Corte I
A-2087/2006
{T 0/2}
Sentenza del 27 febbraio 2007
Composizione: Claudia Pasqualetto Péquignot, Giudice Presidente.
Florence Aubry Girardin, Marianne Ryter Sauvant, Giudici.
Marco Savoldelli, Cancelliere.
X. _______,
ricorrente, patrocinato dall'avv. Aldo Foglia, via della posta 4, 6900 Lugano,
contro
Città di Lugano,
rappresentata dal proprio Municipio,
controparte,
Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle co-
municazioni (DATEC),
autorità di prima istanza,
concernente
Aeroporto di Lugano – Agno.
Concessione quadro e piano settoriale dell'infrastruttura aeronautica.
Rifiuto d'emanare una decisione d'accertamento.
Decisione del DATEC del 23 maggio 2006.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Fatti:
A. Il 25 gennaio 1993, la Città di Lugano, proprietaria ed esercente del campo
di aviazione di Lugano-Agno, ha inoltrato all'allora Dipartimento federale
dei trasporti, delle comunicazioni e delle energie (oggi Dipartimento fede-
rale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni,
DATEC) una domanda di concessione per l'esercizio e l'ampliamento
dell'aeroporto.
B. Il 16 settembre 1996, il Dipartimento federale ha accordato alla Città di
Lugano due concessioni distinte: conformemente alle disposizioni a quel
tempo in vigore, una concessione quadro e una concessione d'esercizio
(art. 37 e 37a della legge federale del 21 dicembre 1948 sulla navigazione
aerea [LNA; RS 748] e relativi disposti dell'ordinanza del 23 novembre
1994 sull'infrastruttura aeronautica [OSIA; RS 748.131.1.]). La prima stabi-
lisce il perimetro di pianificazione (comprensorio dell'aerodromo) con i set-
tori di pianificazione nonché i progetti di costruzione; la seconda autorizza
la Città di Lugano a gestire a scopo commerciale l'aeroporto come pure a
riscuotere tasse aeroportuali.
Sempre conformemente alle norme a quel tempo vigenti, il Dipartimento
federale competente ha a quel momento sottolineato che le due conces-
sioni avrebbero avuto una validità limitata a 15 (concessione quadro)
rispettivamente 30 anni (concessione d'esercizio) a far tempo dalla loro
crescita in giudicato. Dal profilo edilizio, esso ha inoltre precisato che la
concessione quadro riveste unicamente carattere di decisione preliminare,
in particolare non dispensa affatto dall'inoltro di ulteriori domande per ogni
singolo progetto di costruzione.
Entrambe le concessioni sono quindi state oggetto di ricorso al Tribunale
federale da parte di diversi enti pubblici così come di privati (al riguardo
cfr. DTF 125 II 643 del 15 novembre 1999 con la quale le stesse sono sta-
te sostanzialmente confermate).
C. Nel frattempo, nel 1. trimestre 1999, ha avuto luogo la procedura di
consultazione concernente il piano settoriale dell'infrastruttura aeronautica
(PSIA, parti I-IIIC), allestito dal Dipartimento federale competente giusta
l'art. 13 della Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del
territorio (LPT; RS 700) con coinvolgimento sia delle autorità che della po-
polazione. Lo PSIA (parti I-IIIB, cosiddetta parte concettuale) è stato adot-
tato dal Consiglio federale il 18 ottobre 2000, quindi ulteriormente elabora-
to (parte IIIC) in particolare per quanto attiene alle schede di coordinamen-
to dei singoli impianti.
In questo ambito, in data 18 agosto 2004 è stata pure approvata la scheda
riguardante l'aeroporto di Lugano-Agno. Va aggiunto che l'approvazione
delle singole schede è stata preceduta da un'ulteriore procedura di consul-
tazione, la quale però, in considerazione del fatto che il progetto messo in
consultazione nel 1999 già le comprendeva, è stata limitata alle autorità
(principalmente Cantoni e singoli Uffici interessati).
D. In data 27 gennaio 2006 il ricorrente ha scritto al DATEC osservando che,
3a suo avviso, il perimetro di pianificazione stabilito dalla concessione qua-
dro, ed entro il quale vengono a trovarsi in tutto o in parte le particelle N.
XX, YY e ZZ, di sua proprietà, avrebbe perso ogni validità a seguito della
mancata presentazione di piani definitivi assoggettati ad una procedura
ordinaria.
Egli ha quindi postulato l'emanazione di una decisione nella quale venisse
accertata l'avvenuta decadenza del settore di pianificazione fissato nella
concessione quadro rilasciata alla Città di Lugano il 16 settembre 1996.
