A-2415/2016 - Abteilung I - Luftfahrtanlagen - Plangenehmigung Flughafen Zürich, Schnellabrollweg...

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l


Entscheid bestätigt durch BGer mit
Urteil vom 14.05.2019 (1C_662/2017)








Abteilung I
A-2415/2016



Ur t e i l vom 1 6 . Ok t o be r 2 0 1 7
Besetzung
Richterin Kathrin Dietrich (Vorsitz),
Richter Christoph Bandli, Richterin Christine Ackermann,
Gerichtsschreiber Oliver Herrmann.



Parteien
1.1 Stadt Dübendorf,
Stadtverwaltung, Usterstrasse 2, 8600 Dübendorf,
1.2 Politische Gemeinde Egg,
Forchstrasse 143, 8132 Egg b. Zürich,
1.3 Politische Gemeinde Erlenbach,
Seestrasse 59, 8703 Erlenbach ZH,
1.4 Gemeinde Fällanden,
Schwerzenbachstrasse 10, 8117 Fällanden,
1.5 Politische Gemeinde Greifensee,
Im Städtli 3, 8606 Greifensee,
1.6 Gemeinde Herrliberg,
Forchstrasse 9, 8704 Herrliberg,
1.7 Gemeinde Männedorf,
Gemeinderat, 8708 Männedorf,
1.8 Gemeinde Maur,
Gemeinderat, Zürichstrasse 8, 8124 Maur,
1.9 Gemeinde Meilen,
Gemeinderat, Dorfstrasse 100, 8706 Meilen,
1.10 Gemeinde Schwerzenbach,
Gemeinderat, Bahnhofstrasse 16, 8603 Schwerzenbach,
1.11 Gemeinde Stäfa,
Goethestrasse 16, Postfach 535, 8712 Stäfa,
1.12 Stadt Uster,
Stadtrat, Bahnhofstrasse 17, 8610 Uster,
1.13 Gemeinde Wangen-Brüttisellen,
Gemeinderat, Stationsstrasse 10, 8306 Brüttisellen,
1.14 Gemeinde Zollikon,
Gemeinderat Bauabteilung,
Bergstrasse 20, Postfach 280, 8702 Zollikon,
1.15 Gemeinde Zumikon,
Gemeinderat, Dorfplatz 1, 8126 Zumikon,
1.16 Gemeinde Küsnacht,
Gemeinderat, Obere Dorfstrasse 32, 8700 Küsnacht ZH,
alle vertreten durch
Rechtsanwalt Dr. Oliver Bucher, Baur Hürlimann AG,
Bahnhofplatz 9, Postfach 1175, 8021 Zürich 1,
Beschwerdeführende 1,
2.1 Verein Flugschneise Süd – Nein (VFSN),
Postfach 103, 8117 Fällanden,
2.2 Verein IG pro zürich 12,
c/o Esther Haas, Kalkbreitestrasse 2, 8003 Zürich,
2.3 Stiftung gegen den Fluglärm,
c/o Adolf Spörri, Florastrasse 49, 8008 Zürich,
alle vertreten durch
Rechtsanwalt lic. iur. Christopher Tillman, LL.M.,
Legis Rechtsanwälte AG,
Forchstrasse 2, Postfach 1467, 8032 Zürich,
Beschwerdeführende 2,



gegen



Flughafen Zürich AG,
Rechtsdienst, Postfach, 8058 Zürich,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Roland Gfeller
und Rechtsanwältin Nora Michel,
GFELLER BUDLIGER KUNZ,
Florastrasse 44, Postfach 1709, 8032 Zürich,
Beschwerdegegnerin,

Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr,
Energie und Kommunikation UVEK,
Bundeshaus Nord, 3003 Bern,
Vorinstanz.




Gegenstand
Plangenehmigung Flughafen Zürich,
Schnellabrollwege Pisten 28 und 34.
A-2415/2016
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Sachverhalt:
A.
Auf Gesuch der Flughafen Zürich AG erteilte das Eidgenössische Depar-
tement für Umwelt, Energie und Kommunikation UVEK am 17. September
2007 die Plangenehmigung für die Erstellung von je zwei Schnellabrollwe-
gen ab Piste 28 und Piste 34 des Flughafens Zürich. Diese sollten es Flug-
zeugen erlauben, die Pisten nach der Landung möglichst schnell zu ver-
lassen.
B.
Auf Beschwerde verschiedener Gemeinwesen, Vereinigungen und Privat-
personen gegen dieses und ein weiteres Bauvorhaben sowie gegen die
vom Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL im Juni 2003 und im März 2005 er-
lassenen Verfügungen betreffend das Betriebsreglement für den Flughafen
Zürich hob das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil A-1936/2006 vom
10. Dezember 2009 (teilweise publiziert in: BVGE 2011/19) die Plangeneh-
migung bezüglich der Schnellabrollwege ab Piste 28 auf. Es hielt fest, die-
ses Projekt könne zu einer Kapazitätserhöhung führen. Damit ein solches
Vorhaben genehmigt werden könne, sei eine Festlegung im entsprechen-
den Objektblatt des Sachplans Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) erforderlich.
Das SIL-Objektblatt für den Flughafen Zürich (nachfolgend: Objektblatt) lag
damals indessen noch nicht vor (E. 31.8.2.2). Die Beschwerden gegen die
beiden zusätzlichen Schnellabrollwege ab Piste 34 wies das Bundesver-
waltungsgericht mit gleichem Urteil ab.
Das Bundesgericht bestätigte mit Urteil 1C_58/2010 vom 22. Dezember
2010 (teilweise publiziert in: BGE 137 II 58) die Aufhebung der Plangeneh-
migung für die Erstellung der Schnellabrollwege ab Piste 28 und hob zu-
sätzlich die Plangenehmigung für die Erstellung der Schnellabrollwege ab
Piste 34 auf. Es hielt fest, dass "Infrastrukturmassnahmen, die nicht abso-
lut notwendig sind, nicht bewilligt werden [können], bevor das SIL-Objekt-
blatt für den Flughafen Zürich vorliegt", und die Gefahr bestehe, dass ein
Ausbau der Piste 34 mit Schnellabrollwegen die damals hängige Sachpla-
nung präjudiziere. Es erscheine für den Flughafen Zürich zumutbar, die
Kapazitätseinbusse durch Nichtgenehmigung der neuen Schnellabroll-
wege hinzunehmen. Diese Einbusse sei auf wenige Flüge pro Stunde be-
schränkt und bedeute nur während einer Stunde am Wochenende eine ef-
fektive Einschränkung. "Sollte das SIL-Objektblatt die neuen Schnellabroll-
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wege vorsehen", könne die Flughafen Zürich AG ein neues Plangenehmi-
gungsgesuch noch vor Erlass des definitiven Betriebsreglements einrei-
chen (E. 4.3.2).
C.
Am 26. Juni 2013 verabschiedete der Bundesrat das Objektblatt Flughafen
Zürich (SIL 1), wobei einstweilen nur diejenigen Sachverhalte festgelegt
wurden, welche die Vorgaben der einseitig von Deutschland erlassenen
Durchführungsverordnung (Zweihundertzwanzigste Durchführungsverord-
nung zur Luftverkehrs-Ordnung [Festlegung von Flugverfahren für An- und
Abflüge nach Instrumentenflugregeln zum und vom Flughafen Zürich] vom
10. März 2005 [BAnz. 2005 Nr. 53 S. 4021], LuftVODV 220; nachfolgend:
DVO) einhalten und die unabhängig vom Inhalt des zwischen der Schweiz
und Deutschland am 4. September 2012 abgeschlossenen, aber noch
nicht ratifizierten Staatsvertrages über die Nutzung des süddeutschen Luft-
raums für An- und Abflüge vom und zum Flughafen Zürich (Vertrag zwi-
schen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Bundesrepublik
Deutschland über die Auswirkungen des Betriebs des Flughafens Zürich
auf das Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland, BBl 2013 557,
nachfolgend: Staatsvertrag) geregelt werden konnten. Zu den "Rahmenbe-
dingungen zur Infrastruktur" enthält das Objektblatt die Festlegung, dass
"zur Verbesserung der Sicherheit und der betrieblichen Abläufe […] das
Rollwegsystem und die übrigen Infrastrukturanlagen zu überprüfen und bei
Bedarf den Anforderungen anzupassen" sind. "Wo möglich [sind] Mass-
nahmen am Rollwegsystem vorzusehen, um die Pistenbelegungsdauer zu
minimieren. Die abschliessende Güterabwägung mit den Interessen der
Raumplanung und des Umweltschutzes erfolgt in den jeweiligen Genehmi-
gungsverfahren nach Luftfahrtgesetz" (S. 22). In den dazugehörigen Erläu-
terungen wird ausgeführt, die Festlegungen zur Infrastruktur setzten den
Rahmen zur baulichen Entwicklung des Flughafens. Sie stünden mit den
Festlegungen zum Betrieb in Einklang und beruhten ebenfalls auf den Er-
gebnissen der Koordination gemäss Schlussbericht zum SIL-Prozess vom
2. Februar 2010. Die Infrastrukturanlagen seien in Abbildung 3 dargestellt
(S. 33). Auf der genannten Abbildung des Flughafens und seiner Umge-
bung ("Infrastruktur und Perimeter") sind die Schnellabrollwege als "Erwei-
terungen Rollwegsystem" eingetragen (S. 55; Objektblatt und Anpassun-
gen sind abrufbar unter , abgeru-
fen am 26.09.2017).
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Seite 5
D.
Im Herbst 2013 reichte die Flughafen Zürich AG beim BAZL zuhanden des
UVEK ein neues Gesuch für den Bau von je zwei Schnellabrollwegen ab
den Pisten 28 und 34 ein. Zugleich reichte die Flughafen Zürich AG ein
Gesuch für die Betriebsreglementsänderung 2014 ein, das vom BAZL in
einem noch hängigen, separaten Verfahren behandelt wird. Die Auswirkun-
gen des Baus der Schnellabrollwege und der Betriebsreglementsänderung
werden in einem gemeinsamen Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) be-
leuchtet.
Während der öffentlichen Auflage des Plangenehmigungsgesuchs gingen
zahlreiche Einsprachen gegen den Bau der Schnellabrollwege ein.
E.
Am 18. September 2015 passte der Bundesrat das Objektblatt in Bezug
auf das "Gebiet mit Lärmauswirkungen" aufgrund vertiefter sicherheits-
technischer Erkenntnisse an. Gleichentags genehmigte er mit geringfügi-
gen Anpassungen den Beschluss des Zürcher Kantonsrates vom 18. März
2014 über die Teilrevision des kantonalen Richtplans (Kapitel 4.7.1 "Flug-
hafen Zürich"; LS 701.1) betreffend die Änderungen in Abstimmung mit
dem SIL, Objektblatt Flughafen Zürich (BBl 2015 7480).
F.
Am 18. März 2016 erteilte das UVEK die Plangenehmigung für den Bau
von je einem Schnellabrollweg ab Piste 28 nach Norden und Süden sowie
zwei Schnellabrollwegen nach Osten ab der Piste 34, für die geringfügige
Anpassung des Rollwegs ECHO, die Anpassungen der Befeuerungsanla-
gen der Rollwege im Projektperimeter und Terrainanpassungen gemäss
den aviatischen Sicherheitsvorschriften. Zudem verfügte das UVEK ver-
schiedene Auflagen bezüglich luftfahrtspezifischer Anforderungen, bezüg-
lich des Baus, der Elektroanlagen, der Kantonspolizei und der Zollorgane,
des Brandschutzes, des Umweltschutzes, des ökologischen Ersatzes, der
Entwässerung und Abwasserbehandlung sowie der biologischen Sicher-
heit. Entgegenstehende Anträge aus Einsprachen und Stellungnahmen
wies das UVEK ab.
G.
Mit Eingabe vom 20. April 2016 erheben 16 Gemeinden (nachfolgend: Be-
schwerdeführende 1) gegen die Plangenehmigungsverfügung des UVEK
(nachfolgend: Vorinstanz) vom 18. März 2016 Beschwerde beim Bundes-
verwaltungsgericht und beantragen die Aufhebung der Verfügung und die
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Verweigerung der Plangenehmigung, eventualiter die Aufhebung der Ver-
fügung und die Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz (Verfah-
ren A-2415/2016). Zusätzlich stellen sie den prozessualen Antrag, das Ver-
fahren bis zu einem rechtskräftigen Entscheid über die hängige Betriebs-
reglementsänderung 2014 zu sistieren.
H.
Am 3. Mai 2016 erheben die Vereine Flugschneise Süd – Nein und Inte-
ressengemeinschaft (IG) pro zürich 12, beide mit Mitbeteiligten, sowie die
Stiftung gegen Fluglärm (nachfolgend: Beschwerdeführende 2) gemein-
sam eine weitere Beschwerde gegen die Verfügung vom 18. März 2016
und beantragen im Wesentlichen die Aufhebung der Plangenehmigung,
soweit diese die Schnellabrollwege ab Piste 34 betrifft (Verfahren
A-2774/2016).
I.
Mit Zwischenverfügung vom 19. Mai 2016 vereinigt das Bundesverwal-
tungsgericht die Beschwerdeverfahren A-2415/2016 und A-2774/2016 un-
ter der erstgenannten Verfahrensnummer.
J.
Das Bundesamt für Umwelt BAFU beurteilt die Plangenehmigungsverfü-
gung vom 18. März 2016 in seinem Fachbericht vom 30. Juni 2016 als kon-
form mit der Lärmschutzgesetzgebung des Bundes. Die von der Flughafen
Zürich AG (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) genannte zusätzliche Ka-
pazität von 2'184 Landungen pro Jahr sei plausibel. Der davon verursachte
zusätzliche Fluglärm bzw. der Immissionspegel nehme gegenüber dem
Jahr 2011 je nach Zeit und Piste zwischen 0.4 dB(A) und 0.7 dB(A) zu, was
klar unter 1 dB(A) liege und damit nicht wahrnehmbar sei. Das Gleiche er-
gebe sich, wenn als Grundlage die Berechnung des zulässigen Lärms ge-
mäss vorläufigem Betriebsreglement verwendet werde. Gemäss Lärm-
schutzrecht handle es sich um eine unwesentliche Änderung einer beste-
henden ortsfesten Anlage im Sinne von Art. 8 Abs. 1 der Lärmschutz-Ver-
ordnung (LSV, SR 814.41) mit der Folge, dass eine allenfalls erforderliche
Sanierung der gesamten Anlage nicht gleichzeitig mit der Änderung erfol-
gen müsse. Das streitgegenständliche Projekt stehe daher nicht im Wider-
spruch mit der Sanierungspflicht. Eine Verletzung des Vorsorgeprinzips sei
im Übrigen nicht ersichtlich.
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K.
Das Bundesamt für Raumentwicklung ARE führt in seinem Fachbericht
vom 14. Juli 2016 aus, mit dem Objektblatt, das die Schnellabrollwege er-
wähne und auf einer Abbildung in konkreter und wahrnehmbarer Form dar-
stelle, bestehe eine genügende sachplanerische Grundlage für ihre Ge-
nehmigung. Die Schnellabrollwege seien ungeachtet einer möglichen ka-
pazitätserhöhenden Wirkung bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzun-
gen gemäss Art. 27d Abs. 1 der Verordnung vom 23. November 1994 über
die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1) bewilligungsfähig. Das
ARE weist zudem darauf hin, dass die Vorinstanz zwar eine umweltrechtli-
che Beurteilung und Güterabwägung vorgenommen habe, eine hinrei-
chende raumplanungsrechtliche Güterabwägung unter Berücksichtigung
der Planungsziele im Sinne von Art. 1 des Raumplanungsgesetzes (RPG,
SR 700) und der Planungsgrundsätze im Sinne von Art. 3 RPG hingegen
fehle. Der angefochtene Entscheid sollte daher seiner Ansicht nach dies-
bezüglich ergänzt werden.
L.
Die Beschwerdegegnerin beantragt mit Beschwerdeantwort vom 19. Juli
2016 die Abweisung der Beschwerden, soweit darauf überhaupt eingetre-
ten werden könne. Eventualiter sei das Verfahren auf die Schnellabroll-
wege der Piste 34 zu beschränken und die Teilrechtskraft der Plangeneh-
migung vom 18. März 2016 festzustellen, damit die Schnellabrollwege der
Piste 28 realisiert werden könnten.
M.
Die Vorinstanz hält in ihrer Vernehmlassung vom 20. Juli 2016 an ihrer Ver-
fügung fest und beantragt die Abweisung der Beschwerden, soweit darauf
eingetreten werde.
N.
Mit Zwischenverfügung vom 25. Juli 2016 weist das Bundesverwaltungs-
gericht das Sistierungsgesuch der Beschwerdeführenden 1 vom 20. April
2016 ab.
O.
Die Beschwerdeführenden 1 und 2 halten mit Repliken vom 17. Oktober
2016 an ihren Anträgen fest; ebenso die Vorinstanz und die Beschwerde-
gegnerin mit Dupliken vom 7. bzw. 13. Dezember 2016.
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P.
Das BAFU reicht am 19. Januar 2017 einen zweiten Fachbericht zu den
Akten. Es führt an, im Nachgang zu den Urteilen des Bundesverwaltungs-
gerichts vom 10. Dezember 2009 und vom Bundesgericht vom 22. Dezem-
ber 2010 habe das BAZL die zulässigen Lärmimmissionen gemäss Art. 37a
LSV des Flughafens Zürich im Zusammenhang mit dem vorläufigen Be-
triebsreglement neu festgesetzt. Sie gälten auch für die beantragten
Schnellabrollwege und blieben mit deren Bau allein unverändert. Allfällige
Kapazitätssteigerungen, die zu mehr Betrieb und damit auch zu einer hö-
heren Lärmbelastung führten, seien nur zulässig, wenn dieser Rahmen
nicht überschritten werde. Da die Schnellabrollwege die Landekapazität
werktags grundsätzlich nur zwischen 06:00 und 07:00 Uhr sowie zwischen
21:00 und 23:00 Uhr (deutsche Sperrzeiten) beeinflussten, entspreche die
Abschätzung in der Stellungnahme des BAFU vom 30. Juni 2016 zur mög-
lichen Erhöhung der Lärmimmissionen durch das streitgegenständliche
Projekt einem "worst case"-Szenario.
Q.
Das ARE führt in einem weiteren Fachbericht vom 27. Januar 2017 an, die
mit den Schnellabrollwegen möglichen zusätzlichen Landungen seien ge-
samthaft in die Kapazitätsberechnungen, die dem vorläufigen Betriebsreg-
lement zugrunde lägen, einbezogen worden, jedoch nicht separat darstell-
bar. Die Vorinstanz habe sodann in ihrer Stellungnahme vom 7. Dezember
2016 aufgezeigt, welche Überlegungen der Schlussfolgerung zugrunde ge-
legt worden seien, die sach- und raumplanerischen Voraussetzungen für
die Genehmigung der Schnellabrollwege seien mit dem Objektblatt ge-
schaffen worden. Damit werde ersichtlich, dass eine Interessenabwägung
in raumplanungsrechtlicher Hinsicht im Rahmen des Plangenehmigungs-
verfahrens vorgenommen worden sei. Auch inhaltlich sei die vorinstanzli-
che Interessenabwägung nicht zu beanstanden.
R.
Am 14. und 17. Februar sowie 8. und 10. März 2017 reichen die Beschwer-
degegnerin und die Vorinstanz sowie die Beschwerdeführenden 1 und die
Beschwerdeführenden 2 ihre Schlussbemerkungen ein.
S.
Weitere Eingaben der Parteien datieren vom 22. März, 21. April, 22. Juni
und 6. Juli 2017 (Beschwerdegegnerin) sowie vom 5. April, 12. Juni,
16. Juni und 30. Juni 2017 (Beschwerdeführende 2).
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T.
Am 23. August 2017 genehmigte der Bundesrat die zweite SIL-Etappe für
den Flughafen Zürich bzw. die entsprechende Anpassung des Objekt-
blatts (SIL 2). Mit ihr soll der Flughafen Zürich die raumplanerischen Leit-
planken für die betriebliche Entwicklung des Flughafens erhalten und sol-
len die Grundlagen für weitere bauliche und betriebliche Entwicklungs-
schritte des Flughafens gelegt werden (vgl. dazu die Medienmitteilung des
BAZL vom 23. August 2017, aktuell/Medienmitteilungen.msg-id-67812.html >, abgerufen am 26.09.2017).
Mit dieser Anpassung des Objektblatts ist namentlich erstmals eine Kapa-
zitätsvorgabe – von 70 Flugbewegungen pro Stunde (beim Einsatz des
Nord- und des Ostkonzepts im Tagbetrieb) – festgelegt (vgl. S. 21) sowie
das bisher als Zwischenergebnis festgehaltene "Gebiet mit Lärmauswir-
kungen" definitiv festgesetzt worden (vgl. S. 23).
Was die Festlegungen zu den Schnellabrollwegen anbelangt, blieb das Ob-
jektblatt unverändert (vgl. die Rahmenbedingungen zur Infrastruktur, S. 24,
und die Abbildung 3, S. 59). In den Erläuterungen wird jedoch neu unter
anderem festgehalten, die grundsätzliche Interessenabwägung mit den
umgebenden Nutzungen und Schutzgebieten sei erfolgt, wobei gleichzeitig
weiterhin die abschliessende Beurteilung im Rahmen der Plangenehmi-
gungsverfahren vorbehalten bleibe (S. 36).
U.
Die Beschwerdeführenden 2 reichen am 11. September 2017 eine weitere
Stellungnahme ein.
V.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be-
findlichen Dokumente wird – soweit entscheidrelevant – in den nachfolgen-
den Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Bei der angefochtenen Plangenehmigung handelt es sich um eine Ver-
fügung im Sinne von Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG,
SR 172.021), die von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d des Ver-
waltungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) erlassen wurde. Da keine
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Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht
zur Beurteilung der Beschwerden zuständig (Art. 31 VGG und Art. 44
VwVG).
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem
VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.2 Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer vor
der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung hat (Bst. c).
1.2.1 Die Beschwerdeführenden haben sich als Einsprechende am vorin-
stanzlichen Verfahren beteiligt (vgl. dazu Art. 37f Abs. 1 Satz 2 des Luft-
fahrtgesetzes [LFG, SR 748.0]) und sind dort mit ihren Anträgen nicht
durchgedrungen. Sie sind daher formell beschwert.
1.2.2 Vorinstanz und Beschwerdegegnerin bestreiten die Beschwerdelegi-
timation der Beschwerdeführenden 1 mit Bezug auf die Schnellabrollwege
der Piste 28. Aufgrund ihrer geografischen Lage seien die betroffenen Ge-
meinden einzig von den Südanflügen auf die Piste 34 besonders berührt.
Die Beschwerdegegnerin erachtet die Beschwerdeberechtigung der Be-
schwerdeführenden 1 (ebenfalls mit Bezug auf die Schnellabrollwege der
Piste 34) und zudem der Beschwerdeführenden 2 auch deshalb nicht als
gegeben, weil das streitgegenständliche Vorhaben zu keiner wahrnehmba-
ren Steigerung des Fluglärms führe und daher die Beschwerdeführenden
nicht besonders berühre.
1.2.3 Im Bereich von Flugplätzen und im Zusammenhang mit Fluglärm an-
erkennt die Rechtsprechung, dass – ein unmittelbares Berührtsein voraus-
gesetzt – ein sehr weiter Kreis von Betroffenen zur Beschwerde legitimiert
sein kann, ohne dass bereits eine Popularbeschwerde vorliegt. So können
Anwohner eines Flugplatzes Beschwerde führen, die den vom interessie-
renden Flugplatz ausgehenden Lärm deutlich hören können und dadurch
in ihrer Ruhe gestört werden. Dies trifft nach ständiger Praxis auf alle Per-
sonen zu, die in der Nachbarschaft eines Flugplatzes oder im Bereich der
An- und Abflugschneisen wohnen bzw. dort Grundstückseigentümer sind.
Dabei ist es für die Umschreibung des Kreises der zur Beschwerdeführung
befugten Personen unerheblich, ob die Lärmgrenzwerte überschritten sind
A-2415/2016
Seite 11
oder nicht. Ebenso wenig spielt es eine Rolle, ob eine bereits vorbeste-
hende Belastung durch die strittige Änderung grösser wird, gleich bleibt
oder gar abnimmt (zum Ganzen Urteile des Bundesverwaltungsgerichts
[BVGer] A-7589/2015 vom 14. November 2016 E. 1.2 und 1.2.3,
A-3339/2015 vom 22. August 2016 E. 1.3.1.1 und A-7248/2014 vom
27. Juni 2016 E. 1.2.2, je m.w.H.).
Bei einer gemeinsam erhobenen Beschwerde reicht es nach der Praxis
des Bundesverwaltungsgerichts aus, wenn zumindest ein Beteiligter zur
Beschwerde legitimiert ist (Urteile des BVGer A-7589/2015 vom 14. No-
vember 2016 E. 1.2.3, A-3595/2015 vom 21. September 2016 E. 1.3.3 und
A-391/2014 vom 14. Oktober 2015 E. 1.2, je m.w.H.).
1.2.4 Die Rechtsprechung lässt Gemeinden, die im Umkreis eines Flug-
platzes bzw. unter den jeweiligen Flugschneisen liegen, zur Beschwerde-
führung zu, soweit sie als Grundeigentümerinnen gleich oder ähnlich wie
Private immissionsbelastet sind, durch die Lärmeinwirkungen in hoheitli-
chen Befugnissen betroffen werden oder wenn es ihnen um spezifische
öffentliche Anliegen geht, etwa den Schutz der Einwohner vor Immissionen
(BGE 141 II 161 E. 2.1 und 124 II 293 E. 3b; BVGE 2016/20 E. 7.2; Urteil
des BVGer A-391/2014 vom 14. Oktober 2015 E. 1.2; je m.w.H.). Im Übri-
gen sind genehmigte Flugplatzanlagen nicht völlig isoliert, sondern im Hin-
blick auf ihren Zweck und ihre spätere Benutzung zu betrachten. Selbst
wenn parallel zur Plangenehmigung ein Verfahren betreffend die Änderung
des Betriebsreglements hängig ist, das die Einzelheiten der Benutzung der
Flugplatzanlage regelt, müssen die Auswirkungen des Betriebs, den diese
Anlage ermöglicht, bei der Überprüfung der Legitimation der Beschwerde-
führenden, die die Genehmigung der Flugplatzanlage anfechten, ebenfalls
berücksichtigt werden (Urteile des BVGer A-7589/2015 vom 14. November
2016 E. 1.2.3 und A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 3.3 m.w.H.).
Die Beschwerdeführenden 1 sind Gemeinden, deren Gebiete im Süden
und Südosten des Flughafens Zürich liegen. Zumindest was die Schnell-
abrollwege der (von Süden nach Norden verlaufenden) Piste 34 anbelangt,
sind sie daher als beschwerdeberechtigt zu betrachten. Hinsichtlich der
(von Osten nach Westen verlaufenden) Piste 28 ist ihre Beschwerdelegiti-
mation fraglicher, jedenfalls aber nicht offensichtlich zu verneinen. Diese
Frage kann letztlich offenbleiben, da die Beschwerden ohnehin abzuwei-
sen sind, wie noch zu zeigen sein wird.
