Cour I
A-2166/2009
{T 1/2}
A r r ê t d u 6 a v r i l 2 0 1 0
Jérôme Candrian, président du collège,
Marianne Ryter Sauvant, André Moser, juges,
Gilles Simon, greffier.
Communauté régionale de la Broye (COREB),
Rose de la Broye, 1470 Lully FR,
représentée par Me Pierre Moreillon, avocat,
case postale 6983, 1002 Lausanne,
recourante,
contre
Office fédéral de l'aviation civile OFAC,
3003 Berne,
autorité inférieure.
(Re) classement de l'aérodrome de Payerne.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composit ion
Parties
Objet
A-2166/2009
Faits :
A.
La Communauté régionale de la Broye (COREB) – qui est une
association intercantonale de droit privé reconnue d'utilité publique par
arrêtés des cantons de Vaud et de Fribourg – s'est adressée, par lettre
du 21 janvier 2009, en sa qualité d'exploitant civil de l'aérodrome de
Payerne, à l'Office fédéral de l'aviation civile (OFAC) afin qu'il autorisât
l'aérodrome de Payerne à accueillir des vols en provenance ou à
destination d'Etats sis hors de l'espace Schengen.
B.
Par lettre du 3 mars 2009, l'OFAC, considérant que la COREB
demandait concrètement le reclassement de l'aérodrome de Payerne
de manière à en faire une frontière extérieure Schengen, lui a répondu
qu'il lui était impossible, dans le contexte actuel, de donner suite à
cette demande.
A l'appui de sa réponse, l'OFAC invoque des obstacles de nature
opérationnelle, à savoir, d'une part, le fait de l'absence de règlement
d'exploitation (non encore approuvé), qui permettrait à l'aérodrome de
Payerne d'être ouvert à l'aviation civile en général ; et, d'autre part, le
fait que, pour procéder à une évaluation correcte de la demande de la
COREB, il aurait besoin de chiffres concrets relatifs à la demande
exacte de vols directs à destination ou en provenance de pays
n'appartenant pas à l'espace Schengen, une estimation du trafic
attendu n'étant pas suffisante. L'OFAC précise qu'il pourrait toutefois
entrer en matière sur une demande ultérieure au cas où le trafic à
destination ou en provenance de ces pays connaîtrait un
développement sensible.
L'OFAC y expose encore qu'il appartient à l'Office fédéral des
migrations (ODM) de fixer les frontières extérieures Schengen en
Suisse, après entente avec l'Administration fédérale des douanes
(AFD), avec les autorités fédérales et cantonales habilitées à effectuer
les vérifications sur les personnes et avec l'OFAC lui-même. Or,
précise cet Office, d'une part les autorités douanières ont opposé leur
veto au reclassement de l'aérodrome de Payerne pour des questions
d'exploitation et d'organisation ; et, d'autre part, l'AFD serait disposée
à accorder à l'aérodrome de Payerne le statut d'« aérodrome à trafic
toléré » aussitôt que le règlement d'exploitation aura été approuvé.
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En conclusion de sa lettre du 3 mars 2009, l'OFAC constate qu'aucun
motif suffisant ne justifie ainsi le reclassement de l'aérodrome de
Payerne dans la catégorie « C », raison pour laquelle celui-ci est
rangé dans la catégorie « D ». Il ajoute que l'ODM a toutefois la
compétence d'autoriser dans des cas très particuliers des vols à
destination ou en provenance de pays tiers et que cette autorité serait
prête à rencontrer la COREB afin de convenir des exceptions tolérées.
C.
Par écriture du 2 avril 2009 au Tribunal administratif fédéral (TAF), la
COREB (ci-après: la recourante) a interjeté recours « contre le refus »
formulé par l'OFAC (ci-après: l'autorité inférieure), en sa lettre du
3 mars 2009, de « procéder au reclassement de l'aérodrome de
Payerne comme aérodrome ouvert aux vols vers ou en provenance
d'Etats hors espace Schengen (catégorie C) » ; elle y précise que,
même si, à son avis, le refus du 3 mars 2009 de l'autorité inférieure ne
constitue pas une décision en droit, n'en contenant ni le titre, ni le
libellé, ni l'indication des voies de droit, elle forme recours « vu
l'écoulement du temps et à toutes fins utiles », afin que « le refus de
l'OFAC du 3 mars 2009 n'entre pas en force s'il devait finalement se
révéler, contre toute attente, qu'il doit être considéré comme une
décision ».
La recourante conclut, principalement, à ce que le refus du 3 mars
2009 de l'autorité inférieure soit considéré comme n'étant pas une
décision et comme n'entraînant aucun effet de droit ; et,
subsidiairement, s'il devait être considéré que le refus du 3 mars 2009
est une décision, à que celle-ci soit annulée et à ce que l'aérodrome
de Payerne soit classé dans la catégorie « C » et ouvert aux vols vers
ou en provenance d'Etats hors espace Schengen.
En substance, la recourante expose d'abord qu'elle a appris de
manière indirecte qu'il n'était pas envisagé d'attribuer à l'aérodrome de
Payerne de statut permettant le trafic aérien direct vers ou en
provenance d'Etats situés hors de l'espace Schengen – ce qui revenait
à l'attribuer à la catégorie résiduelle dite « D ». Or la recourante
explique qu'elle vise la catégorie « C », permettant des vols
occasionnels non réguliers vers ou en provenance d'Etats situés hors
de l'espace Schengen, et qu'elle n'a jamais été consultée et n'a jamais
reçu notification formelle de son statut futur dans le système de
Schengen.
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La recourante invoque ensuite que l'autorité inférieure ne dispose pas
de la compétence de prendre une décision relative au classement
Schengen de l'aérodrome de Payerne ; que le refus de le classer dans
la catégorie « C » constituerait une discrimination inacceptable ; que le
classement de l'aérodrome de Payerne dans la catégorie « C » serait
soutenu par les cantons de Vaud et Fribourg ; qu'une restriction des
vols vers ou en provenance de pays tiers pénaliserait fortement
l'activité de l'aérodrome ; qu'un classement en catégorie « D »
entraînerait des restrictions qui iraient à l'encontre du Plan sectoriel de
l'infrastructure aéronautique (PSIA) adopté par le Conseil fédéral, dont
il résulte que l'aérodrome de Payerne est destiné à un développement
en lien avec l'aviation d'affaires ; que, même si le futur règlement
d'exploitation n'est pas encore approuvé, le trafic aérien civil existerait
déjà, jusqu'à concurrence de 800 mouvements par an ; et que, même
si l'autorité inférieure précise que l'ODM est ouvert à des exceptions
tolérées pour des cas très particuliers, il y aurait lieu d'instaurer à
Payerne, s'agissant du contrôle des personnes et des biens, non pas
un régime de tolérance exceptionnelle, mais un nouveau régime de
principe.
D.
D.a Par écriture du 8 mai 2009, l'autorité inférieure a pris position sur
le recours. En la forme, elle affirme qu'elle n'a pas le rôle d'autorité
disposante pour la mise en oeuvre du code frontières Schengen, ses
compétences se limitant à examiner l'infrastructure aéroportuaire et
les concepts opérationnels des aéroports ; elle est donc dans
l'impossibilité de statuer de manière définitive par voie de décision
formelle, ses compétences se limitant à des tâches de coordination
avec l'ODM et l'AFD. Elle est également d'avis que son courrier du
3 mars 2009 ne constitue pas une décision, n'en représentant aucune
caractéristique propre, et n'est qu'une simple prise de position à
caractère informatif. Elle conclut à ce que le recours soit déclaré
irrecevable, en tant qu'il attaque un acte administratif au sens large.
Quant au fond, l'autorité inférieure y expose que la demande de
reclassement adressée par la recourante a été rejetée parce que le
règlement d'exploitation n'a pas été approuvé, certains points
essentiels, – tels que la conformité avec les normes internationales, la
configuration des infrastructures au sol ou la cohabitation entre le
trafic militaire et civil, ainsi que la gestion de l'espace aérien entre vols
civils et militaires et l'intégration de cet espace dans l'espace aérien
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suisse, – n'ayant pas été clarifiés. De plus, le reclassement dans la
catégorie « C » impliquerait des adaptations de l'infrastructure
aéroportuaire, en ce qui concerne le contrôle des entrées et des
sorties en provenance et vers les pays tiers. Enfin, la modification de
la catégorie de l'aérodrome s'explique par l'insignifiance du trafic vers
les pays tiers enregistré sur l'aérodrome en 2008, puisque seuls 25
mouvements ont été enregistrés.
D.b Par écriture complémentaire du 11 juin 2009, l'autorité inférieure a
confirmé que son courrier du 3 mars 2009 ne constituait pas à
proprement parler une décision, mais une prise de position à caractère
informatif. Elle a précisé que « [l]a procédure convenue au sein du
sous-groupe de travail ''Aéroports'' n'a pas pour finalité une décision
susceptible de recours mais l'appréciation d'une demande de
reclassement par les autorités fédérales représentées au sein du
sous-groupe ». Elle en a déduit que la question de l'autorité fédérale
habilitée à rendre une décision ne se posait pas et qu'aucune
transmission du dossier au sens de l'art. 8 al. 1 de la loi fédérale du 20
décembre 1968 sur la procédure administrative fédérale (PA) n'était
requise ; ce ne serait, a-t-elle ajouté, que si elle avait dû répondre
expressément à la demande de la COREB par une décision
susceptible de recours qu'elle aurait déterminé l'autorité compétente et
transmis l'affaire à cette dernière.
E.
Par lettre du 15 juillet 2009, la recourante a informé le Tribunal
administratif fédéral qu'elle avait pris contact avec l'ODM et l'AFD afin
de trouver une solution amiable au litige. En ce sens, elle requérait,
principalement, une suspension de la cause jusqu'à droit connu sur
cette solution amiable ; et, subsidiairement, une prolongation de délai
de trois mois pour déposer ses observations finales et moyens de
preuve.
Invitée à se prononcer, l'autorité inférieure a conclu au rejet de cette
requête par écriture du 4 septembre 2009, cela au motif que les
contacts menés par la recourante avec l'ODM et l'AFD ne
concernaient pas directement la présente procédure. Par écriture du
2 octobre 2009, la recourante a maintenu sa requête de suspension ;
subsidiairement, elle a requis un délai de trois mois pour parvenir à un
accord amiable ou, à défaut, pour déposer des observations finales.
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F.
Les parties ont saisi le Tribunal administratif fédéral de leurs
observations finales dans le délai imparti au 6 janvier 2010. La cause
a ensuite été gardée à juger par ordonnance du 14 janvier 2010.
Par lettre du 25 janvier 2010, la recourante a souhaité confirmer que la
conclusion principale de son recours tendait, sous suite de frais et
dépens, à faire constater qu'il n'y avait pas lieu de traiter le courrier de
l'autorité inférieure du 3 mars 2009 comme une décision ; elle s'est
réservée en outre le droit de produire ultérieurement des pièces
relatives à la question de la classification de l'aérodrome de Payerne.
G.
Il sera revenu au besoin sur les faits et arguments des parties dans les
considérants en droit qui suivent.
Droit :
1.
1.1 La procédure de recours est régie par la PA (RS 172.021), pour
autant que la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral
(LTAF, RS 173.32) n'en dispose pas autrement (art. 37 LTAF). Le
Tribunal administratif fédéral examine d'office et librement la
recevabilité des recours qui lui sont soumis (art. 7 al. 1 PA).
1.2 En l'occurrence, l'OFAC, en sa qualité d'unité de l'administration
fédérale centrale (cf. annexe de l'ordonnance du 25 novembre 1998
sur l'organisation du gouvernement et de l'administration [OLOGA, RS
172.010.1], par renvoi de son art. 6 al. 4), constitue une autorité
inférieure au Tribunal de céans au sens de l'art. 33 let. d LTAF. Il n'y a
par ailleurs pas de cas d'irrecevabilité du recours tenant à la matière
déduit de l'art. 32 LTAF.
2.
2.1 Aux termes de l'art. 48 al. 1 PA, la qualité pour recourir est
reconnue à quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité
inférieure ou a été privé de la possibilité de le faire, est spécialement
atteint par la décision attaquée, et a un intérêt digne de protection à
son annulation ou à sa modification. L'intérêt digne de protection n'est
pas nécessairement de nature juridique ; un simple intérêt de fait
d'ordre purement économique, matériel ou idéal suffit (ATF 131 I 153
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consid. 6.4). Il doit être qualifié (personnel, pratique et actuel). La
jurisprudence retient à cet égard que le recourant a un intérêt
personnel lorsqu'il est touché plus que quiconque par la décision
attaquée et se trouve avec l'objet du litige dans une relation
particulièrement étroite et digne de considération ; l'intérêt est pratique
lorsque l'admission du recours procure un avantage au recourant ; il
est actuel lorsqu'il existe non seulement au moment où le recours a
été déposé, mais également lors du prononcé de la décision sur
recours (ATF 125 II 417 consid. 2, ATF 130 V 560 consid. 3.3).
2.2 En l'espèce, la recourante est un groupement de collectivités
publiques constitué sous la forme d'une association. Elle remplit les
conditions de l'art. 48 al. 1 PA précitées, en sa qualité d'exploitant civil
de l'aérodrome de Payerne et de destinataire de la lettre du 3 mars
2009. Cela étant, il convient de considérer que son intérêt au recours
n'est ni pratique ni actuel, dans la mesure même où, d'une part,
l'autorité inférieure dénie à son courrier du 3 mars 2009 la qualité de
décision au sens de l'art. 5 al. 1 PA, et où, d'autre part, l'absence de
cette qualité décisoire, qui n'est pas contestée par la recourante, doit
être confirmée en droit, comme il sera vu ci-après (consid. 3.4). Il
s'ensuit qu'un intérêt à l'annulation ou la modification de la décision
attaquée, comme l'art. 48 al. 1 let. c PA le requiert, ne saurait, en
l'occurrence, être reconnu (cf. VERA MARANTELLI-SONANNINI/SAID HUBER, in
Waldmann/Weissenberger, VwVG-Praxiskommentar zum Bundes-
gesetz über das Verwaltungsverfahren, Zurich/Bâle/Genève 2009, n.15
ad art. 48 PA).
3.
3.1 Selon l'art. 5 al. 1 PA, sont considérées comme décisions les
mesures prises par les autorités dans les cas d'espèce qui, fondées
sur le droit public fédéral, ont pour objet de créer, modifier ou
d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence,
l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations (let. b), ou de
rejeter ou déclarer irrecevables des demandes tendant à créer,
modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (let. c). Les
décisions doivent en outre respecter les règles de forme énoncées aux
art. 34 ss PA. Elles doivent ainsi être notifiées par écrit aux parties
(art. 34 al. 1 PA). Même si l'autorité les notifie sous la forme de lettre,
elles doivent être désignées comme telles, motivées, et mentionner les
voies de recours (art. 35 al. 1 PA). Une notification irrégulière ne peut
entraîner aucun préjudice pour les parties (art. 38 PA).
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En cas d'incertitude sur le caractère décisoire d'une lettre, il n'importe
pas de déterminer si cet acte administratif est désigné comme une
décision ou s'il remplit les conditions formelles d'une décision, mais
bien plutôt s'il correspond aux conditions matérielles posées par
l'art. 5 al. 1 PA à la reconnaissance d'une décision (cf. arrêt du Tribunal
fédéral 2C_245/2007 du 10 octobre 2007; arrêt du Tribunal
administratif fédéral A-6935/2007 du 17 décembre 2008 consid. 5.1).
3.2 En l'espèce, par la missive du 3 mars 2009 en cause, l'autorité
inférieure a informé la recourante qu'elle avait examiné la requête
avec l'ODM et l'AFD, et que, dans le contexte actuel, il n'était pas
possible de donner une suite favorable à la requête de placer
l'aérodrome de Payerne en catégorie « C », lequel était donc rangé
dans la catégorie « D ». Tant la recourante que l'autorité inférieure
considèrent que ce courrier du 3 mars 2009 n'est pas une décision.
Selon la recourante, il ne s'agit pas d'une décision car elle n'est pas
désignée comme telle et ne contient pas de voies de droit. L'autorité
inférieure, quant à elle, rappelle qu'elle n'a pas le pouvoir de se
prononcer sur l'établissement des frontières extérieures Schengen,
cette tâche incombant à l'ODM, conformément à l'art. 21 al. 1 de
l'ordonnance du 22 octobre 2008 sur l'entrée et l'octroi de visas (OEV,
RS 142.204) ; elle estime, par ailleurs, que son courrier du 3 mars
2009 n'a pas de caractère contraignant et qu'il ne doit être considéré
que comme une « simple prise de position à caractère informatif ».
3.3
3.3.1 Il est de jurisprudence que la reconnaissance par le Tribunal
administratif fédéral de la validité matérielle d'une décision prise par
une autorité fédérale inférieure dépend de la compétence de cette
autorité de statuer en la cause. Cette compétence ne constitue
toutefois pas une condition de la recevabilité du recours formé contre
la décision auprès du Tribunal administratif fédéral. En effet, si une
autorité inférieure incompétente statue, elle rend une décision qui,
annulable ou nulle, fondera le bien-fondé du recours dirigé contre elle
auprès du Tribunal administratif fédéral (cf. ATF 132 V 93 consid. 1.2,
ATF 127 V 29 consid. 4; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER,
Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Bâle 2008, n. 3.9 et
les références citées).
3.3.2 Comme il a été relevé par l'autorité inférieure, l'art. 21 al. 1 OEV
a la teneur suivante : « L’ODM fixe, après entente avec l’Administration
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fédérale des douanes, les autorités fédérales et cantonales habilitées
à effectuer les vérifications sur les personnes et l’Office fédéral de
l’aviation civile, les frontières extérieures Schengen en Suisse. » Il
appert ainsi qu'il revient bien à l'ODM de se prononcer sur la requête
de la recourante, tandis que l'autorité inférieure ne doit en principe
être que "consultée" durant la phase d'instruction.
3.4 Le fait que la recourante et l'autorité inférieure considèrent toutes
deux – pour des raisons qui leur sont propres à chacune – que
l'écriture du 3 mars 2009 ne constitue pas une décision laisse à tout le
moins supposer que l'autorité inférieure n'avait pas l'intention de
rendre une décision formelle, et que la recourante l'a compris en ce
sens. Or l'analyse objective de la lettre du 3 mars 2009 en recours
vient confirmer ce constat.
3.4.1 Comme il a été vu (consid. 3.3.2), il s'avère que l'autorité
inférieure était incompétente pour se déterminer sur la requête de la
recourante tendant à promouvoir l'aérodrome de Payerne de la
catégorie « D » à la catégorie « C ». Sa lettre du 3 mars 2009 ne
constitue pas pour autant une décision d'incompétence au sens de
l'art. 5 al. 1 PA.
3.4.2 En effet, la situation est d'abord différente de celle dans laquelle
une autorité normalement compétente informe à tort un requérant
qu'elle est incompétente (cf. ATF 127 V 29 consid. 4) ou dans laquelle
une décision a été rendue à tort par une autorité incompétente
(cf. décision du 15 mai 1996 de la Commission fédérale de recours du
Département fédéral de l'économie [DFE], in Jurisprudence des
autorités administratives de la Confédération [JAAC] 61.54 consid.1.5).
En effet, lorsque l'autorité de première instance a ignoré qu'une
condition mise à l'examen du fond du litige faisait défaut et a statué au
fond, c'est un motif pour le Tribunal de céans, saisi de l'affaire,
d'annuler – au besoin d'office – la décision en question (cf. consid.
3.3.1 ci-avant). Mais tel n'est pas le cas, lorsque, comme dans
l'espèce, une autorité effectivement incompétente, et dont
l'incompétence n'est pas contestée, informe un requérant sur la
situation juridique de la cause.
C'est ensuite ainsi que l'autorité inférieure n'avait, en l'occurrence, ni à
rendre une décision d'irrecevabilité (art. 9 al. 2 PA) ni à transmettre
l'affaire à l'autorité compétente (art. 8 al. 1 PA), dans la mesure même
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où la recourante n'a jamais affirmé la compétence de l'autorité
inférieure. La recourante aurait d'ailleurs pu demander une décision
formelle de la part de l'autorité inférieure ou soumettre sa demande de
reclassement à l'autorité compétente, soit l'ODM, au lieu de former un
recours contre la réponse de l'autorité inférieure du 3 mars 2009.
3.5 Il s'ensuit qu'il y a lieu de confirmer la position de l'autorité
inférieure, selon laquelle son écriture du 3 mars 2009 ne constitue pas
une décision au sens de l'art. 5 al. 1 PA, et ce, indépendamment
même du fait que cette écriture ne respecte pas les exigences
formelles des art. 34 ss PA.
4.
Ainsi donc, faute d'objet attaqué, le recours doit-il être déclaré
irrecevable (voir aussi arrêt du Tribunal fédéral 2C_245/2007 du 10
octobre 2007 consid. 3.5).
5.
Le présent arrêt a par ailleurs pour conséquence que la demande de
suspension de la procédure formulée par la recourante en date du 15
juillet 2009 est désormais sans objet. La recourante ne l'a d'ailleurs
pas renouvelée en ses conclusions finales.
6.
Selon l'art. 63 al. 1 PA, les frais de procédure sont mis à la charge de
la partie qui succombe. Si l'autorité recourante qui succombe n'est pas
une autorité fédérale, l'art. 63 al. 2 PA, 2ème phrase, prévoit que les
frais de procédure sont mis à sa charge, dans la mesure où le litige
porte sur des intérêts pécuniaires de collectivités ou d'établissements
autonomes.
Dans le cas présent, vu sa composition et ses tâches, la recourante
peut être assimilée à une autorité. Elle ne se verra toutefois pas
imposer de frais, le litige ne portant pas sur ses intérêts pécuniaires.
C'est d'ailleurs la raison pour laquelle aucune avance de frais n'a été
requise dans la présente procédure. Enfin, vu l'issue de celle-ci, il
n'est pas alloué de dépens (art. 64 al. 1 PA).
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est irrecevable.
2.
La requête de suspension de la procédure formée par la recourante le
15 juillet 2009 devient sans objet.
3.
Il n'est pas perçu de frais de procédure.
4.
Il n'est pas alloué de dépens.
5.
Le présent arrêt est adressé :
- à la recourante (Acte judiciaire)
- à l'autorité inférieure (n° de réf. 6349/3/34/34-09 ; Recommandé)
- au Secrétariat général du Département fédéral de l’environnement,
des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC) (Acte
judiciaire)
- à l'Office fédéral des migrations (ODM ; Recommandé)
- à la Direction générale des douanes (DGD ; Recommandé)
Le président du collège : Le greffier :
Jérôme Candrian Gilles Simon
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Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral,
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public,
dans les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La
décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au
mémoire, pour autant qu'ils soient en mains de la partie recourante
(voir art. 42 LTF).
Expédition :
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