Abtei lung I
A-2089/2006
{T 1/2}
Urteil vom 8. März 2007
Mitwirkung: Richter Beat Forster (Vorsitz); Richter Jürg Kölliker; Richter
André Moser; Gerichtsschreiberin Michelle Eichenberger.
BKW FMB Energie AG, Viktoriaplatz 2, 3000 Bern 25,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt, LL.M. Walter Streit, Gesell-
schaftsstrasse 27, Postfach 6858, 3001 Bern,
gegen
Eidg. Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
(UVEK), Bundeshaus Nord, 3003 Bern,
Vorinstanz,
betreffend
Nichtigkeit bzw. Aufhebung der Befristung der Betriebsbewilligung des
Kernkraftwerks Mühleberg; Verfügung des UVEK vom 13. Juni 2006.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Sachverhalt:
A. Mit Entscheid vom 28. Oktober 1998 verlängerte der Bundesrat der BKW
FMB Energie AG die Betriebsbewilligung für das Kernkraftwerk Mühleberg
(KKW Mühleberg) vom 14. Dezember 1992 bis am 31. Dezember 2012. Er
führte unter anderem aus, der wesentliche Grund der Befristung sei mit der
Vornahme einer Alternativenevaluation zum KKW Mühleberg weggefallen.
Dem Ergebnis einer Abstimmung im Kanton Bern, der ebenfalls befristeten
Bewilligung für das Kernkraftwerk Beznau II und dem Umstand, dass bei
einer Lebensdauer des KKW Mühlebergs von 40 Jahren nach 20 Jahren
eine Umwandlung in eine unbefristete Bewilligung in der Öffentlichkeit
nicht verstanden würde, sei jedoch mit einer erneuten Befristung Rech-
nung zu tragen.
B. Die BKW FMB Energie AG reichte am 25. Januar 2005 beim Bundesrat ein
Gesuch um Aufhebung dieser Befristung ein. Dieser trat am 10. Juni 2005
mangels Zuständigkeit nicht auf das Gesuch ein und überwies es zwecks
weiterer Behandlung an das Eidg. Departement für Umwelt, Verkehr, Ener-
gie und Kommunikation (UVEK). Mit Verfügung vom 13. Juni 2006 wies
das UVEK das Begehren der BKW FMB Energie AG um Feststellung, die
Befristung der Bewilligung sei mit Inkrafttreten des Kernenergiegesetzes
vom 21. März 2003 (KEG, SR 732.1) dahin gefallen bzw. nichtig gewor-
den, ab. Die Befristung stelle keinen derart schwerwiegenden inhaltlichen
Mangel dar, welcher die Nichtigkeit der Bewilligung in diesem Punkt zur
Folge habe. Auf das Eventualbegehren, die Befristung sei ohne Durchfüh-
rung eines erneuten Betriebsbewilligungsverfahrens aufzuheben, trat es
nicht ein. Denn hierbei gehe es um eine wesentliche Änderung der Bewilli-
gung, die in einem ordentlichen Bewilligungsverfahren erfolgen müsse.
C. Mit Eingabe vom 13. Juli 2006 führt die BKW FMB Energie AG (Beschwer-
deführerin) gegen die Verfügung des UVEK (Vorinstanz) bei der Eidg. Re-
kurskommission für Infrastruktur und Umwelt (REKO/INUM) Beschwerde.
Sie verlangt die Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Es sei festzu-
stellen, dass die Befristung der Betriebsbewilligung des KKW Mühleberg
mit dem Inkrafttreten des KEG dahin gefallen sei und sie für das Kernkraft-
werk über eine unbefristete Bewilligung verfüge. Eventualiter sei die Be-
fristung der Betriebsbewilligung aufzuheben. Die Beschwerdeführerin
macht vorab Nichtigkeit der Befristung geltend. Bei der Befristung handle
es sich keineswegs um eine polizeirechtliche, sondern vielmehr um eine
politisch motivierte. Eine rein politisch begründete Befristung habe mit dem
Inkrafttreten des KEG jedoch jegliche Rechtsgrundlage verloren. Zur wei-
teren Begründung bringt die Beschwerdeführerin vor, der Wegfall der Be-
fristung würde keine sicherheitsrelevanten Fragen aufwerfen. Zudem sei
das KKW Mühleberg in der Schweiz das einzige Kernkraftwerk, welches
ohne jeglichen sachlichen Grund noch über eine Befristung verfüge, wes-
halb eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots und des Gebots der
Gleichbehandlung der Gewerbegenossen vorliege. Durch die Befristung
werde sie gegenüber anderen Kernkraftwerken diskriminiert und im Wett-
bewerb behindert. Auch habe die Vorinstanz verfassungs- und gesetzes-
3rechtliche Verfahrensbestimmungen verletzt, indem sie nicht auf das Even-
tualbegehren, die Befristung sei aufzuheben, eingetreten sei. Ebenfalls
sei, da die Stromproduktion des KKW Mühleberg für die Gewährung der
Stromversorgung der Nordwestschweiz von eminenter Bedeutung sei,
Rechtssicherheit zu schaffen. Schliesslich werde durch die Befristung das
Verhältnismässigkeitsprinzip verletzt und die Durchführung eines erneuten
Betriebsbewilligungsverfahrens sei verfassungswidrig.
D. Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 10. Oktober 2006 die
Abweisung der Beschwerde. Mit der diskriminierenden Wirkung der Be-
fristung für die Beschwerdeführerin habe sie sich auseinandergesetzt.
Auch bedeute eine Befristung keine Festlegung der Lebensdauer eines
Kernkraftwerks. Wenn die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt würden,
habe die Beschwerdeführerin Anspruch auf die Erteilung einer weiteren
Bewilligung. Eine Bewilligung könne jedoch nicht nur aus Sicherheitsgrün-
den befristet werden. Die Prüfung weiterer Befristungsgründe und auch
der Verhältnismässigkeit sei aber nur im ordentlichen Verfahren gestützt
auf eine umfassende Dokumentation möglich. Da die Befristung eine wich-
tige Abweichung von der Betriebsbewilligung darstelle, sei ein erneutes
Betriebsbewilligungsverfahren durchzuführen. Da die hierfür notwendigen
Unterlagen von der Beschwerdeführerin nicht eingereicht worden seien,
habe auf jenes Begehren nicht eingetreten werden können. Auch sei nicht
ersichtlich, inwiefern eine Befristung die Stromversorgung in Frage stellen
könne. Weiter führt die Vorinstanz aus, die Voraussetzungen gemäss Evi-
denztheorie seien nicht gegeben, weshalb die Befristung nicht nichtig ge-
worden sei. Im Übrigen seien die Rechtsgrundlagen im KEG gleich wie un-
ter dem alten Atomgesetz.
E. In ihren Schlussbemerkungen vom 27. November 2006 hält die Beschwer-
deführerin an ihren Anträgen und der Begründung fest. Zusätzlich weist sie
darauf hin, dass es sich bei der Befristung keineswegs um ein wichtiges
Eigenschaftsmerkmal der Bewilligung handle. Vielmehr sei die Befristung
einzig politisch motiviert und es bestehe ein Rechtsanspruch auf eine un-
befristete Betriebsbewilligung, wenn sämtliche Voraussetzungen gemäss
KEG erfüllt seien. Eine Befristung sei nur ausnahmsweise und einzig,
wenn Aspekte der Sicherheit (noch) nicht abschliessend beurteilt werden
könnten, möglich. Schliesslich sei die Durchführung eines ordentlichen Be-
triebsbewilligungsverfahrens zwecks Gewährung des Gehörsanspruchs
Dritter nicht nötig, da die Dauer der Betriebsbewilligung an neues zwin-
gendes Recht anzupassen sei und die Anlage hierbei keine technischen
Änderungen erfahre und dauernd überwacht werde.
F. Per 1. Januar 2007 übernahm das Bundesverwaltungsgericht das bei der
REKO/INUM anhängig gemachte Verfahren.
G. Auf weitere Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befind-
lichen Schriftstücke wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwä-
gungen eingegangen.
4Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Beschwerden gegen Verfügungen des UVEK im Bereich der Kernenergie,
die nicht in den Anwendungsbereich der Ausnahmeregelung von
Art. 32 Abs. 1 Bst. e des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das
Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG, SR 173.32)
fallen, werden vom Bundesverwaltungsgericht beurteilt. Es ist damit zur
Übernahme des vorliegenden Verfahrens von der REKO/INUM und der
Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig (Art. 53 Abs. 2 VGG).
2. Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Bst. a des Bundesgesetzes vom 20. De-
zember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) befugt,
wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Beschwerdeführerin
ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung zur Beschwerde legiti-
miert.
3. Die Beschwerdeführerin verlangt unter anderem die Feststellung, die Be-
fristung der Betriebsbewilligung des KKW Mühleberg sei mit dem Inkraft-
treten des Kernenergiegesetzes vom 21. März 2003 (KEG, SR 732.1) da-
hin gefallen und sie verfüge für dieses Werk über eine unbefristete Bewilli-
gung. Voraussetzung für die Zulässigkeit eines Feststellungsbegehrens ist
das Vorliegen eines Feststellungsinteresses. Ein solches ist gegeben,
wenn die antragstellende Person ohne die verbindliche und sofortige Fest-
stellung des Bestandes, Nichtbestandes oder Umfangs öffentlichrecht-
licher Rechte und Pflichten Gefahr liefe, dass sie oder die Behörde ihr
nachteilige Massnahmen treffen oder ihr günstige unterlassen würde. Ein
rechtliches Interesse ist nicht erforderlich, vielmehr genügt auch ein bloss
tatsächliches Interesse (vgl. ALFRED KÖLZ / ISABELLE HÄNER, Verwaltungsver-
fahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Auflage, Zürich 1998,
Rz. 200 ff.). Die gesuchstellende Person, die ihr schutzwürdiges Interesse
mit einem Leistungs- oder Gestaltungsbegehren wahren kann, hat ein sol-
ches und nicht nur ein auf Feststellung gerichtetes Begehren zu stellen,
sofern ihr daraus nicht unzumutbare Nachteile entstehen (Grundsatz der
Subsidiarität der Feststellungsverfügung; vgl. THOMAS MERKLI / ARTHUR
AESCHLIMANN / RUTH HERZOG, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungs-
rechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, N. 20 zu Art. 49, mit Hinweisen;
KÖLZ/HÄNER, a.a.O., Rz. 207). Im vorliegenden Fall kommt dem obgenann-
ten Hauptbegehren um Feststellung der Nichtigkeit der Befristung neben
dem Eventualantrag, die Befristung der Bewilligung sei aufzuheben, selb-
ständige Bedeutung zu. Folglich ist darauf einzutreten.
4. Da Eingabeform und -frist (Art. 11, 50 und 52 Abs. 1 VwVG) gewahrt und
auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen (Art. 52 und
63 Abs. 4 VwVG) erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
5. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus-
übung des Ermessens – sowie Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG).
56. Die Beschwerdeführerin macht vorab Nichtigkeit der Befristung geltend.
Nichtigkeit könne bei Dauerverfügungen auch durch nachträgliche Rechts-
änderung eintreten. Eine rein politisch begründete Befristung der Betriebs-
bewilligung für das KKW Mühleberg habe mit Inkrafttreten des KEG jegli-
che Rechtsgrundlage verloren. Denn nach der Konzeption des KEG seien
politische Aspekte ausschliesslich im Rahmenbewilligungsverfahren durch
die politischen Behörden zu beurteilen. Da zudem das KKW Mühleberg
keiner Änderung der Rahmenbewilligung gemäss Art. 65 Abs. 1 KEG be-
dürfe, könne es gemäss Art. 106 KEG als bestehendes Kernkraftwerk
ohne neue Rahmenbewilligung weiterbetrieben werden. Dadurch sei eben-
falls klar, dass der Weiterbetrieb nicht von politischen Überlegungen ab-
hängig gemacht werden dürfe. Die Erteilung der Betriebsbewilligung ge-
mäss Art. 19 ff. KEG sei ein reiner Akt der Rechtsanwendung und kein po-
litischer Entscheid. Wenn die gesetzlichen Bewilligungsvorschriften erfüllt
seien, bestehe ein Rechtsanspruch auf Erteilung. Zwar könne eine Bewilli-
gung ausnahmsweise befristet werden, dies jedoch bloss aus polizeirecht-
lichen und nicht politischen Gründen. Dies ergebe sich auch aus der Bot-
schaft zum KEG. Das KKW Mühleberg erfülle sämtliche gesetzlichen Vo-
raussetzungen. Ebenso genüge es den mit Bewilligung vom 14. Dezem-
ber 1992 angeordneten Auflagen, welche auf eine unbefristete Bewilligung
ausgerichtet seien.
6.1 Die Vorinstanz bestreitet die Nichtigkeit der Befristung. Die Verfügung lei-
de weder an einem besonders schwerwiegenden Fehler noch stelle die
Befristung einen offensichtlichen oder zumindest leicht erkennbaren Fehler
dar. Zudem lege die Beschwerdeführerin nicht dar, inwiefern der angeb-
liche Mangel offensichtlich oder klar erkennbar sei. Im Übrigen sei die
Rechtsgrundlage unter dem KEG gleich wie unter dem alten Atomgesetz.
Des Weiteren hält sie fest, es könne vorliegend nicht beurteilt werden, ob
das KKW Mühleberg alle Bewilligungsvoraussetzungen inkl. allfälliger As-
pekte aus dem nicht nuklearen Bereich erfülle. Dafür sei ein Verfahren
nach Art. 6 KEG durchzuführen. Denn die Aufhebung der Befristung sei als
wesentliche Abweichung von der Betriebsbewilligung zu qualifizieren, wes-
halb gemäss Art. 61 KEG ein Erlassverfahren (Art. 49 ff. KEG) durchzufüh-
ren sei.
6.2 Wenn Nichtigkeit vorliegen würde, bliebe für das Bundesverwaltungsge-
richt nur, diese Nichtigkeit festzuhalten; denn eine nichtige Verfügung bzw.
Auflage ist rechtlich unverbindlich und kann keine Wirkungen entfalten.
Nichtigkeit bildet jedoch die Ausnahme und ist nur in seltenen Fällen von
qualifizierter Fehlerhaftigkeit anzunehmen. Ob Nichtigkeit vorliegt, be-
stimmt sich dabei nach der sog. Evidenztheorie (vgl. BGE 122 I 99
E. 3a.aa, BGE 116 Ia 215 E. 2c). Danach müssen kumulativ drei Voraus-
setzungen erfüllt sein:
• Es muss ein schwerwiegender Rechtsfehler vorliegen;
• der Fehler muss zudem offenkundig oder zumindest leicht erkennbar
sein;
• die Annahme der Nichtigkeit darf nicht zu einer ernsthaften Gefähr-
6dung der Rechtssicherheit führen.
Offenkundig ist ein Fehler, der einer durchschnittlich, nicht juristisch gebil-
deten Person auffallen sollte. Als Nichtigkeitsgründe stehen formelle Män-
gel im Vordergrund, so die offensichtliche örtliche oder sachliche Unzu-
ständigkeit, gewichtige Verfahrensfehler wie die qualifizierte Verletzung
des Gehörsanspruchs sowie schwerwiegende Form- oder Eröffnungsfeh-
ler. Inhaltliche Mängel haben demgegenüber nur in besonders schweren
Fällen die Nichtigkeit einer Verfügung zur Folge (vgl. zum Ganzen: ULRICH
HÄFELIN / GEORG MÜLLER / FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht,
5. Auflage, Zürich 2006, Rz. 955 ff.; PIERRE TSCHANNEN / ULRICH ZIMMERLI, All-
gemeines Verwaltungsrecht, 2. Auflage, Bern 2005, § 31 Rz. 16 ff.;
MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, a.a.O., N. 55 ff. zu Art. 49).
6.3 Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt. Sollte die Befristung
tatsächlich aus rein politischen Gründen auferlegt worden sein, würde dies
keinen ausserordentlich schwerwiegenden inhaltlichen Mangel darstellen,
der offenkundig im obgenannten Sinne ist. Denn weder die Frage, ob die
Befristung einzig politisch motiviert ist, noch die Frage, ob eine derart be-
gründete zeitliche Beschränkung der Betriebsbewilligung (noch) zulässig
ist, lassen sich ohne vertieftes Studium der Akten und der Rechtslage be-
antworten. Die Beschwerdeführerin unterlässt es denn auch, die Offenkun-
digkeit des Mangels zu begründen. Auf ihre Behauptung, die Befristung sei
ausschliesslich politisch motiviert und deshalb unter der Herrschaft des
KEG nichtig, ist an dieser Stelle deshalb nicht näher einzugehen. Ander-
weitige schwerwiegende Mängel sind nicht ersichtlich und werden von der
Beschwerdeführerin denn auch nicht geltend gemacht. Folglich weist die
Betriebsbewilligung aufgrund der Befristung keinen qualifizierten Mangel
auf, der es rechtfertigen würde, die Befristung für nichtig zu erklären. Der
Hauptantrag ist damit als unbegründet abzuweisen.
7. Die Beschwerdeführerin stellt zusätzlich das Eventualbegehren, die rechts-
kräftig erteilte Betriebsbewilligung für das KKW Mühleberg sei dahinge-
hend zu ändern bzw. anzupassen, als die Befristung aufgehoben werde.
8. Die Vorinstanz trat auf das Begehren der Beschwerdeführerin um Aufhe-
bung der Befristung nicht ein. Da es sich hierbei um eine wesentliche Ab-
weichung von der Betriebsbewilligung handle, sei gemäss
Art. 65 Abs. 2 KEG eine Änderung der Bewilligung nach dem Verfahren für
deren Erlass erforderlich. Folglich sei die vorliegende Frage in einem Be-
triebsbewilligungsverfahren zu erörtern. Dies gelte nicht bloss für wesent-
liche Abweichungen, welche Auswirkungen auf die nukleare Sicherheit
und/oder Sicherung hätten. Zudem sei bis anhin über die Befristung stets
in einem atomrechtlichen Verfahren und unter Beteiligung der Öffentlich-
keit entschieden worden. Weil die eingereichten Unterlagen nicht vollstän-
dig seien, könne das ordentliche Bewilligungsverfahren nicht eröffnet wer-
den.
9. Die Beschwerdeführerin ist hingegen der Ansicht, die Vorinstanz habe
Art. 65 KEG falsch ausgelegt. Bei dieser Bestimmung gehe es um bewilli-
gungspflichtige Änderungen an der Anlage und nicht um Anpassungen von
7Nebenbestimmungen der Bewilligung an geänderte gesetzliche Vorgaben.
Weiter sei zu beachten, dass nur Änderungen betreffend die nukleare Si-
cherheit und Sicherung unter Art. 65 KEG fielen. Nach dem Sinn und
Zweck sowie dem Wortlaut der Bestimmung erfasse Art. 65 KEG einzig
wesentliche Änderungen von Gegenständen, welche nach Art. 21 KEG zu
bewilligen seien.
10. Art. 65 KEG sieht für wesentliche Abweichungen von der Betriebsbewilli-
gung eine Änderung der Bewilligung nach dem Verfahren für deren Erlass
vor (Abs. 2). Für Änderungen, die nicht wesentlich von einer Bewilligung
nach Absatz 2 abweichen, jedoch einen Einfluss auf die nukleare Sicher-
heit oder Sicherung haben können, braucht der Inhaber eine Freigabe der
Aufsichtsbehörden (Abs. 3). Übrige Änderungen sind den Aufsichtsbehör-
den zu melden (Abs. 4). Vorliegend ist primär von Bedeutung und strittig,
ob es sich bei der Aufhebung der Befristung überhaupt um eine Änderung
der Betriebsbewilligung gemäss Art. 65 KEG handelt, d.h. ob der Gel-
tungsbereich dieser Bestimmung betroffen ist. Erst wenn dies allenfalls zu
bejahen wäre, ist auf die Frage der Wesentlich- oder Unwesentlichkeit der
Änderung einzugehen.
10.1 Eine Auslegung ist notwendig, wo der Gesetzeswortlaut entweder unklar
ist oder wo Zweifel bestehen, ob der scheinbar klare Wortlaut den wahren
Sinn der Norm wiedergibt (vgl. zum Ganzen HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.,
Rz. 214; ULRICH HÄFELIN / WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaats-
recht, 6. Auflage, Zürich 2002, Rz. 80 und 92). Ausgangspunkt der Ausle-
gung bildet der Wortlaut von Art. 65 KEG, welcher von "wesentliche(n) Ab-
weichungen von der Bau- oder Betriebsbewilligung" (Abs. 2), "Ände-
rungen, die nicht wesentlich von einer Bewilligung oder Verfügung nach
Absatz 2 abweichen" (Abs. 3) und "übrige(n) Änderungen" (Abs. 4) spricht.
Worauf sich diese Abweichungen zu beziehen haben, um in den Anwen-
dungsbereich von Art. 65 KEG zu fallen, ist dem Wortlaut – in allen drei
Amtssprachen – nicht zu entnehmen. Unter Berücksichtigung der Zweck-
vorstellung, die der Gesetzgeber mit Art. 65 KEG verbunden hat und die
sich vorliegend mit Hilfe des historischen Auslegungselements und der
Gesetzessystematik ergründen lässt, kann hingegen hergeleitet werden,
dass nicht jegliche Abweichung von der Betriebsbewilligung, sondern nur
eigentliche betriebliche Änderungen in den Anwendungsbereich dieser Be-
stimmung fallen.
10.2 So hängt gemäss Botschaft vom 28. Februar 2001 zum KEG die Frage, ob
von einer wesentlichen oder unwesentlichen Anpassung auszugehen ist,
vom Inhalt der Bewilligung und vom Umfang der Änderung ab (Botschaft;
BBl 2001 III 2789). Die Betriebsbewilligung umfasst den gesamten Betrieb
unter dem Gesichtspunkt der nuklearen Sicherheit und Sicherung (Bot-
schaft, a.a.O., S. 2770). Deren Inhalt wird in Art. 21 KEG geregelt. Festzu-
legen sind der Bewilligungsinhaber (Bst. a), die zulässige Reaktorleistung
(Bst. b), die Limiten für die Abgabe von radioaktiven Stoffen an die Umwelt
(Bst. c), die Massnahmen zur Überwachung der Umgebung (Bst. d), die Si-
cherheits-, Sicherungs- und Notfallschutzmassnahmen (Bst. e) sowie die
freigabebedürftigen Stufen der Inbetriebnahme (Bst. f). Mit Ausnahme des
8Bewilligungsinhabers, dessen Änderungen von Art. 66 KEG erfasst wer-
den, handelt es sich beim Inhalt der Betriebsbewilligung somit um rein be-
triebliche Aspekte. Art. 21 Abs. 2 KEG hält zwar fest, die Betriebsbewilli-
gung könne befristet werden. Selbst unter Berücksichtigung dieser Be-
fristungsmöglichkeit liegt es nahe, anzunehmen, dass nach dem Willen
des Gesetzgebers Änderungen an der Betriebsbewilligung nur dann unter
Art. 65 KEG fallen, wenn sie betriebliche Aspekte betreffen.
10.3 Bestätigt wird diese Auffassung durch die Botschaft, die als Beispiele für
wesentliche und unwesentliche Änderungen gemäss Art. 65 Abs. 2 und
3 KEG lediglich Änderungen an den Anlagen bzw. bauliche und betrieb-
liche Änderungen aufzählt. Als wesentliche Änderungen gelten die
Leistungserhöhung, sofern die in der Bewilligung genannte Maximallei-
stung bereits ausgenutzt worden ist und die Änderungen an den Not-
standssystemen; unwesentliche Änderungen sind der Ersatz von wichtigen
Komponenten oder Systemen und der Einsatz von MOX-Brennelementen,
solange die sicherheitsrelevanten Eigenschaften des Reaktors nicht we-
sentlich tangiert werden (Botschaft, a.a.O., S. 2789). In Übereinstimmung
damit nennt auch Art. 40 der Kernenergieverordnung vom 10. Dezem-
ber 2004 (KEV, SR 732.11), der die freigabepflichtigen Änderungen ge-
mäss Art. 65 Abs. 2 KEG konkretisiert, nur Änderungen an den Anlagen
oder am Betrieb. Solche Abweichungen sind Änderungen an sicherheits-
oder sicherungstechnisch klassierten Bauwerken, Anlageteilen, Systemen
und Ausrüstungen sowie an Einrichtungen mit sicherheits- oder siche-
rungstechnischer Bedeutung, sofern dabei bestehende Sicherheits- und
Sicherungsfunktionen erhalten bleiben oder verbessert werden
(Abs. 1 Bst. a), bestimmte Änderungen am Reaktorkern (Abs. 1 Bst. b) und
inhaltliche Änderungen an bestimmten Dokumenten (Abs. 1 Bst. c). Die
Auffassung, dass unter Art. 65 KEG lediglich Änderungen an den Anlagen,
mit anderen Worten bauliche oder betriebliche Änderungen, subsumiert
werden, wird im Übrigen auch in der Lehre vertreten (vgl. RICCARDO
JAGMETTI, Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Band VII, Energie-
recht, Basel 2005, Rz. 5417).
10.4 Die Befristung stellt keinen den Bau betreffenden Aspekt dar. Ebenso we-
nig handelt es sich um ein betriebliches, d.h. den inneren Betrieb und Ab-
lauf des KKW Mühleberg betreffendes Element. Dies wäre allenfalls dann
der Fall, wenn die Befristung die Lebensdauer des Kernkraftwerks festle-
gen würde, was aber nicht der Fall ist. Denn die zeitliche Beschränkung
gemäss Art. 21 Abs. 2 KEG ist keine gesetzliche Befristung im Sinne der
Festlegung der Lebensdauer eines Kernkraftwerks, sondern vielmehr eine
polizeirechtliche, die insbesondere aus Sicherheitsgründen angezeigt sein
kann, wenn eine für den Betrieb nicht elementare Frage noch abgeklärt
werden muss. Solange die Sicherheit aber gewährleistet ist, dürfen die
Kernkraftwerke weiter betrieben werden (Botschaft, a.a.O., 2739 f. und
2770). Handelt es sich somit bei der Befristung nicht um einen eigentlichen
betrieblichen Aspekt der Betriebsbewilligung, fallen damit zusammenhän-
gende Anpassungen nicht unter Art. 65 KEG.
10.5 Diese Auffassung wird durch folgende Überlegung bestätigt: Art. 65 KEG
9unterscheidet zwischen wesentlichen Abweichungen, die eine Änderung
der Betriebsbewilligung nach dem Verfahren für deren Erlass verlangen
(Abs. 2), unwesentlichen Änderungen mit möglichen Auswirkungen auf die
nukleare Sicherheit oder Sicherung, welche die Freigabe der Aufsichtsbe-
hörde benötigen (Abs. 3 ) und übrigen Änderungen, die den Aufsichtsbe-
hörden zu melden sind (Abs. 4). Wie in vorstehender Erwägung festgehal-
ten, handelt es sich bei der Befristung gestützt auf Art. 21 Abs. 2 KEG
nicht um eine gesetzliche Befristung im Sinne der Festlegung der Lebens-
dauer eines Kernkraftwerkes. Hinzu kommt, dass auch ohne Durchführung
eines erneuten Bewilligungsverfahrens die Kernkraftwerke einer ständigen
systematischen Sicherheits- und Sicherungsbewertung unterliegen
(Art. 72 Abs. 1 KEG i.V.m. Art. 33 KEV) und ein allfälliger Entzug der Be-
willigung möglich ist (Art. 67 KEG). Damit erscheint die Durchführung des
Verfahrens für den Erlass der Bewilligung für eine Änderung der Befristung
als nicht angemessen. Ebenso sind die beiden anderen Verfahren – Frei-
gabe und Anzeige – auf die Änderung der Befristung nicht zugeschnitten.
Auch unter diesem Aspekt lässt sich feststellen, dass der Gesetzgeber nur
eigentliche betriebliche Anpassungen, nicht aber Änderungen bei der poli-
zeilichen Befristung von Art. 65 KEG erfasst haben will.
10.6 Zusammenfassend erscheint es somit unter Berücksichtigung der dem Ge-
setz zugrunde liegenden Werte und Zielsetzungen angebracht,
Art. 65 Abs. 2 bis 4 KEG dahingehend auszulegen, dass nur eigentliche
betriebliche und bauliche Änderungen darunter zu subsumieren sind. Die
Aufhebung der Befristung der Betriebsbewilligung wird somit nicht miter-
fasst. Das Argument der Vorinstanz, über die Befristung sei bisher stets
ein atomrechtliches Verfahren durchgeführt worden, vermag an diesem Er-
gebnis nichts zu ändern. Denn die früheren Verfahren erfolgten immer un-
ter der Herrschaft des Atomgesetzes. Die Auslegung von Art. 65 Abs. 2 bis
4 des seit dem 1. Februar 2005 in Kraft getreten KEG hat indessen erge-
ben, dass kein solches Erlassverfahren durchzuführen ist. Neues Recht
wird mit seinem Inkrafttreten grundsätzlich sofort anwendbar. Mithin gilt
Art. 65 KEG seit dem 1. Februar 2005 und ist im vorliegenden Verfahren
massgebend (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., § 24 Rz. 8 und 14).
11. Ist somit Art. 65 KEG als spezialgesetzliche Regelung für die Änderung
von Bewilligungen vorliegend nicht anwendbar, fragt sich, ob aus anderen
Gründen auf die Befristung der Betriebsbewilligung zurückgekommen wer-
den darf.
11.1 Die Betriebsbewilligung betrifft ein Dauerrechtsverhältnis und stellt eine
formell rechtskräftige Verfügung dar. Die Vorinstanz wäre somit verpflich-
tet gewesen, den Antrag der Beschwerdeführerin um Aufhebung der Be-
fristung nach den Regeln der Wiedererwägung bzw. des Widerrufs zu be-
handeln (vgl. JAGMETTI, a.a.O., Rz. 2419; TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., § 24
Rz. 29 und § 31 Rz. 21 ff.). Zur Begründung ihres Antrags bringt die Be-
schwerdeführerin einerseits vor, mit Inkrafttreten des KEG habe die Be-
fristung, da sie lediglich politisch motiviert sei, jegliche Grundlage verloren.
Andererseits würden auch das Fehlen von sicherheitsrelevanten Fragen,
der Umstand, dass das KKW Mühleberg in der Schweiz das einzige Kern-
10
kraftwerk sei, welches noch über eine Befristung verfüge, das Bedürfnis
nach Rechtssicherheit, da die Stromproduktion des KKW Mühleberg für die
Gewährung der Stromversorgung der Nordwestschweiz von eminenter Be-
deutung sei und der Verstoss gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip für
die Aufhebung der Befristung sprechen. All diese Vorbringen hätte die Vor-
instanz im Rahmen eines Wiedererwägungs- bzw. Widerrufsverfahrens
prüfen müssen.
12. Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in der Sache selbst oder weist
diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zu-
rück (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Eine Rückweisung ist angezeigt, wenn die
Vorinstanz fälschlich einen Nichteintretensentscheid gefällt hat (FRITZ GYGI,
Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983, S. 234).
Auch wenn sich die Vorinstanz teilweise mit den inhaltlichen Vorbringen
der Beschwerdeführerin auseinandergesetzt hat, fehlt eine Prüfung des
Gesuches um Aufhebung der Befristung im Lichte der Grundsätze des Zu-
rückkommens auf eine rechtskräftige Verfügung. Weil es nicht Aufgabe ei-
ner richterlichen Beschwerdeinstanz ist, eine solche Prüfung an Stelle der
Verwaltung vorzunehmen, gelangt das Bundesverwaltungsgericht zum Er-
gebnis, dass die Beschwerde teilweise gutzuheissen und die Streitsache
zu neuem Entscheid im Sinne vorstehender Erwägungen an die Vorinstanz
zurückzuweisen ist.
13. Vorliegend ist die Beschwerdeführerin mit ihrem Hauptbegehren um Fest-
stellung der Nichtigkeit der Befristung der Betriebsbewilligung nicht durch-
gedrungen. Sie gilt insoweit als unterliegend und hat 2/5 der auf Fr. 2'000.-
festzusetzenden Verfahrenskosten, ausmachend Fr. 800.-, zu tragen
(Art. 63 Abs. 1 VwVG). Ihr sind damit nach Verrechnung mit dem Kosten-
vorschuss Fr. 1'200.- zurückzuerstatten. Der Vorinstanz sind keine Verfah-
renskosten zu überbinden (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
14. Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei ist von Amtes wegen oder auf
Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhält-
nismässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7
des Reglements vom 11. Dezember 2006 über die Kosten und Entschädi-
gungen vor dem Bundesverwaltungsgericht, VGKE, SR 173.320.2). Erhebt
eine Partei Anspruch auf Parteientschädigung, hat sie dem Gericht vor
dem Entscheid eine detaillierte Kostennote einzureichen
(Art. 14 Abs. 1 VGKE).
Vorliegend macht der Vertreter der Beschwerdeführerin pauschal ein An-
waltshonorar von Fr. 15'000.- geltend, ohne jedoch seinen zeitlichen Auf-
wand und den Stundenansatz anzugeben. Die geltend gemachte Entschä-
digung ist damit nicht ausgewiesen bzw. der Zeitaufwand auf seine Not-
wendigkeit (Art. 7 Abs. 1 VGKE) hin nicht überprüfbar. Die Entschädigung
ist damit vom Gericht aufgrund der Akten und nach freiem Ermessen auf
Fr. 8'000.- inkl. Mehrwertsteuer und Auslagen festzusetzen. Entsprechend
dem teilweisen Obsiegen steht der Beschwerdeführerin somit eine Partei-
entschädigung von Fr. 4'800.- zu, die ihr durch die Vorinstanz zu entrich-
ten ist (Art. 64 Abs. 2 VwVG).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde vom 13. Juli 2006 wird mit Bezug auf den Hauptantrag
abgewiesen. Mit Bezug auf das Eventualbegehren wird die Beschwerde
teilweise gutgeheissen und die Sache im Sinne der Erwägungen an die
Vorinstanz zurückgewiesen.
2. Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 2'000.- festgesetzt und im Betrag
von Fr. 800.- der Beschwerdeführerin auferlegt. Sie werden mit dem ge-
leisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 2'000.- verrechnet. Der
Restbetrag von Fr. 1'200.- wird der Beschwerdeführerin zurückerstattet.
Sie wird zu diesem Zweck aufgefordert, dem Bundesverwaltungsgericht in-
nert 30 Tagen ihre Kontonummer anzugeben.
3. Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von
Fr. 4'800.- zu entrichten.
4. Dieses Urteil wird eröffnet (eingeschrieben mit GU):
- der Beschwerdeführerin
- der Vorinstanz (UVEK)
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Beat Forster Michelle Eichenberger
Rechtsmittelbelehrung
Sofern der Ausschlussgrund gemäss Art. 83 Bst. n Ziff. 1 des Bundesgesetzes über das
Bundesgericht vom 17. Juni 2005 (Bundesgerichtsgesetz, BGG, SR 173.110) vorliegend
nicht zur Anwendung gelangt, kann gegen dieses Urteil Beschwerde in öffentlich-recht-
lichen Angelegenheiten beim Bundesgericht erhoben werden. Die Beschwerde ist innert
30 Tagen seit der Eröffnung des angefochtenen Urteils zu erheben. Die Rechtsschrift ist
in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe
der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Sie muss spätestens am letzten Tag
der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen
Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung überge-
ben werden (vgl. Art. 42, 48, 54 und 100 BGG).
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