13 weiter auch
nicht in unverhältnismässiger Weise. Eine mildere Massnahme, d.h.
eine Luftraumanpassung, die namentlich den Bedürfnissen des ILS 28
gleichermassen gerecht und gleichzeitig die Beschwerdeführenden 13
weniger einschränken würde, ist nicht ersichtlich. Eine Lösung stellen
weder die von den Beschwerdeführenden 13 geforderten Änderungen
beim Anflugverfahren bzw. beim line-up noch die im vorliegenden Ver-
fahren vorgeschlagenen Varianten (zeitweise Umklassierung des Ab-
schnitts in der TMA 4B bzw. Schaffung eines Segelflugraums) dar
(oben E. 8.2.4). Die Einschränkungen für die Kleinaviatik mögen zum
Teil beschwerlich sein. Als Folge davon mag es bei den Flugfeldern
und Fluggruppen im betroffenen Gebiet zu Mitgliederaustritten gekom-
men sein und weiter kommen. Vor diesem Hintergrund ist verständlich,
dass die Beschwerdeführenden 13 mehr Luftraum zu ihrer Verfügung
möchten. Dem entgegenstehenden öffentlichen Interesse an einem
sicheren An- und Abflugbetrieb in Richtung Osten kommt allerdings
ein weitaus höheres Gewicht zu. Namentlich das Anliegen der Klein-
aviatik, gerade auch im Raum Zürich möglichst ohne Einschränkungen
Privatfliegerei zu betreiben, hat klarerweise zurückzustehen. Beim
Luftraumteil im Westen profitiert sodann auch die Luftwaffe von der
Absenkung. Weiter hat das BAZL mit der angefochtenen Verfügung
nicht nur Absenkungen vorgenommen hat, sondern ebenso mehrere
Anhebungen. Aus der Verfügung geht ferner hervor, dass es der Klein-
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aviatik insofern entgegengekommen ist, als es den neu zur TMA 4B
geschlagenen Luftraumteil nicht wie ursprünglich geplant um 2'000 ft,
sondern lediglich um 1'000 ft absenkte. In Anbetracht all dessen
müssen die Belastungen, die die Beschwerdeführenden 13 treffen, als
insgesamt zumutbar bezeichnet werden. Soweit bei einigen Beschwer-
deführenden die Wirtschaftsfreiheit tangiert ist, muss folglich von
einem zulässigen Eingriff ausgegangen werden. Eine Verletzung der
persönlichen Freiheit ist dagegen schon deshalb bei niemandem ge-
geben, weil keine elementaren Aspekte der Persönlichkeitsentfaltung
beschlagen sind (oben E. 10.1).
10.4 Die von den Beschwerdeführenden 13 weiter vorgebrachten
Rügen, die Luftraumanpassungen seien unangemessen und willkür-
lich, sind aufgrund des soeben Ausgeführten ebenfalls unzutreffend
(vgl. auch Urteil ILS 28 E. 29 bzw. 27). Ebensowenig können die
Beschwerdeführenden 13 aus dem Sportrecht etwas zu ihren Gunsten
ableiten (vgl. auch Urteil ILS 28 E. 28).
10.5 Damit erweist sich die Beschwerde der Beschwerdeführenden 13
als unbegründet und ist daher ebenfalls abzuweisen.
11.
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die strittigen Luft-
raumabsenkungen für einen sicheren Betrieb des ILS 28 nötig sind.
Sie sind auch unter Berücksichtigung der vorgebrachten umweltrechtli-
chen und technischen Einwände als rechtmässig einzustufen. Die
Interessenabwägung des BAZL, das die Anliegen an einem sicheren
Betrieb des Flughafens höher gewichtet hat als die Interessen der
übrigen Betroffenen, ist nicht zu beanstanden. Die Beschwerdeführen-
den 13 sind sodann nicht in ihren Grundrechten verletzt.
12.
Bei diesem Verfahrensausgang gelten alle Beschwerdeführenden als
unterliegend, weshalb sie nach Art. 63 Abs. 1 VwVG die Kosten für
dieses Verfahren zu tragen haben. Keine Kosten können den
beschwerdeführenden Gemeinden und Kantonen auferlegt werden, da
sich der Streit nicht um ihre vermögensrechtlichen Interessen dreht
(Art. 63 Abs. 2 VwVG). Kostenpflichtig sind damit die Beschwerdefüh-
renden 7, 10, 13 und 14. Auf sie sind Kosten von Fr. 3'800.– zu vertei-
len. Der Beschwerdeführer 7 hat, da er für den Zwischenentscheid
vom 27. Juli 2006 keine Anträge gestellt hatte, bloss einen Anteil von
Fr. 800.– zu übernehmen. Die Beschwerdeführenden 10, 13 und 14
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haben dagegen je Fr. 1'000. – zu bezahlen. Die geschuldeten Beträge
sind mit den geleisteten Kostenvorschüssen zu verrechnen. Dem
Beschwerdeführer 7 sind demnach Fr. 200.– zurückzuerstatten.
13.
Wer im Beschwerdeverfahren obsiegt, hat nach Art. 64 Abs. 1 VwVG
grundsätzlich Anspruch auf eine Parteientschädigung für die erwach-
senen notwendigen und verhältnismässig hohen Kosten. Nach der
Praxis des Bundesverwaltungsgerichts ist nur anspruchsberechtigt,
wer durch externe Anwälte vertreten ist (Art. 8 und Art. 9 Abs. 2 des
Reglements vom 11. Dezember 2006 über die Kosten und Entschädi-
gungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Eine Entschädigung hat vorliegend somit nur die Beigeladene 1 zugu-
te. Sie liess sich anwaltlich vertreten, allerdings erst ganz am Schluss
des Verfahrens, als es um eine letzte Stellungnahme ging. Ihr Rechts-
vertreter hat eine Kostennote über Fr. 9'996.– eingereicht. Unter
Berücksichtigung des Umstands, dass die externe Vertretung nur für
den Schluss eines langen Verfahrens erfolgt ist, und verglichen mit
anderen Fällen, namentlich mit dem Verfahren zum ILS 28, scheint der
geltend gemachte Betrag als eindeutig zu hoch. Das Bundesverwal-
tungsgericht erachtet eine Entschädigung von Fr. 2'800.– (inkl. Mehr-
wertsteuer) als angemessen. Demnach sind alle Beschwerdeführen-
den gleichmässig zur Zahlung von Fr. 200.– zu verpflichten.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Auf die Beschwerde der Beschwerdeführerin 9 wird nicht eingetreten.
2.
Die Beschwerden der Beschwerdeführenden 1-8, 10-12 und 14
werden abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
3.
Die Beschwerde der Beschwerdeführenden 13 wird abgewiesen.
4.
Den Beschwerdeführenden 10, 13 und 14 werden Verfahrenskosten
von je Fr. 1'000.– auferlegt. Der Beschwerdeführer 7 hat Fr. 800.– zu
bezahlen. Diese Beträge werden mit den geleisteten Kostenvor-
schüssen verrechnet. Dem Beschwerdeführer 7 wird der Restbetrag
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A-1997/2006
von Fr. 200.– zurückerstattet. Er hat dem Bundesverwaltungsgericht
hierzu seine Kontonummer anzugeben.
5.
Der Beigeladenen 1 wird eine Parteientschädigung von insgesamt
Fr. 2'800.– zugesprochen. Davon haben sämtliche Beschwerdeführen-
den je Fr. 200.– zu bezahlen.
6.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführenden (mit Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (eingeschrieben)
- den Beigeladenen 1 und 2 (mit Gerichtsurkunde)
- dem Generalsekretariat UVEK (mit Gerichtsurkunde)
Der Abteilungspräsident: Der Gerichtsschreiber:
Lorenz Kneubühler Thomas Moser
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der
Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene
Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer
in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand:
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