Corte I
A-2166/2007
{T 0/2}
Sentenza del 27 settembre 2007
Composizione: Claudia Pasqualetto Péquignot, Giudice presidente.
Markus Metz e Florence Aubry Girardin, Giudici.
Marco Savoldelli, Cancelliere.
X._______,
ricorrente,
contro
Dipartimento federale della difesa, della protezione della popolazione
e dello sport, Maulbeerstrasse 9, 3003 Berna,
autorità inferiore,
concernente
responsabilità del funzionario, regresso.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Ritenuto in fatto:
A. In data 31 marzo 2006 il signor X._______, ha perso il controllo della sua
macchina di servizio ed è andato ad urtare contro un muro di cinta.
Nel formulario di avviso di sinistro accluso agli atti, con cui il 5 aprile 2006
il signor X._______ ha notificato l'accaduto al Centro danni del
Dipartimento federale della difesa, della protezione della popolazione e
dello sport (DDPS), la causa dell'incidente è stata da lui stesso indicata nel
movimento di una palina metallica per la misurazione della neve,
trasportata quel giorno. Dopo averla caricata, avervi posato sopra del
materiale pesante ed essere partito, quest'ultima sarebbe infatti scivolata
nella parte anteriore dell'automobile finendogli tra i piedi all'altezza dei co-
mandi. Nell'intento di abbassarsi per afferrarla con la mano sarebbe così
uscito di strada.
B. I costi cagionati per la sistemazione del muro, di proprietà di terzi, sono
stati in seguito quantificati in fr. 1'000.--. La vettura di servizio ha per con-
tro subito un danno totale. In base al suo valore residuo, esso è stato sta-
bilito in fr. 9'900.--, importo cui vanno ad aggiungersi fr. 270.-- e fr. 1'130.--
per la chiamata d'intervento nonché il recupero ed il trasporto dell'auto, per
un totale di fr. 11'300.--. Grazie alla pronta apertura dell'airbag ed al fatto
che era regolarmente allacciato con la cintura di sicurezza, il conducente è
restato fortunatamente illeso.
Dopo l'incidente, egli ha provveduto ad avvisare la polizia cantonale, che
però non è intervenuta direttamente sul posto, ed ha poi notificato l'acca-
duto al suo datore di lavoro, compilando l'apposito formulario.
C. Con lettera del 12 luglio 2006 il Centro danni del DDPS ha scritto al signor
X._______ comunicandogli di ritenere che l'incidente occorsogli fosse
riconducibile ad una negligenza grave, segnatamente alla violazione di
elementari doveri di prudenza nel caricare la palina sul veicolo, omettendo
di fissarla adeguatamente.
Dopo avergli quantificato il danno complessivo in fr. 12'300.-- (fr. 1'000.-- +
fr. 11'300.--), il centro danni del DDPS gli ha chiesto una partecipazione
alle spese del 9%, pari a fr. 1'082.--. Esso gli ha quindi assegnato un
termine di 20 giorni per prendere posizione al riguardo.
D. Il 15 luglio successivo, il signor X._______ ha risposto al centro danni del
DDPS dichiarandosi stupito dell'avviso ricevuto. Egli ha sottolineato di aver
riconosciuto dall'inizio un possibile pericolo e di aver assicurato la palina
appoggiandovi sopra una pesante borsa ed altro materiale, convinto che
tale accorgimento fosse sufficiente per tenerla ferma. Ha poi concluso di
non essere affatto d'accordo di assumersi parte dei costi e chiesto al
centro danni del DDPS di tornare sui suoi passi.
E. Contrariamente a quanto postulato dal signor X._______, dopo ulteriori
accertamenti di cui verrà detto – per quanto necessario – nel seguito, il 6
marzo 2007 il centro danni del DDPS ha rilasciato una formale decisione di
3regresso. Pur non contestando i fatti, così come esposti dal conducente,
con la citata decisione esso ha infatti confermato che nel comportamento
del signor X._______ era ravvisabile una negligenza grave.
F. Con atto del 22 marzo 2007, il signor X._______ (ricorrente) ha impugnato
detta decisione chiedendone l'annullamento. Egli ha innanzitutto precisato
che l'incidente occorsogli non era stato affatto causato dal movimento
improvviso di una “pallina”, come invece rilevato dal centro danni del
DDPS nella decisione impugnata, bensì da quello di una “palina”, ovvero di
un palo/paletto utilizzato per la misurazione dell'altezza della neve. Ha
inoltre sottolineato di aver dovuto agire con estrema rapidità per tentare di
bloccare il suo movimento, evitando che finisse tra i pedali dell'automobile.
Ha infine concluso di non ritenere affatto di essersi comportato in modo
tale che gli si possa imputare una negligenza grave.
Il 23 maggio successivo, il centro danni del DDPS ha formulato le sue os-
servazioni in merito al ricorso, chiedendo che lo stesso venga respinto.
Ulteriori fatti e argomentazioni verranno ripresi, per quanto necessario, nel
seguito.
Considerando in diritto:
1.
1.1 Il Tribunale amministrativo federale (TAF) è competente per decidere il
presente gravame in virtù degli art. 1, 31, 32 e 33 della legge federale del
17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF; RS 173.32) in
relazione con l'art. 5 cpv. 2 dell'ordinanza federale del 30 dicembre 1958
concernente la legge sulla responsabilità (RS 170.321; ULRICH HÄFELIN/
GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zurigo/San
Gallo 2006, no. 2323).
Fatta eccezione per quanto direttamente prescritto dalla LTAF così come
da eventuali normative speciali (cfr. art. 37 LTAF e artt. 2 e 4 della legge
federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa [PA;
RS 172.021]), la presente procedura soggiace alla PA.
1.2 Impugnato con atto tempestivo (art. 22 segg. PA, art. 50 PA), nel rispetto
delle esigenze di forma e di contenuto previste dalla legge (art. 52 PA), il
provvedimento in esame – adottato dal centro danni del DDPS – è una
decisione fondata sul diritto pubblico federale ai sensi dell'art. 5 PA.
Comportando lo stesso un onere pecuniario, dato è senz'altro anche
l'interesse a ricorrere. Di qui la legittimazione del ricorrente giusta l'art. 48
cpv. 1 PA. Per quanto precede, il ricorso è ricevibilie in ordine e dev'esse-
re esaminato nel merito.
2. Con ricorso al TAF, possono essere invocati la violazione del diritto fede-
rale, l’accertamento inesatto o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti e
l’inadeguatezza (art. 49 PA).
Il TAF non è vincolato né dai motivi addotti (art. 62 cpv. 4 PA), né dalle
4considerazioni giuridiche della decisione impugnata, né dalle argomen-
tazioni delle parti (PIERRE MOOR, Droit adminstratif, vol. II, Berna 2002, no.
2.2.6.5.).
I principi della massima inquisitoria e dell’applicazione d’ufficio del diritto
sono tuttavia limitati. L’autorità competente procede infatti spontaneamen-
te a constatazioni complementari o esamina altri punti di diritto solo se dal-
le censure sollevate o dagli atti risultino indizi in tal senso (DTF 122 V 157
consid. 1a; DTF 121 V 204 consid. 6c; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwal-
tungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. ed., Zurigo
1998, no. 674 segg.).
Nella fattispecie, il contrasto tra le parti verte sulla presenza o meno delle
condizioni per un'azione di regresso per il danno causato a terzi e di risar-
cimento per il pregiudizio direttamente causato all'ente pubblico.
3.
3.1 La facoltà di regresso della Confederazione nei confronti di un suo funzio-
nario e la possibilità di richiedere un risarcimento del danno diretto ca-
gionato all'ente pubblico sono regolati dagli artt. 7 e 8 della legge federale
del 14 marzo 1958 sulla responsabilità della Confederazione, dei membri
delle autorità federali e dei funzionari federali (legge sulla responsabilità;
RS 170.32), normativa emanata in applicazione dell'art. 61 cpv. 1 della
legge federale del 30 marzo 1911 di complemento del codice civile sviz-
zero (CO; RS 220).
L'art. 7 della legge sulla responsabilità prevede che, in presenza di un dan-
no causato illecitamente da un suo funzionario nell'esercizio delle sue fun-
zioni e da lei già risarcito, la Confederazione ha regresso contro il funzio-
nario che con intenzione o per grave negligenza l'ha cagionato. Giusta
l'art. 8 della legge sulla responsabilità, il funzionario risponde inoltre verso
la Confederazione dei danni che direttamente le ha cagionato. Anche in
questo caso, la condizione è che egli abbia mancato con intenzione o per
grave negligenza ai suoi doveri di servizio.
Dati, comunque non contestati, tutti gli altri elementi della responsabilità
(un avvenuto risarcimento a terzi rispettivamente un danno diretto subito
dall'ente pubblico, illiceità e nesso causale tra loro) ed esclusa a priori
l'intenzionalità (cfr. lettera del 12 luglio 2006 del centro danni del DDPS al
ricorrente), occorre nel caso soffermarsi sul requisito della grave negligen-
za, nozione che corrisponde a quella sviluppata nel diritto privato (TOBIAS
JAAG, Staats- und Beamtenhaftung, Schweizerisches Bundesverwaltungs-
recht [SBVR] I/3, 2. ed., Basilea 2006, no. 279).
3.2 Secondo dottrina e giurisprudenza, agisce commettendo una grave negli-
genza chi disattende a precauzioni elementari, che ogni persona ragione-
vole adotterebbe nella medesima situazione. Come nel diritto privato, il
riconoscimento di una negligenza grave a norma degli artt. 7 e 8 della leg-
ge sulla responsabilità ha quale condizione un comportamento oggettiva-
mente intollerabile ed è data tipicamente quando, alla luce dei fatti e del
comportamento riscontrato, qualsiasi persona è portata a chiedersi come
5colui che ha causato il danno abbia potuto agire così (TOBIAS JAAG, op. cit.,
no. 156, con riferimenti alla giurisprudenza più recente; ROLAND BREHM,
Berner Kommentar, Berna 2006, ad art. 41, no. 197, 279; ANDRÉ GRISEL,
Traité de droit administratif, vol. II, Neuchâtel 1984, pag. 804).
Benché non sia necessario che nei confronti del funzionario sia stata aper-
ta una procedura disciplinare, un tale comportamento dev'essere ricono-
sciuto di principio solo quando è possibile concludere che ogni persona
ragionevole, venutasi a trovare nella medesima situazione e nelle stesse
condizioni, si sarebbe comportata altrimenti (TOBIAS JAAG, op. cit., no. 279
seg.; HEINRICH HONSELL, Schweizerisches Haftpflichtrecht, 4. ed., Zurigo
2005, pag. 72 seg.; KARL OFTINGER/EMIL W. STARK, Schweizerisches Haft-
pflichtrecht, 5. ed., Zurigo 1995, pag. 218 segg.; FRANZ WERRO, Com-
mentaire Romand, Ginevra 2003, ad art. 41 no. 98, tutti con riferimenti alla
giurisprudenza).
3.3 Nel caso specifico di incidenti automobilistici (cfr. Giurisprudenza delle
autorità amministrative della Confederazione [GAAC], 61.88B, consid. 2
seg.), occorre infine precisare che la negligenza grave non è necessaria-
mente assimilabile alla nozione di grave violazione delle regole della circo-
lazione ai sensi dell'art. 90 cpv. 2 della legge federale del 19 dicembre
1958 sulla circolazione stradale (LCStr; RS 741.01). Ciò nonostante, in
presenza di un danno causato da un incidente della circolazione, le dispo-
sizioni della LCStr costituiscono il punto di riferimento per determinare il
dovere di diligenza prescritto nella singola fattispecie (decisione della
Commissione federale di ricorso in materia di personale [CRP] 2004-015
del 30 giugno 2004). Su tale base è concretamente possibile valutare se la
negligenza eventualmente riscontrata sia grave o meno ai sensi degli artt.
7 e 8 della legge sulla responsabilità, tenendo anche conto delle circostan-
ze specifiche (oltre alla già citata decisione della CRP cfr. al riguardo la
decisione del Tribunale federale 2A.585/2004 dell'11 gennaio 2005, con-
sid. 4.2-4.8; DTF 104 Ib 1, consid. 3c; DTF 89 I 423, consid. 6).
4.
4.1 Come visto e da lui direttamente spiegato al centro danni del DDPS che ne
ha preso atto (cfr. il già citato formulario di avviso di sinistro del 5 aprile
2006), il ricorrente ha perso il controllo della vettura che guidava dopo
essersi abbassato per afferrare una palina scivolatagli improvvisamente tra
i comandi.
A questo riguardo, nelle motivazioni contenute nella decisione impugnata,
l'istanza inferiore menziona l'art. 31 cpv. 1 e cpv. 3 LCStr, secondo cui il
conducente deve costantemente padroneggiare il veicolo, in modo da po-
tersi conformare ai suoi doveri di prudenza (cpv. 1), rispettivamente in
base al quale il conducente deve provvedere, affinché non sia ostacolato
nella guida né dal carico né in altro modo (cpv. 3). Apparentemente in
contrasto con quanto osservato nello scambio di corrispondenza intercorso
col ricorrente prima dell'emanazione della decisione impugnata, in cui il
centro danni del DDPS imputava al ricorrente una negligenza nell'assicu-
rare il carico, essa ravvisa quindi espressamente la grave negligenza del
6conducente nel tentativo di afferrare la palina continuando a guidare con
una sola mano.
Da parte sua, il ricorrente ritiene che il carico era stato fissato in modo
sufficientemente sicuro (come da lui spiegato e per altro non contestato
dall'istanza inferiore, per mezzo di una pesante borsa e di altro materiale
appoggiati direttamente sulla palina). In merito alla negligenza imputatagli,
rileva di aver agito necessariamente d'istinto osservando inoltre che –
quand'anche avesse mantenuto entrambe le mani sul volante – le conse-
guenze non sarebbero state molto diverse. Sarebbe infatti uscito ugual-
mente di strada a causa dell'inutilizzabilità dei freni. Egli osserva infine
che, dopo avere in un primo momento imputatogli una negligenza grave
«per insufficiente sicurezza di carico del veicolo», il centro danni del DDPS
sembrerebbe nella sua decisione aver rinunciato a sostenere tale tesi,
ammettendo implicitamente di non muovere più alcun rimprovero in merito
al modo in cui era stata caricata e assicurata la palina.
4.2 Se negligenza grave vi è stata, essa è di principio da ravvisarsi nelle mo-
dalità di carico della palina. L'aver abbandonato il volante con una mano
per afferrare la stessa è infatti una conseguenza del suo spostamento
all'interno dell'abitacolo fino a raggiungere la zona dei pedali di comando.
Di qui pure l'evocazione da parte dell'istanza inferiore, ancora nella sua
risposta al ricorso, dell'art. 31 cpv. 3 LCStr, norma direttamente correlata
con l'art. 30 cpv. 2 LCStr, secondo cui il carico di un veicolo deve essere
collocato in modo che non sia di pericolo né di ostacolo ad alcuno e che
non possa cadere.
Che, con il suo comportamento, il ricorrente non abbia correttamente ot-
temperato a tale obbligo appare pacifico. Il fatto che – senza la concor-
renza di un agente esterno – la palina si sia messa a un certo punto in mo-
vimento fino a giungere tra i pedali del veicolo ne è la prova. Come già
detto, la violazione di questo obbligo non significa però ancora che nel
comportamento del ricorrente – analizzato a posteriori – sia ravvisabile an-
che una grave negligenza (decisione del Tribunale federale 2A.585/2004
dell'11 gennaio 2005, consid. 4.2-4.3).
Nel caso in esame, il funzionario ha riconosciuto il possibile pericolo insito
nel trasporto della palina, l'errore è stato piuttosto quello di non valutarlo
correttamente ritenendo – a torto – che una pesante borsa e altro mate-
riale, posti sopra la stessa, sarebbero stati sufficienti a tenerla ferma. Il
suo improvviso movimento in avanti, ha quindi portato alla nota reazione,
con tutte le conseguenze che ciò ha comportato. Sennonché, seppur
dettato da una valutazione errata della situazione, questo comportamento
non costituisce una negligenza grave nel senso sopra esposto (cfr. consid.
3.2. seg.).
Dagli atti componenti l'incarto, ed in particolare dalle osservazioni svolte
dall'autorità inferiore, non emerge infatti nessun elemento concreto che
possa portare a concludere né che qualsiasi persona ragionevole – venu-
tasi a trovare nella medesima situazione – avrebbe necessariamente agito
altrimenti, né che il fatto di aver sottovalutato la tenuta dei pesi collocati
7sopra la palina possa essere considerata una mancanza talmente grosso-
lana che qualsiasi persona ragionevole avrebbe evitato (cfr. ancora HEIN-
RICH HONSELL, op. cit., pag. 72 seg., con riferimenti alla casistica del Tri-
bunale federale in ambito di incidenti della circolazione).
La stessa conclusione vale del resto per la reazione avuta quando la
palina è scivolata nella parte anteriore dell'automobile. L'osservazione
dell'autorità inferiore secondo cui – quando si è reso conto che la palina
metallica ostacolava i comandi dell'automobile – il ricorrente avrebbe
dovuto fermarsi al lato della strada, non prova infatti nessuna sua grave
negligenza nell'aver continuato a guidare con una sola mano. Al contrario,
tenuto conto delle circostanze concrete, e come dal medesimo osservato,
una volta trovatosi tra i piedi la palina è ben verosimile che l'unica so-
luzione praticabile fosse proprio quella di tentare di bloccarla per evitare
che l'automobile diventasse ingovernabile, anche se poi questo gesto è
stato la causa diretta dell'incidente (cfr. decisione del Tribunale federale
4C.286/2003 del 18 febbraio 2004, consid. 3.1; DFT 118 V 307, consid.
2b).
4.3 Stando così le cose, le condizioni per un'azione di regresso e di risarci-
mento nei confronti del ricorrente ex art. 7 seg. della legge sulla responsa-
bilità da parte della Confederazione non sono adempiute. In conseguenza,
la decisione del 6 marzo 2007 dell'autorità inferiore dev'essere annullata.
5. Giusta l'art. 34 cpv. 2 della legge federale del 24 marzo 2000 sul personale
federale (LPers; RS 172.220.1), non vengono prelevate spese. Per altro,
nessuna spesa processuale può essere messa a carico di un'autorità
soccombente (art. 63 cpv. 2 PA).
Avendo il ricorrente agito in prima persona, neppure si giustifica il ricono-
scimento di un'indennità per ripetibili (art. 64 cpv. 1 PA e art. 7 del regola-
mento dell'11dicembre 2006 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause
dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-TAF; RS 173.320.2]).
8Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronuncia:
1. Il ricorso è accolto. In conseguenza, la decisione del 6 marzo 2007 del
centro danni del Dipartimento federale della difesa, della protezione della
popolazione e dello sport è annullata.
2. Non si prelevano spese.
3. Non vengono pronunciate ripetibili.
4. Comunicazione:
- al ricorrente (atto giudiziario)
- all'autorità inferiore (atto giudiziario)
Il Giudice presidente: Il Cancelliere:
Claudia Pasqualetto Péquignot Marco Savoldelli
Rimedi giuridici:
Le decisioni del Tribunale amministrativo federale in ambito di rapporti di lavoro di diritto
pubblico concernenti controversie di carattere patrimoniale, possono essere impugnate
al Tribunale federale entro trenta giorni dalla loro notificazione, a condizione che il valore
litigioso sia pari almeno a fr. 15'000.-- oppure – se ciò non è il caso – che si ponga una
questione di diritto di importanza fondamentale (art. 83 lett. g e contrario in relazione con
l'art. 85 della legge federale del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale [LTF; RS
173.110]). Redatto in una lingua ufficiale, il ricorso deve contenere i motivi, l'indicazione
dei mezzi di prova, le conclusioni ed essere firmato. Esso deve essere consegnato al
Tribunale federale oppure, all'indirizzo di questo, ad un ufficio postale svizzero o a una
rappresentanza diplomatica o consolare al più tardi il giorno della scadenza del termine,
(art. 42, 46, 48, 54 e 100 LTF).
Data di spedizione: