A-2164/2009 - Abteilung I - Fin des rapports de travail - Résiliation des rapports de service (indemnité de ...

Cour I
A-2164/2009/moa/rmy
{T 0/2}
A r r ê t d u 1 e r s e p t e m b r e 2 0 0 9
André Moser (président du collège), Kathrin Dietrich,
Marianne Ryter Sauvant, juges,
Myriam Radoszycki, greffière.
Ecole polytechnique fédérale de Lausanne (EPFL),
Ressources humaines, PL DL, INN 032, Station 7,
1015 Lausanne,
recourante/intimée,
contre
A_______,
représentée par Maître Jean-François Dumoulin, Grand-
Chêne 4 et 8, case postale 7283, 1002 Lausanne,
intimée/recourante,
Commission de recours interne des EPF,
Gutenbergstrasse 31, case postale 6061, 3001 Berne,
autorité inférieure.
Résiliation ordinaire des rapports de service (indemnité
de départ).
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composit ion
Parties
Objet
A-2164/2009
Faits :
A.
A_______, née en 1970, a été engagée par contrat de durée
indéterminée à l'EPFL le 1er décembre 2004 en qualité de secrétaire
adjointe auprès du Décanat de la Faculté Environnement naturel,
architectural et construit (ENAC) sous les ordres de B_______,
responsable du secrétariat du Décanat. A son poste de ''seconde'' de
B_______, elle était chargée notamment des questions financières,
des services généraux ainsi que des manifestations organisées par la
Faculté.
B.
Lors de l'entretien d'appréciation tenu le 9 février 2005 au terme de sa
période d'essai, B_______, ainsi que C_______, adjoint du Doyen de
la Faculté, lui ont fait savoir que les prestations fournies ne
correspondaient pas encore aux attentes placées en elle, celle-ci
manquant notamment d'autonomie et d'implication à la tâche.
A_______ aurait alors montré une volonté de s'améliorer, perçue
comme convaincante par ses employeurs.
Par la suite, la situation n'aurait cependant pas évolué dans le sens
espéré. A_______ aurait continué, selon ses supérieurs hiérarchiques,
à ne pas donner entière satisfaction. On lui reprochait notamment des
retards dans l'exécution de ses tâches, le fréquent non-respect des
instructions données et des délais impartis, la mauvaise exécution de
certaines tâches, ainsi que des défauts de concentration et de
mémorisation. De même, progressivement, la situation serait devenue
problématique au sein du secrétariat du Décanat. L'on reprochait en
outre à A_______ de fréquentes absences non annoncées de son
bureau, ainsi qu'un comportement trop souvent maladroit et désinvolte
avec ses collègues et supérieurs hiérarchiques.
C.
De son côté, A_______ a indiqué à plusieurs reprises à ses
supérieurs hiérarchiques que son poste ne lui donnait que
partiellement satisfaction en raison notamment de son caractère
''administratif'' marqué, sans grandes possibilités de communication.
Ceci expliquerait qu'elle laisserait parfois de côté certaines tâches ne
lui plaisant pas, comme le classement.
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D.
Dans ce contexte, entre les mois de janvier 2006 et décembre 2007,
une quinzaine de séances ont été menées par B_______, réunissant
parfois également C_______ et D_______, dans le but de rééquilibrer
la quantité de travail et définir les rôles de chacun. A plusieurs
reprises, tantôt de manière amicale, tantôt de manière plus ferme,
B_______ a demandé à A_______ de faire de ''sérieux efforts'',
notamment en cessant de se décharger systématiquement sur sa
collègue D_______ et de mieux s'impliquer dans les affaires du
Décanat.
Le 19 novembre 2007 s'est notamment tenue une séance dite de
''recadrage'' en présence de A_______, B_______, F_______, cheffe
du service du personnel de l'EPFL et M_______, médiatrice de l'EPFL.
Le but de cette séance était de mettre à plat les griefs réciproques
entre A_______ et B_______ et de poser un cadre clair et précis en
vue du bon fonctionnement de l'équipe du secrétariat du Décanat
ENAC (cf. procès-verbal du 4 décembre 2007, pièce 27.12 du
bordereau annexé à la réponse au recours de la CRIEPF du 5 mai
2009). Lors de cette séance, B_______ a demandé à sa subordonnée
de s'améliorer sur trois points : sa qualité rédactionnelle, tant du
courrier que des PV, ses connaissances du milieu académique ainsi
que sa propre organisation.
E.
Le 12 décembre 2007, B_______ a informé F_______ de ce que les
problèmes rencontrés avec A_______ n'étaient toujours pas résolus et
que la situation n'avait ''jamais réellement évolué positivement'' depuis
le mois de janvier 2006, malgré les diverses discussions amicales et
autres séances de recadrage organisées pour tenter de résoudre le
problème.
Une séance de médiation a été organisée le lendemain, 13 décembre
2007, par M_______ en présence de A_______ et B_______. Le but
de cette séance était de ''rétablir une bonne qualité de relation'' entre
les deux personnes citées (cf. mail de M_______ à A_______ du
15 janvier 2008). Cette séance, qui n'a certes pas donné lieu à un
compte-rendu, n'a pas porté ses fruits.
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F.
Par décision datée du 13 décembre 2007, notifiée le 14 décembre
2007, l'EPFL a résilié les rapports de travail de A_______ pour le
31 mars 2008 sur la base des art. 12 al. 3 let. a et 12 al. 6 let. c de la
loi sur le personnel de la Confédération du 24 mars 2000 (LPers),
retirant l'effet suspensif d'un éventuel recours. L'EPFL a reproché à
l'intéressée sa ''mauvaise volonté à exécuter les tâches (...)
demandées et à travailler avec un esprit d'équipe dans le secrétariat
du Décanat''. En substance, A_______ aurait fait preuve, depuis 2006,
de manquements dans l'exécution de ses tâches qui auraient persisté
malgré diverses remises à l'ordre de sa supérieure hiérarchique et
alors même qu'une chance lui avait été donnée, lors d'une séance de
''recadrage'' tenue le 19 novembre 2007, de repartir sur de bonnes
bases.
G.
G.a Par mémoire du 14 janvier 2008, A_______ – qui s'est adjoint les
services d'un avocat – a saisi l'EPFL d'une requête en constatation de
la nullité de la résiliation de son contrat de travail. Elle a indiqué avoir
toujours accompli ses tâches consciencieusement et ne jamais s'être
absentée de son lieu de travail. Le motif de résiliation tiré de l'art. 12
al. 6 let. c LPers ne serait dès lors pas réalisé. Les tensions présentes
au sein du Décanat de l'ENAC seraient en réalité dues à d'autres
facteurs, ce service étant le lieu d'un harcèlement psychologique qui
aurait affecté d'autres secrétaires également.
Par recours du 28 janvier 2008, A_______ a par ailleurs contesté cette
décision auprès de la Commission de recours interne des Ecoles
polytechniques fédérales (CRIEPF) et requis la restitution de l'effet
suspensif. Elle a demandé l'annulation de la décision attaquée et la
réintégration dans son emploi ou la proposition d'un autre travail
pouvant raisonnablement être exigé d'elle. Subsidiairement, elle a
conclu à l'annulation de la résiliation avec versement d'une indemnité
au cas où aucun emploi de remplacement ne pourrait lui être assuré.
G.b Le 11 février 2008, l'EPFL a déposé auprès de la CRIEPF une
demande en constatation de la validité de la résiliation fondée sur l'art.
14 al. 2 LPers. Par décision incidente du 12 février 2008, la CRIEPF a
joint cette procédure à celle introduite par A_______.
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H.
Par décision incidente du 5 mars 2008, la CRIEPF a restitué l'effet
suspensif assorti au recours de A_______ du 28 janvier 2008, cette
dernière étant ainsi maintenue à son poste de travail avec droit au
salaire jusqu'à l'issue de la procédure de recours.
I.
A_______ a retrouvé un emploi dès le 1er avril 2008 auprès de la
société X_______ à Z_______.
Par mémoire du 14 avril 2008, elle a modifié les conclusions de son
recours, requérant la constatation de la nullité de la résiliation de ses
rapports de travail ainsi que le versement d'une indemnité équitable
tant pour licenciement contraire à la LPers que pour licenciement
abusif. Selon elle, les reproches formulés par l'EPFL avaient pour but
son élimination professionnelle et étaient dès lors constitutifs de
harcèlement psychologique.
Par décision incidente du 7 mai 2008, la CRIEPF a annulé sa décision
du 5 mars 2008 restituant l'effet suspensif, devenue sans objet.
J.
Le 26 janvier 2009, le conseil de A_______ a adressé à la CRIEPF
une note de frais et d'honoraires pour un montant de Fr. 9'199.80
couvrant un total de 28 heures consacrées à l'affaire.
K.
Par décision du 3 mars 2009, la CRIEPF a rejeté la demande en
constatation de la validité de la résiliation du 11 février 2008 de l'EPFL
et constaté la nullité de la résiliation du 13 décembre 2007. Elle a
considéré qu'en l'absence d'avertissement écrit, la résiliation des
rapports de travail de A_______ par l'EPFL ne pouvait valablement se
fonder sur l'art. 12 al. 6 let. c LPers (mauvaise volonté de l'employé).
En effet, ce motif se recouperait avec celui de l'art. 12 al. 6 let. a
(violation d'obligations importantes) et let. b (manquements dans les
prestations ou le comportement) et ne constituerait pas un motif de
résiliation ordinaire indépendant. Or les motifs tirés de l'art. 12 al. 6 let.
a et b supposeraient un avertissement écrit préalable de l'employeur.
Vu la nullité constatée de la résiliation, la CRIEPF a condamné l'EPFL
à verser à A_______ une indemnité de départ équivalente à 1,8 mois
de salaire calculée selon les directives du Conseil des Ecoles
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polytechniques fédérales (ci-après Conseil des EPF). Compte tenu de
l'âge, du nombre limité d'années de service et du fait que A_______ a
rapidement retrouvé un emploi, il s'est toutefois écarté de sa pratique
consistant à doubler le nombre des mois de salaire dus selon les
directives citées. Enfin, il a alloué à A_______ une indemnité de
Fr. 4'000.- à titre de dépens.
L.
Par acte du 2 avril 2009, l'EPFL (ci-après la recourante/intimée) a
recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif fédéral,
concluant à son annulation et à la confirmation de la validité de la
décision de résiliation du 13 décembre 2007. A l'appui de son recours,
l'EPFL invoque en premier lieu la violation de l'art. 12 al. 6 let. c LPers.
Selon elle, la CRIEPF (ci-après l'autorité inférieure) aurait mal
interprété cette disposition en considérant que l'art. 12 al. 6 let. c ne
constitue pas un motif de résiliation à part entière. Elle invoque en
second lieu la violation de l'art. 19 al. 1 LPers; vu le comportement
fautif de A_______, ce serait à tort que la CRIEPF aurait fait
application de cette disposition et considéré que l'EPFL n'avait pris
aucune mesure pour garder A_______ à son service.
Le 6 avril 2009, A_______ (ci-après l'intimée/recourante) a également
recouru contre la décision de la CRIEPF du 3 mars 2009 auprès du
Tribunal de céans, concluant à l'annulation des points 2 (indemnité de
départ) et 4 (dépens) de la décision attaquée et à l'allocation d'une
indemnité équitable pour licenciement contraire à la LPers ainsi que
d'une équitable indemnité à titre de dépens correspondant au montant
des honoraires de son conseil.
M.
Le 5 mai 2009, la CRIEPF a conclu au rejet des deux recours
déposés.
Invitée par le Tribunal de céans à déposer ses observations finales au
sujet de la présente procédure, A_______ s'est déterminée le 28 mai
2009. S'agissant du montant de l'indemnité de départ allouée par la
CRIEPF, l'intimée/recourante affirme que l'autorité inférieure a omis de
prendre en compte certains éléments déterminants.
L'EPFL, de son côté, a renoncé à présenter des observations finales.
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N.
Les autres éléments de fait seront repris, en tant que de besoin, dans
les considérants en droit du présent arrêt.
Droit :
1.
Sous réserve de l'exception prévue à l'art. 32 al. 1 let. c de la loi
fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS
173.32), le Tribunal administratif fédéral est compétent, en vertu de
l'art. 36 al. 1 de la loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la
Confédération (LPers, RS 172.220.1), pour connaître des recours
contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du
20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021)
prises en matière de personnel fédéral par l'organe de recours interne
mentionné à l'art. 35 al. 1 LPers. Dans le cas présent, cet organe est la
CRIEPF (cf. art. 37 al. 3 let. a de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur
les Ecoles polytechniques fédérales [Loi sur les EPF ou LEPF, RS
414.110]), de sorte que le Tribunal de céans est compétent pour
connaître du présent litige.
La procédure de recours est régie par la PA, pour autant que la LTAF
ou la LEPF n'en dispose pas autrement (art. 37 LTAF et art. 37 al. 1
LEPF). Déposés en temps utile par les destinataires de la décision
attaquée (art. 22 ss et 50 PA), les recours de l'EPFL (cf. art. 37 al. 2
LEPF) et de A_______ répondent aux exigences de forme et de
contenu prévues à l'art. 52 PA. Ils sont donc recevables.
2.
Le Tribunal administratif fédéral applique le droit d'office, sans être lié
par les motifs invoqués à l'appui du recours (art. 62 al. 4 PA), ni par
l'argumentation juridique développée dans la décision attaquée
(cf. ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor
dem Bundesverwaltungsgericht, Bâle 2008, n. 2.165; PIERRE MOOR,
Droit administratif, vol. II, Berne 2002 n. 2.2.6.5). En principe, il se
limitera cependant à l'examen des griefs soulevés et n'examinera les
questions de droit non invoquées que dans la mesure où les
arguments des parties ou le dossier l'y incitent (ATF 122 V 11 consid.
1b; cf. ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2e éd., Zurich 1998 n. 677).
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La procédure est régie par la maxime inquisitoire, ce qui signifie que le
Tribunal de céans définit les faits et apprécie les preuves d'office et
librement (art. 12 PA). Les parties doivent toutefois collaborer à
l'établissement des faits (art. 13 PA) et motiver leur recours (art. 52
PA).
A l'instar des commissions de recours auxquelles il succède, le
Tribunal de céans examine les décisions qui lui sont soumises avec un
plein pouvoir de cognition (Message du Conseil fédéral concernant la
révision totale de l'organisation judiciaire fédérale du 28 février 2001,
Feuille fédérale [FF] 2001 4000, p. 4056). Le recourant peut donc non
seulement soulever les griefs de violation du droit fédéral et de la
constatation inexacte ou incomplète des faits, mais aussi le moyen de
l'inopportunité (art. 49 PA). Il en découle que le Tribunal administratif
fédéral n'a pas seulement à déterminer si la décision de
l'administration respecte les règles de droit, mais également si elle
constitue une solution adéquate eu égard aux faits. Lors du contrôle
de l'opportunité, le Tribunal examine cependant avec retenue les
questions ayant trait à l'appréciation des prestations des employés, à
l'organisation administrative ou à la collaboration au sein du service et
ne substitue pas son propre pouvoir d'appréciation à celui de l'autorité
administrative. Cette réserve n'empêche pas le Tribunal d'intervenir
lorsque la décision attaquée semble objectivement inopportune (arrêt
du Tribunal administratif fédéral [TAF] A-1779/2006 du 15 mars 2007
consid. 2 ; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., n. 2.160).
3.
3.1 Les rapports de travail des collaborateurs du domaine des Ecoles
polytechniques fédérales (ci-après domaine des EPF), dont l'EPFL fait
partie (art. 1 al. 1 let. b LEPF), sont régis par la LPers, pour autant que
la LEPF n'en dispose pas autrement (art. 17 al. 2 LEPF). L'ordonnance
du Conseil des EPF sur le personnel du domaine des écoles
polytechniques fédérales du 15 mars 2001 (OPers-EPF, RS
172.220.113) est également applicable, conformément à la norme de
délégation figurant à l'art. 2 al. 2 de l'ordonnance-cadre du 20
décembre 2000 relative à la loi sur les personnel de la Confédération
(Ordonnance-cadre LPers, RS 172.220.11), qui trouve sa base légale
à l'art. 37 al. 3 LPers. Les exceptions prévues à l'art. 1 al. 2 OPers-
EPF, qui ne concernent pas le présent cas, sont réservées.
L'ordonnance sur le personnel de la Confédération du 3 juillet 2001
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(OPers, RS 172.220.111.3) n'est quant à elle pas applicable au
personnel de l'EPFL (art. 1 al. 2 let. c OPers).
3.2
3.2.1 Aux termes de l'art. 12 al. 1 LPers, le contrat de durée
indéterminée peut être résilié par chacune des parties. Après le temps
d'essai, le contrat peut être résilié pour la fin du mois, conformément à
l'art. 12 al. 3 LPers; le délai de congé minimal est de trois mois durant
les cinq premières années de service (let. a), de quatre mois de la
sixième à la dixième année de service (let. b) et de six mois à partir de
la onzième année de service (let. c). Dans le cas d'une résiliation des
rapports de service par l'employeur, celui-ci doit faire valoir l'un des
motifs de résiliation ordinaire prévus de manière exhaustive par
l'art. 12 al. 6 LPers (ANNIE ROCHAT PAUCHARD, La nouvelle loi sur le
personnel de la Confédération (LPers), in: Rivista di diritto
amministrativo e tributario ticinese [RDAT] 2001 II p. 549 ss, 559). Sont
considérés comme de tels motifs: a) la violation d'obligations légales
ou contractuelles importantes; b) des manquements répétés ou
persistants dans les prestations ou le comportement, malgré un
avertissement écrit; c) des aptitudes ou capacités insuffisantes pour
effectuer le travail convenu ou la mauvaise volonté de l'employé pour
accomplir ce travail ; d) la mauvaise volonté de l'employé pour
accomplir un autre travail pouvant raisonnablement être exigé de lui; e)
des impératifs économiques ou des impératifs d'exploitation majeurs,
dans la mesure où l'employeur ne peut proposer à l'intéressé un autre
travail pouvant raisonnablement être exigé de lui et f) la disparition de
l'une des conditions d'engagement fixées dans la loi ou dans le contrat
de travail.
La résiliation des rapports de travail de droit public doit par ailleurs
respecter le principe constitutionnel de la proportionnalité, qui exige
que les mesures prises par l'administration soient propres et
nécessaires à atteindre le but d'intérêt public poursuivi (décision de la
Commission fédérale de recours en matière de personnel fédéral
[CRP] du 16 juin 2004 publiée in: Jurisprudence des autorités
administratives de la Confédération [JAAC] 68.150 consid. 4e; BORIS
HEINZER, La fin des rapports de service et le contentieux en droit
fédéral de la fonction publique, in: Rémy Wyler (éd.), Panorama en
droit du travail, Berne 2009, pp. 409 ss, 416 s.; cf. PIERRE MOOR, Droit
administratif, vol. I, Berne 1994 n. 5.2.1). Ainsi, avant de résilier les
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rapports de travail, l'employeur doit prendre toutes les mesures
pouvant raisonnablement être exigées de lui pour garder l'employé à
son service, si tant est que celui-ci soit exempt de toute faute (art. 19
al. 1 LPers), ou tenter de l'affecter à un autre poste, si tant est qu'on
ait l'assurance que le changement de lieu de travail permettra
effectivement de résoudre le problème (arrêt du TAF A-1779/2006 du
15 mars 2007 consid. 3.3; HEINZER, op. cit., p. 423). Si c'est le
comportement de l'employé qui est en cause, la résiliation ordinaire
devra en outre être précédée d'un avertissement écrit émanant de
l'employeur; ceci figure expressément à l'art. 12 al. 6 let. b LPers mais
vaut également, en l'état actuel de la jurisprudence, pour l'art. 12 al. 6
let. a LPers (arrêt du Tribunal fédéral [TF] 1C_277/2007 du 30 juin
2008 consid. 5.3; arrêts du TAF A-309/2009 du 15 mai 2009 consid.
2.3 et A-76/2009 du 24 août 2009 consid. 4.1; pour le cas d'espèce;
cf. consid. 3.3.4).
3.2.2 L'employé qui conteste la validité de la résiliation de son contrat
de travail peut tout d'abord en invoquer la ''nullité'' dans le cadre de la
procédure d'opposition prévue par l'art. 14 al. 1 LPers. A cet effet,
il s'adressera à son employeur par écrit dans un délai de trente jours
après avoir eu connaissance d'une possible cause de nullité, qu'il
devra rendre ''plausible'' (HEINZER, op. cit., p. 431). La résiliation est
''nulle'' au sens de la disposition citée si elle: a) présente un vice de
forme majeur, b) est infondée au sens de l'art. 12 al. 6 et 7 LPers ou c)
a eu lieu en temps inopportun au sens de l'art. 336c CO (cf. WOLFGANG
PORTMANN, Überlegungen zum bundespersonalrechtlichen
Kündigungsschutz, in: LeGes Gesetzgebung & Evaluation 2002/2, n. 3
ss). Si l'employeur s'en tient à vouloir résilier les rapports de travail, il
doit, dans les trente jours après avoir reçu l'opposition de son
employé, demander à l'autorité de recours de vérifier la validité de la
résiliation (art. 14 al. 2 LPers), qu'il lui incombe alors de prouver
(PORTMANN, op. cit., n. 10). S'il n'agit pas de la sorte dans le délai
précité, la résiliation est définitivement considérée comme ''nulle''
(art. 14 al. 2 LPers; ROCHAT PAUCHARD, op. cit., p. 561). Il découle de ce
qui précède que la ''nullité'' au sens de l'art. 14 al. 1 let. a à c LPers
est, de par sa nature, une simple annulabilité, et non une nullité
véritable, susceptible d'être invoquée en tout temps conformément aux
règles générales sur l'irrégularité des décisions administratives; elle
signifie que la résiliation est contraire au droit et peut être annulée
selon la procédure spécifique prévue à l'art. 14 al. 1 et 2 LPers
(cf. arrêts du TAF A-76/2009 du 24 août 2009 consid. 6.1 et
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A-621/2009 du 20 août 2009 consid. 4.1 et les réf. citées; ROCHAT
PAUCHARD, op. cit., p. 561; PORTMANN, n. 50 et 63; HARRY NÖTZLI, Die
Beendigung von Arbeitsverhältnissen im Bundespersonalrecht, Berne
2005 n. 283).
3.2.3 Si la résiliation est annulée en application de l'art. 14 al. 1 à 3
LPers, le rapport de travail sera en principe maintenu et l'employé
réintégré au poste qu'il occupait avant la résiliation; si cela est
impossible, il lui sera proposé un autre travail pouvant
raisonnablement être exigé de lui. L'indemnité visée à l'art. 19 LPers
est par ailleurs réservée (art. 14 al. 5 LPers; cf. à ce sujet l'arrêt du
TAF A-621/2009 du 20 août 2009 consid. 4.1).
L'art. 19 LPers distingue deux catégories d'indemnités de départ.
L'indemnité de départ ''classique'' (Abgangsentschädigung) prévue à
l'art. 19 al. 2 LPers vise les cas de résiliation valable du contrat de
travail qui ne sont pas dus à une faute de l'employé (FF 1999 II 1442
ad art. 18 du projet de loi; NÖTZLI, op. cit., n. 358 s.). La loi ne définit
pas la notion de ''faute''. En principe, l'indemnité devra être refusée en
cas de faute prépondérante ayant conduit au licenciement (NÖTZLI, op.
cit., n. 368; cf. également l'art. 31 OPers, par analogie). De même,
l'indemnité fondée sur cette disposition n'est versée qu'à certaines
conditions particulières (professions spécialisées, durée de service de
20 ans ou à partir de 50 ans; cf. art. 49 al. 1 let. a à c OPers-EPF et 78
al. 1 OPers), si l'employé n'a pu être réintégré à son poste et n'a pas
été transféré à un autre poste au sens de l'art. 3 LPers. Elle est de
même nature qu'un salaire brut et est soumise aux mêmes obligations
en matière de cotisations sociales (décision de la CRP du 10 avril
2002, publiée in: JAAC 66.88 consid. 8; NÖTZLI, op. cit., n. 376). Quant à
l'indemnité fondée sur l'art. 19 al. 3 et 4 LPers, elle correspond à une
indemnité ''pour licenciement contraire à la LPers'' et complète en ce
sens les dispositions de l'art. 14 LPers sur la protection contre les
congés (PORTMANN, op. cit., n. 35). Elle vise non seulement à réparer le
dommage subi par l'employé mais également à sanctionner
l'employeur (FF 1999 II 1442 ad art. 18 du projet de loi; NÖTZLI, op. cit.,
n. 389).
L'indemnité fondée sur l'art. 19 al. 3 LPers est due à l'employé dont la
résiliation est ''nulle'' au sens de l'art. 14 al. 1 ou 2 LPers ou a été
annulée par l'autorité de recours en raison de son caractère abusif
(art. 336 CO), si aucun emploi ne peut lui être assuré auprès d'un des
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employeurs visés à l'art. 3 LPers et que cette impossibilité ne lui est
pas imputable. Ce n'est donc que si la prolongation des rapports de
travail est impossible et que le déplacement de la personne concernée
à un autre poste convenable n'est pas envisagé – la preuve
n'incombant pas à la personne concernée – qu'intervient,
subsidiairement, l'indemnisation en espèces; en ce sens, la LPers
consacre le principe selon lequel ''la continuation de l'emploi passe
avant l'indemnisation'' (cf. Message du Conseil fédéral concernant la
loi sur le personnel de la Confédération [LPers] du 14 décembre 1998
in: FF 1999 II 1421, 1439; arrêts du TAF A-76/2009 du 24 août 2009
consid. 6.2 et A-4570/2008 du 5 décembre 2008 consid. 4.3.3;
décision de la CRP du 24 juin 2004, publiée in: JAAC 68.151 consid. 4
et les réf. citées; LILIANE SUBILIA-ROUGE, La nouvelle LPers: quelques
points de rencontre avec le droit privé du travail, Revue de droit
administratif et de droit fiscal [RDAF] 2003, p. 289 ss, 314; ROCHAT
PAUCHARD, op. cit., p. 561; PORTMANN, op. cit., n. 39). Demeurent réservés
les cas dans lesquels l'employé licencié porte la responsabilité de
l'échec de son transfert interne (art. 19 al. 3 i.f. LPers); ce sera en
particulier le cas s'il s'est vu proposer un autre poste correspondant à
ses compétences et l'a refusé sans raison valable (NÖTZLI, op. cit., n.
382).
3.3 Au vu de ce qui précède, il s'impose, en premier lieu, de
déterminer si c'est à bon droit que l'autorité inférieure a constaté la
nullité de la résiliation des rapports de travail de A_______.
3.3.1 En date du 13 décembre 2007, l'EPFL a résilié le contrat de
travail de l'intimée/recourante pour le 31 mars 2008 en raison de la
mauvaise volonté de cette dernière à accomplir son travail (art. 12 al. 6
let. c LPers). Le délai de congé de l'art. 12 al. 3 LPers a dès lors été
respecté, celui-ci étant de trois mois au minimum durant les cinq
premières années de service.
A_______ a contesté son licenciement le 14 janvier 2008 auprès de
l'EPFL, invoquant sa nullité au sens de l'art. 14 al. 1 let. b LPers.
Considérant que la résiliation de son contrat de travail était également
abusive au sens de l'art. 14 al. 3 let. a LPers, elle a interjeté recours
auprès de l'autorité inférieure le 28 janvier suivant. De son côté, le 11
février 2008, l'EPFL a formulé auprès de cette autorité une demande
en constatation de la validité de la résiliation, conformément à l'art. 14
al. 2 LPers. Après avoir joint les deux procédures, la CRIEPF a, par
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A-2164/2009
décision du 3 mars 2009 (ci-après la décision attaquée), rejeté la
demande de l'EPFL, constaté la nullité de la résiliation en application
de l'art. 14 al. 1 let. b LPers et octroyé à A_______ une indemnité de
départ de 1,8 mois de salaire fondée sur l'art. 49 al. 1 let. d et al. 2
OPers-EPF. La décision attaquée fait également référence aux art. 19
al. 2 et 3 LPers. Selon l'autorité inférieure, le motif de résiliation
invoqué par l'EPFL, tiré de l'art. 12 al. 6 let. c LPers (mauvaise volonté
de l'employé à accomplir son travail), ne serait pas réalisé, faute
d'avertissement écrit adressé par l'EPFL à A_______. La résiliation
des rapports de travail serait dès lors ''infondée'' et par là nulle au
sens de l'art. 14 al. 1 let. b LPers.
3.3.2 A l'appui de son recours, l'EPFL invoque la violation de l'art. 12
al. 6 let. c LPers. Selon elle, ce serait à tort que l'autorité inférieure
aurait considéré la résiliation du 13 décembre 2007 comme infondée
du seul fait que l'EPFL n'a jamais notifié d'avertissement à son
employée avant de la licencier. L'autorité inférieure aurait notamment
fait erreur en considérant que le motif de résiliation fondé sur la
''mauvaise volonté de l'employé à accomplir son travail'' (art. 12 al. 6
let. c i.f. LPers) n'a pas de portée propre par rapport aux motifs fondés
sur les art. 12 al. 6 let. a et let. b LPers, tous deux soumis à l'exigence
de l'avertissement préalable. Le motif de nullité de l'art. 14 al. 1 let. b
LPers ne serait donc pas réalisé.
3.3.3 C'est le lieu de déterminer la portée exacte du motif de
résiliation ordinaire prévu à l'art. 12 al. 6 let. c LPers. En principe, une
disposition légale doit être interprétée en premier lieu d'après son
texte. Si celui-ci est clair et sans ambiguïté, le texte légal lie l'autorité
qui doit l'appliquer, dans la mesure où il exprime le sens véritable de la
norme en cause (arrêt du TF 1C_277/2007 du 30 juin 2008 consid.
5.2; ATF 127 III 322 consid. 2b, traduit au Journal des Tribunaux [JdT]
2001 I 381 ss, ATF 125 III 57 consid. 2b [JdT 1999 I 223 ss]; décision
de la CRP du 14 mai 2004, publiée in: JAAC 68.152 consid. 4a).
Toutefois, des interprétations divergentes sont autorisées, voire
nécessaires, lorsqu'il existe des raisons valables de penser que cette
teneur ne reflète pas le sens véritable de la disposition. De telles
raisons peuvent résulter des travaux préparatoires, du sens et du but
de la disposition ou encore de sa relation avec d'autres prescriptions
(ATF 127 III 322 consid. 2b [JdT 2001 I 381 ss], ATF 125 III 57 consid.
2b [JdT 1999 I 223 ss]; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, vol. I,
Neuchâtel 1984, p. 124-125). L'on peut en outre s'écarter de la teneur
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d'une disposition, lorsque l'interprétation littérale de celle-ci amène à
un résultat que le législateur ne peut avoir voulu (ATF 127 III 322
consid. 2b [JdT 2001 I 381 ss]). Si l'intention des auteurs du texte se
dégage clairement des travaux préparatoires, le juge s'en inspirera.
Il examinera également le texte en liaison avec le contexte, l'esprit et
le système de la loi (ATF 127 III 416 consid. 2, ATF 126 II 230 consid.
2a, ATF 125 II 117 consid. 3a, ATF 124 III 262 consid. 3; MOSER/BEUSCH/
KNEUBÜHLER, op. cit., n. 2.180 ss et les réf. citées; GRISEL, op. cit., p. 142;
MOOR, op. cit., vol. I, n. 2.4.1).
L'art. 12 al. 6 let. c LPers prévoit en réalité deux motifs de résiliation
distincts des rapports de travail. Le premier se base sur les ''aptitudes
ou capacités insuffisantes de l'employé pour effectuer le travail
convenu'' (mangelnde Eignung ou mangelnde Tauglichkeit). Ce motif
de résiliation – qui pour des raisons évidentes n'est pas soumis à
l'obligation d'avertissement préalable – suppose que l'employé soit
objectivement incapable, pour des raisons ayant trait à sa personne
(raisons médicales, compétences professionnelles, intellectuelles ou
sociales insuffisantes), d'accomplir de manière satisfaisante le travail
convenu. Le second (art. 12 al. 6 let. c i.f. LPers) se fonde sur la
''mauvaise volonté'' (mangelnde Bereitschaft) de l'employé à
''accomplir son travail''. Or comme le relève à juste titre l'autorité
inférieure, ce motif – qui logiquement stipule que l'employé accomplit
''mal'' son travail ou ne l'accomplit pas – se confond dans une large
mesure avec ceux prévus aux lettres a (violation d'obligations légales
ou contractuelles importantes de l'employé) et b (manquements
répétés dans les prestations ou le comportement) de l'art. 12 al. 6
LPers (cf. décision de la CRP du 22 décembre 2004, publiée in: JAAC
69.57 consid. 4c; NÖTZLI, op. cit., n. 204).
Or ces deux motifs de résiliation ne peuvent être valablement invoqués
que si l'employé a fait l'objet d'un avertissement écrit préalable (cf.
consid. 3.2.1). Quant aux cas, de moindre gravité, dans lesquels les
lettres a et b de l'art. 12 al. 6 LPers ne sont pas applicables (violation
d'obligations peu importantes, manquements isolés dans les
prestations ou le comportement du travailleur, voire ayant disparu par
suite d'un avertissement), on voit mal qu'ils puissent fonder une
résiliation fondée sur la simple ''mauvaise volonté'' de l'employé, qui
plus est sans avertissement écrit. Dans ces conditions, on peine à
cerner la portée propre du motif de résiliation figurant à l'art. 12 al. 6
let. c i.f. LPers, dont on s'étonne déjà de l'emplacement, tant il diffère,
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de par sa nature, du motif objectif fondé sur les ''capacités
insuffisantes de l'employé''. Le message du Conseil fédéral – dont la
version a été adoptée sans discussion par les Chambres fédérales
(BO 1999 2072) – n'y fait quant à lui aucune allusion, se limitant à
mentionner le motif (principal) de l'art. 12 al. 6 let. c LPers qu'est
l'aptitude ou capacité insuffisante du travailleur (FF 1999 II 1438 ad
art. 11 al. 6 let. b du projet de loi); il appert enfin qu'à lui tout seul, ce
motif n'a à ce jour encore donné lieu à aucune décision de
jurisprudence. Il y a donc lieu d'admettre, avec l'autorité inférieure et
selon une interprétation fondée notamment sur la systématique et le
but de la loi, que le motif de résiliation ordinaire de l'art. 12 al. 6 let. c,
dernière partie LPers n'a aucune portée propre par rapport à ceux
mentionnés à l'art. 12 al. 6 let. a et let. b LPers (du même avis: NÖTZLI,
op. cit., n. 204).
Une résiliation fondée sur la mauvaise volonté de l'employé à
accomplir son travail n'est donc possible qu'aux conditions de l'art. 12
al. 6 let. a ou let. b LPers. Or comme on l'a vu, ces deux motifs de
résiliation ordinaire ne peuvent être valablement invoqués qu'en cas
d'avertissement écrit préalable de l'employé. Il convient dès lors de
déterminer s'il est bien vrai, comme l'a retenu l'autorité inférieure et
comme le soutient également l'intimée/recourante, que l'EPFL n'a
jamais adressé d'avertissement valable à A_______ avant de résilier
son contrat de travail.
3.3.4 L'avertissement préalable à la résiliation ordinaire est une
mesure de protection de l'employé qui concrétise le principe de la
proportionnalité (cf. consid. 3.2.1). Il doit contenir une mise en garde
(Rüge- und Warnfunktion) et être reconnaissable comme tel.
En avertissant le travailleur, l'employeur doit clairement lui faire
comprendre qu'il considère le comportement incriminé comme
inadmissible et que sa répétition ne restera pas sans sanction (arrêts
du TF 1C_277/2007 du 30 juin 2008 consid. 6.2; 1C_42/2007 du
29 novembre 2007 consid. 3.5.2; 4C.10/2007 du 30 avril 2007 consid.
2.1 et les réf. citées; arrêt du TAF A-5893/2007 du 11 avril 2008
consid. 3.7.4). L'avertissement n'est soumis à aucune condition
formelle, si ce n'est la forme écrite (art. 12 al. 6 let. b LPers; arrêt du
TF 1C_277/2007 du 30 juin 2008 consid. 6.2; arrêt du TAF
A-8518/2007 du 18 septembre 2008 consid. 4.2; décision de la CRP
du 30 septembre 2004, publiée in: JAAC 69.33 consid. 2c).
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Or en l'occurrence, il ressort du dossier que dès 2006, tantôt de
manière amicale, tantôt de manière plus ferme, B_______ a
régulièrement effectué de nombreux reproches à A_______ au sujet
de son travail et de son attitude. A plusieurs reprises, elle lui a
demandé de faire de ''sérieux efforts'' pour ''s'activer'', notamment en
cessant de se décharger systématiquement sur ses collègues, en
s'impliquant plus dans les affaires du Décanat et dans les tâches ne
''l'intéressant pas'' et en cessant les familiarités avec les personnes lui
rendant visite dans son bureau (séances des 23 janvier, 10 février,
24 mars et 12 décembre 2006, 30 janvier et 27 février 2007). Ces
séances, auxquelles participait parfois D_______, avaient en règle
générale pour but de rééquilibrer la quantité de travail, définir les rôles
de chacun et améliorer le fonctionnement du secrétariat,
respectivement ''recadrer'' la situation (séances des 7 juin 2006, 30
janvier, 27 février et 19 novembre 2007). Lors d'une séance du
20 septembre 2007, F_______ a expliqué à A_______ que si les
mises au point ne donnaient pas lieu aux résultats escomptés,
''d'autres solutions devraient être envisagées''; le cas échéant, une
nouvelle rencontre serait agendée d'ici la fin de l'année 2007.
Le 12 octobre 2007, l'adjoint au Doyen C_______ a également fait part
oralement à A_______ de son insatisfaction à son égard, s'agissant
notamment de la rédaction des procès-verbaux.
Il ne ressort en revanche pas des pièces du dossier que l'EPFL ait
jamais communiqué à l'intéressée un avertissement écrit avant la
résiliation des rapports de travail datée du 13 décembre 2007. Il n'est
pas non plus établi que d'une quelconque manière, l'EPFL ait attiré
l'attention de A_______ sur la possibilité d'une mesure de
licenciement, voire sur son imminence, si elle ne changeait pas
d'attitude. Au contraire, il semblerait que la lettre de congé ait été
rédigée à l'issue d'une séance de médiation tenue le 13 décembre
2007, apparemment sans succès.
Faute d'avertissement écrit, la résiliation des rapports de travail de
A_______ ne pouvait dès lors valablement se fonder sur l'art. 12 al. 6
let. a, b ou c, dernière partie LPers.
3.3.5 Force est encore de suivre l'autorité inférieure lorsqu'elle retient
que la résiliation des rapports de travail de A_______ ne saurait non
plus valablement se fonder sur l'art. 12 al. 6 let. c 1ère partie LPers
(aptitudes ou capacités insuffisantes pour accomplir le travail
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convenu).
En effet, il ne ressort pas du dossier que A_______, qui est restée
trois ans à son poste, ait été objectivement incapable, pour des
raisons ayant trait à sa personne, d'accomplir de manière satisfaisante
le travail convenu. Certes, l'intéressée s'est vue reprocher à plusieurs
reprises son défaut de résistance au stress et de concentration et son
manque d'autonomie dans la rédaction de procès-verbaux.
Son adéquation aux exigences du poste a également été mise en
doute par l'adjoint du Doyen C_______ (séances du 9 mars 2005 et du
30 mars 2006). Il n'apparaît cependant pas, au vu de l'ensemble du
dossier de la cause, que ces éléments aient été déterminants
s'agissant de la décision de l'EPFL de résilier le contrat de travail de
A_______. En effet, comme le confirme l'EPFL dans son recours, le
licenciement de A_______ se fonde ''avant tout sur sa mauvaise
volonté à accomplir son travail et non [sur] une incapacité objective
pour effectuer le travail'' (recours du 2 avril 2009, ch. 4). Il ressort
également du dossier que la majeure partie des griefs formulés par
l'EPFL au sujet de A_______ étaient liés au comportement de cette
dernière: absence de respect de la hiérarchie, non-respect, voire
contestation des instructions données et des délais impartis, absences
non annoncées du poste de travail, transmission non autorisée de ses
tâches à ses collègues, car ''ne lui plaisant pas'', manque de
motivation et d'intérêt pour les tâches du Décanat, nonchalance,
familiarités sur le lieu de travail, etc. Bien plus, il ressort du dossier, et
l'EPFL l'admet elle-même, que A_______ était, lorsqu'elle le voulait,
parfaitement capable – p. ex. dans les semaines qui suivaient ses
remises à l'ordre – de mener à bien les tâches qui lui étaient confiées
et d'avoir une attitude correcte.
Le motif de résiliation fondé sur l'inaptitude (objective) de A_______ à
accomplir son travail n'entrant pas en ligne de compte, point n'est
besoin d'examiner s'il eût appartenu à l'EPFL, ce que celle-ci conteste,
de prendre toute mesure utile pour garder l'intéressée à son service,
en application de l'art. 19 al. 1 LPers (aménagement des rapports de
travail, formation complémentaire [FF 1999 II 1438]), respectivement
de tenter de l'affecter à un autre poste aux exigences moindres (arrêt
du TAF A-1779/2006 du 15 mars 2007 consid. 3.3, qui cite une
décision de la CRP 2005-005 du 10 juin 2005 consid. 3b;
cf. également arrêt du TAF A-76/2009 du 24 août 2009 consid. 6.2).
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En ce sens, il convient également de rejeter le grief de l'EPFL portant
sur la violation de l'art. 19 al. 1 LPers.
3.4 La résiliation des rapports de travail de A_______ n'étant
valablement fondée sur aucun des motifs prévus à l'art. 12 al. 6 LPers,
c'est à bon droit que l'autorité inférieure l'a qualifiée de ''nulle'' au sens
de l'art. 14 al. 1 let. b LPers.
C'est ici le lieu de déterminer si A_______ peut prétendre à une
indemnité en application de l'art. 19 LPers.
3.4.1 Pour fonder le droit de A_______ à une indemnité, l'autorité
inférieure se base en premier lieu sur l'art. 19 al. 3 LPers, dont elle
admet que les conditions d'application sont réunies (décision attaquée,
consid. 5a). Elle se réfère également à l'art. 19 al. 2 LPers ''en lien
avec l'art. 49 al. 1 OPers-EPF'' avant de conclure que dès lors que la
résiliation des rapports de travail est nulle, ''A_______ remplit une des
conditions requises par l'ordonnance'' (décision attaquée, consid. 5b).
3.4.1.1 Or comme l'admet l'autorité inférieure, les conditions de
l'art. 19 al. 3 LPers sont a priori réunies en l'espèce. Ainsi, il ressort
des pièces du dossier que même si la question de son déplacement a
été évoquée oralement à plusieurs reprises, notamment par
C_______, le transfert de A_______ auprès d'un des employeurs
mentionnés à l'art. 3 LPers n'a jamais été concrètement envisagé.
L'EPFL ne prétend d'ailleurs pas que par son attitude ou son
comportement, A_______ ait pu, d'une manière ou d'une autre,
contribuer à l'échec d'une telle mesure. Bien plus, elle affirme dans
son recours que vu la mauvaise volonté de A_______ à accomplir son
travail, ''il ne pouvait être question de lui proposer un autre poste. En
effet, cette solution n'aurait eu pour conséquence que de déplacer le
problème dans un autre service'' (recours du 2 avril 2009, ch. 4). Enfin,
on ne saurait non plus reprocher à A_______ d'avoir retrouvé un
emploi au lendemain de son licenciement et lui refuser une indemnité
de ce seul fait, alors même que la violation des dispositions sur la
résiliation est avérée.
3.4.1.2 Il s'agit toutefois encore de déterminer si l'art. 49 OPers-EPF,
dont la note marginale, intitulée ''indemnité de départ'', fait référence à
l'art. 19 al. 2 et 5 LPers (cf. au sujet de la portée juridique limitée des
notes marginales: décision de la CRP du 28 novembre 1996, publiée
in: JAAC 61.81 consid. 3b), s'applique aux indemnités fondées sur l'art.
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19 al. 3 LPers. Selon l'art. 49 al. 1 OPers-EPF, les collaborateurs
licenciés en l'absence de faute de leur part ont droit à une indemnité
de départ si l'une des ''conditions'' suivantes est remplie:
a. les rapports de travail auprès d'un employeur au sens de l'art. 3 LPers ont duré
20 ans au minimum, sans interruption;
b. le collaborateur a 50 ans révolus;
c. le collaborateur travaille dans une profession où la demande est faible ou
inexistante;
d. la résiliation du contrat de travail s'avère non valable.
Or si son alinéa 1 lettres a à c précise les conditions d'octroi de
l'indemnité fondée sur l'art. 19 al. 2 LPers (âge et durée de service
minimum requis), la lettre d de cet alinéa vise bien expressément le
cas, propre à l'art. 19 al. 3 LPers, de l'indemnité versée suite à une
résiliation non valable du contrat de travail. L'art. 49 al.1 OPers stipule
encore que pour avoir droit à une indemnité, le collaborateur doit avoir
été ''licencié en l'absence de faute sa part''. Il convient donc de
déterminer d'office si cette ''condition'' – que l'autorité inférieure s'est
certes abstenue d'examiner, l'EPFL ayant omis d'invoquer sa non-
réalisation – est conforme à la loi et applicable au présent litige.
Autrement dit, la question se pose de savoir si l'indemnité prévue par
l'art. 19 al. 3 LPers peut être refusée à un employé dont le
comportement est jugé ''fautif'', alors même que son licenciement a
été annulé pour des raisons formelles (vice de forme, temps
inopportun, absence d'avertissement écrit préalable).
Le Tribunal administratif fédéral peut contrôler la légalité et la
constitutionnalité des ordonnances lorsqu'il est saisi d'un recours
dirigé contre un acte d'application individuel et concret (contrôle
indirect) (arrêt du TAF C-2903/2006 du 7 novembre 2008 consid. 3; cf.
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., n. 2.177; ANDREAS AUER/GIORGIO
MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. I, 2e éd.,
Berne 2006 ch. 1905 ss). Le juge ne peut cependant ni annuler ni
modifier l'ordonnance qu'il estime non conforme à la loi ou à la
Constitution. Il refusera simplement de l'appliquer et, le cas échéant,
cassera la décision fondée sur elle. Il appartiendra ensuite à l'auteur
de l'ordonnance de la modifier ou de l'abroger formellement pour
rétablir une situation conforme à la Constitution ou à la loi. Par
opposition à l'ordonnance dite de substitution, l'ordonnance
''d'exécution'' doit respecter le sens et la portée de la loi sur laquelle
elle se fonde, qu'elle ne pourra en principe – hormis les cas de
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délégation expresse – ni dépasser ni restreindre, mais seulement
concrétiser, faute de quoi elle sera dépourvue de base légale (arrêt du
TF 2A.539/2005 du 12 avril 2006 consid. 4.4; arrêt du TAF
A-1725/2006 du 20 juin 2007 consid. 3.1; ATF 125 V 273 consid. 6c;
MOOR, op. cit., vol. I, n. 3.3.4.5). Une ordonnance d'exécution ne peut
donc contenir aucun droit ni aucune obligation qui ne soit pas déjà
posé par la loi, sauf s'il s'agit de combler une éventuelle lacune (MOOR,
op. cit., vol. I, n. 3.3.2). En revanche, si la délégation de compétence
donne à l'autorité un large pouvoir d'appréciation pour fixer des
dispositions d'exécution, cette décision lie l'autorité de recours, qui ne
devra pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité
compétente. Cette dernière ne pourra, dans ce cas, intervenir que si
l'ordonnance sort manifestement du cadre de la délégation ou si, pour
d'autres motifs, elle viole la loi ou la Constitution (arrêt du TAF
C-2903/2006 du 7 novembre 2008 consid. 3; ATF 118 IV 192 consid.
2b; cf. sur l'ensemble de la question MOOR, op. cit., vol. I, n. 3.3.4.3 ss).
L'OPers-EPF, adoptée par le Conseil des EPF sur la base de l'art. 37
al. 3 LPers et de l'art. 2 al. 2 de l'Ordonnance-cadre LPers, est une
ordonnance d'exécution. Elle doit donc se limiter à concrétiser la
LPers, notamment de la manière indiquée aux art. 19 al. 6 à 8 de la loi
(fixation des montants minimum et maximum de l'indemnité, conditions
de restitution de l'indemnité, versement sous forme de rente, etc.).
Or en l'occurrence, en posant comme condition d'octroi de l'indemnité
visée ''l'absence de faute'' du collaborateur licencié, force est
d'admettre que l'art. 49 al. 1 let. d OPers-EPF restreint indûment le
champ d'application de l'art. 19 al. 3 LPers sans qu'une telle
réglementation soit couverte par une clause de délégation législative
expresse. En effet, comme on l'a vu, l'indemnité fondée sur l'art. 19 al.
3 LPers est due dès lors que la résiliation du contrat de travail est
déclarée contraire au droit, à moins que la personne licenciée puisse
être réintégrée à son ancien poste ou transférée auprès d'un autre
employeur fédéral. Demeurent réservés les cas dans lesquels de telles
mesures permettant la ''continuation de l'emploi'' échouent par la faute
de l'employé (cf. consid. 3.2.3). Le comportement du collaborateur
licencié avant la résiliation des rapports de travail – p. ex. d'éventuels
manquements à ses obligations – n'a toutefois pas d'incidence sur le
droit de ce dernier à une indemnité fondée sur l'art. 19 al. 3 LPers;
celle-ci est due, sauf cas exceptionnel, quelle que soit la cause –
même purement formelle – de l'annulation du licenciement (arrêt du
TAF A-76/2009 du 24 août 2009 consid. 11.3). Tel est également l'avis
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de la doctrine (NÖTZLI, op. cit., n. 380; au sujet de l'indemnité fondée
sur l'art. 337c al. 3 CO, cf. RÉMY WYLER, Droit du travail, 2e éd., Berne
2008, p. 517; d'un autre avis: ADRIAN VON KAENEL, Die Entschädigung aus
ungerechtfertigter fristloser Entlassung [Art. 337c Abs. 3 OR], Berne
1996 n. 3.6.1). Tel semble aussi être l'avis du Tribunal fédéral,
récemment exprimé dans un arrêt concernant également un cas de
résiliation jugée ''infondée'' faute d'avertissement écrit notifié à
l'employé (cf. arrêt 1C_277/2007 du 30 juin 2008 consid. 7; vu la faute
indéniable commise par l'employée [non-respect des heures de
présence et des dispositions sur le timbrage], le Tribunal fédéral a
toutefois estimé – sans trop d'explications – qu'il ne se justifiait pas
d'annuler formellement la résiliation; ces considérations ne l'ont pas
empêché d'allouer à l'employée licenciée une indemnité de départ de
trois mois de salaire, selon une application analogique de l'art. 19 al. 3
LPers et de l'art. 79 al. 6 let. b OPers).
3.5 Reste par conséquent à calculer le montant de l'indemnité due à
A_______.
3.5.1 Pour fixer ce montant, la décision attaquée se réfère tant à l'art.
19 al. 3 LPers qu'à l'art. 49 al. 1 OPers-EPF. Elle renvoie par ailleurs
aux directives émises sur le sujet par le Conseil des EPF, rappelées
dans une décision de la CRP du 10 avril 2002 (JAAC 66.88 consid.
3b). Sans le mentionner expressément (elle ne cite que l'art. 49 al. 1
OPers-EPF), elle applique enfin l'art. 49 al. 2 OPers-EPF pour fixer à
1,8 mois de salaire l'indemnité à allouer à A_______. Elle justifie ce
montant par le fait qu'en l'occurrence, celle-ci ne remplit qu'''une seule
des quatre conditions'' de l'art. 49 al. 1 OPers-EPF et ''n'est ni âgée, ni
employée depuis une très longue période, ni titulaire d'une fonction
spécialisée et a immédiatement retrouvé un nouvel emploi après la
date de la résiliation (...)''. Dès lors, il conviendrait de ''se distancier de
la pratique consistant à doubler le nombre des mois de salaire dus
selon les directives, ce d'autant que l'indemnité accordée en vertu de
l'art. 19 al. 3 LPers permet de réparer le dommage subi et comporte
également un caractère de sanction à l'égard de l'employeur''.
Par ailleurs, selon l'autorité inférieure, la réparation du préjudice subi
par A_______ ''semble difficile à envisager''. Enfin, elle estime la
somme allouée, de l'ordre d'une dizaine de milliers de francs,
''proportionnée à l'erreur commise'' par l'EPFL.
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A l'appui de son recours, A_______ fait valoir en substance que les
critères, selon elle insolites, pris en compte par l'autorité inférieure ne
seraient pas applicables aux indemnités fondées sur l'art. 19 al. 3
LPers. A tout le moins, ce serait sans droit que l'autorité inférieure
aurait renoncé à sa pratique consistant à doubler le montant de
l'indemnité.
3.5.2 Il sied tout d'abord de déterminer si l'art. 49 al. 2 OPers-EPF,
selon lequel l'indemnité de départ s'élève au minimum à un mois et au
maximum à un an de salaire, s'applique à l'indemnité pour
licenciement contraire au droit de l'art 19 al. 3 LPers. En effet,
contrairement à l'art. 79 al. 6 OPers, l'art. 49 al. 2 OPers-EPF ne
renvoie pas expressément à l'art. 19 al. 3 LPers (cf. arrêt du TAF
A-621/2009 du 20 août 2009 consid. 5.2). De son côté, l'art. 79 OPers
– qui certes n'est pas directement applicable au domaine des EPF –
distingue clairement entre l'indemnité ''classique''
(Abgangsentschädigung) due conformément à l'art. 19 al. 2 LPers –
dont le seuil est fixé à un mois de salaire (art. 79 al. 1 OPers) – et celle
visée par l'art. 19 al. 3 LPers – qui s'élève à trois mois de salaire au
moins (art. 79 al. 6 let. b OPers; le cas de résiliation en temps
inopportun est réglé spécialement à la let. a du même alinéa).
L'art. 19 al. 6 let. a LPers n'impose pas à l'autorité d'exécution de la loi
de distinguer entre les différents types d'indemnité lors de la fixation
des montants minimal et maximal de cette dernière. Seule la
réglementation prévue par l'art. 79 al. 1 et 6 OPers tient cependant
compte de manière satisfaisante de la nature par essence différente
des indemnités fondées d'une part sur l'art. 19 al. 2 LPers, d'autre part
sur l'art. 19 al. 3 et 4 LPers (cf. consid. 3.2.3). S'agissant de cette
dernière, il se justifie dès lors d'appliquer par analogie le seuil de trois
mois de salaire minimum prévu à l'art. 79 al. 6 let. b OPers (du même
avis: NÖTZLI, n. 387; cf. à ce sujet l'arrêt du TAF A-621/2009 du 20 août
2009 consid. 5.2). En l'occurrence, A_______ a donc droit, en principe,
à une indemnité équivalente à trois mois de salaire au moins et à deux
ans de salaire au plus (art. 79 al. 6 let. b OPers par analogie).
3.5.3 A l'appui de son recours, A_______ ne chiffre pas exactement le
montant de l'indemnité qu'elle requiert en définitive, se contentant de
soutenir qu'une indemnité de 1,8 mois (env. Fr. 10'000.-) serait
''largement insuffisante'', au vu du dommage qu'elle subit. Dans ses
observations du 28 mai 2009, elle revient sur son dommage. Selon
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elle, ce serait à tort que l'autorité inférieure n'aurait pas tenu compte
de sa baisse de salaire supérieure à Fr. 500.- suite à son changement
d'emploi. De même, elle encourrait désormais des frais de transport
non négligeables entre son domicile et son nouvel emploi de
Z_______ Enfin, la perte d'un emploi de service public serait
également un dommage à prendre en considération.
L'autorité dispose d'un large pouvoir d'appréciation dans le cadre de la
fixation de l'indemnité fondée sur l'art. 19 al. 3 LPers (FF 1999 II 1442
ad art. 18 du projet de loi; NÖTZLI, op. cit., n. 388 s.), certes à l'intérieur,
en principe, de la fourchette prévue par l'autorité d'exécution (cf.
consid. précédent). L'indemnité fondée sur l'art. 19 al. 3 LPers se
rapproche en ce sens de celle pour licenciement abusif fondée sur
l'art. 337c al. 3 CO, qui a la même double finalité punitive et
réparatrice. Comme cette dernière, l'indemnité fondée sur l'art. 19 al. 3
LPers ne représente pas des ''dommages-intérêts'' et est due même si
la personne licenciée ne subit aucun dommage. Elle est fixée en
équité en tenant compte avant tout de la gravité de la faute de
l'employeur, mais également de toutes les autres circonstances du cas
d'espèce (atteinte à la personnalité du travailleur, âge, situation
sociale ou personnelle, durée de service, manière dont le licenciement
a été signifié, etc.; cf. arrêt du TAF A-76/2009 du 24 août 2009 consid.
11.3; WYLER, op. cit., p. 517).
Or force est d'admettre qu'une indemnité de l'ordre de Fr. 17'000.-,
correspondant au minimum de trois mois de salaire, est largement
adaptée au cas d'espèce. En effet, l'erreur commise par l'EPFL
(absence d'avertissement préalable) n'est pas excessivement grave au
vu du contexte de mésentente et de réitérées remises à l'ordre ayant
régné en 2006-2007 entre A_______ et sa supérieure hiérarchique.
Force est d'admettre également qu'au vu notamment des entretiens
tenus à l'automne 2007 avec la cheffe du Service du personnel – qui
lui avait indiqué que si les mises au point ne donnaient ''pas lieu aux
résultats escomptés'', ''d'autres solutions'' devraient être envisagées,
A_______ devait s'attendre à ce que des mesures plus incisives soient
prises (p. ex. avertissement écrit). C'est d'ailleurs dans ce contexte
tendu que s'est tenue, sans succès, la séance de médiation du
13 décembre 2007, qui a été suivie immédiatement par la décision de
résiliation. De même, l'âge de l'intéressée au jour de la résiliation
(37 ans), pas plus que ses années de service, au nombre de trois, ne
font pas apparaître comme inadapté un montant équivalent à trois
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mois de salaire, compte tenu par ailleurs du fait que l'intéressée a
immédiatement retrouvé du travail pour un salaire similaire.
Il convient dès lors d'admettre partiellement le recours de A_______ et
d'allouer à cette dernière une indemnité de l'ordre de trois mois de
salaire, en application de l'art. 19 al. 3 LPers et, par analogie, de l'art.
79 al. 6 let. b OPers.
4.
Il convient encore d'examiner si c'est à bon droit que l'autorité
inférieure a condamné l'EPFL à verser à A_______ une indemnité de
Fr. 4'000.- à titre de dépens.
4.1 A l'appui de son recours, A_______ juge ce montant insuffisant et
réclame une ''équitable indemnité à titre de dépens''. En effet, le
montant litigieux correspondrait à peine au 43% de la note de frais et
d'honoraires établie par son conseil pour Fr. 9'199.80, TVA incluse. Ce
serait à tort que l'autorité inférieure l'aurait fixé en se basant ''sur sa
pratique constante en matière de tarifs, sur l'estimation du travail
fourni et sur la difficulté de la cause'', alors même que les dépens
devraient uniquement refléter le temps effectif consacré à la défense
de la partie représentée. De plus, ce montant réduit ne tiendrait pas
compte du fait que la CRIEPF lui aurait donné gain de cause sur
toutes ses conclusions, y compris au sujet de la restitution de l'effet
suspensif.
Dans sa réponse au recours, l'autorité inférieure affirme s'être basée,
pour la fixation des dépens, sur une estimation du travail fourni par le
conseil de A_______ (contenu et longueur des actes déposés,
développement des éléments de fait et de droit). La réduction du
nombre d'heures indiqué par ledit conseil serait notamment justifiée
par le caractère modeste des différentes interventions effectuées en
marge du dépôt des actes principaux. En définitive, le montant de
Fr. 4'000.-, frais et TVA inclus, serait proportionné au temps
nécessaire à la défense des intérêts de A_______ dans le cadre de la
procédure visée.
4.2 Selon l'art. 64 al. 1 PA et l'art. 7 al. 1 du règlement du 21 février
2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal
administratif fédéral (FITAF, RS 173.320.2), auquel renvoie l'art. 8 al. 2
de l'ordonnance du 10 septembre 1969 sur les frais et indemnités en
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procédure administrative (RS 172.041.0), la partie qui obtient gain de
cause a droit à des dépens pour les frais nécessaires et relativement
élevés causés par le litige. Il faut entendre par là les frais de quelque
importance absolument nécessaires à une défense efficace, eu égard
à la nature de l'affaire, à la capacité des parties et au comportement
de l'autorité (arrêt du TAF A-6674/2007 du 4 août 2008 consid. 7.2 et
les réf. citées). Les dépens comprennent les frais de représentation et
les éventuels autres frais nécessaires de la partie (art. 8 FITAF).
Les frais de représentation comprennent notamment les honoraires
d'avocat (art. 9 al. 1 let. a FITAF), lesquels sont calculés en fonction du
temps nécessaire à la défense de la partie représentée (art. 10 al. 1
FITAF). Selon la jurisprudence, les honoraires du représentant sont
fixés, selon l'appréciation de l'autorité, en raison de l'importance et de
la difficulté du litige, ainsi que d'après le travail et le temps que le
représentant a dû y consacrer (arrêt du TAF C-71/2007 du 10
septembre 2007 consid. 6). Le tarif horaire des avocats est de Fr. 200.-
au moins et de Fr. 400.- au plus, hors TVA (art. 10 al. 2 FITAF).
En l'occurrence, la note de frais et d'honoraires du conseil de
A_______ du 26 janvier 2009 énumère les opérations effectuées entre
le 21 décembre 2007 et le 26 janvier 2009 et évalue à 28 heures le
temps consacré à l'affaire sur cette période. Au tarif horaire de
Fr. 300.-, la facture porte sur la somme de Fr. 9'199.80, débours
(150.-) et TVA compris. Or à l'examen du dossier, on ne saurait retenir
que l'autorité inférieure a violé la loi, abusé ou excédé son pouvoir
d'appréciation en allouant une indemnité de Fr. 4'000.-, frais et TVA
inclus, à A_______. Certes, on se trouve là en présence d'une
réduction conséquente du nombre d'heures indiqué à l'autorité
inférieure par le conseil de l'intimée/recourante (env. 12 au lieu de 28),
si l'on part du principe que le tarif horaire de Fr. 300.- n'est pas
contesté. Force est d'admettre qu'au vu du dossier, la réduction
opérée est soutenable. En effet, il convient, comme l'a fait à bon droit
l'autorité inférieure, de tenir compte du caractère modeste (maximum
deux pages, voire une seule page pour le recours du 28 janvier 2008)
et peu fouillé – tant les faits que l'argumentation au sujet de la nullité
de la résiliation tiennent chacun sur une demie-page (cf. opposition
adressée à l'EPFL le 14 janvier 2008) – des différentes écritures
versées au dossier par le conseil de A_______, et du nombre
d'interventions minimes effectuées en marge du dépôt des actes
principaux. A ce sujet, on ne peut non plus suivre l'argument de
l'intimée/recourante selon lequel le temps effectif consacré par son
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conseil à l'affaire serait le seul élément déterminant. Force est dès lors
de confirmer le montant alloué par l'autorité inférieure à A_______ à
titre de dépens.
5.
Conformément à l'art. 34 al. 2 LPers, la procédure de recours devant le
TAF est gratuite à moins que la partie ait recouru par témérité, ce qui
n'est pas le cas en l'espèce. Il ne sera dès lors pas perçu de frais de
procédure.
Comme indiqué au considérant précédent, la partie qui obtient gain de
cause a droit à des dépens pour les frais nécessaires et relativement
élevés causés par le litige (art. 64 al. 1 PA et art. 7 al. 1 FITAF).
Lorsqu'une partie n'obtient que partiellement gain de cause, les
dépens auxquels elle peut prétendre sont réduits en proportion (art. 7
al. 2 FITAF). En l'occurrence, vu le sort de ses conclusions, la
recourante/intimée, au demeurant intervenue seule dans la présente
procédure, n'a d'emblée pas droit à des dépens (cf. également l'art. 7
al. 3 FITAF). Quant à l'intimée/recourante, qui obtient partiellement
gain de cause, elle a en principe droit à des dépens réduits pour les
honoraires de son conseil. En l'absence de décompte présenté au
Tribunal, il appartient à celui-ci de fixer l'indemnité due selon sa libre
appréciation et sur la base du dossier, une motivation sommaire à ce
sujet étant suffisante (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., n. 4.87);
l'indemnité de dépens devra tenir compte de l'importance et de la
difficulté du litige, ainsi que d'après le travail et le temps que le
représentant a vraisemblablement dû y consacrer (cf. art. 14 al. 2
FITAF; arrêt du TAF C-7754/2007 du 12 juin 2009 consid. 16). Or en
l'occurrence, force est d'admettre que la procédure par devant le
Tribunal de céans a dû occasionner peu de travail au conseil de
l'intimée/recourante, dont le recours du 6 avril 2009 fait à peine cinq
pages. L'indemnité de dépens due à A_______ sera donc fixée en
équité à Fr. 800.- (TVA comprise) et mise à la charge de la recourante/
intimée.
Page 26
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours de l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne est rejeté.
2.
Le recours de A_______ est partiellement admis.
3.
Le chiffre 2 de la décision attaquée est réformé en ce sens que l'Ecole
polytechnique fédérale est condamnée à verser à A_______ une
indemnité équivalente à trois mois de salaire.
4.
Le recours de A_______ est rejeté pour le surplus.
5.
Il n'est pas perçu de frais de procédure.
6.
L'EPFL est condamnée à verser à A_______ une indemnité de
Fr. 800.- à titre de dépens.
7.
Le présent arrêt est adressé :
- à la recourante/intimée (Acte judiciaire)
- à l'intimée/recourante (Acte judiciaire)
- à l'autorité inférieure (n° de réf. 0308 ; Acte judiciaire)
L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.
Le président du collège : La greffière :
André Moser Myriam Radoszycki
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Indication des voies de droit :
Les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les rapports
de travail de droit public peuvent être contestées auprès du Tribunal
fédéral, pourvu qu'il s'agisse d'une contestation pécuniaire dont la
valeur litigieuse s'élève à Fr. 15'000.- au minimum ou qui soulève une
question juridique de principe (art. 85 al. 1 let. b et al. 2 de la loi
fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]).
S'il s'agit d'une contestation non pécuniaire, le recours n'est recevable
que si celle-ci touche à la question de l'égalité des sexes (art. 83 let. g
LTF).
Si le recours en matière de droit public est ouvert, il doit être déposé
dans un délai de 30 jours dès la notification de la décision contestée.
Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle et doit indiquer
les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Il doit être remis au plus tard le dernier jour du délai, soit au Tribunal
fédéral soit, à l'attention de ce dernier, à La Poste Suisse ou à une
représentation diplomatique ou consulaire suisse (art. 42, 48, 54 et
100 LTF).
Expédition :
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