E. Il 1. marzo successivo, l'Ufficio federale dell'aviazione civile (UFAC), cui
era stato trasmesso lo scritto del ricorrente, ha comunicato a quest'ultimo
che non gli era possibile dar seguito alla sua richiesta di accertamento poi-
ché, diversamente da quanto da lui sostenuto, la concessione quadro
manteneva e mantiene la sua validità fino alla scadenza dei 15 anni indica-
ta nella stessa, indipendentemente dall'inoltro di eventuali progetti esecuti-
vi. L'UFAC ha osservato nel contempo che, come tale, lo strumento della
concessione quadro era stato espunto dal diritto aeronautico e la sua fun-
zione ripresa dallo PSIA. In particolare per quanto attiene al perimetro
dell'aeroporto, l'UFAC ha rimarcato che esso era ora oggetto di un'apposi-
ta scheda di coordinamento, vincolante per le autorità.
F. Rispondendo a sua volta all'UFAC l'8 marzo 2006, il ricorrente ha denun-
ciato il carattere a suo dire definitivo del vincolo costituito dallo PSIA, e
stigmatizzato di non essere mai stato interpellato in merito al cambiamento
di regime intervenuto. Il ricorrente ha quindi concluso chiedendo all'UFAC
di formalizzare la propria presa di posizione in una decisione impugnabile.
G. Con decisione del 23 maggio 2006, la Segreteria generale del DATEC, alla
quale era stato rimesso l'incarto, ha constatato che la decisione di accerta-
mento richiesta dal ricorrente avrebbe dovuto vertere su due oggetti distin-
ti. Da un lato la domanda a sapere se la concessione quadro e il settore di
pianificazione in essa contenuto fossero ancora validi, dall'altro l'aspetto
dell'eventuale limitazione dei diritti di proprietà risultante dalla scheda di
coordinamento dello PSIA.
Senza prendere posizione su questi due aspetti, il DATEC ha osservato
che in mancanza di un interesse concreto all'accertamento di elementi di
fatto o di diritto, gli estremi per l'emanazione di una decisione d'accerta-
mento non erano dati e non è quindi entrato nel merito della richiesta del
ricorrente.
Nel rendere la propria decisione, il DATEC ha inoltre colto l'occasione per
aggiungere che, quand'anche le condizioni per l'emanazione di una deci-
sione di accertamento fossero state adempiute, esso non avrebbe potuto
far altro che confermare la validità della concessione quadro per 15 anni,
indipendentemente dall'inoltro di concreti progetti edili.
H. Di qui il ricorso del 13 giugno 2006 alla Commissione di ricorso in materia
d'infrastrutture e ambiente (CRINAM), col quale, concludendo all'annulla-
mento della decisione di non entrata in materia emanata dal DATEC, il ri-
corrente ribadisce tutte le censure da lui sollevate nei suoi precedenti scrit-
ti – contestando la mancanza degli estremi per il rilascio della decisione ri-
4chiesta, segnatamente di un interesse concreto ed attuale – adducendo ar-
gomenti che verranno ripresi, per quanto necessario, nel seguito.
I. Con risposta del 13 ottobre 2006, il Comune di Lugano ha rinunciato a for-
mulare particolari osservazioni e ha concluso nella reiezione del ricorso, ri-
servandosi la facoltà di prendere posizione in prosieguo di procedura, se-
gnatamente nel caso di accoglimento della richiesta di emanazione di una
decisione di accertamento.
J. Con osservazioni del 2 novembre 2006 il DATEC ha concluso a sua volta
per la reiezione del ricorso contestando l'esposizione di nuovi argomenti in
sede ricorsuale e ribadendo in ogni caso che i presupposti per l'emanazio-
ne di una decisione di accertamento non sono in concreto adempiuti.
Quanto al merito, anche la presa di posizione del DATEC verrà se del
caso ripresa in diritto.
Considerando in diritto:
1. Il Tribunale amministrativo federale è competente per decidere il presente
gravame, di cui è oggetto la decisione del 23 maggio 2006 del DATEC, in
virtù dell'art. 6 cpv. 1 LNA, in relazione con gli art. 1, 31, 32, 33 e 53 cpv. 2
della legge federale del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo fede-
rale (LTAF; RS 173.32).
Sempre giusta l'art. 53 cpv. 2 LTAF, esso giudica i ricorsi pendenti presso
le commissioni federali di ricorso o d'arbitrato o presso i servizi dei ricorsi
dei dipartimenti al 1. gennaio 2007, nella fattispecie la CRINAM, applican-
do il nuovo diritto processuale.
2. Secondo l'art. 48 cpv. 1 lett. a-c della legge federale del 20 dicembre 1968
sulla procedura amministrativa (PA; RS 172.021), nella versione in vigore
dal 1. gennaio 2007 e applicabile alla presente procedura giusta l'art. 37
LTAF, dispone della qualità per ricorrere chiunque abbia partecipato al
procedimento dinanzi all'autorità inferiore o sia stato privato della possibili-
tà di farlo, sia particolarmente toccato dalla decisione impugnata rispettiva-
mente – poiché a tale requisito non viene riconosciuto valore autonomo
(Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
[GAAC], 62.37, consid. 2a) – abbia un interesse degno di protezione al suo
annullamento o alla sua modificazione. Conformemente alla prassi vigente
sotto il vecchio regime (DTF 121 II 171, consid. 2b), l'interesse che muove
il ricorrente può essere giuridico oppure anche solo di fatto, esso deve
però essere pratico ed attuale (ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsver-
fahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. ed., Zurigo 1998, no.
538 segg.).
2.1 Nel caso in esame, il ricorrente è destinatario della decisione impugnata,
per altro da lui stesso provocata. Nella misura in cui la decisione impugna-
ta gli rifiuta una decisione d'accertamento per mancanza d'interesse, il ri-
corrente è legittimato a ricorrere. Gli altri requisiti di termini e forma (art. 50
5segg. PA) sono stati rispettati. Il TAF entra quindi in materia.
2.2 Nella fattispecie, l'autorità di prima istanza ha considerato che il ricorrente
non ha interesse all'ottenimento di una decisione d'accertamento. Di con-
seguenza, non è entrata nel merito, dichiarando, anche se non esplicita-
mente in questi termini, la richiesta irricevibile.
Il ricorrente solleva molti argomenti relativi al merito, ossia sulla questione
della validità del PSIA, scheda dell'aeroporto di Lugano, criticando pure la
procedura durante la fase d'elaborazione di tale scheda. Come detto, que-
sti gravami toccano il merito della causa e non questioni di ricevibilità. Per
i motivi che seguono (consid. 3 segg.), non verranno pertanto esaminati. In
effetti, quando una decisione non considera una causa nel merito, i grava-
mi ad esso relativi sono irricevibili (al riguardo cfr. DTF 123 V 335, DTF
118 Ib 134, consid. 2 e 3; PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. II, 2. ed.,
Berna 2002, no. 5.4.2.1.).
3. Quando un amministrato chiede una decisione d'accertamento, l'interesse
all'ottenimento di detta decisione va valutato secondo l'articolo 25 PA. L'in-
teresse del richiedente è riconosciuto degno di protezione (art. 25 cpv. 2
PA) solo se non può essere altrimenti soddisfatto, segnatamente con il ri-
lascio di una decisione formatrice o attributiva di prestazioni, non verte
all'accertamento di aspetti puramente fattuali o alla risposta a questioni
giuridiche di carattere teorico. In altre parole, la procedura volta al rilascio
di una decisione di accertamento ha carattere sussidiario (DTF 108 Ib 540,
consid. 3; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht,
2. ed., Berna 2005, pag. 226 seg.). Tale principio non è però assoluto: an-
che quando fossero date le condizioni per un'azione costitutiva, la doman-
da di accertamento resta infatti possibile se il richiedente può giustificare
un interesse specifico. In particolare se l'accertamento richiesto è suscetti-
bile di risolvere questioni giuridiche preliminari e di fondo, chiarite le quali
può essere evitato il ricorso a ulteriori procedure (ANDREAS KLEY, Die
Feststellungsverfügung – eine ganz gewöhnliche Verfügung?, in: Der Ver-
fassungsstaat vor neuen Herausforderungen – Festschrift für Yvo
Hangartner, San Gallo 1998, pag. 243 seg.; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, op.
cit., no. 208).
3.1 Con riferimento alle motivazioni addotte dal DATEC nella decisione impu-
gnata, il ricorrente contesta la tesi secondo cui l'interesse alla base dell'ac-
certamento richiesto sarebbe unicamente di carattere astratto, ritenendo
che l'autorità a torto abbia ignorato il cambiamento di regime giuridico di
cui sarebbero state oggetto le sue proprietà (passaggio da un vincolo
puramente temporale ad un vincolo definitivo e illimitato, costituiti
rispettivamente dalla concessione quadro e dallo PSIA). Sennonché è egli
stesso ad ammettere che tali asseriti vincoli – oggetto della richiesta di ac-
certamento e sulla cui natura verrà se del caso detto più oltre – non si
sono finora mai manifestati in decisioni formali a suo sfavore, tant'è che le
sue considerazioni al riguardo sono accompagnate unicamente da ipotesi,
espresse al condizionale (ricorso, pag. 5). Ma appunto già da questa sua
ammissione emerge che l'interesse che lo muove non è né concreto né at-
6tuale, bensì puramente teorico (DTF 123 II 16, consid. 2b; BLAISE KNAPP,
Précis de droit administratif, 4. ed., Basilea 1991, no. 971).
3.2 Neppure giova al ricorrente il richiamo alla procedura da lui avviata davanti
alle autorità comunali di Agno il 31 ottobre 2005 per l'ottenimento di una li-
cenza edilizia per la particella N. KK, richiesta che – a suo dire – gli
sarebbe stata negata in virtù di questo nuovo asserito vincolo (ricorso,
pag. 6 seg.). Per il principio della sussidiarietà, è semmai nell'ambito di
una tale procedura – nella quale il richiedente è mosso da interesse
concreto, ovvero il rilascio di una licenza di costruzione – che egli può ave-
re adeguate risposte anche in merito alla natura dei diritti, rispettivamente
degli oneri, oggetto della richiesta di accertamento in esame (DTF 123 II
402, consid. 4b; DTF 126 II 300, consid. 2c). In altre parole, il modo in cui
le autorità competenti interpretano o applicano un piano settoriale come
quello in oggetto non può essere vincolato da una decisione d'accertamen-
to; tale decisione non ha per vocazione d'indicare alle competenti autorità
come applicare la legge. Tenuto conto del principio di sussidiarietà, se
intende contestare il modo in cui le autorità del Comune di Agno hanno
interpretato la legislazione, il ricorrente deve infatti usare i normali rimedi
giuridici.
3.3 Il ricorrente non può infine neanche avvalersi della clausola d'eccezione al
principio della sussidiarietà in quanto l'accertamento richiesto non è sup-
portato da un interesse specifico che lo possa giustificare, segnatamente
non ha per oggetto questioni giuridiche preliminari isolate dal contesto di
altre procedure; il suo diniego non comporta per il ricorrente la messa in
atto rispettivamente la rinuncia alla messa in atto di misure che potrebbero
in qualche modo danneggiarlo (cfr. sempre DTF 108 Ib 540, consid. 3;
GAAC, 60.56); esso non consente di evitare il ricorso ad ulteriori procedu-
re quali ad esempio proprio quella per il rilascio di una licenza edilizia che
tra l'altro – per costruzioni situate al di fuori del perimetro dello PSIA o per
costruzioni che non servono principalmente all'esercizio dell'aeroporto – è
e resta di competenza delle autorità cantonali (art. 37 LNA e contrario e
art. 37m LNA) e non può quindi essere sostituita da una decisione d'accer-
tamento come quella richiesta dal ricorrente.
Per quanto precede è a giusto titolo che l'autorità di prima istanza non è
entrata nel merito della richiesta d'accertamento del ricorrente per man-
canza d'interesse. La decisione impugnata va quindi confermata.
4. Per l'art. 63 PA, l'autorità di ricorso statuisce sulle spese processuali a ca-
rico della parte soccombente. Tali spese comprendono la tassa di giustizia
e i disborsi e vengono fissate tenendo conto dell'ampiezza e della difficoltà
della causa, della condotta processuale e della situazione finanziaria delle
parti (art. 1 e 2 del regolamento sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle
cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-TAF; RS
173.320.2]).
Nel caso in esame, in funzione dei criteri appena citati, in particolare del
fatto che la procedura non ha richiesto specifica istruttoria, le spese pro-
cessuali vengono stabilite in fr. 1'500.--, importo cui va computato l'anticipo
7di fr. 1'500.-- versato dal ricorrente il 10 luglio 2006.
5. Visto l'esito della causa e con riferimento all'art. 7 cpv. 3 TS-TAF, alla con-
troparte non viene riconosciuta nessuna indennità per ripetibili.
Per questi motivi il Tribunale amministrativo federale pronuncia:
1. Per quanto ricevibile, il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.-- è posta a carico del ricorrente e compen-
sata con l'anticipo da lui versato.
3. Non vengono pronunciate spese ripetibili.
4. La presente decisione è comunicata:
- al ricorrente (quale atto giudiziario)
- alla controparte (quale atto giudiziario)
- all'autorità di prima istanza (quale atto giudiziario)
Il Giudice Presidente: Il Cancelliere:
Claudia Pasqualetto Péquignot Marco Savoldelli
Rimedi di diritto:
Nella misura in cui risultano adempiuti i requisiti di cui agli art. 82 segg. della legge sul
Tribunale federale del 17 giugno 2005 ([LTF], RS 173.110), contro la presente sentenza
può essere interposto ricorso al Tribunale federale entro 30 giorni dalla sua notificazio-
ne, allegando la sentenza impugnata. L'atto di ricorso, deve contenere le conclusioni, i
motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmato (cfr. art. 42, 48, 54 e 100
LTF).
Invio: