B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour I
A-223/2015
Ar r ê t d u 2 2 s e p t emb r e 2 0 1 5
Composition
Jérôme Candrian (président du collège),
Claudia Pasqualetto Péquignot, Kathrin Dietrich, juges,
Olivier Bleicker, greffier.
Parties
X._______,
représenté par Me Patrick Mangold, avocat,
Place Saint-François 5, CP 7108, 1002 Lausanne,
recourant,
contre
Administration fédérale des douanes AFD,
Centre immobilier Genève, Avenue Louis-Casaï 84,
Case postale, 1211 Genève 28,
autorité inférieure.
Objet
Nouvelle estimation des logements de service.
A-223/2015
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Faits :
A.
X._______ est membre du personnel des postes de gardes-frontière (po
gfr […]) de la Région VI (Genève). L’Administration fédérale des douanes
AFD lui a attribué un logement de service de trois pièces (69.30 m2 ; n°
[…]) à (…). Le dédommagement mensuel a été fixé à 628 francs
(7'536 francs par année), charges non comprises (92 francs).
B.
B.a Le 29 septembre 2014, l'Administration fédérale des douanes AFD,
représentée par le Centre immobilier – Genève, a informé X._______ que
le dédommagement mensuel de son logement de service serait porté, en
trois étapes, à 939 francs (augmentation de 311 francs répartie sur trois
ans). Les 13 et 14 octobre 2014, X._______ s’est opposé à cette
augmentation et a demandé le prononcé d’une décision.
B.b Par décision du 24 novembre 2014, l'Administration fédérale des
douanes AFD a fixé le dédommagement mensuel du logement n°(…) à 939
francs, charges non comprises, avec une première augmentation de 150
francs au 1er janvier 2015, puis de 150 francs au 1er janvier 2016 et, enfin,
de 11 francs au 1er janvier 2017. Elle a retenu, pour l'essentiel, que la
surface de plancher nette du logement n°(…), mesurée selon la norme de
la société suisse des ingénieurs et des architectes SIA 416, se montait à
79.10 m2, que la valeur au mètre carré s'élevait à 150 francs et, enfin, qu'il
convenait de tenir compte d'une déduction de 5 % (équipement non
complet).
C.
Le 12 janvier 2015, X._______ (ci-après : le recourant) a formé un recours
contre cette décision devant le Tribunal administratif fédéral. Il conclut à
l'annulation de la décision du 24 novembre 2014. Il considère, en
substance, que l'Administration fédérale des douanes ne pouvait écarter
l'application des art. 253 ss et 269 du code des obligations du 30 mars
1911 (CO, RS 220) relatives au contrat de bail, que toute hausse du
dédommagement de son logement de service nécessitait une modification
écrite de son contrat de travail et, enfin, que cette hausse a été établie en
violation du principe de la proportionnalité.
D.
Le 13 mars 2015, l'Administration fédérale des douanes AFD (ci-après :
l'autorité inférieure) a répondu au recours en concluant à son rejet.
A-223/2015
Page 3
E.
Le 17 avril 2015, le Tribunal administratif fédéral a attribué l'effet suspensif
au recours.
F.
Le 23 avril 2015, le recourant a renoncé à déposer des observations
finales.
La cause a ensuite été annoncée comme gardée à juger.
G.
Les autres faits et arguments de la cause seront abordés, si nécessaire,
dans les considérants en droit qui suivent.
Droit :
1.
1.1 La procédure de recours est régie par la loi fédérale du 20 décembre
1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021), pour autant que la
loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32)
n'en dispose pas autrement (art. 37 LTAF). Le Tribunal examine d'office et
librement sa compétence (art. 7 PA) ainsi que la recevabilité des recours
qui lui sont soumis.
1.2 Sous réserve de l'exception prévue à l'art. 32 al. 1 let. c LTAF, le
Tribunal administratif fédéral est compétent, en vertu de l'art. 36 al. 1 de la
loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers,
RS 172.220.1), pour connaître des recours contre les décisions, au sens
de l'art. 5 PA, prises dans une cause relevant du droit de la fonction
publique. Tel est bien le cas en l'espèce, l’acte attaqué rendu en application
du droit public fédéral par la Direction générale des douanes, représentée
par le Centre immobilier Cgfr – Genève, dans ses fonctions comme autorité
compétente et précédente au Tribunal administratif fédéral (art. 33 let. d
LTAF ; cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral A-7333/2014 du 27 mai
2015 consid. 1.1).
1.3 Destinataire de la décision attaquée, qui lui signifie une augmentation
de 311 francs, répartie sur trois ans, du dédommagement mensuel de son
logement de service, le recourant est particulièrement atteint et a un intérêt
digne de protection à requérir son annulation ou sa modification (art. 48 al.
1 PA). Il a donc qualité pour recourir.
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Page 4
1.4 Présenté au surplus dans le délai (art. 50 al. 1 PA) et les formes (art. 52
al. 1 PA) prescrits par la loi, le recours est ainsi recevable.
2.
2.1 En sa qualité d’autorité de recours, le Tribunal dispose d’un plein
pouvoir d’examen en fait et en droit. Il revoit librement l’application du droit
par l’autorité inférieure, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir
d’appréciation, la constatation des faits et l’opportunité de la décision
attaquée (art. 49 PA). Le Tribunal applique le droit d’office, sans être lié par
les motifs invoqués (art. 62 al. 4 PA), ni par l’argumentation juridique
développée dans la décision entreprise (ATAF 2014/24 consid. 2.2).
2.2 L'objet du recours porte sur la validité en droit de l'augmentation
du dédommagement du logement de service imposée au recourant.
3.
Il convient de commencer par déterminer si la contestation entre les parties
relève du droit privé ou du droit public.
3.1 La jurisprudence s'appuie sur plusieurs critères pour déterminer si une
contestation relève du droit privé ou du droit public (cf. arrêt du Tribunal
fédéral 2C_404/2012 du 11 février 2013 consid. 4.1.1 ; arrêt du Tribunal
administratif fédéral A-6175/2013 du 12 février 2015 consid. 2.3.1 et réf.
cit.). Les normes de droit privé sont essentiellement horizontales, alors que
celles de droit public sont verticales dans les relations juridiques qu'elles
régissent. A cet égard, il s'agit d'examiner si la norme sauvegarde
exclusivement ou principalement l'intérêt public ou les intérêts privés
(critère des intérêts), si elle réglemente la réalisation de tâches publiques
ou l'exercice d'une activité publique (critère fonctionnel), si les rapports
qu'elle organise subordonnent une partie à l'autre en fait ou en droit ou les
fait traiter d'égal à égal à tous points de vue (critère de la subordination),
ou enfin si la violation de la norme entraîne une sanction relevant du droit
privé (par exemple, nullité d'un acte juridique) ou une sanction relevant du
droit public (par exemple, révocation d'une autorisation) en vertu du critère
modal ou de la sanction. Aucun de ces critères ne l'emporte a priori sur les
autres. Il faut en effet garder à l'esprit que la délimitation entre droit privé
et droit public répond à des fonctions totalement différentes suivant les
nécessités de la réglementation en cause et, notamment, selon les
conséquences juridiques pouvant en découler dans chaque affaire ; ces
exigences ne peuvent pas être théoriquement réunies en un seul critère
distinctif qui ferait définitivement autorité, mais requièrent au contraire une
approche modulée et pragmatique (cf. ATF 138 II 134 consid. 4.1).
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Page 5
3.2 Contrairement aux locaux d'habitation en faveur desquels des mesures
d'encouragement ont été prises par les pouvoirs publics et dont le loyer est
soumis au contrôle d'une autorité (art. 253b al. 3 CO), le droit des
obligations ne règle pas expressément la question de savoir si le droit privé
du bail est applicable aux logements de service des agents publics. Le CO
ne contient d’ailleurs plus aucune disposition sur les logements de service
depuis le 1er juillet 1990 (cf. anc. art. 267c let. b CO ; PETER
BURKHALTER/EMMANUELLE MARTINEZ-FAVRE, Commentaire SVIT du droit
du bail, 2011, p. 17). A cet égard, la doctrine et la jurisprudence s’accordent
sur la circonstance que les pouvoirs publics peuvent réglementer
l’utilisation de logements de service, lorsque ceux-ci présentent un lien
étroit avec un rapport de service régi par le droit public (cf. arrêt du Tribunal
fédéral 2P.206/1998 du 1er mars 1999, publié in Mietrechtspraxis [MP] 2000
p. 65, arrêt du Tribunal fédéral du 3 novembre 1995, publié in : Zbl 1997
p. 71 ss, MP 1995 p. 58 et Revue de droit administratif et de droit fiscal
[RDAF] 1998 I p. 696 ; arrêt de la Cour de justice de la République et
canton de Genève, Chambre d'appel en matière de baux et loyers, 15 juin
1998, D.S. c. SI L.P. publié in : Semaine Judiciaire [SJ] 1999 I 29 ; DAVID
LACHAT, Le bail à loyer, 2008, p. 71 n° 1.2.1 i.f. ; SIDONIE MORVAN/DAVID
HOFMANN, Questions choisies de procédure civile genevoise en matière de
baux et loyers, publié in : SJ 2008 II 74 ; PETER HÄNNI, Das öffentliche
Dienstrecht der Schweiz, 2ème éd., 2008, p. 312 ; PETER HIGI, Zürcher
Kommentar, 1994, n° 20 ad art. 253 CO, p. 80 s.).
Un tel lien étroit doit être reconnu lorsque le rapport de droit est au service
direct du bon accomplissement d'une tâche publique (ATF 103 II 227
consid. 3 ; cf. arrêt du Tribunal fédéral 4A_250/2015 du 21 juillet 2015
consid. 4a, 2P.206/1998 précité consid. 2a) ; peu importe que cette tâche
ait ou non un caractère d'acte de souveraineté et qu'elle puisse
éventuellement être exercée aussi par une entreprise privée. C'est ainsi le
critère du but qui est déterminant (voir ég. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 6ème éd., 2010, p. 237 n° 1058 ; PETER
MÜNCH/MARKUS METZ, Stellenwechsel und Entlassung, 2ème éd., 2012,
p. 16 n° 1.39 ; THOMAS MERKLI, ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH HERZOG,
Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton
Bern, 1997, p. 336).
3.3 Dans le cas présent, le logement de service a été attribué au recourant,
afin qu'il puisse remplir au mieux ses obligations professionnelles, au vu
des contraintes liées à sa fonction (services de piquet, tâches de
surveillance, etc. ; voir ég. Feuille fédérale [FF] 1999 I 1443). L'utilisation
du logement n° (…) est ainsi dans un rapport étroit, direct et fonctionnel
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avec le service de l'Etat. Elle est par conséquent soumise au droit public
fédéral (cf. arrêt A-7333/2014 précité consid. 1.1 ; décision de la
Commission fédérale de recours en matière de personnel fédéral CRP du
15 février 2001, CRP 2000-025, consid. 1a/cc, publié in : Jurisprudence
des autorités administratives de la Confédération [JAAC] 65.81 ; LUKASZ
GREBSKI/JASMIN MALLA, in : PORTMANN/UHLMANN, Bundespersonalgesetz,
2013, p. 380 ss). Il faut d'ailleurs insister, en l'espèce, sur la circonstance
que le droit du bail ne saurait porter sur des choses qui servent à l'usage
public ou à remplir des tâches publiques (arrêt du Tribunal fédéral
4A_250/2015 précité consid. 4a). En vertu du principe de la primauté du
droit public sur le droit privé, la seule voie de droit fédéral qui peut entrer
en considération est donc celle ouverte par le droit public, ce dont il suit la
compétence de l'autorité inférieure pour statuer sur l'augmentation du
logement de service du recourant par voie décisionnelle. Le recourant n'en
disconvient pas.
4.
4.1 L'application du droit public à la relation nouée entre le recourant et
l'Etat à propos de son logement de service a notamment pour corollaire
que l'Etat est tenu, dans sa mise en œuvre, de respecter les principes
constitutionnels régissant l'ensemble de son activité, tels la légalité (art.
5 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril
1999 [Cst., RS 101]), la bonne foi (art. 5 al. 3 et art. 9 Cst.), l'égalité de
traitement (art. 8 al. 1 Cst.), l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.) ou
encore le droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst. ; arrêt du Tribunal fédéral
2P.63/2003 du 29 juillet 2003 consid. 2.3). Il devra également prendre en
considération le principe de la proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst.). Les
dispositions de procédure du droit privé du bail (art. 274 ss CO) ne peuvent
en revanche trouver application en l'espèce, étant donné la nature de droit
public des rapports en cause (cf. GREBSKI/MALLA, op. cit., ch. marg. 48 p.
384). Il faut réserver cependant les règles du droit privé du bail qui
contiennent des principes juridiques généraux, dont la non-observation
devrait être considérée comme une violation des considérations de justice
fondamentales (RDAF 1998 I p. 697) et qui, à ce titre, ont vocation à
s'appliquer à l'ensemble de l'ordre juridique. L'application du droit privé à
titre de droit public supplétif n'oblige cependant pas le juge administratif à
interpréter les normes concernées comme elles le sont en droit privé ; il
peut tenir compte des spécificités du droit public (ATF 139 I 57 consid. 5.1,
ATF 138 I 232 consid. 6.1).
S'agissant du grief relatif au défaut de la forme écrite au sens de l'art. 13
LPers, il convient de retenir que, si l'utilisation d'un logement de service par
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l'employé est liée aux rapports de service, elle ne concerne toutefois pas
directement l'exécution même des tâches que celui-ci doit accomplir (cf.
JAAC 65.81 consid. 1a/cc). Il en résulte que l'art. 13 LPers, ainsi que ses
dispositions d'exécution, ne sont pas applicables en l'espèce.
4.2 Au titre du droit public applicable, il résulte de l'art. 21 al. 1 let. b LPers
que les dispositions d'exécution de la législation sur le personnel de la
Confédération peuvent prévoir que l'employé doit, si sa fonction l'exige,
occuper un appartement de fonction ; les dispositions d'exécution peuvent
réglementer les rapports juridiques à des conditions pouvant déroger à la
législation sur le droit du bail. Sur cette base, le Conseil fédéral a prévu, à
l'art. 90 de l'ordonnance du 3 juillet 2001 sur le personnel de la
Confédération (OPers, RS 172.220.111.3), que le Département fédéral des
finances DFF définit les principes applicables à l'utilisation de logements
de service et au montant à payer à ce titre (art. 90 al. 1 OPers) ; ensuite,
les départements fixent les modalités dans leur domaine d'activité (art. 90
al. 2 OPers). L'art. 21 let. c de l'ordonnance concernant la gestion de
l'immobilier et la logistique de la Confédération du 5 décembre 2008 (OILC,
RS 172.010.21) rappelle également que des règles particulières
s'appliquent à l'utilisation et l'exploitation de logements de service et
renvoie à l'art. 90 OPers précité.
4.3 A cet égard, comme le précise l'art. 59 de l'ordonnance du Département
fédéral des finances DFF du 6 décembre 2001 concernant l'ordonnance
sur le personnel de la Confédération (O-OPers, RS 172.220.111.31),
l'employé qui utilise un logement de service doit verser un
dédommagement et des charges. Le montant du dédommagement est
calculé en fonction de la surface du logement et de son prix au mètre carré.
Il tient compte du niveau des loyers pratiqués au niveau local ainsi que des
avantages et des inconvénients du logement. (art. 59 al. 1 O-OPers). Le
DFF édicte des directives sur le dédommagement et les charges à payer
pour l'utilisation d'un logement de service (art. 59 al. 2 O-OPers).
Se fondant sur ces dispositions, le DFF a édicté des directives, le 1er août
2013, sur le dédommagement et les charges à payer pour l'utilisation d'un
logement de service. Celles-ci prévoient que le dédommagement se
calcule en multipliant la surface au sol du logement par le prix au mètre
carré. Le montant obtenu est arrondi au franc supérieur ou inférieur (ch. 3.1
al. 1). Pour un appartement à partir de trois pièces, le dédommagement se
calcule sur la base d'un niveau d'équipement usuel sur le marché. Les
appartements plus petits et les studios peuvent présenter un niveau
d'équipement moindre (par ex. pas de lave-vaisselle). Si cela est
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Page 8
techniquement possible et financièrement acceptable, les installations
manquantes seront acquises ultérieurement (ch. 3.1 al. 2).
5.
5.1 Il sied à présent d'expliquer les délégations de compétence prévues
par la LPers pour fixer le dédommagement des logements de service.
5.1.1 L'art. 37 al. 1 phr. 1 LPers confère au Conseil fédéral la compétence
générale d'édicter les dispositions d'exécution de la loi. Il pouvait déléguer
ce pouvoir aux employeurs ou, si des raisons objectives l'exigeaient, à des
services spécialisés (cf. art. 37 al. 3 anc. LPers ; RO 2001 907). L'art. 37
al. 3 anc. LPers n’indiquait toutefois pas expressément les compétences
que le Conseil fédéral pouvait déléguer. A l'occasion de la dernière révision
d'ampleur de la LPers, le législateur a décidé de clarifier cette disposition.
Aux termes de l'art. 37 al. 3 LPers (refonte), entré en vigueur le 1er juillet
2013, les employeurs édictent les dispositions d'exécution, pour autant que
la LPers ne réserve pas cette compétence au Conseil fédéral. Ainsi,
découlant dorénavant directement de la loi, la compétence de réglementer
n'a pas besoin d'être déléguée par le Conseil fédéral (FF 2011 6193). En
d'autres termes, si la LPers habilite le Conseil fédéral à édicter des
dispositions d'exécution, il ne peut déléguer cette compétence. En
revanche, chaque fois que la LPers renvoie aux "dispositions d'exécution",
il appartient aux employeurs de les édicter directement (FF 2011 6193 s.).
Les employeurs sont les organes énumérés à l'art. 3 al. 1 LPers, à savoir
le Conseil fédéral (pour l'administration fédérale), l'Assemblée fédérale
(pour les Services du Parlement), les Chemins de fer fédéraux, le Tribunal
fédéral, le Ministère public de la Confédération et l'Autorité de surveillance
du Ministère public de la Confédération. Selon l'art. 3 al. 2 LPers, les
départements, la Chancellerie fédérale, les groupements, les offices et les
unités administratives décentralisées sont également considérés comme
employeurs dans la mesure où le Conseil fédéral leur délègue les
compétences nécessaires à cet effet.
L'art. 21 al. 1 let. b LPers ne définit pas quelle est l'autorité habilitée à
adopter les dispositions d'exécution en matière de logement de service.
Conformément à l'art. 37 al. 3 anc. LPers, le Conseil fédéral a pu déléguer
cette compétence au DFF, en sa qualité de principal employeur concerné
(art. 90 al. 1 OPers). Depuis le 1er juillet 2013, la compétence du DFF peut
se fonder directement sur l'art. 37 al. 3 LPers (refonte), en sa qualité
d'employeur désigné par le Conseil fédéral sur la base des art. 3 al. 2 LPers
et art. 2 al. 4 OPers. Le DFF y a donné suite en adoptant l'art. 59 O-OPers,
qui constitue le fondement des directives applicables en l'espèce.
A-223/2015
Page 9
5.1.2 Il résulte de l'art. 21 al. 1 let. b LPers que le législateur fédéral a
délégué de manière relativement large la compétence d'édicter des
dispositions d'exécution relatives aux droits et obligations afférents aux
appartements de fonction. Il est également intéressant de relever que le
Rapporteur du Conseil national a souligné, lors des débats, la nécessité,
pour les douaniers en particulier, d'effectuer des rotations géographiques
imposées par l'exercice de leur fonction et de disposer, à cet effet, d'une
législation relative à leur logement de service applicable en
pratique (BO 1999 CN 2096). Par suite, le DFF peut préciser et détailler
l'art. 21 LPers et, au vu de la délégation expresse figurant dans la loi, il peut
poser des règles qui restreignent les droits des administrés ou leur
imposent des obligations, à condition que ces règles soient conformes au
but de la loi. Dans ce contexte, l’art. 21 al. 1 LPers n’offre cependant pas
un blanc-seing au DFF pour régler les rapports juridiques des employés
auxquels un logement de service est attribué. D’une part, l'employeur est
tenu de respecter les principes constitutionnels régissant l'ensemble de
l’activité de l’Etat. Ainsi, le principe de la proportionnalité exige en
particulier que le dédommagement fixé par le département ne soit pas en
disproportion évidente avec la valeur objective de la prestation fournie et
se situe dans une limite raisonnable. A cet égard, la jurisprudence a
considéré que la mesure la plus fiable de l’adéquation d’une estimation du
logement de service est certainement celle des 70 % du loyer d’objets
comparables selon les usages locaux (cf. JAAC 65.81 consid. 5d). D’autre
part, les départements doivent respecter la politique du personnel (art. 4
LPers) et le Conseil fédéral coordonne et dirige la mise en œuvre de cette
politique (art. 5 et 37 al. 1 LPers ; FF 1999 II 1454). Il lui appartient donc
de s’assurer, notamment, que les mesures et les décisions prises par les
départements sont conçues de manière à ce qu’elles contribuent à la
compétitivité de la Confédération sur le marché de l’emploi et à la
réalisation des objectifs mentionnés à l’art. 4 al. 2 et al. 3 LPers. C'est
d'ailleurs la raison pour laquelle le Conseil fédéral a chargé le DFF de
définir, pour l'ensemble des départements, les principes applicables à
l'utilisation des logements de service et au montant à payer à ce titre
(art. 90 al. 1 OPers) ; soit d'édicter les directives du DFF du 1er août 2013
(art. 59 al. 2 O-OPers). Dans ce cadre, le chiffre 3.6 al. 1 des directives du
DFF du 1er août 2013 rappelle que, en principe, le dédommagement pour
le logement de service doit représenter environ 70 % du loyer d'objets
comparables selon les usages locaux ou environ 80 % du loyer de
logements coopératifs du personnel de la Confédération au même lieu ou
dans des lieux présentant des conditions similaires.
A-223/2015
Page 10
5.2 Sur le vu de ce qui précède, le Tribunal estime que les règles édictées
par le DFF s’inscrivent dans le cadre d’une mise en œuvre régulière de la
législation sur le personnel de la Confédération, conformément aux
délégations de compétence prévues dans ces textes, et peuvent déroger
aux règles fixées aux art. 253 ss et 269 CO (art. 21 al. 1 let. b LPers). L'O-
OPers et les directives qui s'y rapportent ont de plus régulièrement été
tenues à la disposition du recourant (notamment sur l'Intradouane) et ces
dernières prescriptions concernent un petit cercle d'intéressés directs
appelés à assumer une obligation. Les directives du DFF n'avaient dès lors
pas à être publiées au Recueil officiel du droit fédéral (cf. art. 5 al. 1 let. a
de la loi fédérale du 18 juin 2004 sur les recueils du droit fédéral et la Feuille
fédérale [LPubl, RS 170.512]) ou au Recueil systématique du droit fédéral
(art. 11 al. 1 LPubl). La teneur des dispositions d'exécution du DFF
respecte dès lors le principe de la légalité.
6.
6.1 Le recourant affirme que les modalités fixées dans les directives du
DFF pour estimer le dédommagement de son logement de service
écartent, sans droit, les règles déterminantes au droit du bail et aboutissent
à un résultat disproportionné.
L'autorité inférieure lui oppose que les directives ont été appliquées
correctement et qu'elles peuvent réglementer les rapports juridiques en
cause à des conditions dérogeant à la législation sur le droit du bail.
6.2 Il a été vu que les règles du droit du bail du CO n'étaient pas applicables
en l'espèce. Pour le surplus, il convient de considérer ce qui suit.
6.2.1 L'occupation d'un logement de service excède l'usage commun et
peut de ce fait donner lieu à la perception d'un dédommagement. Les
dédommagements perçus pour l'usage particulier d'un bien appartenant à
l'Etat sont soumis au principe de la proportionnalité. Ce principe implique
que le montant du dédommagement soit en rapport avec la valeur objective
de la prestation fournie et reste dans des limites raisonnables. La valeur
de la prestation se mesure soit à son utilité pour l'administré (y compris de
sa situation économique), soit à son coût par rapport à l'ensemble des
dépenses de l'activité administrative en cause (ATAF 2010/34 consid. 9.2,
ATAF 2008/3 consid. 3.4.1). Lorsque la prestation en cause est également
fournie par des privés, il est possible de se baser sur sa valeur marchande
(ATF 122 I 279 consid. 6c). Il s'ensuit que le montant du dédommagement
peut être calculé selon un certain schématisme tenant compte de la
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Page 11
vraisemblance et de moyennes (cf. arrêt du Tribunal fédéral 2C_329/2008
du 15 octobre 2008 consid. 4.2).
Le montant du dédommagement doit cependant être établi selon des
critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas
justifiées par des motifs pertinents (ATF 139 III 334 consid. 3.2.4). A cet
égard, une norme – ou une décision – viole en particulier le principe de
l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se
justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à
réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au
vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas
traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de
manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié
se rapporte à une situation de fait importante (cf. arrêt du Tribunal
administratif fédéral A-592/2014 du 9 mars 2015 consid. 4.2.3.1 et réf. cit.).
6.3
6.3.1 En l'espèce, le nouveau dédommagement du logement de service du
recourant a été établi selon un critère objectif, c'est-à-dire en fonction de
sa surface (79.10 m2) et de son prix au mètre carré (150 fr./m2, pour
l'agglomération de Genève). Ces critères, posés par les directives du DFF
(cf. ch. 3), ont pour but de ne pas créer des différences injustifiées entre
les gardes-frontière attribués à une région donnée. Le fait que ces deux
éléments aient joué un rôle déterminant dans la fixation du
dédommagement n'est donc pas critiquable. D'après cette méthode, plus
la valeur au mètre carré est élevée, plus le dédommagement est important,
ce qui procède d'un certain schématisme conforme au principe de la
proportionnalité.
6.3.2 Quant à la valeur au mètre carré retenue par l'autorité inférieure (150
fr./m2), elle tient compte de la répartition de toutes les communes sur le
territoire suisse conformément aux données de l'OFS et de l'indice suisse
des prix à la consommation (110.92 points [2012], précédemment 100
points [2000]). Cette méthode de calcul repose donc sur la jurisprudence,
qui a déjà notamment rappelé que l'inclusion de certaines communes
genevoises et vaudoises dans l'agglomération de Genève, opérées par
l'Office fédéral de la statistique OFS, repose sur une analyse scientifique
crédible, fondée sur des critères transparents et tangibles et émanant au
surplus d'un office fédéral spécialisé en la matière (cf. JAAC 65.81
consid. 5b). Il n'y a pas lieu d'y revenir.
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Ainsi, le montant du dédommagement fixé en l'occurrence par l'autorité
inférieure (988 fr. 75, hors supplément/déduction), pour un trois pièces
reste dans la fourchette de 70 % du loyer d’objets comparables selon les
usages locaux. En effet, le loyer moyen de l'ensemble des logements de 4
pièces (cuisine comprise), dans le canton de Genève, est de 1'446 francs
(cf. Annuaire statistique du canton de Genève, 2013, T 05.15 p. 126). Le
dédommagement fixé par l'autorité inférieure représente donc 68.40 % de
ce montant. Ainsi, le dédommagement fixé par l'autorité inférieure
n'apparaît pas hors de proportion avec la prestation octroyée. Il contient
même une marge de manœuvre suffisante pour se dispenser de toute
mesure d'instruction supplémentaire. Il faut également relever que, par le
choix d'une augmentation échelonnée en trois tranches, l'autorité inférieure
est parvenue à limiter raisonnablement les inévitables désagréments pour
le recourant, en accord avec le principe de la proportionnalité. On ne
saurait enfin donner prise aux arguments du recourant qui souhaiterait que
le Tribunal substitue sa propre appréciation à celle de l'autorité dont émane
la réglementation en cause. En présence d'une réglementation reposant
sur une délégation législative, le Tribunal administratif fédéral n'a en effet
pas à se soucier, en particulier, de savoir si la réglementation en cause
constitue le moyen le mieux approprié pour atteindre le but défini par le
législateur (ATF 136 I 197 consid. 4.2, ATF 136 V 24 consid. 7.1). Or, en
l'espèce, le Tribunal estime que les directives reposent sur la constante,
rappelée par l'autorité inférieure, que les différents logements de fonction
sont anciens et présentent de ce fait un confort moyen. A cet égard, il est
en outre manifeste que les logements de fonction des gardes-frontière se
situent généralement à proximité d'une douane et, donc, à proximité d'une
voie de circulation transfrontalière. Il n'y a dès lors pas lieu de procéder à
des déductions supplémentaires pour ces motifs, ceux-ci étant inhérents
aux tâches que doivent remplir les gardes-frontière. L'autorité inférieure n'a
dès lors pas outrepassé son pouvoir d'appréciation en accordant une
unique déduction de 5 % (équipement non complet). Le recourant n'en
disconvient d'ailleurs pas.
Les différents griefs du recourant seront par conséquent rejetés.
6.4 Au vu des considérants qui précèdent, la décision attaquée est
conforme au droit et le recours s'avère mal fondé, ce qui conduit à son
rejet.
7.
7.1 La procédure devant le Tribunal administratif fédéral en matière de droit
du personnel de la Confédération est gratuite, sauf s'il y a recours
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Page 13
téméraire (art. 34 al. 2 LPers). Il ne sera en conséquence pas perçu de
frais de procédure.
7.2 Succombant, le recourant n'a pas droit à des dépens (art. 64 al. 1 PA
et art. 7 ss du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et
indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF,
RS 173.320.2]). L'autorité inférieure n'y a, elle-même, pas droit (art. 7 al. 3
FITAF).
(le dispositif est porté à la page suivante)
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Il n'est pas perçu des frais de procédure.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est adressé :
– au recourant (Acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (Recommandé)
– au Secrétariat général du DFF (Acte judiciaire)
Le président du collège :
Le greffier :
Jérôme Candrian Olivier Bleicker
Indication des voies de droit :
Les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les rapports de
travail de droit public peuvent être contestées auprès du Tribunal fédéral,
pourvu qu'il s'agisse d'une contestation pécuniaire dont la valeur litigieuse
s'élève à 15'000 francs au minimum ou qui soulève une question juridique
de principe (art. 85 al. 1 let. b et al. 2 LTF). S'il s'agit d'une contestation non
pécuniaire, le recours n'est recevable que si celle-ci touche à la question
de l'égalité des sexes (art. 83 let. g LTF). Si le recours en matière de droit
public est ouvert, il doit être déposé au Tribunal fédéral,
Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, dans un délai de 30 jours dès la
notification de la décision contestée (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle et doit indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision
attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour
autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).
Expédition :