Abtei lung I
A-2029/2010
{T 0/2}
U r t e i l v o m 2 . S e p t e m b e r 2 0 1 0
Richterin Kathrin Dietrich (Vorsitz),
Richter Lorenz Kneubühler, Richter André Moser,
Gerichtsschreiber Johannes Streif.
A._______ ,
vertreten durch Rechtsanwalt B._______,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Entzug der Berufspilotenlizenz und der
Fluglehrerberechtigung.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
A-2029/2010
Sachverhalt:
A.
A._______, geb. [...], absolvierte in der Zeit zwischen 1988 und 1994
in der Schweiz eine Ausbildung zum Privatpiloten für Flächen-
flugzeuge gemäss den Bestimmungen der International Civil Aviation
Organization (ICAO) und erhielt, nach bestandener Prüfung im Jahr
1994, in der Folge eine Privat Pilot License Aeroplane (PPL [A], Privat-
pilotenlizenz für Flächenflugzeuge) dieser Organisation.
Am [...] 1998 erwarb A._______ eine amerikanische Commercial Pilot
License für Flächenflugzeuge (CPL [A], Berufspilotenlizenz). Er
beabsichtigte, gestützt darauf eine vollwertige Schweizer Lizenz zu
erwerben und diese anschliessend nach der damals in Kraft stehen-
den Fassung des Reglements vom 25. März 1975 über die Ausweise
des Flugpersonals (SR 748.22.1) als gleichwertige sog. JAR-FCL-
Lizenz (Joint Aviation Regulations, Flight Crew Licensing) nach den
Normen der Joint Aviations Authorities (JAA) anerkennen bzw. umwan-
deln zu lassen. Zum Erwerb der vollwertigen Schweizer Lizenz hatte er
eine vollständige schweizerische Theorieprüfung mit den vier Theorie-
fächern 'Flugzeugkenntnis', 'Navigation', 'Wetterkunde' und 'Luftrecht'
sowie eine praktische Flugprüfung zu bestehen. Da er diese Theorie-
prüfungen nur teilweise bestand, verweigerte ihm das Bundesamt für
Zivilluftfahrt (BAZL) die Erteilung einer vollwertigen Schweizer ICAO-
Berufspilotenlizenz, was ihm in der Folge auch die beabsichtige Um-
wandlung in eine JAR-FCL-Lizenz verunmöglichte. Das Prüfungsresul-
tat liess nur, aber immerhin, die Erteilung einer Schweizer Berufspilo-
tenlizenz mit dem Eintrag "issued on basis of foreign license/country"
[nachfolgend: 'based-on'] zu, welche ihm im April 1999 ausgestellt
wurde.
B.
Ab dem [...] 2006 war A._______ bei der C._______ als
Fluglehrerpraktikant angestellt. Dem Flugschulleiter der C._______,
D._______, teilte er offenbar bereits vor Stellenantritt mit, sämtliche
CPL-Theoriefächer in der Schweiz absolviert und bestanden zu haben.
D._______ vertrat, wohl in der Annahme, es handle sich dabei um die
Fächer der vorgenannten schweizerischen Theorieprüfung, gegenüber
dem BAZL die Ansicht, dass A._______ an Stelle der auf Basis seiner
amerikanischen Lizenz ausgestellten Schweizer 'based-on'-
Berufspilotenlizenz eine JAR-FCL-Berufspilotenlizenz erteilt werden
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A-2029/2010
könne. Das BAZL beschied ihm, über keine diese Umstände
bestätigenden Unterlagen zu verfügen, weshalb eine JAR-FCL-
Berufspilotenlizenz nur erteilt werden könne, wenn A._______ die
vollständige Berufspilotentheorieprüfung nach den Vorgaben der JAR-
FCL bestehe. Dessen ungeachtet leitete D._______ am 16. Mai 2006
einen Antrag von A._______, seine bestehende CPL 'based-on' in eine
JAR-FCL-Berufspilotenlizenz umzuwandeln, an das BAZL weiter. In
der Folge stellte das BAZL A._______ am 13. Juni 2006 eine
JAR-FCL-Berufspilotenlizenz im Sinne einer Umwandlung aus.
C.
Unter Nachweis eines sog. 'proficiency checks' [Nachweis einer prakti -
schen Prüfung] ersuchte A._______ beim BAZL gestützt auf die ihm
erteilte JAR-CPL (A) um eine FI (A) (Flight Instructor Aeroplane, Flug-
lehrerberechtigung), welche ihm im September 2006 erteilt wurde.
D.
A._______ war in der Folge zunächst bei der erwähnten C._______
und ab dem [...] 2007 vollamtlich bei der E._______ als Fluglehrer
angestellt. Die E._______ beabsichtigte im September 2009, ihm die
Aufgabe des Cheffluglehrers zu übertragen.
E.
Das BAZL verlängerte am 15. September 2009 die ausgegebene
JAR-FCL-Berufspilotenlizenz und die Fluglehrerberechtigung; erstere
bis zum 15. September 2014 bzw. letztere bis zum 21. September
2012.
F.
Mit E-Mail vom 26. November 2009 unterrichtete D._______ das BAZL
über eine mögliche Unregelmässigkeit bei der Lizenzierung von
A._______. So sei aus der "ursprünglichen based-on CPL" mit einem
"class renewal prof-check und einem Kurs 'Knowledge of the relevant
parts of JAR-OPS and JAR-FCL'" eine JAR-FCL-Berufspilotenlizenz
geworden, obschon das BAZL wenige Wochen zuvor mitgeteilt habe,
A._______ müsse die vollständige Berufspilotentheorieprüfung
gemäss JAR-FCL nachholen, um eine solche Lizenz zu erhalten.
G.
Das BAZL teilte A._______ mit Schreiben vom 17. Dezember 2009
mit, dass ihm im Juni 2006 auf Grund eines Fehlers des Amtes eine
JAR-FCL-Berufspilotenlizenz sowie eine Fluglehrerberechtigung aus-
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gestellt worden seien, obschon die Bedingungen dazu nicht erfüllt sei -
en. Ein Replacement einer JAR-FCL-Berufspilotenlizenz könne auf
Grund einer 'based-on'-Berufspilotenlizenz nicht vorgenommen wer-
den. Der Erwerb einer Fluglehrerberechtigung setze eine bestandene
JAR-FCL-Berufspilotentheorieprüfung voraus, die er bis dato jedoch
nie abgelegt habe. Das BAZL stellte A._______ daher in Aussicht,
infolge fehlender Grundlagen sowohl die JAR-FCL-Berufspilotenlizenz
als auch die Fluglehrerberechtigung zu entziehen und forderte ihn auf,
zum dargestellten Sachverhalt und zur beabsichtigten Massnahme
Stellung zu nehmen.
A._______ äusserte sich mit Eingabe vom 30. Dezember 2009 ge-
genüber dem BAZL mangels vollständiger Informationen nicht zur vor-
gelegten Sachverhaltsdarstellung, stellte jedoch in Aussicht, die ver-
langte JAR-FCL-Berufspilotentheorieprüfung zu absolvieren und bean-
tragte unter Hinweis auf sein Anstellungsverhältnis und seine mehrjäh-
rige, unfallfreie Flugpraxis, es sei ihm eine genügende Frist zur Prü-
fungsvorbereitung anzusetzen.
H.
Am 19. März 2010 entzog das BAZL A._______ die JAR-FCL-
Berufspilotenlizenz und die Fluglehrerberechtigung mit sofortiger Wir-
kung. Zur Begründung brachte es vor, es habe die Voraussetzungen
für den Erwerb einer JAR-Berufspilotenlizenz im Juni 2006 fälschli-
cherweise als erfüllt betrachtet. Tatsächlich erforderten sowohl der Er-
werb einer solchen durch Umwandlung als auch die Erteilung einer
Fluglehrerberechtigung das Bestehen sämtlicher Fächer der JAR-Be-
rufspilotentheorieprüfung. A._______ habe jedoch nur einen Teil dieser
Fächer erfolgreich absolviert. Somit sei A._______ derzeit im Besitz
einer JAR-FCL-Berufspilotenlizenz und einer Fluglehrerberechtigung,
obwohl er für beide Qualifikationen die Voraussetzungen nicht erfülle.
A._______s Interessen am Rechtsfortbestand bzw. dessen Ein-
schränkungen durch den Lizenzentzug erachtete es angesichts der
bedrohten Flugsicherheit als weniger gewichtig. Einer allfälligen Be-
schwerde gegen die Verfügung entzog das BAZL die aufschiebende
Wirkung.
I.
Gegen diese Verfügung erhebt A._______ (Beschwerdeführer) am
29. März 2010 Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht. Er be-
antragt, die angefochene Verfügung sei aufzuheben und die Angele-
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genheit an die Vorinstanz zurückzuweisen. In verfahrensrechtlicher
Hinsicht verlangt er die Wiederherstellung der aufschiebenden Wir-
kung. Er erachtet die Massnahme als nicht verhältnismässig, zumal
das Risiko eines Unfalls, der kausal auf das Fehlen der betreffenden
Theoriefächer zurückzuführen wäre, unwahrscheinlich sei. Er sei in
seinem Vertrauen auf die Rechtmässigkeit der Lizenz zu schützen und
seine wirtschaftlichen Interessen seien höher zu werten.
J.
In seiner Stellungnahme vom 19. April 2010 beantragt das BAZL (Vor-
instanz), das Begehren um Wiederherstellung der aufschiebenden Wir-
kung sei abzuweisen. Es führt aus, es gefährde das gesamte länder-
übergreifende System der gegenseitigen Lizenzanerkennungen, wenn
dem Beschwerdeführer die Lizenz in Kenntnis der fehlenden Voraus-
setzungen belassen würde. Da er ohne sofortigen Lizenzentzug wei-
terhin Personentransporte und Schulungsflüge durchführen könnte,
bestünden zudem Sicherheitsrisiken fort, die sich aus seinem mangel-
haften Theoriewissen ergäben. So könnten unmittelbar Sicherheits-
lücken in der Flugvorbereitung und in der Durchführung bestehen und
unmittelbar falsche oder ungenügende Instruktion von Flugschülern
das Risiko perpetuieren. Der Schutz der Flugsicherung dulde nicht nur
keinen Aufschub, sondern habe auch Vorrang gegenüber seinen wirt-
schaftlichen Interessen, zumal er grosse Teile seines Pflichtenhefts
basierend auf seiner ersatzweise erteilten 'based-on'-Lizenz weiterhin
erfüllen könne.
K.
Am 22. April 2010 reicht der Beschwerdeführer eine Beschwerdeer-
gänzung ein und hält an den gestellten Anträgen fest. Er legt im We-
sentlichen dar, in gutem Glauben davon ausgegangen zu sein, die Vor-
aussetzungen zum Erwerb einer JAR-FCL-Berufspilotenlizenz erfüllt
zu haben, weshalb er in seinem Vertrauen auf die Korrektheit der ihm
zugestandenen Rechte zu schützen sei. Er stellt in Aussicht, die ver-
langten Theorieprüfungen nachzuholen. Zudem bringt er vor, die ein-
schlägige JAR-FCL-Bestimmung setze für die Erteilung einer
Fluglehrerberechtigung keine JAR-FCL-Berufspilotenlizenz voraus.
L.
Das Bundesverwaltungsgericht wies das Gesuch des Beschwerdefüh-
rers um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung mit Zwischen-
entscheid vom 23. April 2010 ab.
Seite 5
A-2029/2010
M.
Die Vorinstanz beantragt mit Stellungnahme vom 27. Mai 2010 die Ab-
weisung der Beschwerde. Zum angerufenen Vertrauensschutz bringt
sie vor, dem Beschwerdeführer betreffend seiner Lizenzierung eine ne-
gative Auskunft erteilt zu haben. Überdies sei er in diesem Zusammen-
hang in eine E-Mailkorrespondenz zwischen D._______ und der
Vorinstanz einbezogen gewesen. Der Beschwerdeführer könne sich
daher nicht auf seinen guten Glauben berufen.
N.
Mit Eingabe vom 4. Juni 2010 erläutert die Vorinstanz – auf Aufforde-
rung der Instruktionsrichterin hin – den Unterschied zwischen einer
JAR-FCL-Berufspilotenlizenz und einer 'based-on'-Berufspilotenlizenz.
Sie bestreitet das Vorbringen des Beschwerdeführers, wonach der
Wortlaut der JAR-FCL 1.335 keine bestandene Theorieprüfung nach
JAR-FCL voraussetze. Zudem erläutert sie ihre Praxis auf dem Gebiet
der Lizenzierung von Berufspiloten.
O.
Der Beschwerdeführer nimmt am 8. Juli 2010 in seiner Replik zur
ergänzenden Vernehmlassung Stellung.
Zum angerufenen Vertrauensschutz führt er aus, von einem E-Mail-
wechsel betreffend seine Lizenzierung keine Kenntnis gehabt und von
der Vorinstanz diesbezüglich keine negative Auskunft erhalten zu ha-
ben. In einem E-Mail vom 12. Mai 2006 von D._______ an das BAZL
finde sich zwar auch sein Name in der Adressatenzeile, doch habe er
diese Nachricht nie erhalten, zumal er in jenem Jahr gar nicht über
eine E-Mailadresse verfügt habe.
Hinsichtlich seiner Erwerbssituation legt er dar, vollständig auf seine
Tätigkeit als Pilot angewiesen zu sein; nach seiner fristlosen Entlas-
sung durch die E._______ habe er sich auf die Ausbildung zum
Helikopterberufspiloten konzentriert, die aufgrund seiner fundierten
Vorkenntnisse innert kurzer Zeit bereits weit gediehen sei.
P.
Die Vorinstanz hält mit Duplik vom 26. Juli 2010 vollumfänglich an ih-
ren bisher vorgebrachten Ausführungen und gestellten Anträgen fest.
Sie äussert sich insbesondere zum Aspekt der Gefährdung der Flugsi -
cherheit, zu den Voraussetzungen für den Erwerb einer Fluglehrerbe-
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A-2029/2010
rechtigung sowie zur Frage, ob sie – statt den sofortigen Entzug der
Bewlligungen zu verfügen – dem Beschwerdeführer eine zusätzliche
Frist zur Nachschulung hätte gewähren müssen.
Q.
Mit Eingabe vom 26. Juli 2010 gibt der Beschwerdeführer eine Anmel-
dung zur Arbeitsvermittlung vom 8. Juni 2010 zu den Akten. In seinen
Schlussbemerkungen vom 9. August 2010 hält er vollumfänglich an
seinen Begehren fest.
R.
Auf weitere Begründungen wird, sofern wesentlich, in nachfolgenden
Erwägungen, eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Die Beschwerde vom 29. März 2010 richtet sich gegen eine Verfü-
gung des BAZL vom 19. März 2010, die sich auf das Bundesgesetz
vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt (LFG, Luftfahrtgesetz,
SR 748.0) und dessen Ausführungsbestimmungen stützt. Gemäss
Art. 31 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesver-
waltungsgericht (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungs-
gericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesge-
setzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren
(VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vor-
liegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33 VGG genannten Behörden.
Zu den anfechtbaren Verfügungen gehören jene des BAZL im Bereich
der Zulassung von Luftfahrtpersonal nach Art. 60 ff. LFG. Die Zustän-
digkeit des Bundesverwaltungsgerichts zur Beurteilung der Beschwer-
de ist vorliegend gegeben.
1.2 Zur Beschwerde nach Art. 48 Abs. 1 VwVG ist berechtigt, wer vor
der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder
Änderung hat. Der Beschwerdeführer ist im vorinstanzlichen Verfahren
mit seinen Begehren nicht durchgedrungen und hat in seiner Eigen-
schaft als formeller Adressat der Verfügung ohne weiteres ein aktuel-
les, schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung der angefochtenen
Verfügung. Er ist daher zur Beschwerde legitimiert.
Seite 7
A-2029/2010
1.3 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50
und 52 VwVG) ist einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die bei ihm angefochtenen
Entscheide mit uneingeschränkter Kognition. Gerügt werden kann
nicht nur die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschrei-
tung oder Missbrauch des Ermessens (Art. 49 Bst. a VwVG) oder die
unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts (Art. 49 Bst. b VwVG), sondern auch die Unangemessen-
heit des angefochtenen Entscheids (Art. 49 Bst. c VwVG). Die Be-
schwerdeinstanz überprüft demnach nicht nur, ob die Verwaltung bei
ihrem Entscheid im Rahmen ihres Ermessens geblieben ist, sondern
grundsätzlich auch, ob sie eine dem Sachverhalt angemessene Lö-
sung getroffen, das heisst nicht bloss rechtlich, sondern ebenfalls
sachlich richtig entschieden hat (vgl. BVGE 2007/34 E. 5 mit weiteren
Hinweisen). Bei der Prüfung der Angemessenheit auferlegt sich das
Bundesverwaltungsgericht indes eine gewisse Zurückhaltung, soweit
die Natur der Streitsache dies sachlich rechtfertigt. Dies trifft regel -
mässig dann zu, wenn die verfügende Behörde aufgrund ihres Spezi-
alwissens besser geeignet ist, technische Fragen oder Fachfragen zu
beantworten (vgl. ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Pro-
zessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.154).
Das Bundesverwaltungsgericht entfernt sich im Zweifel nicht von der
Auffassung der Vorinstanz und setzt nicht an deren Stelle sein eigenes
Ermessen (vgl. BVGE 2007/37 E. 2.1, BVGE 2007/34 E. 5).
3.
Ausgehend von der angefochtenen Verfügung, mit welcher die Vorin-
stanz dem Beschwerdeführer die erteilte JAR-FCL-Berufspilotenlizenz
und die Fluglehrerberechtigung entzogen hat, ist in einem ersten
Schritt zu prüfen, ob die genannten Lizenzen im Zeitpunkt ihrer
Ausstellung dem objektiven Recht widersprochen haben, mithin
fehlerhaft gewesen sind.
3.1 Hierzu ist vorab zu erörtern, welche Voraussetzungen ein Bewer-
ber oder eine Bewerberin erfüllen muss, um Bewilligungen jener Art zu
erlangen, wie sie dem Beschwerdeführer zunächst erteilt und alsdann
entzogen worden sind. Diese Frage beantwortet sich massgeblich im
Licht der von der JAA, einem Zusammenschluss verschiedener
europäischer Zivilluftfahrtbehörden, erlassenen Normen. Im Bestreben
Seite 8
A-2029/2010
um Harmonisierung und Vereinfachung technischer und operationeller
Bereiche der Zivilluftfahrt, so auch im Bereich der Lizenzierung von
Piloten [Flight Crew Licensing], erarbeitete die JAA Vorschriften in
Sicherheitsfragen (vgl. URS HALDIMANN, in: Georg Müller (Hrsg.),
Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Band IV, Verkehrsrecht,
Basel 2008, S. 426). Die Schweiz verpflichtete sich bei ihrem Beitritt
zur JAA im Jahr 1990, die Vorschriften der JAA, die Joint Aviations
Regulations (JAR), ins Landesrecht zu übernehmen. In Art. 2 Abs. 1
der Verordnung über die JAR-FCL-Lizenzen zum Führen von
Flugzeugen und Hubschraubern (VJAR-FCL, SR 748.222.2) bestimmt
das Eidgenössische Departement für Umwelt, Energie, Verkehr und
Kommunikation (UVEK), dass das Reglement JAR-FCL 1 die Erteilung
von Lizenzen, Berechtigungen, Anerkennungen und Bewilligungen
zum Führen von [Flächen-]Flugzeugen regelt und die Voraussetzungen
für die Durchführung einer anerkannten Ausbildung und von Fähig-
keitsprüfungen festlegt. Dabei handelt es sich um eine dynamische
Verweisung, welche jeweils die aktuelle Fassung der JAR-FCL 1 zu
geltendem Schweizer Recht erklärt (vgl. zum Ganzen ROLAND MÜLLER,
Verbindlichkeit von JAR- und EASA-Regelungen in der Schweiz, in:
Roland Müller/Andreas Wittmer (Hrsg.), Auswirkungen supranationaler
Regulierungen in der Luftfahrt, CFAC – Schriften zur Luftfahrt,
St. Gallen 2008, S. 36 ff.) und in ihrer englischen Fassung verbindlich
ist (Art. 3 Abs. 1 VJAR; die jeweils geltenden Fassungen der JAR-FCL
finden sich im Internet unter
licensing_jars.html>, zuletzt besucht am 24. August 2010).
3.1.1 Für den Erwerb einer Berufspilotenlizenz nach den Bestimmun-
gen der JAR (Subpart J – theoretical knowledge requirements and pro-
cedures for the conduct of theoretical knowledge examinations for pro-
fessional pilot licences and instrument ratings) beschreibt JAR-
FCL 1.1470 Bst. b (in ihrer seit dem 1. August 2006 geltenden Fas-
sung [vgl. Amendment 6 zu JAR-FCL 1; die Amendments sind im Inter-
net abrufbar unter , zu-
letzt besucht am 23. August 2010]) den Inhalt der zu bestehenden
Theorieprüfungen wie folgt:
"An applicant for the CPL(A) shall demonstrate a level of knowledge
appropriate to the privileges granted in the following 9 subjects: Air Law; Air -
craft General Knowledge; Flight Performance and Planning; Human Perfor-
mance and Limitations; Meteorology; Navigation; Operational Procedures;
Principles of flight; VFR Communications.".
Seite 9
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Die Norm verweist auf den Appendix 1 zu JAR-FCL 1.470, welcher die
genannten Themengebiete konkretisiert.
3.1.2 Für den Erwerb einer Fluglehrerberechtigung nach den Bestim-
mungen der JAR (Subpart H – instructor ratings [Aeroplane]) schrieb
JAR-FCL 1.310 Bst. a Ziff. 1 bereits in ihrer seit 1. September 2005
geltenden (vgl. Amendment 4 zu JAR-FCL 1) und durch Amendment 7
vom 1. Dezember 2006 diesbezüglich nicht mehr veränderten Fassung
vor:
"Pre-requisites: All instructors shall (unless specified otherwise): hold at least
the licence, rating and qualification for which instruction is being given [...]".
JAR-FCL 1.335 führt in ihrer seit dem 1. September 2005 geltenden
Fassung (vgl. Amendment 5 zu JAR-FCL 1) hinsichtlich der pre-re-
quisite requirements aus:
"Before being permitted to begin an approved course of training for a FI(A) ra-
ting an applicant shall have: [...]
Bst. b
met the knowledge requirements for a CPL(A) as set out in Appendix 1 to
JAR-FCL 1.470".
Die Norm bezieht sich auf den Appendix 3 zu JAR-FCL 1.240, welcher
die 'manoeuvres/procedures' konkretisiert, und verweist zudem auf
den vorgenannten Appendix 1 zu JAR-FCL 1.470.
3.1.3 Zusammengefasst setzt die Erteilung einer JAR-FCL-Berufspilo-
tenlizenz unter anderem das Bestehen einer theoretischen Prüfung
voraus, deren Inhalt Appendix 1 der JAR-FCL 1.470 entnommen wer-
den kann. Eine Fluglehrerberechtigung wird erteilt, wenn ein Bewerber
– neben anderen Voraussetzungen – die Anforderungen an die theore-
tischen Kenntnisse für eine JAR-FCL-Berufspilotenlizenz gemäss vor-
genannter JAR-FCL-Bestimmung erfüllt und überdies im Besitz jener
Lizenz ist, auf deren Stufe er unterrichtet.
Seite 10
A-2029/2010
3.2
3.2.1 Den Vorakten ist erstens zu entnehmen, dass die angeblich feh-
lerbehaftete Ausstellung der Lizenzen mit einem E-Mail D._______s
vom 5. Mai 2006 ihren Anfang genommen hat. Dieser vertrat darin
gegenüber einem Mitarbeiter der Vorinstanz, F._______, die Ansicht,
"A._______ hätte das 'based-on' rausbringen können, nachdem er die
CPL Theorie in der CH bestanden habe". Wann genau der Be-
schwerdeführer die Theorieprüfungen abgelegt habe, entziehe sich in-
des seiner Kenntnis. Wohl in der Annahme, der Beschwerdeführer
erfülle die Voraussetzungen nach JAR-FCL, erkundigte er sich in
genanntem E-Mail, ob A._______ – nach bestandenem proficiency
check – eine JAR-FCL-Berufspilotenlizenz ausgestellt werden könne.
Eine Mitarbeiterin der Vorinstanz, G._______, antwortete D._______
am 11. Mai 2006 ebenfalls per E-Mail, in den Akten sowie beim
Theorieinspektorat fänden sich keine Unterlagen, die das Absolvieren
der ganzen CPL (A)-Theorie nachweisen würden, weshalb A._______
der 'based-on'-Eintrag nicht gelöscht werden könne.
Hierauf erkundigte sich D._______ am 12. Mai 2006 bei G._______ in
einem weiteren E-Mail, welches an A._______ in Kopie gesandt
wurde, welche Fächer [der JAR-FCL-Berufspilotentheorie] A._______
zu absolvieren habe, damit der 'based-on'-Eintrag aus seiner Lizenz
entfernt werden könne; A._______ ziehe in Erwägung, die fehlenden
Fächer nachzuholen.
G._______ teilte D._______ mit E-Mail vom 15. Mai 2006 mit,
"A._______ hat für den Berufpiloten die Fächer Navigation, Ge-
setzgebung und Wetterkunde absolviert. Er kann aber nicht nur die
fehlenden Fächer nachholen. Er muss die vollständige CPL (A) Theo-
rie nach JAR-FCL bestehen".
D._______ sandte der Vorinstanz unter dem Betreff "SEP(L) renewal
proficiency check A._______" am 16. Mai 2006 einen Testbericht ein.
Dem Schreiben lag ein von A._______ ausgefülltes Formular mit dem
Titel "Application for replacement of a national license by a JAR-FCL
license" bei (ein 'replacement' bedeutet das Ersetzen einer nationalen
Lizenz eines JAA-Mitgliedsstaates mit einer JAR-FCL-Lizenz bei
Erfüllen bestimmter Voraussetzungen; vgl. JAR-FCL 1.005 sowie die
entsprechenden Appendizes), mit welchem A._______ eine
Umwandlung seiner CPL-Lizenz beantragte. D._______ führte dazu
Seite 11
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aus: "Gemäss email von G._______ vom 15. Mai 2006 hat A._______
im Jahr 1997 Teile der CPL-Theorieprüfung bestanden. Weil er nicht
die ganze CPL-Theorie absolviert hat, gehe ich davon aus, dass er
auch weiterhin das 'based on US-licence' in seiner Lizenz haben wird.
Trotzdem habe ich das Formular 'for replacement' beigelegt. [...] Weil
dies aufgrund der neuesten Informationen betreffend nicht absolvieren
oder nicht bestandenen CPL-Theoriefächern nicht mehr zum Zug
kommt gehe ich davon aus, dass er ein JAR-PPL erhalten könnte. Die
Bedingungen hierfür müssten erfüllt sein, weil sein bisheriges CH-PPL
nicht 'based on' ist, sondern ein vollständig in der CH erworbenes PPL
darstellt".
Hierauf stellte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer eine JAR-FCL-
Berufspilotenlizenz im Sinn eines 'replacements' aus.
3.2.2 Den Vorakten ist zweitens zu entnehmen, dass der Beschwerde-
führer am 4. Dezember 1997 unter dem Titel 'CPL (A)' Theorieprüfun-
gen in den Fächern 'Air Law RFP', 'Meteorology RFP', 'Navigation
RFP' und 'Air Law RFP' absolvierte, diese jedoch nur teilweise be-
stand. Dem E-Mail von G._______ vom 15. Mai 2006 zufolge handelt
es sich bei den bestandenen Fächer um 'Navigation', 'Gesetzgebung'
und 'Wetterkunde', was einzig das Fach 'Flugzeugkenntnis' un-
bestanden liesse. Ein Auszug aus dem Datenverarbeitungsprogramm
'Flight Crew Licensing EMPIC' der Vorinstanz weist indes neben dem
genannten auch das Fach 'Navigation' als nicht bestanden aus (vgl.
act. 86). Diese Unterlage nennt als Rechtsgrundlage der absolvierten
Prüfungen nicht die JAR-FCL, sondern ausdrücklich das RFP (Regle-
ment über die Ausweise für Flugpersonal [aRFP, AS 1975 715]).
Hieraus ist zu folgern, dass der Beschwerdeführer gar nie den Versuch
unternommen hat, eine JAR-FCL-Berufspilotenlizenz durch Ablegen
der hierfür vorgesehenen Theorieprüfung zu erlangen, sondern (wie
vorne dargestellt, S. 2) den Erwerb einer vollwertigen Schweizer Li-
zenz beabsichtigte. Hierfür hat er jedoch zwei Fächer der Theorieprü-
fung nicht bestanden. Dass der Prüfungsstoff nach RFP bzw. nach
JAR-FCL inhaltlich gleichartig gewesen wäre, ist nicht ersichtlich und
wird auch nicht behauptet.
3.3 Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, die zum Erwerb einer
JAR-FCL-Berufspilotenlizenz notwendigen Theorieprüfungen nicht ab-
gelegt zu haben. Hinsichtlich der Fluglehrerberechtigung führt er in der
Seite 12
A-2029/2010
Beschwerdeschrift aus, eine solche könne, gestützt auf eine 'based-
on'-Lizenz, nicht ausgestellt werden. Dem widerspricht seine Aussage
in der Beschwerdeergänzung, wonach eine Berufspilotenlizenz nicht
erforderlich sei, um als Fluglehrer tätig sein zu dürfen. Vielmehr ge-
nüge eine Privatpilotenlizenz und der Nachweis, dass der betreffende
Pilot die Anforderungen an den Wissensstand nach Appendix 1 zu
JAR-FCL 1.470 erfülle. Das verlangte Wissen bringe er, gestützt auf
seine amerikanische Berufspilotenlizenz, mit. Der Wortlaut von JAR-
FCL 1.470 verlange somit nicht eine bestandene Theorieprüfung nach
JAR-FCL, sondern begnüge sich mit einem anderweitig erbrachten
Nachweis gleichwertigen Wissens.
Sodann stellt er die zur Begründung der angefochtenen Verfügung ins
Feld geführte Gefährdung der Flugsicherheit in Abrede. Die Flugsi -
cherheit könne namentlich dann nicht als gefährdet betrachtet werden,
wenn einzelne Piloten nicht nach europäischen Standards geprüft wor-
den seien. Dies widerspreche der gelebten Wirklichkeit. Eine abgeleg-
te amerikanische Prüfung sowie die Erfahrung des Beschwerdeführers
vermöchten die Flugsicherheit ausreichend zu wahren.
3.4 Die Vorinstanz hält fest, dass sowohl der Erwerb einer JAR-FCL-
Berufspilotenlizenz durch Replacement als auch der Erwerb einer
Fluglehrerberechtigung das Bestehen sämtlicher Fächer der JAR-FCL-
Berufspilotentheorieprüfung voraussetzen würden.
Würde die Vorinstanz im Einzelfall fremde, nicht anerkannte Theorie-
prüfungen als Wissensnachweis bei der Lizenzvergabe akzeptieren,
dem Beschwerdeführer somit, gestützt auf die von ihm absolvierten
Prüfungen, die JAR-FCL-Berufspilotenlizenz und die Fluglehrerberech-
tigung belassen, heble dies nicht nur die Theorieprüfung gemäss JAR
aus, sondern verunmögliche auch eine rechtsgleiche Praxis bei der Li-
zenzvergabe.
Zum Unterschied zwischen einer JAR-FCL-Berufspilotenlizenz und ei-
ner 'based-on'-Berufspilotenlizenz hält die Vorinstanz fest, nach
JAR-FCL 1 erworbene Lizenzen würden von jedem Mitgliedstaat der
JAA im Sinn einer gegenseitigen Anerkennung anerkannt. Demgegen-
über seien die zivilen Luftfahrtbehörden nicht gehalten, nationale Li-
zenzen, die nicht den gemeinschaftlichen Bestimmungen der JAA ent-
sprächen, ebenfalls vorbehaltlos zu akzeptieren. Art. 25 Abs. 3 der
Verordnung des UVEK vom 25. März 1975 über die Ausweise für
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Flugpersonal (SR 748.222.1) verlange für die dauernde Ausübung ei-
ner erlaubnispflichtigen Tätigkeit an Bord schweizerischer Luft fahrzeu-
ge den Erwerb eines schweizerischen Ausweises, wobei die Vorin-
stanz die hiefür zu erfüllenden Bedingungen festlege. Diesen Auftrag
habe sie in ihrer Weisung 318.01.100.D, datierend vom September
1999, wahrgenommen und darin festgehalten, dass Piloten, deren
Ausweise nicht von der JAA, jedoch von der ICAO anerkannt seien, ein
schweizerischer Ausweis mit dem Eintrag 'based-on' erteilt werde,
nachdem sie eine Theorieprüfung im Fach Luftrecht sowie eine
Flugprüfung bestanden hätten (vgl. Bst. B Ziff. 3.3). Nach dem Entzug
der JAR-FCL-Berufspilotenlizenz habe die Vorinstanz, gestützt auf die
vorbestehende US-amerikanische und daher ICAO-konforme Berufspi-
lotenlizenz, sowie gestützt auf die 1997 bestandene Luftrecht-Theorie-
prüfung und die praktische Flugprüfung, dem Beschwerdeführer des-
halb wieder eine Schweizer 'based-on'-Berufspilotenlizenz ausgestellt.
Zum Wissensnachweis nach europäischen Standards führt die Vor-
instanz aus, die unter US-amerikanischem System erworbenen Theo-
riekenntnisse seien in Europa aufgrund unterschiedlicher Vorschriften
und Methoden teilweise nicht übertrag- und nutzbar, woraus erhebli-
che Sicherheitsrisiken entstünden. Dass der Beschwerdeführer gewis-
se Prüfungen in der Schweiz nicht bestanden habe, führe vor Augen,
dass die Systeme nicht austauschbar seien. Die Vorinstanz fordere in
Anwendung der geltenden Bestimmungen sowie in ständiger und mit
allen JAR-Staaten übereinstimmender Praxis, dass alle Fluglehrerkan-
didaten zum Nachweis ihrer theoretischen Kenntnisse die Theorieprü-
fung für den Erwerb einer JAR-FCL-Berufspilotenlizenz bestünden.
Schliesslich hält die Vorinstanz mit dem Beschwerdeführer fest, der
Besitz einer JAR-FCL-Berufspilotenlizenz sei nicht Voraussetzung, ei-
ne Fluglehrerberechtigung zu erwerben, wohl aber setze deren Erwerb
voraus, die entsprechende JAR-FCL-Berufspilotentheorieprüfung be-
standen zu haben.
Die Vorinstanz führt schliesslich aus, die fehlende JAR-FCL-Theorie-
prüfung begründe nicht in jeder Hinsicht eine Gefährung der Flugsi-
cherheit. So sei nicht zu beanstanden, dass der Beschwerdeführer, ge-
stützt auf seine 'based on'-Berufspilotenlizenz, als Berufspilot auf in
der Schweiz immatrikulierten Luftfahrzeugen fliege. Hiervon zu unter-
scheiden sei jedoch eine Tätigkeit als Fluglehrer, für die er die Voraus-
setzungen nach JAR-FCL 1.330 ff. nicht erfülle.
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3.5 Unbestritten ist demnach, dass der Beschwerdeführer nie eine Be-
rufspilotentheorieprüfung nach Appendix 1 zu JAR-FCL 1.470 abge-
legt hat. Damit waren die Voraussetzungen zum Erwerb einer Berufspi -
lotenlizenz nach den Bestimmungen der JAR für die Person des Be-
schwerdeführers zu keinem Zeitpunkt erfüllt. Bereits an dieser Stelle
ist daher festzuhalten, dass die Vorinstanz dem Beschwerdeführer die-
se Lizenz zu Unrecht erteilt hat.
3.6 Im Streit liegt demgegenüber die Frage, ob der Beschwerdeführer
die gesetzlichen Voraussetzungen zum Erwerb der Fluglehrerberechti-
gung erfüllt, bzw. ob ihm diese trotz Entzug der JAR-FCL-Berufspilo-
tenlizenz hätte belassen werden können.
3.6.1 Wie vorne erwähnt, verlangt JAR-FCL 1.335 Bst. b, dass ein Be-
werber "die Anforderungen an die theoretischen Kenntnisse für eine
JAR-FCL-Berufspilotenlizenz gemäss Appendix 1 zu JAR-FCL 1.470
erfüllt" (vgl. E. 3.1.3). Wann diese Voraussetzung als erfüllt zu betrach-
ten ist – ob nach Bestehen einer Prüfung nach JAR-FCL 1.470, wie
von der Vorinstanz dargelegt, oder durch anderweitiges Erbringen des
Nachweises gleichwertigen Wissens, wie vom Beschwerdeführer vor-
getragen – kann der Bestimmung nicht explizit entnommen werden
und ist daher durch Auslegung zu ermitteln. Ausgangspunkt jeder Ge-
setzesauslegung ist der Wortlaut einer Bestimmung (vgl. zu diesem
auch im Verwaltungsrecht geltenden Grundsatz Art. 1 Abs. 1 des
Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 [ZGB, SR
210]; HEINZ HAUSHEER/MANUEL JAUN, Die Einleitungstitel des ZGB, Bern
2003, N. 6 zu Art. 1). Ist der Text nicht ohne Weiteres klar und sind –
wie vorliegend – verschiedene Interpretationen möglich, so muss unter
Berücksichtigung aller Auslegungsmethoden (grammatikalische, syste-
matische, historische und teleologische) nach seiner wahren Tragweite
gesucht werden; dabei kommt es namentlich auf den Zweck der Rege-
lung, die dem Text zu Grunde liegenden Wertungen sowie auf den
Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Im Sinne eines prag-
matischen Methodenpluralismus ist es abzulehnen, einzelne Ausle-
gungsmethoden einer hierarchischen Prioritätenordnung zu unterstel-
len (vgl. BGE 131 III 33 E. 2 und BGE 130 II 202 E. 5.1; vgl. Urteil
A-2607/2009 des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. Juli 2010
E. 9.3.1).
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3.6.2 Materialien zu JAR-FCL 1.335 Bst. b existieren nicht, weshalb
der Wille des Gesetzgebers mittels historischer Auslegung nicht ermit -
telt werden kann.
3.6.3 Die Ermittlung des Normsinns verlangt daher einerseits eine
systematische Auslegung und damit die Betrachtung des Verhältnisses
von JAR-FCL 1.335 zu anderen Rechtsnormen in der JAR-FCL 1 (vgl.
zur systematischen Auslegung statt vieler ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/
HELEN KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., Zürich/
Basel/Genf 2008, Rz. 97 ff.).
So beinhaltet die Marginalie der Bestimmung einen Verweis auf
Appendix 3 zu JAR-FCL 1.240, der sich zu praktischen Manövern äus-
sert (E. 3.1.2), aber für die hier interessieren Frage des Wissensnach-
weises keine Erkenntnisse liefert. Die Marginalie enthält sodann einen
weiteren Verweis auf Appendix 1 zu JAR-FCL 1.470, der schliesslich
direkt zu JAR-FCL 1.470 führt, der die Berufspilotenlizenzvergabe re-
gelt. Diese Bestimmung verlangt, wie bereits ihrer Marginalie entnom-
men werden kann ["contents of theoretical knowledge examinations"],
das Bestehen einer theoretischen Prüfung, deren Inhalt und Modalitä-
ten im genannten Appendix ausgeführt werden (E. 3.1.1).
JAR-FCL 1.335 Bst. b verweist seinerseits noch einmal auf den ange-
führten Appendix. Somit präsentiert sich die Bestimmung in einem
systematischen Zusammenhang, der das Erteilen einer Fluglehrerbe-
rechtigung vom Bestehen einer JAR-FCL-Berufspilotentheorieprüfung
abhängig macht.
3.6.4 Die Ermittlung des Normsinns verlangt sodann eine Auseinan-
dersetzung mit den Zweckvorstellungen, die sinnvollerweise mit
JAR-FCL 1.335 Bst. b zu verbinden sind (vgl. zur teleologischen Ausle-
gung statt vieler HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., Rz. 120 ff.).
Dabei ist in erster Linie das Interesse der lizenzierenden Behörde zu
nennen, nur diejenigen Bewerber zur Ausübung der Fluglehrertätigkeit
zuzulassen, welche die theoretischen Kenntnisse für eine JAR-FCL-
Berufspilotenlizenz für Flächenflugzeuge gemäss genanntem Appen-
dix erfüllen. Dass Inhaber nationaler Lizenzen dieses Wissen per se
mitbrächten, ist nicht ersichtlich und widerspricht nachgerade dem Be-
streben der JAA, zivilluftfahrtrechtliche Sicherheitsfragen im Gebiet
der Mitgliedstaaten zu harmonisieren. Der Sinn ihrer Tätigkeit liegt ja
gerade im Aufstellen einheitlicher Kriterien, die eine gegenseitige Ak-
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zeptanz ausgestellter Lizenzen erst ermöglichen. Würde die Vorinstanz
daher in einem Einzelfall gegenseitig nicht anerkannte Theorieprüfun-
gen oder Theorieprüfungen artfremder JAR-FCL-Lizenzen, z.B.
JAR-FCL-Berufshelikopterpilotenlizenzen, als Wissensnachweis ak-
zeptieren, würde erstens das Erfordernis der Theorieprüfung nach
JAR-FCL 1.470 umgangen, verlöre zweitens die Prüfung nach den
Vorgaben der JAA als Wissensbeweis ihren Wert und verunmöglichte
dies drittens die rechtsgleiche Erteilung von Fluglehrerberechtigungen.
Diesfalls könnte sich grundsätzlich jeder Träger einer beliebigen natio-
nalen Berufspilotenlizenz darauf berufen, über das notwendige Wissen
zu verfügen, um Flugunterricht zu erteilen. In diesem Licht verlangt die
Vorinstanz zu Recht, dass Bewerber um eine Fluglehrerberechtigung
ihr Wissen mit einer Theorieprüfung nach JAR-FCL 1.470 nachzuwei-
sen haben.
Die systematische und teleologische Auslegung der JAR-FCL 1.335
Bst. b lässt daher einzig den Schluss zu, dass Fluglehrerberechtigun-
gen nur dann erteilt werden können, wenn der Bewerber mittels einer
Theorieprüfung nach den Bestimmungen der JAR-FCL 1.470 und de-
ren Appendix 1 nachgewiesen hat, über das für die Erteilung einer
JAR-FCL-Berufspilotenlizenz erforderliche Wissen zu verfügen. Ob
diese Prüfung von der nationalen Zivilluftfahrtbehörde oder auch – wie
vom Beschwerdeführer behauptet – von einer privaten Flugschule ab-
genommen werden kann, braucht hier nicht abschliessend geklärt zu
werden.
3.7 Nach dem Gesagten hätte dem Beschwerdeführer, der nie eine
JAR-FCL-Berufspilotentheorieprüfung für Flächenflugzeuge abgelegt
hat (E. 3.2.2), zu keinem Zeitpunkt eine Fluglehrerberechtigung erteilt
werden dürfen. Dass dies dennoch geschah, führt die Vorinstanz auf
eine falsche Beurteilung des Sachverhalts durch eine ihrer Angestell-
ten zurück. Der entsprechenden Verfügung der Vorinstanz haftete so-
mit bereits bei ihrem Erlass ein Rechtsfehler an, weshalb sie – wie
auch die Verfügung betreffend die erteilte JAR-FCL-Berufspilotenlizenz
(E. 3.5) – als ursprünglich fehlerhaft zu gelten hat (vgl. zur ursprüngli-
chen Fehlerhaftigkeit von Verfügungen PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/
MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009,
§ 31 Rz. 10 ff.).
4. In einem zweiten Schritt ist sodann zu prüfen, ob die Vorinstanz,
nachdem sie nachträglich entdeckte, dass sie den Sachverhalt recht-
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lich unrichtig gewürdigt hatte, die ursprünglich fehlerhaften JAR-FCL-
Berufspilotenlizenz und die Fluglehrerberechtigung zu Recht
widerrufen hat.
4.1 Ursprünglich fehlerhafte Verfügungen stehen einerseits im Konflikt
mit dem zwingenden Charakter des öffentlichen Rechts und der Natur
der öffentlichen Interessen, dass ein Verwaltungsakt, der mit dem Ge-
setz – wie im vorliegenden Fall – nicht vereinbar ist, nicht unabänder -
lich sein soll. Andererseits ist im Falle einer nachträglichen Anpassung
das Gebot der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes berührt,
wonach eine Verfügung, die eine Rechtslage begründet hat, nicht
nachträglich wieder in Frage gestellt werden soll. Da das Luftfahrtge-
setz die Frage des Widerrufs nicht ausdrücklich regelt, ist diese von
der zuständigen Behörde zu lösen. Sie ist nach den Grundsätzen zu
beurteilen, die das Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung an-
wendet. Dabei ist abzuwägen, ob dem Postulat der richtigen Durch-
führung des objektiven Rechts oder dem Interesse an der Wahrung
der Rechtssicherheit, d.h. dem Interesse des Adressaten am Fortbe-
stand der Verfügung, der Vorrang zu geben ist (BGE 135 V 201 E. 6.2,
BGE 127 II 306 E. 7a, BGE 121 I 273 E. 1a/aa, BGE 106 Ib 252 E. 2b,
BGE 103 Ib 241 E. 3b, BGE 103 Ib 204 E. 3, BGE 100 Ib 299 E. 2
BGE 100 Ib 94 E. 2; vgl. auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
B-1729/2009 vom 7. Juli 2009 E. 2.1, mit weiteren Hinweisen;
TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 31 Rz. 21 ff; ULRICH HÄFELIN/GEORG
MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/
Basel/Genf 2006, Rz. 997 ff.). Im Rahmen dieser Interessenabwägung
sind die zum Grundsatz der Verhältnismässigkeit entwickelten Kriterien
zu berücksichtigen (vgl. BGE 135 V 201 E. 6.3.4).
4.2 Das Postulat der Rechtssicherheit geht in der Regel vor, wenn
durch die frühere Verwaltungsverfügung ein subjektives Recht begrün-
det worden ist, oder wenn die Verfügung in einem Verfahren ergangen
ist, in dem die sich gegenüberstehenden Interessen allseitig zu prüfen
und gegeneinander abzuwägen waren, oder wenn der Private von ei -
ner ihm durch die Verfügung eingeräumten Befugnis in gutem Glauben
bereits Gebrauch gemacht und dabei Dispositionen getroffen hat, die
sich nicht ohne Nachteil, d.h. unter Vernichtung geschaffener Werte,
rückgängig machen lassen (vgl. BGE 109 Ib 246 E. 4b, BGE
106 Ib 252 E. 2b, BGE 103 Ib 204 E. 3, BGE 100 Ib 299 E. 2). Der Dis-
positionsschutz, der als Grund für die Unwiderrufbarkeit angeführt
werden kann, spielt vor allem dann eine Rolle, wenn er den einmaligen
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Gebrauch einer Befugnis, etwa eine Baubewilligung, zum Gegenstand
hat (BGE 101 Ib 318 E. 2). Wird hingegen durch eine Bewilligung eine
dauernde Tätigkeit gestattet, so kommt dem Umstand, dass von dieser
Bewilligung bereits Gebrauch gemacht worden ist, keine
entscheidende Bedeutung zu; wenn das öffentliche Interesse an der
rechtsgleichen Durchsetzung des objektiven Rechts den Vorrang vor
dem Interesse des bisherigen Bewilligungsinhabers verdient, ist ein
Widerruf zulässig (BGE 120 Ib 317 E. 3a; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., Rz. 1016).
4.2.1 Berufspilotenlizenzen und Fluglehrerberechtigungen sind Verfü-
gungen, die ihrem Träger auf Gesuch hin aus polizeilichen Gründen
unter Bewilligungspflicht stehende Tätigkeiten gestatten. Sie stellen ei-
ne Polizeierlaubnis dar (vgl. HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., Rz. 2523 ff.),
vermögen als solche jedoch keine subjektiven Rechte zu begründen
(vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 31 Rz. 53 mit Verweis auf
BGE 106 Ib 252 E. 2b). Der Beschwerdeführer behauptet im Übrigen
auch nicht, dass die genannten Bewilligungen ihm ein subjektives
Recht verschafft hätten.
4.2.2 Alsdann ist nicht ersichtlich, inwiefern die vorliegend in Frage
stehenden Interessen bereits allseitig in einem Verfahren geprüft und
gegeneinander abgewogen worden wären. Die Erteilung der Lizenzen
beruht vielmehr auf einer fehlerhaften Beurteilung des Sachverhalts.
Angesichts dieser Fehlleistung kann der Beschwerdeführer auch nicht
in einem allfälligen Vertrauen auf eine durchgeführte Interessenabwä-
gung geschützt werden.
4.2.3 Unbestritten ist, dass der Beschwerdeführer von den ihm erteil-
ten Bewilligungen bereits Gebrauch gemacht hat. Da es sich bei der
erteilten Berufspilotenlizenz, die im Jahr 2014 ausliefe, bzw. bei der
Fluglehrerberechtigung, die bis ins Jahr 2012 gültig wäre, jedoch um
Dauerverfügungen handelt, kann diesem Umstand hier keine entschei-
dende Bedeutung zukommen. Inwiefern er die ihm fälschlicherweise
zugestandenen Rechte gutgläubig ausgeübt haben sollte, ist überdies
nicht ersichtlich. Zwar gibt er an, im Jahr 2006 über keine E-Mailadres-
se verfügt und daher von der vorne angeführten E-Mailkorrespondenz
(vgl. E. 3.2.1) keine Kenntnis gehabt zu haben. Dem ist indes entge-
genzuhalten, dass D._______ den Beschwerdeführer in den ak-
tenkundigen E-Mails jeweils kaum in den Adressatenkreis aufgenom-
men hätte, wenn er nicht gewusst hätte, dass diese Nachrichten dem
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Beschwerdeführer nicht auch tatsächlich zugehen würden. Zudem hat
der Beschwerdeführer auf einem am 21. September 2006 von ihm
selbst ausgefüllten Formular betreffend "FI (A) skill test" seine
E-Mailadresse mit [...] bezeichnet [act. 18]. D._______ dürfte sich
ausserdem mit dem Beschwerdeführer auch am Arbeitsplatz über
Lizenzfragen unterhalten haben. Abgesehen davon ist dem
Beschwerdeführer mit seinem beruflichen Hintergrund ein Wissen um
die Voraussetzungen zum Erlangen einer JAR-Berufspilotenlizenz
zuzurechnen, zumal dieses Wissen – wie die Vorinstanz zu Recht
ausführt – einerseits in der Theorieausbildung vermittelt wird und
andererseits vom Beschwerdeführer auch selbständig ohne unverhält-
nismässigen Aufwand hätte erworben werden können. Es ist demnach
anzunehmen, dass der Beschwerdeführer sehr wohl wusste, dass sich
bei der Vorinstanz keine Unterlagen befinden, die das Absolvieren der
ganzen CPL (A)-Theorie nachweisen und er für den Erwerb einer
JAR-FCL-Berufspilotenlizenz die vollständige JAR-FCL-CPL-
Theorieprüfung hätte bestehen müssen. Der Beschwerdeführer hätte
daher wissen müssen, dass ihm beide Bewilligungen zu Unrecht erteilt
worden sind. Von seiner Gutgläubigkeit kann nicht die Rede sein.
Offenbleiben kann daher, ob der Beschwerdeführer gestützt auf die
ihm erteilten Bewilligungen allfällige Dispositionen getroffen hat.
4.2.4 Die genannten Rechtssicherheitsinteressen des Beschwerdefüh-
rers sind dem Postulat der richtigen Durchführung des objektiven
Rechts gegenüberzustellen. Dieses findet seinen Niederschlag vorlie-
gend im öffentlichen Interesse der Luftsicherheit sowie in den Pflich-
ten, die der Schweiz aus ihrer Mitgliedschaft bei der JAA erwachsen.
Die Vorinstanz ist in ihrer Funktion als Aufsichtsbehörde über die Zivil -
luftfahrt gehalten, die Sicherheit der Luftfahrt nach Massgabe der gel -
tenden rechtlichen Anforderungen zu wahren und drohenden Risiken
entgegenzutreten. Diese Pflicht gilt auch gegenüber einer früheren ei-
genen Fehlleistung. So stellt die Tätigkeit des Beschwerdeführers als
Fluglehrer ein Sicherheitsrisiko dar, zumal er die Voraussetzungen an
die theoretischen Kenntnisse nachgewiesenermassen nicht zu bele-
gen vermag (vgl. auch nachstehende E. 5.2). Angesichts des dauer-
haften Charakters der Bewilligungen bestünde dieses Risiko noch bis
ins Jahr 2012 bzw. bis 2014 fort. Während der Entzug der JAR-Be-
rufspilotenlizenz aus rechtlichen Gründen geboten erscheint, ist es der
Entzug der Fluglehrerberechtigung zudem auch aus Gründen den
Luftsicherheit.
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Sodann steht die Schweiz gegenüber anderen Mitgliedstaaten der JAA
in der Verpflichtung, die anerkannten JAR zuverlässig und korrekt um-
zusetzen. Aus diesem Verhalten kann sie im Gegenzug die Anerken-
nung der von ihr ausgestellten Lizenzen auf dem Gebiet der JAA-
Mitgliedstaaten verlangen. Gegenüber den Staaten der Europäischen
Union (EU) ist die Vorinstanz aufgrund des bilateralen Vertrags zwi-
schen der Schweiz und der EU verpflichtet zu verhindern, dass ein Pi-
lot im geographischen Geltungsbereich der JAR-FCL Rechte ausübt,
ohne die entsprechenden Voraussetzungen zu erfüllen (vgl. zur gegen-
seitigen Anerkennung von Lizenzen und Prüfungen JAR-FCL 1.015).
Wie die Vorinstanz glaubhaft darlegt, würde die Schweiz den Entzug
der gegenseitigen Anerkennung der ausgegebenen Lizenzen riskieren,
wenn sie diesen Verpflichtungen zuwider handeln würde. Die der
schweizerischen Zivilluftfahrt hieraus erwachsenden Nachteile wären
empfindlich.
4.3 Diesen ausgewiesenen Gesetzmässigkeits- und Sicherheitsinter-
essen ist vorliegend gegenüber dem Interesse des Beschwerdeführers
am Fortbestand der Verfügung (vgl. dazu auch nachstehende E. 5.1)
der Vorrang zu geben. Der Widerruf der Berufspilotenlizenz und der
Fluglehrerberechtigung war daher zulässig.
5. Zu prüfen bleibt in einem letzten Schritt, ob der sofortige Entzug der
Bewilligungen verhältnismässig gewesen ist. Das Gebot der Verhältnis-
mässigkeit (Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) verlangt von ei-
ner Massnahme, dass sie geeignet, erforderlich und bezüglich Ein-
griffszweck und -wirkung ausgewogen, mithin dem Betroffenen zumut-
bar ist (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 21 Rz. 2). Die Verhält-
nismässigkeitsprüfung ist für die entzogene JAR-FCL-Berufspiloten-
lizenz und die Fluglehrerberechtigung je getrennt durchzuführen.
5.1 Mit Blick auf die Verpflichtungen der Vorinstanz, im von der JAA
vorgegebenen Rahmen nur jenen Piloten eine JAR-FCL-Berufspiloten-
lizenz zu erteilen, die über eine ausreichende, nachgewiesene Qualifi-
kation verfügen, stellt der sofortige Entzug der Lizenz eine geeignete
Massnahme dar, um diesen Verpflichtungen Nachachtung zu verschaf-
fen bzw. das System der internationalen, gegenseitigen Lizenzaner-
kennungen nicht zu gefährden (E. 4.2.4). Dieser Umstand wird auch
vom Beschwerdeführer nicht substantiiert bestritten. Der sofortige Ent-
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zug ist zudem der geringst mögliche dem Zweck noch angemessene
Eingriff und damit erforderlich. Insbesondere liesse es sich mit dem
System der gegenseitigen Lizenzanerkennung nicht vereinbaren,
JAR-FCL-Lizenzen mit Auflagen oder Bedingungen zu verbinden, da
eine JAR-FCL, abgesehen von der zeitlichen Beschränkung der Gül-
tigkeit, nur unbedingt erteilt werden kann. Die Vorinstanz hat dem Be-
schwerdeführer bei Widerruf der Lizenz, gestützt auf seine amerikani-
sche Berufspilotenlizenz, eine schweizerische 'based-on'-Berufspilo-
tenlizenz ausgestellt. Mit dieser 'based-on'-Berufspilotenlizenz kann
der Beschwerdeführer nicht nur weiterhin in der Schweiz kommerzielle
Flüge ausführen, sondern er hätte auch im Rahmen seiner Anstellung
bei der E._______ weite Teile seines Pflichtenhefts weiterhin erfüllen
können, so insbesondere seine Tätigkeit als Flugplatzchef (in diesem
Sinn bereits E. 5.3.4 der Zwischenverfügung vom 23. April 2010). Er
kann damit überdies auch in einer anderen Anstellung als Berufspilot
arbeiten, zumal er sich selbst als überdurchschnittlich guter und
erfahrener Berufspilot präsentiert. Die Massnahme schränkt ihn daher
in den Möglichkeiten, seine mit der Berufspilotenlizenz verbundenen
Tätigkeiten auszuüben, kaum ein.
Der sofortige Entzug der JAR-FCL-Berufspilotenlizenz, verbunden mit
der gleichzeitigen Ausstellung der 'based-on'-Berufspilotenlizenz, stellt
damit eine Massnahme dar, die zwischen dem angestrebten Ziel, die
Verpflichtungen der Schweiz gegenüber der JAA zu wahren, und dem
Eingriff in die Rechtsstellung des Beschwerdeführers bzw. in dessen
ökonomisches Interesse, weiterhin als Berufspilot zu arbeiten, ein ver-
nünftiges Verhältnis wahrt. Sie ist dem Beschwerdeführer mithin zu-
mutbar.
5.2 Die Vorinstanz hat bereits mit Blick auf den Entscheid über die
vom Beschwerdeführer anbegehrte Wiederherstellung der aufschie-
benden Wirkung ausgeführt und seither daran festgehalten, dass sie in
seiner Tätigkeit als Fluglehrer ein Sicherheitsrisiko sieht, da er weder
die notwendigen theoretischen Kenntnisse zum Erwerb einer nationa-
len Lizenz nach den Regeln der RFP hat beweisen können (vgl. S. 5),
noch seither je diesen Nachweis durch Ablegen einer JAR-FCL-Be-
rufspilotenprüfung erbracht hat. Anzufügen ist, dass selbst eine be-
standene Prüfung nach RFP ihn nicht in die Lage versetzen würde,
dieses Wissen nachzuweisen, da er zwar diesfalls seine dergestalt er -
worbene Schweizer Lizenz in eine JAR-FCL-Lizenz hätte umwandeln
können, diesen Umstand ihn jedoch nicht davon entbunden hätte, sein
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theoretisches Wissen im Rahmen einer Prüfung nach JAR-FCL 1.470
unter Beweis zu stellen, um eine Fluglehrerberechtigung zu erlangen
(vgl. auch E. 3.2.2). Am Massstab dieser Prüfung ist das Fachwissen
des Beschwerdeführers vor dem Gesagten als ungenügend oder zu-
mindest lückenhaft zu bezeichnen. Eine Tätigkeit als Fluglehrer stellt
unter diesen Umständen nicht nur ein unmittelbares Risiko dar, wel-
ches sich in einer latenten Gefahr für Leben oder Sachen durch fehler-
behaftete Flugvorbereitung und -durchführung äussern kann, sondern
birgt überdies die Möglichkeit der Weitergabe mangelhaften Wissens
an die Flugschüler in sich. Der Gesetzgeber hat sich in JAR-FCL 1.470
dazu geäussert, unter welchen Voraussetzungen ein Fluglehrer Ver-
antwortung für Leben, Gesundheit und Sachen Dritter übernehmen
darf. Indem der Beschwerdeführer diesen Voraussetzungen nicht ge-
recht zu werden vermag, bestand die einzig geeignete Massnahme
zum Schutz der Rechtsgüter Dritter im sofortigen Entzug der Flugleh-
rerberechtigung. Dass ein Zuwarten als mildere Massnahme ausser
Betracht fällt, weil es einen rechtswidrigen und potentiell gefährlichen
Zustand zu lange hinausgezögert hätte, begründet sich durch die lan-
ge Dauer einer Nachschulung. Der Beschwerdeführer brachte in seiner
Beschwerdegänzung vom 22. April 2010 selbst vor, dass eine solche
Nachschulung wegen des umfangreichen Prüfungsstoffes sehr viel
Vorbereitungszeit in Anspruch nimmt und die Prüfungen überdies je-
weils nur selten und zu festgelegten Daten stattfinden. Appendix 1 zu
JAR-FCL 1.160 und 1.165 Bst. a Ziff. 3 beziffert den Rahmen der
Kursauer mit 9 bis 24 Monaten; der Beschwerdeführer müsste als In -
haber einer JAR-PPL mit einem 200-stündigen Theoriekurs rechnen.
Mit seinem Einwand, von der Vorinstanz überraschend mit dem Entzug
der Lizenz konfrontiert worden zu sein, ist er nicht zu hören. Die Vorin-
stanz hat ihm mit Schreiben vom 17. Dezember 2009 den Sachverhalt
dargelegt, an dem sie bis heute festhält, und ihm überdies die beab-
sichtigte Massnahme unmissverständlich kommuniziert. Weder hatte
der Beschwerdeführer einen Anspruch auf einen über diese Gewäh-
rung des rechtlichen Gehörs hinausgehenden Schriftenwechsel, noch
hätte die Vorinstanz den Entzug noch weiter hinauszögern und die von
ihm mit Schreiben vom 30. Dezember 2009 in Aussicht gestellte Nach-
schulung – welche er offenkundig bis jetzt nicht in Angriff genommen
hatte – abwarten müssen. Schliesslich ist auch der Einwand des Be-
schwerdeführers in Zweifel zu ziehen, er habe seine Anstellung bei der
E._______ infolge der entzogenen Bewilligungen verloren. Einem
E-Mail von H._______, Präsident der E._______, vom [...] 2010 an die
Vorinstanz sowie dem Vereinsblatt "[...]" Nr. [...] vom [...] ist zu
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entnehmen, dass der Beschwerdeführer seiner Arbeitgeberin die
gesamte Lizenzierungsfrage vorenthalten und damit deren Geduld und
Vertrauen strapaziert hat. Die Anfechtung der Kündigung durch den
Beschwerdeführer scheint dabei den Grund dafür darzustellen, ihn
auch in einer anderen Funktion nicht mehr weiter beschäftigen zu
wollen. Es ist durchaus vorstellbar, dass die Arbeitgeberin die fristlose
Kündigung aufgrund einer erschütterten Vertrauensgrundlage ausge-
sprochen hat.
Angesichts der im Bereich der Luftsicherheit vitalen Interessen Dritter
vermögen vorliegend die Vermögensinteressen des Beschwerdefüh-
rers nicht zu überwiegen. Der Eingriff in seine Erwerbssituation stellt
unzweifelhaft eine einscheidende Massnahme dar, doch ist die Wir-
kung dieses Eingriffs angesichts des verfolgten Zwecks gerechtfertigt.
Somit erweist sich auch der sofortige Entzug der Fluglehrerberechti-
gung als verhältnismässig. Seine Beschwerde ist deshalb abzuweisen.
6.
6.1
Bei diesem Verfahrensausgang gilt der Beschwerdeführer als unterlie-
gend. Ihm sind die Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1
VwVG), die auf Fr. 2'500.-- festzusetzen sind.
6.2
Gemäss Art. 64 VwVG hat der Beschwerdeführer angesichts seines
Unterliegens keinen Anspruch auf Entrichtung einer Parteientschä-
digung.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 2'500.-- werden dem Beschwerdeführer
auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von
Fr. 2'500.-- verrechnet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
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4.
Dieses Urteil geht an:
- den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. 1/18/18-02; Einschreiben)
- das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Kathrin Dietrich Johannes Streif
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-recht-
lichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begeh-
ren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unter-
schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel
sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizu-
legen (vgl. Art. 42 BGG).
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