Cour I
A-2047/2006
{T 0/2}
A r r ê t d u 1 0 n o v e m b r e 2 0 0 9
Claudia Pasqualetto Péquignot (présidente du collège),
Beat Forster, Markus Metz, juges,
Gilles Simon, greffier.
A._______ SA,
représentée par Maître Jacques Allet,
recourante,
contre
Municipalité de Sion,
intimée,
Département fédéral de l'environnement, des
transports, de l'énergie et de la communication
DETEC,
autorité inférieure.
Construction prévue par B._______ SA à l'aéroport de
Sion.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composit ion
Parties
Objet
A-2047/2006
Faits :
A.
En date du 17 décembre 2001, la Municipalité de Sion, titulaire de la
concession d’exploitation de l’aéroport régional de Sion a présenté au
Département fédéral de l’Environnement, des Transports, de l’Energie
et de la Communication (ci-après DETEC) une demande d’approbation
des plans pour la construction d’un hangar à avions. Cette
construction est destinée à agrandir des installations existantes
abritant les activités de la société B._______, société active dans la
maintenance d’avions.
Mis à l’enquête en date du 26 février 2002, le projet a suscité une
opposition de la part d’A._______ SA, datée du 10 avril 2002.
L’opposante – qui exploite des hélicoptères dans des locaux sis à l'est
du hangar projeté – soutenait en bref que l’édification du hangar
projeté était de nature à créer un problème de sécurité dans la zone
sud-est de l’aéroport dans la mesure où le secteur en question connaît
une circulation intense d’aéronefs et que l’exploitation de ce hangar
créerait de nombreux dangers pour les opérateurs existants.
B.
Par décision datée du 18 octobre 2002, le DETEC a délivré
l’approbation des plans, rejetant l’opposition susmentionnée.
L’approbation précitée contenait également une condition qui impose
que « dans les six mois suivant l’entrée en vigueur de la présente
décision, l’exploitant de l’aéroport aura édicté une réglementation
propre à faire respecter les droits de superficie de chacun des
titulaires en regard de la circulation des véhicules sur le tarmac »
(point 3.2. du dispositif).
C.
Par acte daté du 22 novembre 2002, A._______ SA, ci-après la
recourante, a interjeté recours contre la décision du DETEC, concluant
à son annulation. Elle invoque en premier lieu une violation du droit
d’être entendu dans la mesure où l’autorité inférieure n’aurait pas
motivé à satisfaction de droit le rejet de son opposition, se contenant
de reprendre sans autre l’argumentation de la Municipalité de Sion (ci-
après l’intimée). Elle invoque également que compte tenu de la
concentration de hangars abritant des sociétés actives dans le
domaine de l’aviation (vols d’hélicoptères, entretien d’aéronefs) et au
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vu de la configuration des lieux (piste de roulage à proximité des
hangars), l’exploitation de la construction projetée serait
problématique s’agissant de la sécurité, en particulier dans le cadre de
la circulation au sol des divers utilisateurs.
D.
En date du 26 novembre 2002, la Commission de recours du DETEC a
accusé réception du recours et annoncé la composition du collège
appelé à statuer.
En date du 9 décembre 2002, une avance de frais de 1'000 francs a
été requise de la recourante, laquelle s’en est acquittée en date du 18
décembre 2002.
E.
En date du 27 février 2003, l’autorité inférieure a pris position sur le
recours, concluant à son rejet. Elle expose que la construction
projetée est destinée à une société (B._______) disposant de droits
d’usage sur l’aéroport de Sion depuis 1998 et que l’approbation est
conforme aux dispositions en la matière. Contestant implicitement la
violation du droit d’être entendu, l’autorité inférieure indique toutefois
que compte tenu des arguments développés par la recourante et du
surcroît de trafic liée à l’approbation de la construction projetée, il se
justifie de préciser davantage la condition imposée dans la décision
attaquée. Elle propose dès lors d’imposer à l’intimée d’élaborer un
plan de circulation « destiné à fixer les procédures et prescriptions
concernant la circulation au sol et le stationnement des aéronefs »
dans le secteur sud-est de l’aéroport de Sion, de communiquer ce
plan de circulation aux sociétés opérant dans le secteur et d’en
adresser également une copie à l’Office fédéral de l'aviation civile
(OFAC) dans les meilleurs délais.
F.
Par mémoire du 3 mars 2003, l’intimée a pris position sur le recours,
concluant à son rejet. Elle fait en substance valoir que les
prescriptions de sécurité relatives au trafic sur l’aire de l’aéroport sont
de sa compétence et de celle du chef de place, conformément au
cahier des charges de ce dernier et au règlement d’exploitation. Elle
soutient par ailleurs que les prescriptions en matière de sécurité sont
toutes respectées.
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G.
En date du 13 novembre 2003, une délégation de la Commission de
recours du DETEC a procédé à une vision locale et séance
d’instruction. Il sera revenu sur les constatations effectuées à cette
occasion dans les considérants qui suivent, tout en précisant qu’à
l’issue de cette séance et avec l’accord de toutes les parties, la cause
a été suspendue dans un premier temps jusqu’en février 2004 aux fins
de permettre à l’intimée d’examiner l’hypothèse d’un éventuel
agrandissement de la voie de roulage. Au cours de cet acte
d’instruction, la création de nouvelles places de parc pour hélicoptères
a également été évoquée.
H.
Consécutivement à la vision locale, l’OFAC a fait parvenir diverses
pièces à la Commission de recours du DETEC. Il y sera revenu pour
autant que nécessaire dans les considérants qui suivent.
I.
En date du 9 décembre 2003, la recourante a fait parvenir à la
Commission de recours du DETEC la copie d’un courrier de Skyguide
s’agissant des « procédures hélicoptères C._______ S.A. », du 27
novembre 2003.
J.
En date du 12 décembre 2003, l’autorité inférieure a pris position sur
le procès-verbal notifié aux parties le 25 novembre précédent.
K.
En date du 6 février 2004, l’autorité inférieure prenait acte du contenu
des documents fournis par la recourante et revenait sur la nécessité
pour l’exploitante d’édicter des « prescriptions complémentaires
d’utilisation » et de les transmettre ensuite à l’OFAC.
L.
En date du 12 février 2004, la Commission de recours du DETEC a
donné l’occasion aux parties de se déterminer sur le courrier de
l’autorité inférieure susmentionné.
M.
En date du 29 mars 2004, la recourante a fait parvenir à la
Commission de recours du DETEC un procès-verbal de la
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Commission aéroport de l’intimée. Il y sera revenu dans les
considérants en droit qui suivent.
N.
En date du 23 avril 2004, l’autorité inférieure exposait que
l’approbation des plans du hangar litigieux pouvait être confirmée,
sous réserve, encore une fois, que la décision sur recours comprenne
également une charge pour l’exploitante d’élaborer une « prescription
complémentaire d’utilisation consacrée aux procédures de départ et
d’arrivée des hélicoptères stationnés dans les hangars ».
O.
Par écriture du 10 mai 2004, l’intimée a pris position sur le procès-
verbal de la séance de vision locale et instruction et sur diverses
écritures qui ont suivi cet acte d’instruction. Elle a en outre joint un
extrait du procès-verbal de la séance du Conseil Municipal de la Ville
de Sion, du 22 janvier 2004, ainsi que des plans.
P.
En date du 12 mai 2004, la Commission de recours du DETEC a
sollicité l’avis de la recourante sur l’éventualité d’une suspension
évoquée dans le procès-verbal joint au courrier susmentionné dans la
mesure où l’exécutif estimait que des travaux d’agrandissement du
tarmac de la zone sud-est de l’aéroport seraient opportuns, tout en
réservant l’approbation du budget par le législatif vers la fin de l’année
2004, début 2005. La recourante a donné suite à la demande de prise
de position en soutenant la suspension de la cause.
Q.
En date du 26 mai 2004, la Commission de recours du DETEC a
suspendu la cause jusqu’au 15 janvier 2005.
R.
Dès le 1er janvier 2007, le dossier a été transmis au Tribunal
administratif fédéral nouvellement créé, en tant qu'objet de sa
compétence. La nouvelle composition du collège appelé à statuer a
été annoncée aux parties en date du 17 janvier 2007.
S.
En date du 26 février 2007, le Tribunal de céans n’ayant reçu aucune
nouvelle de la part de l’intimée, il s’est enquis de la situation.
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T.
Par courrier du 20 avril 2007, l’intimée a informé le Tribunal de céans
que des démarches en vue des travaux mentionnés lors de la vision
locale avaient été entreprises, mais qu’elles étaient momentanément
suspendues en raison d’un processus de mise en conformité du
secteur concerné aux règles de l’aéronautique. L’intimée a redemandé
une suspension de la cause.
U.
En date du 27 avril 2007, l’autorité inférieure a pris position sur
l’évolution de la cause en exposant notamment que les travaux
d’agrandissement du tarmac avaient été approuvés en 1999 dans le
cadre d’une concession de construction. Cette concession est
toutefois demeurée inutilisée par l’intimée et aucune prolongation
n’ayant été demandée, elle était devenue caduque en janvier 2003.
L'autorité inférieure constatait également que l’intimée ne lui avait
présenté aucune demande d’approbation de plans pour des
aménagements dans le secteur concerné. Elle indiquait enfin que
d’entente avec l’OFAC, des études étaient en cours s’agissant de la
mise en place d’une FATO (final approach and take-off area ; aire
d'approche finale et de décollage), laquelle supposait toutefois que le
règlement d’exploitation soit modifié. Du point de vue de l'autorité
inférieure, cette FATO serait susceptible d’épargner à la recourante la
création de zones asphaltées et constituerait également une
amélioration qui rendrait inutiles les aménagements tels qu’ils avaient
été prévus en 2003. L'autorité inférieure s’en remettait enfin à dire de
justice s’agissant de la suspension de la cause.
La recourante pour sa part, s’est ralliée à la suspension en date du
30 avril 2007.
V.
Par courrier reçu par le Tribunal de céans en date du 20 avril 2009,
l’OFAC a transmis sa décision d’approbation de la modification du
règlement d’exploitation, décision qui concrétise la FATO
susmentionnée.
W.
Par courrier du 5 mai 2009 et à la demande du Tribunal de céans, la
recourante a indiqué que le recours n’avait pas perdu son objet dans
la mesure où la FATO réglait la situation s’agissant des aéronefs en
phase finale d’atterrissage et initiale de décollage, mais pas les
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questions de circulation au sol des divers usagers de l’aéroport dans
la zone considérée. Elle mentionne en particulier que la décision de
l’OFAC concernant la FATO mentionne elle-même que ces règles ont
une incidence sur le parcage des aéronefs sur le tarmac ; selon la
recourante, les surfaces de limitation des obstacles induites par la
FATO auraient pour conséquence qu’il n’y aurait pas assez de place
pour déplacer la zone de parcage de 15 mètres vers le nord. La FATO
ne remédierait au surplus pas au fait que les distances entre les
aéronefs au sol sont insuffisantes.
En date du 8 mai 2009, l'autorité inférieure déclarait s’en remettre à
dire de justice sur la question de savoir si la FATO rendait le recours
sans objet.
Quant à l’intimée, elle a également déclaré, en date du 7 mai 2009,
s’en remettre à dire de justice sur la question du bien-fondé des textes
liés à l’approbation de la modification du règlement d’exploitation.
En date du 14 mai 2009, le Tribunal de céans a requis la recourante
de se prononcer de manière plus précise, en indiquant notamment que
le recours avait toujours pour objet l’approbation d’un hangar et non le
bien-fondé de la décision du 8 avril 2009 concernant la FATO.
X.
En date du 15 juin 2009, la recourante a maintenu son recours. Il sera
revenu sur son argumentation dans les considérants qui suivent.
Toutefois, elle présentait à nouveau une demande de suspension de la
procédure.
En date du 3 août 2009, l’intimée a pris position sur le contenu de
l’écriture de la recourante du 15 juin 2009.
L'autorité inférieure a fait de même en date du 3 septembre 2009,
concluant au rejet du recours en tant qu’il demande toujours
l’annulation de l’approbation des plans du 18 octobre 2002. Elle s’en
remettait à dire de justice sur la demande de suspension de la
recourante.
Y.
En date du 8 septembre 2009, le Tribunal de céans a clôturé
l’instruction et signalé que la cause était gardée à juger.
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Z.
Les autres faits seront repris, en tant que besoin, dans les
considérants en droit ci-après.
Droit :
1.
1.1 La loi sur le Tribunal administratif fédéral du 17 juin 2005 (LTAF,
RS 173.32) est entrée en vigueur le 1er janvier 2007. Aux termes de
l'art. 53 al. 2 LTAF, les recours qui sont pendants devant les
commissions fédérales de recours ou d'arbitrage ou devant les
services de recours des départements à l'entrée en vigueur de la loi
sont traités par le Tribunal administratif fédéral dans la mesure où
celui-ci est compétent. Ils sont jugés sur la base du nouveau droit de
procédure.
Selon l'art. 33 let. d LTAF, le recours est recevable contre les décisions
de la Chancellerie fédérale, des départements et des unités de
l'administration fédérale qui leur sont subordonnées ou
administrativement rattachées. La décision entreprise du 18 octobre
2002 a été rendue par le DETEC. Le Tribunal administratif fédéral est
donc compétent.
1.2 La décision du 18 octobre 2002 du DETEC consiste à approuver
les plans concernant la construction d'un hangar à avions. Fondée sur
les art. 37 ss de la loi fédérale du 21 décembre 1948 sur l'aviation (LA,
RS 748.0) ainsi que 27a ss de l'ordonnance du 23 novembre 1994 sur
l’infrastructure aéronautique (OSIA, RS 748.131.1), cette décision
remplit les conditions de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre
1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021) et, à ce titre, le
recours, déposé en temps utile et dans les formes et délais prescrits
par les articles 50 et 52 PA est recevable (art. 31 LTAF).
1.3 Aux termes de l'article 48 PA, a qualité pour recourir quiconque a
pris part à la procédure devant l'autorité inférieure, est spécialement
atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à
son annulation ou à sa modification. En l'espèce, la recourante a pris
part à la procédure devant l'autorité inférieure en formulant une
opposition qui a été rejetée; en tant qu'entreprise exploitant des
hélicoptères à Sion, elle est titulaire de droits de superficie dans l'aire
de cet aéroport et elle est sans autre touchée par par la décision
entreprise. Elle a donc la qualité pour recourir.
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2.
Le litige porte donc sur l'approbation des plans concernant la
construction du hangar à avions pour la société B._______. Plus
précisément, la recourante ne conteste pas le hangar en lui-même,
mais plutôt le fait que l'exploitation de celui-ci dans une zone déjà
surchargée de trafic (avions et hélicoptères) générera des dangers
supplémentaires. Elle dénonce par là un manque de coordination dans
les domaines des voies de roulage, de la zone de parking ainsi que de
la zone de dégagement aérien.
A l'appui de son recours, la recourante présente deux arguments.
Premièrement, elle affirme que l'autorité inférieure a ignoré les griefs
soulevés dans son opposition et qu'elle a ainsi violé son droit d'être
entendue. Deuxièmement, la recourante reprend la substance de son
opposition et estime que l'autorité aurait dû imposer un certain nombre
de charges à l'intimée, ceci afin d'éviter les dangers générés par la
construction du hangar projeté.
3.
3.1 Peuvent être invoqués devant le Tribunal administratif fédéral : la
violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir
d'appréciation, la constatation inexacte ou incomplète des faits
pertinents et l'inopportunité (art. 49 PA).
3.2 Le Tribunal administratif fédéral applique le droit d'office, sans être
lié par les motifs invoqués (cf. art. 62 al. 4 PA) ni par l'argumentation
juridique développée dans la décision entreprise (cf. PIERRE MOOR, Droit
administratif, vol. II, 2e éd., Berne 2002, ch. 2.2.6.5, p. 265). La
procédure est régie par la maxime inquisitoire, ce qui signifie que le
Tribunal administratif fédéral définit les faits et apprécie les preuves
d'office et librement (cf. art. 12 PA). Les parties doivent toutefois
collaborer à l'établissement des faits (art. 13 PA) et motiver leur
recours (art. 52 PA). En conséquence, l'autorité saisie se limite en
principe aux griefs soulevés et n'examine les questions de droit non
invoquées que dans la mesure où les arguments des parties ou le
dossier l'y incitent (Arrêt du Tribunal administratif fédéral A-2347/2006
du 24 septembre 2007 consid. 2 ; ATF 122 V 157 consid. 1a, 121 V
204 consid. 6c). Les faits nouveaux, survenus postérieurement à la
décision entreprise, sont en principe également pris en considération
(cf. ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor
dem Bundesverwaltungsgericht, Bâle 2008, p. 92 n. 2.204 ss.;
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Décision du 7 août 1997 de la Commission fédérale de recours en
matière de contributions, in JAAC 62.47/1998 consid. 2a. cc et les
références citées). Cela tient notamment au fait que le rôle de
l'autorité de recours consiste, non seulement à contrôler la solution
retenue, mais aussi à imposer celle qui est propre à mettre fin à la
contestation. Or, tel n'est pas le cas si l'ignorance de tels faits conduit
à l'ouverture d'autres procédures, laissant ainsi subsister inutilement
le litige (cf. ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984,
vol. II p. 932).
4.
Le droit d'être entendu est de nature formelle, ce qui signifie que sa
violation suffit en principe à entraîner l'annulation de la décision
attaquée indépendamment des chances de succès du recours sur le
fond (cf. ATF 127 V 431 consid. 3d/aa p. 437). Le motif relatif à ce
moyen de droit doit donc être examiné en priorité (cf. ATF 124 I 49
consid. 1).
En l'occurrence, il y a lieu de rappeler qu'une autorité ne saurait être
tenue de traiter tous les arguments soulevés par une partie : seuls les
arguments pertinents auront à être retenus (cf. PIERRE MOOR, op. cit.,
ch. 2.2.7.3, p. 281). Il s'agit donc pour le Tribunal de céans d'examiner
si l'autorité inférieure a, comme l'affirme la recourante, ignoré certains
de ses griefs dans la décision attaquée et que, de surcroît, ces griefs
étaient pertinents.
Or, dans le cas présent, les arguments de la recourante ont été repris
en page 12 de la décision pour être ensuite été écartés en page 14,
l'autorité inférieure estimant avec l'exploitant de l'aéroport que "sous
l'aspect opérationnel, l'édification et l'exploitation du nouveau hangar
ne pose pas de problème".
L'autorité inférieure n'a donc pas ignoré les arguments de la
recourante; il n'y a pas lieu de retenir une quelconque violation du droit
d'être entendu. Autre est la question de savoir si c'est à juste titre que
l'autorité inférieure a rejeté l'opposition de la recourante. Cette
question sera examinée ci-après.
5.
A teneur de l'article 37 LA, les constructions et installations servant
exclusivement ou principalement à l'exploitation d'un aérodrome
(installations d'aérodrome) ne peuvent être mises en place ou
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modifiées que si les plans du projet ont été approuvés par l'autorité
compétente. L'alinéa 2 de cette disposition précise que le DETEC est
l'autorité d'approbation s'agissant – comme c'est le cas en l'espèce –
d'un aéroport.
Les articles 27a et suivants de l'OSIA traitent également des
approbations de plans. L'article 27c OSIA prescrit ainsi que lorsque les
aspects opérationnels de l'aérodrome sont touchés par un projet de
construction, ils doivent également faire l'objet d'un examen dans la
procédure d'approbation des plans. Les plans sont approuvés lorsque
le projet satisfait aux exigences du droit fédéral, notamment aux
exigences spécifiques à l'aviation, aux exigences techniques, ainsi
qu'à celles de l'aménagement du territoire, de la protection de
l'environnement, de la nature et du paysage (art. 27d al. 1 let. b OSIA).
Quant à l'article 27e OSIA, il précise enfin que la décision
d'approbation des plans comporte en outre les "exigences spécifiques
à l'aviation" (let. b), les "autres obligations découlant du droit fédéral"
(let. c) et les obligations opérationnelles (let. e).
5.1 La recourante estime que l'exploitation du hangar générera des
dangers pour les usagers de la zone sud-est de l'aéroport, qu'il
s'agisse des utilisateurs des hangars ou à venir ou de tiers qui se
déplaceraient dans cette zone; du point de vue de la recourante, dont
l'autorité inférieure aurait dû tenir compte en imposant des charges à
l'exploitant.
5.2 Il sied de rappeler que la décision attaquée porte sur l'approbation
des plans du hangar et non sur les règles de circulation et d'utilisation
du tarmac. Par ailleurs, la décision attaquée comporte, dans son
dispositif (ch. 3.2) une condition exigeant que "dans les six mois
suivant l'entrée en vigueur de la présente décision, l'exploitant de
l'aéroport aura édicté une réglementation propre à faire respecter les
droits de superficie de chacun des titulaires en regard de la circulation
des véhicules sur le tarmac". Quoi qu'il en soit de la portée matérielle
de cette condition, c'est-à-dire de savoir ce qu'elle implique
exactement (nécessité d'adapter les simples règles de circulation au
sol, le règlement d'exploitation, voire de procéder à des
aménagements ultérieurs de l'installation), il s'est avéré durant
l'instruction du recours que la sécurité des déplacements aux abords
du hangar projeté n'est pas idéale. Cette réglementation spécifique a
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du reste été dépassée au vu des faits survenus postérieurement (cf.
consid. 5.4 et 6 qui suivent)
L'autorité inférieure a par ailleurs considéré, dans sa réponse au
recours, qu'il se justifiait de préciser le point 3.2 du dispositif de la
décision attaquée dans le sens souhaité par la recourante (cf. consid.
en faits B et E ci-dessus).
5.3 La vision locale du 13 novembre 2003 a d'ailleurs permis de
démontrer qu'il existe bel et bien des difficultés liées à la proximité des
voies de "roulage" avec les hangars déjà existants et, partant, avec le
hangar projeté qui leur sera mitoyen. Ce problème n'est en revanche
pas lié à la seule présence du hangar querellé. Il avait ainsi même été
constaté que les dangers invoqués concernaient toute la zone sud-est
et étaient, pour certains, liés au fait que les règles en vigueur à ce
moment-là n'étaient pas nécessairement respectées, certains pilotes
parquant leurs aéronefs sur le tarmac au lieu de le libérer le plus
rapidement possible (cf. procès-verbal de la vision locale, du 13
novembre 2003). S'agissant plus spécifiquement de l'exploitation des
hélicoptères, la problématique des mouvements au sol réside dans le
fait que ces aéronefs, pour se déplacer "au sol" doivent en réalité voler
– et donc faire tourner leurs hélices en vol dit stationnaire – à une
courte distance du sol, avec les dangers inhérents à un hélicoptère
dont les hélices sont en mouvement.
Suite à la vision locale, l'autorité inférieure a proposé d'élaborer un
plan de circulation des aéronefs au sol et il avait même été question
de déplacer les places de parc des hélicoptères ou d'agrandir la voie
de roulage en asphaltant une bande de terrain au nord de cette voie,
permettant ainsi d'éloigner la circulation des véhicules des hangars
existants comme de la construction litigieuse (voir à cet égard le
procès-verbal de la séance du 14 janvier 2004 de la Commission de
l'aéroport, point 10 et procès-verbal de la séance du Conseil municipal
du 22 janvier 2004 ; consid. en faits O supra). Finalement, ces
démarches au niveau des autorités communales n'ont pas abouti
(cf. consid. en faits P, T, et U supra).
L'autorité inférieure a confirmé et développé son point de vue dans un
courrier du 6 février 2004, par lequel elle préconise que l'intimée
édicte une "prescription complémentaire d'utilisation consacrée aux
procédures de départ et d'arrivée des hélicoptères stationnés dans les
hangars" (cf. consid. en faits K supra), ainsi que dans son courrier du
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23 avril 2004, par lequel elle demande à ce que l'injonction suivante
figure dans la décision à venir de l'autorité de recours : "l'exploitant de
l'aéroport, après avoir entendu toutes les compagnies dont les
hélicoptères opèrent dans la zone concernées et après avoir entendu
le responsable de Skyguide, adopte une prescription complémentaire
d'utilisation consacrée aux procédures de départ et d'arrivée des
hélicoptères stationnés dans les hangars." (cf. consid. en faits N
supra).
5.4 Par la suite, et au vu des multiples demandes de suspension
intervenues dans ce dossier, l'OFAC a eu le temps, en date du 8 avril
2009, d'approuver la création d'une FATO à l'aéroport de Sion. Du
point de vue de l'OFAC – qui n'est au surplus pas contesté par la
recourante – une telle réglementation, qui relève du règlement
d'exploitation au sens des articles 36c et 36d LA, ne règle pas
directement les mouvements au sol, mais bien les opérations de
départ et d'approche de et vers cette plateforme sise dans la zone
concernée par le projet litigieux (cf. détermination du 3 septembre
2009). Il n'en demeure pas moins que cette décision, elle aussi, et
toujours en raison des problèmes de sécurité mentionnés ci-dessus,
prévoit également des charges, lesquelles prescrivent entre autres
qu'un "concept opérationnel général sera présenté à l'OFAC avant
l'entrée en force de la présente décision, avec notamment la prise de
position de skyguide et la nécessité éventuelle d'effectuer un safety
assessment" et que "en ce qui concerne le parcage des aéronefs sur
le tarmac, l'exploitant établira les critères à respecter et les
communiquera aux utilisateurs concernés" (cf. décision de l'OFAC, du
8 avril 2009, D.p. 46).
Cette décision de l'OFAC est un fait postérieur à la décision attaquée
dont l'autorité peut cependant tenir compte (cf. consid. 3.2 ci-dessus).
Elle est entrée en force au moment de la présente décision.
Les charges susmentionnées tendent à assurer une plus grande
sécurité pour les utilisateurs de l'aéroport et les tiers et – même si cela
n'est pas mentionné dans cette décision dès lors qu'elle n'avait pas
pour objet de réglementer spécifiquement les incidences dues à la
présence du hangar litigieux – elle s'applique par définition à
l'ensemble de la zone sud-est de l'installation aéroportuaire et
contribuera donc aussi à réglementer les incidences dues à l'utilisation
du hangar.
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5.5 Dès lors que la décision faisant l'objet du recours (comme rappelé
ci-dessus, consid. 5.2) porte sur une approbation de plans, le Tribunal
de céans n'examinera pas en quoi les charges de la décision du 8 avril
2009 sont suffisantes ou nécessaires dans le cadre spécifique du
présent recours, sauf à constater que la FATO réglemente aussi la
question de la sécurité s'agissant du concept opérationnel général et
le parcage des aéronefs. Cette décision va donc dans le même sens
que le complément demandé par le DETEC. En ce sens, donc, les
exigences de l'OSIA, et plus particulièrement celles des articles 27d et
27e rappelées ci-dessus (consid. 5) ont été dûment prises en compte.
5.6 Il résulte de tout ce qui précède que la nécessité d'adopter une
réglementation spécifique à la zone concernée par le projet querellé
doit être confirmée. Le DETEC y avait pourvu en posant une condition
dans le dispositif de la décision attaquée. L'instruction a toutefois
démontré que d'autres mesures devraient éventuellement être prises:
les différentes pièces au dossier le démontrent bien dès lors que
plusieurs hypothèses pour sécuriser la zone avaient été évoquées et
même examinées aussi bien par l'autorité de première instance que
par l'intimée. Ces projets sont toutefois demeurés sans suite et dans
l'intervalle, la décision du 8 mai 2009 concernant l'introduction d'une
FATO a une influence sur l'utilisation des surfaces au sol, ne serait-ce
qu'en raison des charges évoquées ci-dessus.
Dans le cadre de sa détermination finale du 15 juin 2009, la
recourante – qui a joint des extraits du volume II de l'annexe 14 à la
Convention du 7 décembre 1944 relative à l'aviation civile
internationale (Convention de Chicago; RS 0.748.0) – a demandé que
la cause soit à nouveau suspendue, jusqu'à ce que l'intimée ait rempli
les charges imposées par la FATO, sous prétexte qu'il ne servirait à
rien de continuer une procédure d'approbation de plans de bâtiment si
l'on est pas sûr de les utiliser compte tenu des décisions qui
pourraient être prises par l'intimée.
5.7 Ce raisonnement ne saurait être suivi. En effet, les exigences
imposées par l'OSIA ne le justifient pas dès lors qu'il appartient d'une
part à l'intimée de prendre en compte les projets qu'elle entend
développer pour donner suite aux charges imposées par la décision
de l'OFAC et d'autre part, parce qu'il appartient à ce dernier, en tant
qu'autorité chargée de la surveillance de l'aviation et des aéroports en
particulier (art. 3 al. 2 LA et 3b OSIA), d'examiner si l'intimée donne
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convenablement suite aux charges imposées. Pour ce faire, il est
nécessaire, aussi bien à l'intimée qu'à l'OFAC de connaître – pour
pouvoir dûment les prendre en compte et donc respecter les
exigences des articles 27d et 27e OSIA – de savoir quelles sont les
installations dont il faudra tenir compte dans le cadre de l'élaboration
du concept opérationnel général et des critères de parcage des
aéronefs sur le tarmac.
Dès lors que l'incompatibilité du projet de hangar avec les exigences
spécifiques à l'aviation – justement en raison du fait que circulation au
sol des aéronefs dans la zone concernée devra encore faire l'objet de
vérifications et de contrôle de la part de l'OFAC – n'est pas démontrée,
il y a lieu de trancher maintenant le litige en rejetant le recours en tant
qu'il s'oppose à la construction du hangar.
6.
Ceci posé, et comme considéré ci-dessus (consid. 5.2), la condition
qui avait été imposée dans la décision attaquée était sans doute un
peu trop restreinte eu égard aux problèmes de sécurité évoqués et
constatés. Comme déjà considéré également, le DETEC avait
proposé, déjà au stade de la réponse, de l'élargir en imposant à
l'intimée d'élaborer un plan de circulation destiné à fixer les
procédures et prescriptions concernant la circulation au sol et le
stationnement des aéronefs dans la zone concernée, puis de le
soumettre aux autres utilisateurs et enfin à l'OFAC, avant même le
début des travaux de construction du hangar.
Le Tribunal de céans, ne peut que se rallier à cette exigence – qui n'a
au demeurant pas été contestée par la recourante – tout en examinant
de quelle manière doit être rédigée la condition en question de
manière tenir compte le mieux possible des différents changements
intervenus depuis la décision attaquée.
La décision du 8 avril 2009 impose à l'intimée d'élaborer un concept
opérationnel général, d'une part et d'autre part il est imposé à l'intimée
d'élaborer les critères à respecter s'agissant du parcage des aéronefs
sur le tarmac. Cette dernière exigence ne comporte pas le plan de
circulation dont il avait été question dans la première détermination de
l'OFAC. Dès lors, et pour prendre correctement en considération les
divers problèmes constatés et les exigences de l'OSIA, il y a lieu de
compléter les exigences de l'OFAC en modifiant la condition imposée
par la décision d'approbation des plans litigieuse en liant en une seule
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formulation les diverses problématiques. Cela est d'autant plus
nécessaire et actuel que l'intimée a déposé un avant-projet portant sur
des postes de stationnement dans la zone concernée (détermination
finale de l'OFAC, du 3 septembre 2009).
La recourante a fait référence aux normes et recommandations de
l'OACI; la condition ne les mentionnera pas spécifiquement puisque
ces règles sont quoi qu'il en soit applicables (cf. arrêt du TAF du 2
octobre 2009 dans la cause A-1765/2009, consid. 4 et ss). Une
mention encore plus précise des normes et recommandations de
l'OACI citées par la recourante s'impose d'autant moins dans le cadre
du présent arrêt qu'il n'appartient pas au Tribunal de céans – autorité
de recours – d'en examiner la pertinence dans le cas d'espèce
puisque l'OFAC lui-même n'a pas encore eu l'occasion de le faire dans
le cadre des exigences fixées dans la décision du 8 avril 2009.
Dès lors, la condition figurant au chiffre 3.2 de la décision attaquée
sera modifiée comme suit : avant le début des travaux de construction
du hangar, l'intimée établira et soumettra à l'OFAC – en conformité
avec le contenu des documents rendus nécessaires par la décision du
8 avril 2009 – un plan de parcage et de circulation au sol des aéronefs
dans la zone sud-est de l'aéroport. L'OFAC aura ainsi l'occasion de
vérifier la conformité dès règles d'utilisation de la zone concernée
aussi bien aux normes et recommandations de l'OACI qu'aux
impératifs de sécurité; cet examen englobera ainsi l'ensemble des
activités dans la zone considérée.
7.
La recourante n'obtient donc pas ce à quoi elle avait conclu, à savoir
l'annulation de la décision attaquée. Néanmoins, en tant que cette
décision est modifiée dans le sens de son argumentation, il y a lieu de
considérer que cette dernière obtient partiellement gain de cause et
que, par conséquent, l'intimée succombe partiellement.
8.
En règle générale, les frais de procédure sont mis à la charge de la
partie qui succombe ; si celle-ci n’est déboutée que partiellement, ces
frais sont réduits (art. 63 al. 1 PA). Aucun frais de procédure n’étant
mis à la charge des autorités inférieures (art. 63 al. 2 PA), il est donc
équitable de répartir les frais de justice entre la recourante et l'intimée
par moitié chacune (cf. art. 6 let. b du règlement du 21 février 2008
concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal
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administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]); au vu du fait que la
procédure a nécessité de multiples écritures de la part du Tribunal de
céans ainsi que la tenue d'une séance d'inspection locale, ces frais
sont fixés à 2'000 francs (cf. art. 1 FITAF).
Enfin, la partie qui obtient gain de cause a droit aux dépens pour les
frais nécessaires causés par le litige ; lorsqu’une partie n’obtient que
partiellement gain de cause, les dépens auxquels elle peut prétendre
sont réduits en proportion (art. 7 al. 1 et 2 FITAF). Les parties qui ont
droit aux dépens doivent faire parvenir avant le prononcé un décompte
de leurs prestations au tribunal. A défaut de décompte, le tribunal fixe
l’indemnité sur la base du dossier. Dans le cas présent, seule la
recourante était représentée par un mandataire. Celui-ci n'ayant pas
fait parvenir de décompte au Tribunal de céans, l'indemnité sera fixée
sur la base du dossier à 3'000 francs. La recourante n'obtenant que
partiellement gain de cause, cette indemnité, à l'instar des frais de
procédure, sera réduite de moitié. Une indemnité de dépens de 1'500
francs est donc allouée à la recourante, à la charge de l'intimée
(art. 64 al. 2 et 3 PA).
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est partiellement admis.
2.
La condition figurant au chiffre 3.2 du dispositif de la décision du
DETEC, du 18 octobre 2002 est modifiée comme suit:
• Avant le début des travaux de construction du hangar, l'intimée
établira et soumettra à l'OFAC – en conformité avec le contenu
des documents rendus nécessaires par la décision du 8 avril
2009 – un plan de parcage et de circulation au sol des aéronefs
dans la zone sud-est de l'aéroport.
3.
Les frais de procédure, d'un montant de Fr. 2'000.-, sont mis à la
charge de la recourante et de l'intimée à hauteur de Fr. 1'000.-
chacune. En ce qui concerne la recourante, ce montant sera
compensé avec l'avance de frais de Fr. 1'000.- déjà versée. En ce qui
concerne l'intimée, ce montant doit être versé sur le compte du
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Tribunal dans les trente jours qui suivent l'entrée en force du présent
arrêt. Le bulletin de versement sera envoyé par courrier séparé.
4.
Une indemnité de dépens de Fr. 1'500.- est allouée à la recourante, à
la charge de l'intimée.
5.
Le présent arrêt est adressé :
- à la recourante (Acte judiciaire)
- à l'intimée (Acte judiciaire)
- à l'autorité inférieure (n° de réf. 413.00 / noy ; Acte judiciaire)
La présidente du collège : Le greffier :
Claudia Pasqualetto Péquignot Gilles Simon
Indication des voies de droit :
Pour autant que les conditions au sens des art. 82 ss, 90 ss et 100 de
la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF, RS 173.110) soient
remplies, la présente décision peut être attaquée devant le Tribunal
fédéral, 1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit
public, dans les trente jours qui suivent la notification. Le mémoire doit
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être
signé. La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints
au mémoire, pour autant qu'ils soient en mains de la partie recourante
(voir art. 42 LTF).
Expédition :
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