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Seite 12
1.2.5 Macht eine juristische Person gestützt auf das allgemeine Beschwer-
derecht von Art. 48 Abs. 1 VwVG die Interessen der Mehrheit oder zumin-
dest einer Grosszahl ihrer Mitglieder geltend, ist ihre Beschwerdelegitima-
tion zu bejahen, wenn die Wahrung der in Frage stehenden Interessen zu
ihren statutarischen Aufgaben gehört und eine Vielzahl ihrer Mitglieder
selbst beschwerdebefugt wäre (statt vieler BGE 142 II 80 E. 1.4.2; Urteil
des BVGer A-6015/2015 vom 10. Januar 2017 E. 2.2; je m.w.H.).
Bei den Beschwerdeführenden 2, die sich nur gegen die Schnellabrollwege
der Piste 34 wehren, handelt es sich um zwei Vereine im Sinne von
Art. 60 ff. des Zivilgesetzbuches (ZGB, SR 210) und eine Stiftung im Sinne
von Art. 80 ff. ZGB. Es ist davon auszugehen, dass es sich bei der Mehrheit
der Mitglieder der beiden Vereine um Personen mit (Wohn-)Sitz im Süden
des Flughafens Zürich bzw. in den entsprechenden An- und Abflugschnei-
den handelt. Ebenso ist anzunehmen, dass eine Vielzahl der Destinatäre
der Stiftung ihren Wohnsitz in Flughafennähe hat. Der VFSN verfolgt den
statutarischen Zweck, "Überflüge der südlichen Region des Flughafens
Kloten durch zivile Flugzeuge zu verhindern". Zweck des Vereins IG pro
zürich 12 ist es, "die Interessen der Wohnbaugenossenschaften in Zü-
rich 12/Schwamendingen, ihrer Bewohnerschaft und, so weit angebracht,
weitere Anliegen der Wohnbevölkerung gemeinschaftlich zu vertreten". Die
Interessengemeinschaft wehrt sich namentlich gegen Südanflüge. Die Stif-
tung gegen den Fluglärm schliesslich verfolgt das Ziel, die Bevölkerung vor
gesundheitsschädlichen Immissionen des Flugbetriebs zu schützen. Die
Beschwerdeführenden 2 sind demnach zur Beschwerde legitimiert.
1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichten Beschwerden
(vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 VwVG) ist demnach – unter Vorbehalt der
Ausführungen in Erwägung 1.2.4 – einzutreten.
2.
2.1 Das Bundesverwaltungsgericht stellt den rechtserheblichen Sachver-
halt, unter Vorbehalt der Mitwirkungspflicht der Parteien (vgl. Art. 13 und
52 VwVG), von Amtes wegen fest (Art. 12 VwVG) und wendet das Recht
grundsätzlich frei an, ohne an die rechtlichen Begründungen der Parteien
gebunden zu sein (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Von den Verfahrensbeteiligten
nicht aufgeworfene Rechtsfragen prüft es indes nur, wenn hierzu aufgrund
der Parteivorbringen oder anderer sich aus den Akten ergebender Anhalts-
punkte hinreichender Anlass besteht (statt vieler Urteil des BVGer
A-6111/2016 vom 26. Juli 2017 E. 2.1 m.H.).
A-2415/2016
Seite 13
2.2 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge-
schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechts-
verletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung
des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ermessens-
ausübung – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG).
Es auferlegt sich allerdings namentlich dann eine gewisse Zurückhaltung,
wenn die zu überprüfende Verfügung die Beurteilung von Fachfragen
durch die sachkundige Vorinstanz voraussetzt und deren Entscheid mit
Amtsberichten bzw. Stellungnahmen von Fachstellen des Bundes überein-
stimmt. In solchen Fällen weicht es nicht ohne Not bzw. zwingenden Grund
von der Auffassung der Vorinstanz ab. Voraussetzung dafür ist allerdings,
dass keine Anhaltspunkte für eine unrichtige oder unvollständige Feststel-
lung des Sachverhalts bestehen und die Vorinstanz alle für den Entscheid
wesentlichen Gesichtspunkte prüfte bzw. alle berührten Interessen ermit-
telte und beurteilte, sich von sachgerechten Erwägungen leiten liess und
ihre Abklärungen sorgfältig und umfassend vornahm. Was insbesondere
Amtsberichte und Stellungnahmen von Fachstellen des Bundes betrifft, so
überprüft das Bundesverwaltungsgericht diese nur dann inhaltlich und
weicht bei der Prüfung naturwissenschaftlicher und technischer Fragen nur
dann davon ab, wenn stichhaltige Gründe, etwa offensichtliche Mängel
oder innere Widersprüche, dafür vorliegen (zum Ganzen Urteile des BVGer
A-6544/2016 vom 1. Mai 2017 E. 2 und A-6015/2015 vom 10. Januar 2017
E. 5, je m.w.H.; ferner Urteil des BVGer A-321/2016 vom 31. Januar 2017
E. 2.3 m.w.H. und insb. zur Beurteilung behördlich bestellter Gutachten Ur-
teil des BVGer A-3666/2015 vom 7. September 2017 E. 3.1 m.w.H.).
3.
Die Vorinstanz hat im Plangenehmigungsverfahren die Stellungnahmen
der Behörden und der Beschwerdegegnerin zu den Eingaben der Einspre-
chenden diesen Letzteren, namentlich den Beschwerdeführenden, nicht
zugestellt und diese nicht individuell bzw. persönlich zum Einreichen von
Schlussbemerkungen eingeladen, sondern eine solche Aufforderung statt-
dessen im Bundesblatt (BBl 2015 7039) und im Amtsblatt des Kantons Zü-
rich (Nr. 38/2015 S. 18) veröffentlicht. Die Beschwerdeführenden 1 bean-
standen dieses Vorgehen als Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches
Gehör.
3.1 Der in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV, SR 101) verankerte
Grundsatz des rechtlichen Gehörs besagt, dass niemand in seiner Rechts-
stellung beeinträchtigt werden darf, ohne vorher angehört worden zu sein,
A-2415/2016
Seite 14
und umfasst alle Befugnisse, die einer Partei einzuräumen sind, damit sie
in einem Verfahren ihren Standpunkt wirksam zur Geltung bringen kann.
Das rechtliche Gehör dient einerseits der Sachaufklärung und stellt ande-
rerseits ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht dar. Der Anspruch
umfasst diverse Teilgehalte, so unter anderem die Möglichkeit sich zu äus-
sern, bevor entschieden wird, und dabei angehört zu werden, das Recht
auf Akteneinsicht, das Recht auf Prüfung aller vorgebrachten rechtserheb-
lichen Anträge und Stellungnahmen durch die entscheidende Instanz so-
wie auf einen begründeten Entscheid (statt vieler BGE 143 V 71 E. 4.1;
Urteil des BVGer A-3085/2016 vom 26. Juni 2017 E. 3.1; je m.w.H.).
3.1.1 Einen Teilgehalt des rechtlichen Gehörs stellt auch das sogenannte
Replikrecht dar, das heisst das Recht, von allen eingereichten Stellungnah-
men Kenntnis zu erhalten und sich dazu äussern zu können, unabhängig
davon, ob die Eingaben neue und/oder wesentliche Vorbringen enthalten.
Es ist Sache der Parteien zu beurteilen, ob eine Entgegnung erforderlich
ist oder nicht (statt vieler BGE 139 I 189 E. 3.2; Urteil des Bundesgerichts
[BGer] 8C_840/2015 vom 17. Mai 2016 E. 3.2; je m.w.H.). Damit die Par-
teien ihr Replikrecht auch tatsächlich wahrnehmen können, muss ihnen die
fragliche Eingabe vor Erlass des Entscheides zumindest zur Information
zugestellt werden. Nur so können sie sich darüber schlüssig werden, ob
sie sich dazu äussern wollen. In diesem Sinn ist den Parteien die konkrete
Möglichkeit zu einer effektiven Replik einzuräumen (statt vieler Urteile des
BGer 5D_113/2017 vom 19. Juli 2017 E. 2.1 und 5D_81/2015 vom 4. April
2016 E. 2.3.2, je m.w.H.).
Das Replikrecht gilt jedoch nach konstanter Rechtsprechung lediglich im
gerichtlichen Verfahren umfassend. Im erstinstanzlichen Verwaltungsver-
fahren besteht ein Anspruch auf Stellungnahme nur, wenn die betreffende
Eingabe rechtserhebliche Noven enthält (vgl. BGE 138 I 154 E. 2.3 ff.; Ur-
teile des BGer 2C_742/2016 vom 26. Januar 2017 E. 10.1 a.E. und
2C_66/2013 vom 7. Mai 2013 E. 3.2.1; Urteile des BVGer A-3273/2016
vom 7. Februar 2017 E. 5.2 und A-7097/2013 vom 25. Juni 2015 E. 8.2.3).
3.1.2 Das Verwaltungsverfahrensgesetz regelt den Anspruch auf rechtli-
ches Gehör in den Art. 29 ff. näher. Gemäss Art. 30 Abs. 1 VwVG hört die
Behörde die Parteien an, bevor sie verfügt. In gewissen im Gesetz genann-
ten – vorliegend nicht einschlägigen – Fällen kann sie darauf verzichten
(Art. 30 Abs. 2 VwVG). Für besondere Einwendungsverfahren sieht
Art. 30a Abs. 1 VwVG vor, dass die Behörde vor Erlass ihrer Verfügung das
A-2415/2016
Seite 15
Gesuch oder die beabsichtigte Verfügung ohne Begründung in einem amt-
lichen Blatt veröffentlichen sowie gleichzeitig das Gesuch oder die beab-
sichtigte Verfügung mit Begründung öffentlich auflegen und den Ort der
Auflage bekanntmachen kann, wenn von einer Verfügung wahrscheinlich
zahlreiche Personen berührt sind oder sich die Parteien ohne unverhältnis-
mässigen Aufwand nicht vollzählig bestimmen lassen. Die Behörde hört die
Parteien in diesem Fall an, indem sie ihnen eine angemessene Frist für
Einwendungen setzt (Art. 30a Abs. 2 VwVG).
Verfügungen sind den Parteien bzw. ihren Vertretern grundsätzlich persön-
lich zuzustellen (vgl. Art. 34 Abs. 1 VwVG). Ausnahmsweise kann die Er-
öffnung durch Publikation in einem amtlichen Blatt erfolgen, namentlich in
einer Sache mit zahlreichen Parteien (Art. 36 Bst. c VwVG) oder in einer
Sache, in der sich die Parteien ohne unverhältnismässigen Aufwand nicht
vollzählig bestimmen lassen (Art. 36 Bst. d VwVG).
3.1.3 Die formalisierte Gewährleistung des rechtlichen Gehörs in Form ei-
nes Einwendungs- bzw. Einspracheverfahrens analog zu Art. 30a VwVG
sehen auch die bundesrechtlichen Spezialgesetze für Plangenehmigungs-
verfahren vor (vgl. Urteil des BVGer A-1836/2006 vom 12. Februar 2007
E. 6.2; WALDMANN/BICKEL, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], VwVG
Praxiskommentar, 2. Aufl. 2016, Art. 30a N 8 f.; PATRICK SUTTER, in: Auer/
Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar VwVG, 2008, Art. 30a N 7). Dazu ge-
hört ebenfalls das luftfahrtrechtliche Plangenehmigungsverfahren gemäss
Art. 37 ff. LFG (vgl. Art. 37f LFG). Solche spezialgesetzlichen Vorschriften
verdrängen die Regelung von Art. 30a VwVG und gehen dieser als leges
speciales vor (Art. 4 VwVG; WALDMANN/BICKEL, a.a.O., Art. 30a N 7).
Bezüglich dieser Einspracheverfahren mit formalisiertem Äusserungsrecht
hat das Bundesverwaltungsgericht bereits mehrfach entschieden, dass mit
der Einsprachemöglichkeit dem rechtlichen Gehör der Einsprechenden im
erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren spezialgesetzlich Genüge getan
sei. Bis zum Entscheid der Plangenehmigungsbehörde nähmen Letztere
untereinander und gegenüber der Gesuchstellerin nicht den Status einer
Gegenpartei im Sinne von Art. 31 VwVG ein, weshalb die Genehmigungs-
behörde nicht verpflichtet sei, den Einsprechenden Gelegenheit zu geben,
sich zu den Vorbringen der anderen Verfahrensbeteiligten zu äussern (vgl.
Urteile des BVGer A-4089/2015 vom 18. November 2016 E. 5.2.3,
A-1014/2010 vom 30. November 2011 E. 5.2, A-594/2009 vom 10. Novem-
ber 2009 E. 2.2 und A-4010/2007 vom 27. Oktober 2008 E. 3.2.2).
A-2415/2016
Seite 16
Differenzierter und eingehender äusserte sich das Bundesverwaltungsge-
richt im Urteil A-1251/2012 vom 15. Januar 2014. Auch dort hat es (mit Hin-
weis auf das Urteil des BVGer A-3762/2010 vom 25. Januar 2012 E. 5.4)
festgehalten, dass die übrigen Parteien am behördeninternen Bereini-
gungsverfahren nach Art. 62a des Regierungs- und Verwaltungsorganisa-
tionsgesetzes (RVOG, SR 172.010), in dessen Rahmen Fachstellen des
Bundes Stellung nehmen, grundsätzlich nicht beteiligt werden müssten.
Dienten die Stellungnahmen der Fachbehörden und der Gesuchstellerin
indes mit als Entscheidgrundlage, sei die zuständige Behörde verpflichtet,
den Parteien den Beizug der genannten Stellungnahmen anzuzeigen, an-
sonsten sie deren Anspruch auf rechtliches Gehör verletze. Es sei aller-
dings Sache der Genehmigungsbehörde, Art und Weise der Orientierung
zu bestimmen, wobei zu beachten sei, dass die Parteien ihre Mitwirkungs-
rechte ausüben und ihren Standpunkt im Verfahren wirksam zur Geltung
bringen könnten (E. 4.3). In der Folge erwog das Bundesverwaltungsge-
richt auch in diesem Entscheid, dem Anspruch auf rechtliches Gehör bzw.
dem Recht auf Stellungnahme sei mit der Möglichkeit zur Einsprache und
damit einem einfachen Schriftenwechsel grundsätzlich Genüge getan.
Über einen zweiten Schriftenwechsel entscheide die zuständige Behörde
nach pflichtgemässem Ermessen. Insofern erscheine das formalisierte
rechtliche Gehör im Sinne von Art. 27d Abs. 1 des Bundesgesetzes über
die Nationalstrassen (NSG, SR 725.11) – der inhaltlich Art. 37f Abs. 1 LFG
entspricht – bzw. Art. 30a Abs. 2 VwVG gewissermassen als Minimalstan-
dard für Verfahren, in denen sehr vielen Personen Parteistellung zu-
komme. Über die genaue Tragweite des Anspruchs auf rechtliches Gehör
sei sodann anhand der konkreten Umstände und der berührten Interessen
im Einzelfall zu entscheiden und die spezialgesetzliche Regelung insofern
verfassungskonform auszulegen (E. 5.2). Schliesslich hielt das Bundesver-
waltungsgericht fest, die Parteien sollten sich mit gleicher Wirksamkeit am
Verfahren beteiligen können, weshalb den Einsprechenden bereits im
Plangenehmigungsverfahren und nicht erst im Beschwerdeverfahren vor
dem Bundesverwaltungsgericht ein Recht auf Kenntnisnahme von und
Stellungnahme zu Eingaben der übrigen Verfahrensbeteiligten zuzugeste-
hen sei. So könne in einem möglichst frühen Verfahrensstadium auf Inte-
ressenkonflikte und Schwachstellen am Projekt hingewiesen werden, was
unnötige Verfahrensverzögerungen und Kosten zu vermeiden helfe
(E. 5.3).
Zusammengefasst wird dem Anspruch der Einsprechenden auf rechtliches
Gehör mit dem Einspracherecht Genüge getan. Äussert sich jedoch die
Gesuchstellerin in einer weiteren Eingabe und mit neuen Vorbringen zu
A-2415/2016
Seite 17
den Einsprachen, ist grundsätzlich auch den Einsprechenden das Recht
auf eine weitere Stellungnahme einzuräumen (so wohl auch das Bundes-
gericht im Urteil 1C_155/2015 vom 19. Januar 2016 E. 2.1.6 m.w.H.; ähn-
lich WALDMANN/BICKEL, a.a.O., Art. 30a N 35). Holt die zuständige Behörde
Fachberichte ein und legt sie diese nicht schon zusammen mit den Projekt-
unterlagen auf, so müssen sie den Einsprechenden zugestellt oder muss
diesen zumindest Gelegenheit zur Einsicht- und Stellungnahme gegeben
werden (Urteile des BGer 1C_597/2014 vom 1. Juli 2015 E. 3.6.2 und
1C_159/2014 vom 10. Oktober 2014 E. 4.4, je m.w.H.).
3.2 Im vorliegenden Fall hat die Vorinstanz den Beschwerdeführenden die
Möglichkeit gegeben, sich zu den Eingaben der übrigen Verfahrensbetei-
ligten zu äussern, indem sie im Bundesblatt und im Amtsblatt des Kantons
Zürich die Aufforderung zur Einreichung von Schlussbemerkungen publi-
zierte und die Akten zur Einsichtnahme auflegte. Fraglich ist, ob sie damit
namentlich den Beschwerdeführenden das rechtliche Gehör rechtsgenüg-
lich gewährte.
Dies ist zu bejahen. Gemäss Vorinstanz beteiligten sich am Plangenehmi-
gungsverfahren "mehrere Hundert", nach Darstellung der Beschwerdegeg-
nerin "über 1'000" Einsprechende. Die Beschwerdeführenden 1 bestreiten
diese Zahl nicht grundsätzlich, äussern aber immerhin gewisse Zweifel, in-
dem sie ausführen, die Vorinstanz schlüssele nicht auf, wie viele Einspra-
chen tatsächlich gegen das streitgegenständliche Plangenehmigungsge-
such eingegangen seien. Es sei unklar, ob bei den mehreren Hundert Ein-
sprachen auch diejenigen berücksichtigt worden seien, die ausschliesslich
das Verfahren betreffend die Betriebsreglementsänderung 2014 beträfen.
Aus der angefochtenen Plangenehmigungsverfügung (Dispositiv-Ziff. 5
und Anhang) ergibt sich aber jedenfalls, dass allein schon die einsprechen-
den Gemeinden und Organisationen sowie die anwaltlich vertretenen Ge-
meinwesen und Personen rund hundert Einsprechende ergeben (selbst
wenn die durch einen gemeinsamen Rechtsvertreter vertretenen Parteien
– wie etwa die Beschwerdeführenden 1 und 2 – nur als eine einsprechende
Partei berücksichtigt werden). Hinzu kommen die übrigen Einsprechenden,
denen der Plangenehmigungsentscheid in Anwendung von Art. 36 Bst. c
VwVG durch Publikation im Bundesblatt (BBl 2016 1810) und im Amtsblatt
des Kantons Zürich (Nr. 12/2016 S. 15) zur Kenntnis gebracht wurde. Bei
einer so grossen Anzahl von Einsprechenden ist ohne Weiteres von "zahl-
reichen" Personen bzw. Parteien im Sinne von Art. 30a Abs. 1 bzw. Art. 36
Bst. c VwVG auszugehen, ohne dass entschieden werden müsste, ob da-
bei auf den in Art. 11a Abs. 1 VwVG (welche Bestimmung zusammen mit
A-2415/2016
Seite 18
Art. 30a und der Änderung von Art. 36 Bst. c VwVG ins Gesetz aufgenom-
men wurde, vgl. AS 1992 337 Art. 2 Bst. b sowie BBl 1991 II 577 f.) veran-
kerten Grenzwert von 20 Personen abzustellen ist (vgl. dazu die Botschaft
des Bundesrates vom 18. März 1991 betreffend die Änderung des Bundes-
gesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege […], BBl 1991 II
536 f., wo in den Ausführungen zu Art. 30a und Art. 36 Bst. c VwVG auf die
Ausführungen zu Art. 11a VwVG verwiesen wird; bejahend UHLMANN/
SCHILLING-SCHWANK, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], VwVG Praxis-
kommentar, 2. Aufl. 2016, Art. 36 N 23 ff., insb. N 26; LORENZ KNEUBÜH-
LER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar VwVG, 2008, Art. 36
N 10).
Die Vorinstanz war demnach berechtigt, die Einladung zur Stellungahme
zu den Eingaben der weiteren Verfahrensbeteiligten im Sinne von Art. 36
Bst. c VwVG in amtlichen Blättern zu veröffentlichen.
3.3 Die von den Beschwerdeführenden 1 erhobene Rüge der Verletzung
des Anspruchs auf rechtliches Gehör erweist sich demnach als unbegrün-
det und ist abzuweisen.
Eine allfällige Gehörsverletzung wäre im Übrigen mit dem vorliegenden Be-
schwerdeverfahren geheilt worden (vgl. zu den entsprechenden Voraus-
setzungen statt vieler BGE 142 II 218 E. 2.8.1; Urteil des BVGer
A-662/2017 vom 31. August 2017 E. 4.2.1; je m.w.H.; ferner Urteil des
BGer 6B_986/2016 vom 20. September 2017 E. 1.4.1 m.w.H., zur Publika-
tion vorgesehen): Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefoch-
tene Verfügung betreffend die von der behaupteten Gehörsverletzung be-
troffenen Fragen mit voller Kognition (vgl. vorstehend E. 2.2; zur Proble-
matik der zurückhaltenden Prüfung trotz voller Kognition: Urteil des BVGer
A-3423/2016 vom 26. April 2017 E. 5.3 a.E.), die Beschwerdeführenden
erhielten im Rahmen des Beschwerdeverfahrens die Möglichkeit, sich um-
fassend zu den Eingaben der Beschwerdegegnerin und der Fachbehörden
im vorinstanzlichen Verfahren zu äussern und eine Rückweisung an die
Vorinstanz fällt aus prozessökonomischen Gründen ausser Betracht. Das-
selbe gilt im Übrigen auch, soweit die Beschwerdeführenden 1 rügen, die
Vorinstanz habe ihr rechtliches Gehör verletzt, indem sie sich in der ange-
fochtenen Plangenehmigung nicht mit ihrer Berechnung in der Einsprache
zur Anzahl zusätzlicher Flugbewegungen auseinandergesetzt habe.
A-2415/2016
Seite 19
4.
4.1 Bauten und Anlagen, die ganz oder überwiegend dem Betrieb eines
Flugplatzes dienen (Flugplatzanlagen, vgl. zum Begriff auch Art. 2 Bst. e
VIL), dürfen nur mit einer Plangenehmigung erstellt oder geändert werden
(Art. 37 Abs. 1 Satz 1 LFG; vgl. auch Art. 27a VIL). Die Plangenehmigung
für Vorhaben, die sich erheblich auf Raum und Umwelt auswirken, setzt
grundsätzlich einen Sachplan nach Art. 13 RPG und Art. 14 ff. der Raum-
planungsverordnung (RPV, SR 700.1) voraus (Art. 37 Abs. 5 LFG). Um ei-
nen solchen Sachplan handelt es sich beim SIL (vgl. Art. 2 Bst. g VIL), der
gemäss Art. 3a Abs. 1 VIL die Ziele und Vorgaben für die Infrastruktur der
Zivilluftfahrt der Schweiz für die Behörden verbindlich festlegt. Er bestimmt
sodann für die einzelnen dem zivilen Betrieb von Luftfahrzeugen dienen-
den Infrastrukturanlagen insbesondere den Zweck, das beanspruchte
Areal, die Grundzüge der Nutzung, die Erschliessung sowie die Rahmen-
bedingungen zum Betrieb. Er stellt zudem die Auswirkungen auf Raum und
Umwelt dar (Art. 3a Abs. 2 VIL).
Der SIL besteht aus zwei Teilen, dem Konzeptteil und dem Objektteil. Der
Konzeptteil enthält generelle Ziele und Vorgaben zur Infrastruktur der
schweizerischen Zivilluftfahrt. Er legt das Gesamtnetz mit den Standorten
und den Funktionen der einzelnen Flugplätze fest. Der Objektteil konkreti-
siert die Vorgaben aus dem Konzeptteil für die einzelnen Flugplätze. In den
einzelnen Objektblättern werden für jeden Flugplatz der Zweck, das bean-
spruchte Areal, die Grundzüge der Nutzung, die Erschliessung sowie die
Rahmenbedingungen zum Betrieb festgelegt. Zudem werden die Auswirkun-
gen auf Raum und Umwelt aufgezeigt (vgl. ,
abgerufen am 26.09.2017).
4.2 Sachpläne sind für die Behörden grundsätzlich verbindlich (Art. 22
Abs. 1 RPV; vgl. ferner Art. 3a Abs. 1 VIL). Eine Festsetzung bindet die Be-
hörden allerdings nur insoweit, als sich die damit verbundenen Auswirkun-
gen auf Raum und Umwelt anhand der Sachplangrundlagen und des Stan-
des der Planungen von Bund und Kantonen im Zeitpunkt der Festsetzung
beurteilen lassen (Art. 22 Abs. 3 RPV). Dies setzt voraus, dass sich die
Sachplanbehörde mit einem Interessenkonflikt im Sachplan ausdrücklich
auseinandergesetzt und sich klar für den Vorrang des einen oder anderen
Interesses entschieden hat (BGE 139 II 499 E. 4.2). Die Sachplanfestset-
zungen sind auf Beschwerde von Privaten und Gemeinden hin im Plange-
nehmigungsverfahren vorfrageweise auf ihre Bundesrechtskonformität zu
A-2415/2016
Seite 20
überprüfen. Der dem Bundesrat zustehende Ermessens- bzw. Beurtei-
lungsspielraum ist dabei zu respektieren (BGE 139 II 499 E. 4.1).
4.3 Gemäss Art. 15 Abs. 3 RPV darf ein konkretes Vorhaben erst im Sach-
plan festgesetzt werden, wenn ein Bedarf dafür besteht (Bst. a), eine Prü-
fung von Alternativstandorten stattgefunden hat und das Vorhaben auf den
betreffenden Standort angewiesen ist (Bst. b), sich die wesentlichen Aus-
wirkungen des Vorhabens auf Raum und Umwelt in einer der Planungs-
stufe entsprechenden Weise beurteilen lassen (Bst. c) und das Vorhaben
mit der massgeblichen Gesetzgebung voraussichtlich vereinbar ist (Bst. d).
4.4 Art. 27d Abs. 1 VIL bestimmt, dass die Plangenehmigung erteilt wird,
wenn das Projekt den Zielen und Vorgaben des SIL entspricht (Bst. a) und
die Anforderungen nach Bundesrecht erfüllt, namentlich die luftfahrtspezi-
fischen und technischen Anforderungen sowie die Anforderungen der
Raumplanung, des Umwelt-, Natur- und Heimatschutzes (Bst. b).
4.5 Die Beschwerdeführenden erheben im Zusammenhang mit dem SIL
bzw. dem entsprechenden Objektblatt für den Flughafen Zürich sowie den
Voraussetzungen für die Erteilung der angefochtenen Plangenehmigung
verschiedene Rügen, die nachfolgend im Einzelnen zu prüfen sind.
5.
Die Beschwerdeführenden beanstanden das Fehlen einer genügenden
Grundlage für die geplanten Schnellabrollwege im Objektblatt.
5.1 Nach Ansicht der Beschwerdeführenden 1 sind die Schnellabrollwege
nicht genehmigungsfähig, da sie im Objektblatt nicht in konkretisierter,
wahrnehmbarer Form vorgesehen seien und den vom Bundesgericht in
BGE 137 II 58 aufgestellten Anforderungen nicht genügten.
Die Beschwerdeführenden 2 machen ergänzend geltend, nach den ein-
schlägigen gesetzlichen Bestimmungen setze die angefochtene Plange-
nehmigung einen abgeschlossenen SIL-Prozess bzw. ein (einziges) ge-
samtes Objektblatt voraus. Dasselbe lasse sich BGE 137 II 58 entnehmen.
Der SIL-Prozess für den Flughafen Zürich sei jedoch noch nicht abge-
schlossen. Ohne rechtsgültiges vollständiges Objektblatt dürften keine be-
trieblichen und baulichen Änderungen mit erheblichen Auswirkungen auf
Raum und Umwelt, das heisst insbesondere keine solchen mit beachtli-
chen Auswirkungen auf die An- und Abflugverfahren sowie auf die (Start-
und Lande-)Kapazitäten des Flughafens, genehmigt werden. Nachdem der
"Objektblatt Teil 3" noch immer fehle, habe daher auch der vom Bundesrat
A-2415/2016
Seite 21
am 18. September 2015 genehmigte Zürcher Richtplan noch nicht mit die-
sem Teil des Objektblatts koordiniert und abgeschlossen werden können.
Bis zu einem gesamthaften Objektblatt dürfe nur das Notwendigste geneh-
migt werden und seien daher die von der Beschwerdegegnerin beantrag-
ten Ausbauwünsche abzulehnen.
5.2
5.2.1 Das Objektblatt enthält die Festlegung, zur Verbesserung der Sicher-
heit und der betrieblichen Abläufe seien das Rollwegsystem und die übri-
gen Infrastrukturanlagen zu überprüfen und bei Bedarf den Anforderungen
anzupassen. Wo möglich seien Massnahmen am Rollwegsystem vorzuse-
hen, um die Pistenbelegungsdauer zu minimieren. Auf der Abbildung, wel-
che die bestehenden und geplanten Infrastrukturanlagen zeigt, sind die
streitgegenständlichen Schnellabrollwege dargestellt (vgl. vorstehend
Bst. C).
5.2.2 Die streitgegenständlichen Schnellabrollwege sind somit im Objekt-
blatt und damit im SIL in genügend konkretisierter Form vorgesehen. In
den gesetzlichen Bestimmungen ist zwar nur von einem SIL die Rede und
pro Flugplatz soll es grundsätzlich nur ein Objektblatt geben. Ebenfalls ist
in BGE 137 II 58 von dem (einen) Objektblatt für den Flughafen Zürich die
Rede (vgl. vorstehend Bst. B). Daraus kann aber entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführenden nicht gefolgert werden, dass der entsprechende
SIL-Prozess bereits vollständig abgeschlossen worden sein muss, um den
von Gesetz und Bundesgericht verlangten Anforderungen zu genügen.
Entscheidend ist, dass der SIL-Prozess für die in Frage stehende Luftfahrt-
anlage abgeschlossen ist und diese im SIL-Objektblatt deshalb erwähnt
wird. Ist in den einschlägigen Vorschriften und in BGE 137 II 58 nur von
einem (einzigen) Sachplan bzw. SIL-Objektblatt die Rede, dann einzig des-
halb, weil in der Regel nur ein einziges SIL-Objektblatt erstellt wird und zum
damaligen Zeitpunkt auch mit Blick auf den Flughafen Zürich nichts ande-
res absehbar war. Bei genauer Betrachtung liegt für den Flughafen Zürich
aber ohnehin nur ein Objektblatt vor, das allerdings bereits zweimal ange-
passt worden ist (was im Übrigen kein aussergewöhnlicher Vorgang ist,
vgl. Art. 17 Abs. 4 RPV). In der aktuell geltenden Fassung des Objektblatts
sind zwar nur Sachverhalte definitiv festgesetzt, welche die Vorgaben der
DVO einhalten und unabhängig vom Inhalt des Staatsvertrages geregelt
werden können. Das Objektblatt wird deshalb – im Hinblick auf eine Um-
setzung des Staatsvertrages – allenfalls ein weiteres Mal anzupassen sein
A-2415/2016
Seite 22
(vgl. Objektblatt in der Fassung vom 23. August 2017 S. 14). Die streitge-
genständlichen Schnellabrollwege sind davon aber nicht betroffen; sie wur-
den bereits als Festsetzung im Sinne von Art. 22 Abs. 3 RPV in den SIL
bzw. das Objektblatt aufgenommen.
5.2.3 Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die staatsvertraglich re-
levanten Teile mit betrieblich wichtigen Festlegungen im Objektblatt fehlen
und insoweit noch keine abschliessende Koordination erfolgen konnte. Ab-
gesehen davon, dass eine Ratifizierung des Staatsvertrages durch
Deutschland momentan nicht absehbar ist, ist eine solche abschliessende
Koordination für die Genehmigung allein der Schnellabrollwege nicht not-
wendig. Das Objektblatt sieht den Flugbetrieb auf dem bestehenden Pis-
tensystem vor, mit Ost- und Südanflügen auf die Pisten 28 und 34, Letztere
insbesondere während der von Deutschland einseitig erlassenen Sperrzei-
ten für die süddeutschen Gebiete und bei gewissen meteorologischen Be-
dingungen. An dieser Grundlage auf Sachplanebene dürfte auch die er-
hoffte, aber nicht absehbare beidseitige Ratifizierung des Staatsvertrages
nur wenig ändern, sieht doch dessen Artikel 1 ebenfalls Sperrzeiten vor,
die Nordanflüge verunmöglichen. Sodann sind Flugbetriebskonzepte bzw.
Anflugrouten nicht vom Bestand der Schnellabrollwege abhängig. Diese
führen ihrerseits nicht zu einer Änderung der An- und Abflugverfahren. Sie
können unter Einhaltung des derzeit geltenden Betriebsreglements 2011
(BR 2011) realisiert und betrieben werden. Eine Änderung oder Anpassung
des Betriebsreglements ist wegen des Baus der Schnellabrollwege nicht
erforderlich. Deren Erstellung begründet zudem auch keinen Anspruch der
Beschwerdegegnerin auf eine spätere Beibehaltung der Ost- und Südan-
flüge und damit auf eine weitere Nutzung und Amortisation der Schnellab-
rollwege, falls sich die Rahmenbedingungen ändern. Vielmehr trägt die Be-
schwerdegegnerin die damit verbundenen wirtschaftlichen Risiken.
5.3 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Schnellabrollwege im Ob-
jektblatt rechtsgenüglich und wie vom Bundesgericht in BGE 137 II 58 für
die Einleitung eines Plangenehmigungsverfahrens gefordert vorgesehen
sind.
6.
Die Beschwerdeführenden 2 bestreiten den notwendigen Bedarf für die
Schnellabrollwege im Sinne von Art. 15 Abs. 3 Bst. a RPV.
6.1 Sie führen an, das vorliegende Verfahren betreffe weder die Sicherung
des Flugbetriebs im Gefolge der DVO noch die Sicherheit. Sodann seien
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Seite 23
die beiden Schnellabrollwege der Piste 34 auch nicht nötig, um durch die
DVO bedingte Kapazitätseinbussen zu kompensieren.
Zum Verspätungsabbau seien die Schnellabrollwege nicht geeignet, da die
Verspätungen in den Spitzenzeiten von der unrealistisch dichten Vergabe
von Slots (Zeitnischen für Starts oder Landungen) herrührten und also viel-
mehr diese Praxis angepasst werden müsse. Überdies sei kein Zusam-
menhang zum eigentlichen Verspätungsabbau – der nicht mit "allgemei-
nen" Verspätungen zu verwechseln sei – in der zweiten Nachtstunde (zwi-
schen 23:00 und 23:30 Uhr) erkennbar, da spätestens ab 22:30 Uhr kein
Engpass mehr bestehe für Landungen auf den Pisten 28 und 34.
6.2 Die Beschwerdegegnerin bringt vor, die Schnellabrollwege seien nicht
nur sinnvoll, sondern auch wichtig, damit der Flughafen Zürich seinen im
SIL festgelegten Auftrag als Landesflughafen auch künftig wettbewerbsfä-
hig erfüllen könne. Der Flughafen Zürich könne seine Stellung als Dreh-
kreuz (Hub) mittel- und langfristig nur halten, wenn es gelinge, dem Markt
die erforderlichen Stundenkapazitäten in den Spitzenzeiten am Morgen,
Mittag und Abend zur Verfügung zu stellen. Der Flughafen Zürich verliere
zunehmend an Wettbewerbsfähigkeit, da die Nachfrage nach Landeslots
in Spitzenzeiten die angebotene Kapazität übersteige. Dies belege die im
Auftrag des BAZL erstellte Studie "Monitoring der Wettbewerbsfähigkeit
der Luftfahrt in der Schweiz 2015" (vgl. home/das-bazl/studien-und-berichte.html >, abgerufen am 26.09.2017).
Mit dem Bau von Schnellabrollwegen würden – wie dies das Objektblatt
ausdrücklich verlange – die Pistenbelegungszeiten verkürzt, da die landen-
den Flugzeuge die Piste schneller verlassen und diese für das nächste
Flugzeug freigeben könnten. Dies sei in den Spitzenzeiten, vor allem bei
wetterbedingten Ost- bzw. Südanflügen ausserhalb der deutschen Sperr-
zeiten, unabdingbar, um einen stabilen, wettbewerbsfähigen und gleichzei-
tig auch sicheren Flugbetrieb gewährleisten zu können. Auf diese Weise
würden Verspätungen vermieden und es müsse insbesondere in den sen-
siblen Nachtstunden weniger Verspätungsabbau erfolgen.
6.3
6.3.1 Gemäss der "Zweckbestimmung" im Objektblatt (Festlegung 1) soll
der Flughafen Zürich die Voraussetzungen schaffen, damit die Fluggesell-
schaften möglichst gute Direktverbindungen in Europa und zu den wichti-
gen Zentren weltweit anbieten und im Wettbewerb mit ihrer Konkurrenz auf
A-2415/2016
Seite 24
anderen Flughäfen bestehen können. Ein Drehkreuzbetrieb soll möglich
sein. Der Flughafen soll im Interesse des Wirtschaftsstandortes Schweiz
die Nachfrage nach Luftverkehrsleistungen abdecken, soweit dies mit den
Grundsätzen der Nachhaltigkeit vereinbar ist. Er soll eine leistungsfähige
Infrastruktur und betriebliche Rahmenbedingungen bereitstellen, die seiner
Funktion und dem internationalen Standard entsprechen, sowie eine auf
diese Funktion ausgerichtete Kapazität, soweit dies im Rahmen der ge-
setzlichen Bestimmungen und der Festlegungen im SIL zum Betrieb und
zur Infrastruktur möglich ist. Das An- und Abflugregime im Tagesverlauf soll
in diesem Rahmen so organisiert sein, dass ein sicherer und leistungsfähi-
ger Flugbetrieb möglich ist und die für die Abwicklung des Verkehrsaufkom-
mens erforderlichen Stundenkapazitäten zur Verfügung stehen (S. 20).
Das Objektblatt legt eine Kapazitätsvorgabe von 70 Flugbewegungen pro
Stunde beim Einsatz des Nord- und des Ostkonzepts im Tagbetrieb fest
(S. 21; aktuelle Kapazität: ca. 60 [Ostkonzept] bzw. 66 [Nordkonzept] Flug-
bewegungen pro Stunde, vgl. die Broschüre "Zahlen und Fakten 2016",
S. 23, abrufbar unter flughafen-zuerich-ag/zahlen-und-fakten >, abgerufen am 26.09.2017).
Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass die Schnellabrollwege zu einer
– wenn auch nicht erheblichen (vgl. dazu nachfolgend E. 7.3.3) – Zunahme
an Flugbewegungen führen können. Diese zumindest theoretische Mög-
lichkeit, die Anzahl der Starts und Landungen (leicht) zu erhöhen, ermög-
licht bzw. erleichtert es der Beschwerdegegnerin, den Anforderungen ge-
mäss Zweckbestimmung im Objektblatt nachzukommen und verschafft ihr,
auch im Hinblick auf ein neues Betriebsreglement, mehr Flexibilität. Dabei
ist insbesondere auch von Bedeutung, dass die aufgrund des Pistensys-
tems des Flughafens Zürich theoretisch mögliche Kapazität aufgrund der
DVO erheblich eingeschränkt ist.
6.3.2 Gemäss den "Rahmenbedingungen zum Betrieb" (Festlegung 2 im
Objektblatt) hat die Beschwerdegegnerin zusammen mit der Flugsicherung
und den Fluggesellschaften alle betrieblich möglichen und wirtschaftlich
tragbaren Anstrengungen zu unternehmen, um verspätete Starts und Lan-
dungen zwischen 23:00 und 23:30 Uhr zu verringern. Dazu zählen nament-
lich auch Massnahmen zur Kapazitätsverbesserung im Rahmen der nach-
folgenden Festlegungen zum Betrieb und zur Infrastruktur des Flughafens
(S. 20).
A-2415/2016
Seite 25
Die Beschwerdegegnerin verweist zu Recht auf die Möglichkeit, dank der
Schnellabrollwege Verspätungen, die sich wegen des dichten Verkehrsauf-
kommens auf den Pisten 28 und 34 insbesondere in der Zeit zwischen
21:00 und 22:00 Uhr ergeben, früher abbauen zu können. Mit dem Bau der
Schnellabrollwege werden die Pistenbelegungszeiten unbestrittenermas-
sen verkürzt, da landende Flugzeuge die Pisten schneller verlassen und
für das nächste Flugzeug freigeben können. Mit den zusätzlichen Lande-
kapazitäten wird es eher möglich sein, den Verspätungsabbau bereits bis
zum Ende des ordentlichen Flugbetriebs um 23:00 Uhr zu beenden, ohne
dazu die ausschliesslich für den Verspätungsabbau vorgesehene Zeit zwi-
schen 23:00 und 23:30 Uhr zu beanspruchen (vgl. Anhang 1 Art. 12
BR 2011). Dass nach 23:00 Uhr in der Regel keine Landungen mehr statt-
finden, ist auch im Interesse der Beschwerdeführenden bzw. den von ihnen
vertretenen Personen.
6.3.3 Dank der Schnellabrollwege werden sodann weniger Flugzeuge bis
zum Pistenende rollen müssen, womit sich die Rollwege und -zeiten der
Flugzeuge nach der Landung verkürzen. Bei Landungen auf der Piste 28
verlässt zwar ein Grossteil der Flugzeuge die Piste bis anhin noch vor dem
Pistenkreuz. Wegen der – in beiden Fällen – rechtwinklig anschliessenden
Abrollwege ist aber ein starkes Abbremsen bis beinahe zum Stillstand und
ein nachfolgendes Beschleunigen erforderlich (vgl. UVB S. 53; Plangeneh-
migung S. 43 f.). Dies kann mit den Schnellabrollwegen weitgehend ver-
mieden werden und wirkt sich – wie kürzere Rollwege und -zeiten – positiv
auf den Treibstoffverbrauch und die Lärmemissionen aus.
6.3.4 Gemäss den im Objektblatt erwähnten Rahmenbedingungen zur Inf-
rastruktur (Festlegung 7) hat der Flughafen Zürich sodann eine Infrastruk-
tur bereitzustellen, die seiner Funktion als Drehkreuz und dem internatio-
nalen Standard entspricht. Dass Schnellabrollwege bei Flughäfen ver-
gleichbarer Grösse dem internationalen Standard entsprechen und bei den
Hauptlandepisten 14 und 16 bereits seit Jahren bestehen, bestreiten auch
die Beschwerdeführenden nicht.
6.3.5 Schliesslich ist zwar grundsätzlich unbestritten, dass die Schnellab-
rollwege nicht allein aus Sicherheitsgründen erstellt werden sollen. Zumin-
dest falls die Landefrequenzen unverändert bleiben, resultiert durchaus ein
Sicherheitsgewinn: Können die gelandeten Flugzeuge die Piste schneller
verlassen, erhöht sich dadurch der Abstand zum nachfolgenden Flugzeug,
womit wiederum das Kollisionsrisiko verringert wird. Schnellabrollwege und
damit plan- und berechenbare Abläufe reduzieren auch die Gefahr von
A-2415/2016
Seite 26
Durchstarts erheblich. Der Bedarf an den genehmigten Schnellabrollwegen
ist deshalb – auch aus diesem Grund – zu bejahen.
Im Übrigen hat die Beschwerdegegnerin gemäss Art. 36a Abs. 2 LFG und
Art. 3 Abs. 1 VIL zwar einen ordnungsgemässen und sicheren Betrieb zu
gewährleisten sowie die dazu notwendige Infrastruktur bereitzustellen. We-
der aus Art. 15 Abs. 3 Bst. a RPV noch Art. 27d VIL lässt sich indes ablei-
ten, dass der erforderliche Bedarf eines Bauvorhabens nur dann bejaht
werden kann, wenn es in jedem Fall (auch) zur Erhöhung der Sicherheit
beiträgt.
7.
7.1 Die Beschwerdeführenden 1 monieren, der Umweltverträglichkeitsbe-
richt sei unvollständig, es fehle eine Darstellung der Auswirkungen der
Schnellabrollwege auf den Fluglärm. Sie machen geltend, der Umweltver-
träglichkeitsbericht äussere sich nur zum Betriebslärm auf dem Gelände
des Flughafens bzw. innerhalb des Flughafenperimeters. Falls der durch
die Schnellabrollwege verursachte Fluglärm in den Fluglärmberechnungen
zum (noch nicht genehmigten) "Betriebsreglement 2014" enthalten sein
sollte, so genüge das nicht. Würden die Schnellabrollwege unter dem gel-
tenden Betriebsreglement 2011 in Betrieb genommen und genutzt, sei zu
überprüfen, ob die Fluglärmzunahme zufolge der Schnellabrollwege nach
diesem Betriebsreglement wahrnehmbar und zulässig sei.
7.2 Die Beschwerdegegnerin bringt vor, Bau und Betrieb der neuen
Schnellabrollwege führten zu keiner wahrnehmbaren Zunahme der Flug-
lärmbelastung in der Umgebung des Flughafens. Diese Feststellung sei
zwar auf Grundlage der Betriebskonzepte gemäss beantragter Betriebs-
reglementsänderung 2014 gemacht worden, habe jedoch auch unter dem
geltenden Betriebsreglement 2011 seine Gültigkeit, da die Kapazitätsstei-
gerung in beiden Fällen maximal zwei Landungen pro Stunde betrage. Eine
separate Darstellung der lärmmässigen Auswirkungen der Schnellabroll-
wege sei wegen der kleinen Anzahl von zusätzlichen Flugbewegungen
nicht seriös durchführbar.
7.3
7.3.1 Ein Umweltverträglichkeitsbericht muss alle Angaben enthalten, die
zur Prüfung des betroffenen Vorhabens nach den Vorschriften über den
Schutz der Umwelt nötig sind (Art. 10b Abs. 2 Satz 1 des Umweltschutzge-
setzes [USG, SR 814.01]). Dazu zählen insbesondere sämtliche Angaben,
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Seite 27
welche die zuständige Behörde benötigt, um das Projekt gemäss Art. 3 der
Verordnung vom 19. Oktober 1988 über die Umweltverträglichkeitsprüfung
(UVPV, SR 814.011) auf seine Umweltverträglichkeit bzw. Konformität mit
den Vorschriften über den Schutz der Umwelt prüfen zu können (Art. 9
Abs. 2 UVPV).
7.3.2 Der vorliegende Umweltverträglichkeitsbericht äussert sich ausführ-
lich zum durch die Schnellabrollwege verursachten Betriebslärm und ge-
langt insoweit zum Ergebnis, die Lärmbelastung in der Umgebung des
Flughafens Zürich liege unter der Wahrnehmbarkeit und die Belastungs-
grenzwerte an den relevanten Empfangspunkten würden weiterhin einge-
halten (S. 51 ff., insb. S. 54).
Hinsichtlich des Fluglärms lässt sich mit unmittelbarem Bezug auf die
Schnellabrollwege lediglich der Relevanzmatrix auf Seite 6 entnehmen,
dass von ihnen keine bzw. nicht relevante Auswirkungen ausgehen. Wie
die Verfasser zu diesem Ergebnis gelangten, geht allerdings nicht aus dem
Umweltverträglichkeitsbericht hervor. Eingehend behandelt wird der Flug-
lärm dagegen im Zusammenhang mit dem beantragten "Betriebsregle-
ment 2014". Als Ausgangszustand wird das heutige Flugregime (ohne
Schnellabrollwege) mit den für 2020 prognostizierten Flugbewegungen
verwendet, als Betriebszustand das neue Flugregime gemäss beantragter
Betriebsreglementsänderung 2014 mit den Schnellabrollwegen (S. 29 ff.).
7.3.3 Gemäss Anhang 1 Art. 22 BR 2011 erfolgen Landungen (Instrumen-
tenanflüge bei Einschränkungen durch die DVO) in der Zeit von 21:00 bis
23:00 Uhr und von 06:00 bis 07:08 Uhr grundsätzlich auf die Piste 28 oder
die Piste 34. Dasselbe gilt zusätzlich an Wochenenden und den gesetzli-
chen Feiertagen gemäss DVO in der Zeit von 07:08 bis 09:08 Uhr und von
20:00 bis 21:00 Uhr. Ausgehend von einer Kapazitätssteigerung von zwei
zusätzlichen Landungen pro Stunde führen die Schnellabrollwege gemäss
Angaben der Beschwerdegegnerin zu einer jährlichen Erhöhung der theo-
retischen Kapazität von 2'184 Landungen. Diese Berechnung bezeichnet
die Vorinstanz in der angefochtenen Plangenehmigung als "plausibel",
ebenso das BAFU in seinem Fachbericht vom 30. Juni 2016. Die Be-
schwerdeführenden 1 dagegen rechnen – unter dem geltenden Betriebs-
reglement 2011 – mit rund 5'616 möglichen zusätzlichen Flugbewegungen
(Starts und Landungen). Sie verweisen ferner darauf, dass das Bundes-
verwaltungsgericht im Urteil vom 10. Dezember 2009 von einer zusätzli-
chen Erhöhung der Stundenkapazität durch die Schnellabrollwege von
zwei bis vier Landebewegungen ausgegangen war (BVGE 2011/19
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Seite 28
E. 31.8.2.2), was das Bundesgericht "nicht als offensichtlich unrichtig" be-
trachtete (BGE 137 II 58 E. 4.3.1). Es sei daher auf eine jährliche Kapazi-
tätssteigerung von bis zu 11'232 Flugbewegungen abzustellen. Die Be-
schwerdeführenden 2 gehen bezüglich der Piste 34 von einer Kapazitäts-
steigerung von mindestens 1'144 Landungen pro Jahr aus.
Insgesamt sind sich die Parteien einig, dass sich die Kapazität des Flug-
hafens Zürich mit den Schnellabrollwegen um wenige Tausend Landungen
pro Jahr erhöhen wird. Die Berechnung der exakten Zahl ist – mangels
klarer Kalkulationsgrundlagen – kaum möglich, aber ohnehin nicht notwen-
dig: Im Jahr 2016 fanden auf dem Flughafen 269'160 Flugbewegungen
statt (vgl. S. 21 des Geschäftsberichts 2016 der Beschwerdegegnerin, abruf-
bar unter finanzergebnis-und-berichte/geschaeftsbericht-und-halbjahresbericht >,
abgerufen am 26.09.2017). Im Betriebszustand 2020 – zu einem früheren
Zeitpunkt werden die Schnellabrollwege kaum in Betrieb genommen wer-
den können – wird bei allen konkret in Frage kommenden Betriebsvarian-
ten mit rund 310'000 Flugbewegungen gerechnet (vgl. Objektblatt in der
Fassung vom 18. September 2015 S. 13 [das Objektblatt in der Fassung
vom 23. August 2017 enthält nur noch eine Prognose für das Jahr 2030]
und UVB S. 20). Die aufgrund der Schnellabrollwege zu erwartende Kapa-
zitätszunahme beläuft sich demnach – je nach zugrunde gelegter Berech-
nung – auf 0.7 bis maximal rund 3.6 Prozent.
7.3.4 Gemäss dem Bericht der Eidgenössischen Materialprüfungs- und
Forschungsanstalt EMPA vom 30. Oktober 2013 zur Betriebsreglements-
änderung 2014 basiert die mengenmässige und typenspezifische Bele-
gung von Flugrouten auf Prognosen. Eine Unsicherheit von zehn Prozent
im Verkehrsaufkommen verändere die Lärmbelastung um rund 0.5 dB.
Dieser Wert werde als Prognoseunsicherheit der Anzahl Flugbewegungen
angesehen und dieselbe Unsicherheit werde auch für die Prognose betref-
fend den Flottenmix angenommen. Die verschiedenen Unsicherheitskom-
ponenten führten im Mittel zu Standardunsicherheiten in den berechneten
Fluglärmprognosen von 1.0 dB am Tag und 1.5 dB in der Nacht (S. 12).
Diese Ausführungen im EMPA-Bericht werden auch von den Beschwerde-
führenden nicht in Frage gestellt.
7.3.5 Dem Fachbericht des BAFU vom 30. Juni 2016 lässt sich entnehmen,
dass eine Lärmzunahme von weniger als 1 dB(A) nicht wahrnehmbar ist.
Die neuere Rechtsprechung lässt sich umgekehrt grundsätzlich von der
A-2415/2016
Seite 29
Erfahrungsregel leiten, dass eine Erhöhung des Beurteilungspegels von
1 dB(A) gerade noch wahrnehmbar ist (Urteil des BGer 1C_204/2012 vom
25. April 2013 E. 4; Urteile des BVGer A-7248/2014 vom 27. Juni 2016
E. 8.5.1 und A-2575/2013 vom 17. September 2014 E. 6.2). Bei einer er-
heblichen Veränderung der Verkehrszusammensetzung oder bei geringen
Verkehrsmengen ist die Grenze der Wahrnehmbarkeit allenfalls bei einem
tieferen Dezibel-Wert anzusetzen (zum Ganzen Urteile des BGer
1C_589/2014 vom 3. Februar 2016 E. 6.4 und 1C_395/2012 vom 23. April
2013 E. 2.4; Urteil des BVGer A-6015/2015 vom 10. Januar 2017 E. 2.4.1;
je m.w.H.). Bei vorbestehender Lärmbelastung ist eine Lärmzunahme we-
niger schnell wahrnehmbar als in einer ruhigen Umgebung (vgl. Urteil des
BGer 1C_751/2013 vom 4. April 2014 E. 2.4; Urteil des BVGer A-7248/2014
vom 27. Juni 2016 E. 8.5.4.5).
Im vorliegenden Fall ist von einer maximal möglichen Verkehrszunahme
aufgrund der Schnellabrollwege von rund 3.6 Prozent auszugehen (vgl.
vorstehend E. 7.3.3). Dieser Wert liegt klar unterhalb der grundsätzlichen
Prognoseunsicherheit von 10 Prozent, die wiederum zu einer Veränderung
der Lärmbelastung von rund 0.5 dB – deutlich weniger als der oben ge-
nannte Erfahrungswert von 1 dB für die Wahrnehmbarkeit einer Lärmzu-
nahme – führt. Selbst für den Fall einer erheblichen Änderung der Ver-
kehrszusammensetzung – wofür es zurzeit keine Anzeichen gibt – ist da-
von auszugehen, dass die mit dem Bau der Schnellabrollwege einherge-
hende Erhöhung der Kapazität nicht zu einer wahrnehmbaren Zunahme
der Lärmimmissionen führt.
Auf die Behauptung der Beschwerdeführenden 1, die zusätzlich möglichen
Flugbewegungen führten zu einer Lärmzunahme von klar über 1 dB(A), ist
mangels Substanziierung nicht näher einzugehen.
7.3.6 Da die mit den Schnellabrollwegen verbundene Kapazitätserhöhung
nicht zu einer wahrnehmbaren Zunahme des Fluglärms führt, durfte im Um-
weltverträglichkeitsbericht auf eine separate Beurteilung der Auswirkungen
des Baus der Schnellabrollwege auf den Fluglärm verzichtet werden. Die
Vorinstanz war auch ohne diese Angaben in der Lage zu prüfen, ob das
Projekt den Lärmschutzvorschriften entspricht. Die Beschwerdeführenden
weisen zwar zu Recht darauf hin, dass zusätzliche Flugbewegungen als
Einzelereignisse zu mehr Lärm führen. Wegen des gemittelten Dauer-
schallpegels bzw. Mittelungspegels Leq, der den Fluglärm über eine bzw.
16 Stunden mittelt (vgl. dazu Anhang 5 Ziff. 221 f. und Ziff. 31 LSV), ist die
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Seite 30
Kapazitätszunahme aber zu gering, als dass die Veränderung der Flug-
lärmbelastung in den Lärmberechnungen ausgewiesen werden könnte und
zu einer Verschiebung der Lärmkurven führte.
7.3.7 Die für den Flughafen Zürich zulässigen Lärmimmissionen gemäss
Art. 37a LSV hat das BAZL mit Verfügung vom 27. Januar 2015 festge-
setzt; sie werden mit der angefochtenen Plangenehmigung nicht geändert.
Eine mit den Schnellabrollwegen verbundene und zu einer höheren Lärm-
belastung führende Kapazitätssteigerung ist daher nur zulässig, wenn die-
ser vorgegebene Rahmen nicht überschritten wird.
7.4 Der Umweltverträglichkeitsbericht erweist sich demnach mit Blick auf
den Fluglärm als rechtskonform und eine diesbezüglich unvollständige
Feststellung des Sachverhalts durch die Vorinstanz ist zu verneinen.
8.
8.1 Die Beschwerdeführenden machen weiter geltend, in der angefochte-
nen Plangenehmigung fehle die gemäss Objektblatt zwingend verlangte
abschliessende Güterabwägung mit den Interessen der Raumplanung und
des Umweltschutzes.
8.2 Die Beschwerdegegnerin führt an, aus Art. 14 ff. RPV gehe hervor,
dass eine umfassende raumplanerische Interessenabwägung bereits vor
dem Plangenehmigungsverfahren auf Stufe Bund erfolge, da die Verab-
schiedung eines SIL-Objektblatts ohne eine solche Güterabwägung nicht
denkbar sei. Der Sachplan sei für die Vorinstanz gemäss Art. 22 RPV ver-
bindlich, für eine nochmalige raumplanerische Interessenabwägung be-
stehe kein Platz. Der Verweis im Objektblatt auf eine abschliessende Gü-
terabwägung im Plangenehmigungsverfahren beziehe sich auf kleinräumi-
gere Themen wie Umwelt-, Natur- und Heimatschutz. Diese seien von der
Vorinstanz in der Plangenehmigung behandelt worden.
8.3
8.3.1 Vorab ist festzuhalten, dass der Ansicht der Beschwerdeführenden 2,
die Interessenabwägung sei bereits mit der gerichtlichen Beurteilung des
vorläufigen Betriebsreglements erfolgt und habe ihren Niederschlag im gel-
tenden revidierten vorläufigen Betriebsreglement 2011 gefunden, das bis
zur Genehmigung des neuen definitiven Betriebsreglements abschlies-
send gelte, nicht gefolgt werden kann. Dafür gibt es weder im Urteil des
A-2415/2016
Seite 31
Bundesverwaltungsgerichts vom 10. Dezember 2009 noch in demjenigen
des Bundesgerichts vom 22. Dezember 2010 Hinweise.
8.3.2 Die Bewilligung von betrieblichen und baulichen Änderungen des
Flughafens, die sich erheblich auf Raum und Umwelt auswirken, setzt
grundsätzlich das Vorliegen eines Sachplans voraus (vgl. vorstehend
E. 4.1). Damit soll sichergestellt werden, dass wichtige Ermessensent-
scheide von der Sachplanbehörde (bzw. vom Bundesrat) getroffen werden,
die über die erforderliche Distanz verfügt und befähigt ist, auf übergeord-
neter Stufe in einer Gesamtschau die betroffenen Interessen abzuwägen,
ohne die Gefahr der Verengung des Blickwinkels auf bestimmte fachspezi-
fische Interessen (Art. 14 Abs. 2 RPV; BGE 139 II 499 E. 4.2, 137 II 58
E. 3.3).
8.3.3 Es trifft somit zu, dass eine erste Interessenabwägung bezüglich der
Schnellabrollwege bereits auf Stufe Sachplan erfolgte. Die abschliessende
Güterabwägung mit den Interessen der Raumplanung und des Umwelt-
schutzes hatte die Vorinstanz jedoch im Plangenehmigungsverfahren vor-
zunehmen. Implizit hat sie das getan und die raumplanerischen Aspekte
rechtsgenüglich beurteilt. Allerdings hat sie es unterlassen, diese in der an-
gefochtenen Plangenehmigungsverfügung explizit genügend zu begrün-
den, weshalb sie insofern das rechtliche Gehör der Beschwerdeführenden
verletzt hat (vgl. zur Begründungspflicht statt vieler Urteil des BVGer
A-1351/2017 vom 25. Juli 2017 E. 3.2 m.w.H.).
8.3.4 Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden 2 und mit der Be-
schwerdegegnerin ist allerdings aus prozessökonomischen Gründen da-
von auszugehen, dass diese Unterlassung als Gehörsverletzung im Be-
schwerdeverfahren geheilt worden ist (zu den entsprechenden Vorausset-
zungen vgl. vorstehend E. 3.3). Immerhin ist dem Umstand der fehlenden
ausdrücklichen Interessenabwägung in der Plangenehmigungsverfügung
im vorliegenden Beschwerdeverfahren bei der Regelung der Kosten- und
Entschädigungsfolgen angemessen Rechnung zu tragen (vgl. Urteil des
BGer 2C_980/2013 vom 21. Juli 2014 E. 11; Urteile des BVGer A-3666/2015
vom 7. September 2017 E. 8.1 und A-6700/2016 vom 19. Juni 2017 E. 3,
je m.w.H.).
8.3.5 Wie bereits festgehalten wurde, führt eine allfällige Zunahme der
Flugbewegungen aufgrund der Schnellabrollwege nicht zu einem wesent-
lich grösseren Verkehrsaufkommen und der verursachte Fluglärm ist ins-
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Seite 32
gesamt nicht wahrnehmbar (vgl. vorstehend E. 7.3.5). Die Schnellabroll-
wege bewirken auch keine Veränderung der Belastungsgrenzwerte ge-
mäss Lärmschutz-Verordnung und führen nicht zu (zusätzlichen) Über-
schreitungen dieser Werte in den betroffenen Nutzungszonen. Wie die
Vorinstanz in ihrer Duplik vom 7. Dezember 2016 richtig ausführt, haben
die Schnellabrollwege deshalb keinen Einfluss auf die Möglichkeiten der
Einzonung, Erschliessung und Bebauung in den an den Flughafen angren-
zenden Nachbargemeinden.
Die Interessen am Bau der Schnellabrollwege sind demgegenüber be-
trächtlich und überwiegen jedenfalls die entgegenstehenden umweltrecht-
lichen und planerischen Interessen. Mit den Schnellabrollwegen können
Verspätungen vermieden werden, die in Form von Verspätungsabbau zu
zusätzlichen Lärmimmissionen in den sensiblen Nachtstunden führen. Die
dank der Schnellabrollwege kürzeren Pistenbelegungs- und Rollzeiten füh-
ren sodann zu einer Verminderung von Treibstoff- und Lärmemissionen.
Kurze Pistenbelegungszeiten minimieren überdies Kollisionsrisiken (vgl.
zum Ganzen vorstehend E. 6.3).
8.3.6 Soweit die Beschwerdeführenden in ihren Rechtsschriften noch be-
mängelt hatten, das "Gebiet mit Lärmauswirkungen" sei im Objektblatt nur
als Zwischenergebnis im Sinne von Art. 5 Abs. 2 Bst. b RPV festgehalten,
ist festzustellen, dass sich dies mit der zweiten Anpassung des Objektblatts
geändert hat und eine entsprechende Festsetzung im Sinne von Art. 5
Abs. 2 Bst. a RPV nun vorliegt. Diese stimmt weitgehend mit dem als Zwi-
schenergebnis festgelegten "Gebiet mit Lärmauswirkungen" gemäss Ob-
jektblatt-Anpassung vom 18. September 2015 überein. Das Gebiet wurde
aufgrund einer aktualisierten Luftverkehrsprognose für 2030 definitiv fest-
gesetzt und insbesondere im Nordosten des Flughafens (Raum Dägerlen)
erweitert, dafür in dessen Nordwesten (Raum Lengnau AG) reduziert (vgl.
Objektblatt in der Fassung vom 18. September 2015, Karte 1 S. 43, und in
der Fassung vom 23. August 2017, Karte 2 S. 47). Mit Bezug auf die Inte-
ressenabwägung hat sich die Situation daher nicht massgeblich verändert,
sind die betroffenen Gebiete doch ähnlich dicht besiedelt.
8.4 Zusammenfassend ergibt sich, dass die in der Plangenehmigung feh-
lende Güterabwägung im vorliegenden Beschwerdeverfahren nachgeholt
werden konnte und gezeigt hat, dass die vielfältigen Interessen am Bau
der Schnellabrollwege die gegenüberstehenden Interessen der Raumpla-
nung und des Umweltschutzes überwiegen.
A-2415/2016
Seite 33
9.
Die Beschwerdeführenden 1 bringen vor, die Beschwerdegegnerin sei
"hinsichtlich ihrer Lärmauswirkungen sanierungspflichtig". Die Sanierungs-
pflicht, der die Beschwerdegegnerin noch nicht umfassend nachgekom-
men sei, ergebe sich ohne Weiteres aus der Fluglärmberechnung. Erst da-
nach könne die Kapazität erhöht werden.
9.1 Die Beschwerdegegnerin führt dazu aus, der Flughafen Zürich könne
und müsse unter dem geltenden Betriebsreglement nicht weiter saniert
werden. Es seien ihr im Verfahren zur Genehmigung des vorläufigen Be-
triebsreglements gestützt auf Art. 17 USG in Verbindung mit Art. 8 und 10
LSV Erleichterungen gewährt worden. Solche würden nur gewährt, wenn
sich eine Sanierungspflicht im Einzelfall als unverhältnismässig heraus-
stelle, mithin aus Verhältnismässigkeitsüberlegungen keine weiteren Sa-
nierungsmassnahmen mehr verlangt werden könnten bzw. die Sanierung
abgeschlossen sei. Da es sich bei der Erstellung der Schnellabrollwege
nicht um eine wesentliche Änderung einer bereits bestehenden ortsfesten
Anlage im Sinne von Art. 8 Abs. 1 LSV handle, werde eine erneute Sanie-
rungspflicht auch nicht durch das Einreichen des streitgegenständlichen
Plangenehmigungsgesuchs ausgelöst.
9.2
9.2.1 Anlagen, die den Vorschriften des Umweltschutzgesetzes oder den
Umweltvorschriften anderer Bundesgesetze nicht genügen, müssen sa-
niert werden (Art. 16 Abs. 1 USG). Wäre eine Sanierung im Einzelfall un-
verhältnismässig, gewähren die Behörden Erleichterungen (Art. 17 Abs. 1
USG). Eine sanierungsbedürftige Anlage darf nur umgebaut oder erweitert
werden, wenn sie gleichzeitig saniert wird (Art. 18 Abs. 1 USG).
Wird eine bestehende ortsfeste Anlage geändert, so müssen die Lärm-
emissionen der neuen oder geänderten Anlageteile nach den Anordnungen
der Vollzugsbehörde so weit begrenzt werden, als dies technisch und be-
trieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist (sog. Vorsorgeprinzip;
Art. 11 Abs. 2 USG und Art. 8 Abs. 1 LSV). Wird die Anlage wesentlich ge-
ändert, so müssen die Lärmemissionen der gesamten Anlage mindestens
so weit begrenzt werden, dass die Immissionsgrenzwerte nicht überschrit-
ten werden (Art. 8 Abs. 2 LSV). Als wesentliche Änderungen ortsfester An-
lagen gelten gemäss Art. 8 Abs. 3 Satz 1 LSV Umbauten, Erweiterungen
und von der Inhaberin der Anlage verursachte Änderungen des Betriebs,
wenn zu erwarten ist, dass die Anlage selbst oder die Mehrbeanspruchung
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bestehender Verkehrsanlagen wahrnehmbar stärkere Lärmimmissionen
erzeugen. Zudem können grössere bauliche Veränderungen, erhebliche
Kosten, bedeutende Modernisierungen oder Kapazitätserweiterungen ei-
ner wesentlichen Änderung gleichkommen, selbst wenn sie nicht wahr-
nehmbar stärkere Lärmimmissionen bewirken (BGE 141 II 483 E. 4.4; Ur-
teil des BGer 1C_751/2013 vom 4. April 2014 E. 2.2 m.w.H.).
Art. 8 LSV konkretisiert Art. 18 USG. Nach der Rechtsprechung des Bun-
desgerichts gilt Art. 18 Abs. 1 USG nur für wesentlich geänderte Altanla-
gen. Unwesentliche Änderungen oder Erweiterungen lösen dagegen keine
Sanierungspflicht für die bestehenden Anlageteile aus (BGE 141 II 483
E. 3.3 f.). Eine allenfalls notwendige Sanierung der gesamten Anlage muss
mithin nicht gleichzeitig mit einer nicht wesentlichen Änderung der Anlage
erfolgen. Vielmehr sind lediglich die Vorschriften zur vorsorglichen Emissi-
onsbegrenzung zu beachten (Urteil des BGer 1C_751/2013 vom 4. April
2014 E. 2.5).
9.2.2 Mit dem BAFU ist davon auszugehen, dass es sich beim Bau der
streitgegenständlichen Schnellabrollwege um eine unwesentliche Ände-
rung einer bestehenden ortsfesten Anlage im Sinne von Art. 8 Abs. 1 LSV
handelt. Der Flughafen Zürich wird mit diesem Vorhaben weder massge-
blich verändert oder erweitert noch führt es zu verhältnismässig hohen
Kosten oder einer erheblichen Kapazitätserweiterung. Entgegen den Be-
schwerdeführenden 1 ist überdies insgesamt nicht mit wahrnehmbar stär-
keren Lärmimmissionen im Sinne von Art. 8 Abs. 3 LSV zu rechnen (vgl.
vorstehend E. 7.3.5).
Eine Verletzung des Vorsorgeprinzips, das im Fall einer unwesentlichen
Änderung einer bestehenden ortsfesten Anlage zu beachten ist, rügen die
Beschwerdeführenden nicht.
9.3 Eine allfällige Sanierungspflicht des Flughafens Zürich (vgl. dazu auch
BGE 137 II 58 E. 5.1 und 6) steht dem streitgegenständlichen Vorhaben
somit nicht entgegen.
10.
Nach Ansicht der Beschwerdeführenden 2 verstösst der "vorgezogene"
Bau der Schnellabrollwege gegen Treu und Glauben und das Rechtsmiss-
brauchsverbot (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV), gegen das umweltrechtliche
Prinzip der gesamthaften Betrachtung gemäss Art. 8 USG sowie gegen
das Koordinationsgebot gemäss Art. 25a RPG.
A-2415/2016
Seite 35
10.1 Art. 8 USG bestimmt, dass Einwirkungen sowohl einzeln als auch ge-
samthaft und nach ihrem Zusammenwirken beurteilt werden. Dieses soge-
nannte Prinzip der ganzheitlichen Betrachtungsweise verlangt – insbeson-
dere für den Bereich der Emissionsbegrenzung – eine gesamthafte Beur-
teilung aller Anlagen, die aufgrund ihres räumlichen, zeitlichen und funkti-
onalen Zusammenhangs als Gesamtanlage erscheinen. Daraus wird ge-
folgert, dass sich die Pflicht zur Umweltverträglichkeitsprüfung auf alle Teile
erstrecken muss, die zusammen eine Gesamtanlage in diesem Sinn bilden
(zum Ganzen BGE 142 II 20 E. 3.1; Urteil des BVGer A-680/2016 vom
2. November 2016 E. 5; je m.w.H.).
Vorliegend wurde ein Umweltverträglichkeitsbericht betreffend die bean-
tragte Betriebsreglementsänderung 2014 und die streitgegenständlichen
Schnellabrollwege erstellt. Er kam zu Recht zum Schluss, dass die durch
Letztere verursachte Zunahme der Lärmemissionen bzw. -immissionen
insgesamt, das heisst unter Berücksichtigung des bereits existierenden
Verkehrsaufkommens, nicht wahrnehmbar ist. Den Anforderungen von
Art. 8 USG ist damit Genüge getan.
10.2 Der von den Beschwerdeführenden 2 genannte Art. 25a RPG ist auf
Bauprojekte, die der Bewilligungspflicht des Bundes unterstehen, nicht (di-
rekt) anwendbar (Urteil des BVGer A-4122/2007 vom 27. Oktober 2008
E. 6.1; WALDMANN/HÄNNI, Stämpflis Handkommentar zum RPG, 2006,
Art. 25a N 21; je m.w.H.). Nach der Rechtsprechung muss indes auch für
solche Vorhaben die Rechtsanwendung materiell koordiniert, das heisst in-
haltlich abgestimmt werden, wenn für die Verwirklichung eines Projekts
verschiedene materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden sind und zwi-
schen diesen Vorschriften ein derart enger Sachzusammenhang besteht,
dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander angewendet werden
dürfen. In solchen Fällen ist die Anwendung des materiellen Rechts über-
dies in formeller, verfahrensmässiger Hinsicht in geeigneter Weise zu ko-
ordinieren, um sich widersprechende Entscheide zu vermeiden (BGE 137
II 182 E. 3.7.4.1; Urteil des BGer 1C_236/2013 vom 4. Februar 2014
E. 3.1; Urteil des BVGer A-7589/2015 vom 14. November 2016 E. 3.4; je
m.w.H.).
Vorliegend ist nicht ersichtlich und wird von den Beschwerdeführenden 2
nicht näher dargetan, inwiefern die Vorinstanz das Koordinationsgebot ver-
letzt haben soll. Sie hat – soweit das überhaupt notwendig war – eine in-
haltliche und verfahrensmässige Koordination vorgenommen und mit der
A-2415/2016
Seite 36
Plangenehmigung alle für den Bau der Schnellabrollwege notwendigen Be-
willigungen erteilt.
10.3 Aus den dargelegten Gründen ist auch kein Verstoss gegen den
Grundsatz von Treu und Glauben und das Rechtsmissbrauchsverbot er-
kennbar. Das Vorgehen der Vorinstanz war rechtmässig.
11.
Soweit die Beschwerdeführenden 2 schliesslich einen Verstoss gegen § 10
und § 19 Abs. 2 des kantonalzürcherischen Gesetzes über den Flughafen
Zürich (Flughafengesetz, LS 748.1) geltend machen, ist auf Art. 49 Bst. a
VwVG zu verweisen, wonach das Bundesverwaltungsgericht nur die Ver-
letzung von Bundesrecht prüft. Auch diese Rüge der Beschwerdeführen-
den 2 erweist sich somit als unbegründet, zumal sie in diesem Zusammen-
hang keine Verletzung des Willkürverbots (Art. 9 BV) geltend machen (vgl.
dazu Urteil des BVGer A-3823/2016 vom 14. Juni 2017 E. 5.3.1 m.H.) und
keine der Voraussetzungen für die ausnahmsweise Überprüfung der An-
wendung des kantonalen Rechts erfüllt ist (vgl. dazu Urteil des BVGer
B-2067/2015 vom 25. April 2017 E. 2.1.1 m.w.H.). Aus demselben Grund
ist auch nicht näher auf den sogenannten Zürcher Fluglärm-Index (ZFI)
bzw. dessen Überschreitung einzugehen.
12.
Aus den vorangehenden Erwägungen ergibt sich, dass die Beschwerden
abzuweisen sind.
Bei diesem Ergebnis erübrigt es sich, auf den Eventualantrag der Be-
schwerdegegnerin, das Verfahren auf die Schnellabrollwege der Piste 34
zu beschränken und die Teilrechtskraft der angefochtenen Plangenehmi-
gung festzustellen, näher einzugehen. Der Antrag ist als gegenstandslos
geworden abzuschreiben.
13.
13.1 Die unter Berücksichtigung der aus der Vereinigung der Verfahren re-
sultierenden Synergieeffekte auf Fr. 5'000.– festzusetzenden Verfahrens-
kosten sind grundsätzlich den unterliegenden Beschwerdeführenden 1
und Beschwerdeführenden 2 je zur Hälfte aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1
VwVG und Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten
und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE,
SR 173.320.2]).
A-2415/2016
Seite 37
Vorliegend ist zumindest mit Bezug auf die Beschwerdeführenden 1 von
einer nicht vermögensrechtlichen Streitigkeit über ideelle Inhalte auszuge-
hen, die letztlich keinen wirtschaftlichen Zweck verfolgt (vgl. BGE 139 II
404 E. 12.1; BVGE 2011/19 E. 59.2; Urteil des BVGer A-5926/2012 vom
9. April 2013 E. 6). Entsprechend haben die Beschwerdeführenden 1 keine
Verfahrenskosten zu tragen (vgl. Art. 63 Abs. 2 VwVG).
Die Beschwerdeführenden 2 dagegen sind kostenpflichtig. Angesichts der
fehlenden Begründung der Interessenabwägung in der angefochtenen
Plangenehmigung sind die Verfahrenskosten um einen Fünftel zu reduzie-
ren und ihnen im Umfang von Fr. 2'000.– aufzuerlegen (vgl. vorstehend
E. 8.3.4, ferner Art. 6 Bst. b VGKE). Sie sind dem von ihnen geleisteten
Kostenvorschuss zu entnehmen. Der Restbetrag von Fr. 1'000.– ist ihnen
nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten.
Im Übrigen sind die Verfahrenskosten auf die Staatskasse zu nehmen.
13.2 Obsiegende Parteien haben Anspruch auf eine Parteientschädigung
für die ihnen erwachsenen notwendigen und verhältnismässig hohen Kos-
ten (Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 und 2 VGKE). Die Parteient-
schädigung umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere Aus-
lagen der Partei; unnötiger Aufwand wird nicht entschädigt (Art. 8 VGKE).
13.2.1 Die Beschwerdeführenden 1 haben entsprechend ihrer fehlenden
Kostentragungspflicht von vornherein keinen Anspruch auf eine Parteient-
schädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE; Urteil des BVGer A-651/2016 vom
24. Mai 2016 E. 5.2.2 m.w.H.).
13.2.2 Den Beschwerdeführenden 2 ist infolge der fehlenden Begründung
der Interessenabwägung in der angefochtenen Plangenehmigung trotz ih-
res Unterliegens eine reduzierte Parteientschädigung zuzusprechen (vgl.
vorstehend E. 8.3.4). Ihr anwaltlicher Rechtsvertreter hat mit Schreiben
vom 16. Juni 2017 eine Kostennote in der Höhe von rund Fr. 56'000.– ein-
gereicht, der verschiedene Honorarnoten an die Klientschaft zugrunde lie-
gen.
Für die in der Honorarnote vom 12. Dezember 2014 ausgewiesenen und
im erstinstanzlichen Plangenehmigungsverfahren angefallenen Kosten
von rund Fr. 10'000.– besteht mangels spezialgesetzlicher Grundlage von
vornherein kein Anspruch auf Parteientschädigung (vgl. statt vieler Urteil
des BVGer A-4005/2016 vom 27. Juni 2017 E. 9.2.3 m.H.).
A-2415/2016
Seite 38
Bei der Beurteilung, ob es sich beim geltend gemachten Aufwand um not-
wendige Kosten handelt, steht dem Bundesverwaltungsgericht ein erhebli-
cher Ermessensspielraum zu. Neben der Komplexität der Streitsache ist
etwa in Betracht zu ziehen, ob der Rechtsvertretung die Sach- und Rechts-
lage bereits bekannt war. Zu einer Reduktion der Parteientschädigung füh-
ren sodann Wiederholungen in Rechtsschriften und Eingaben. Gelangt das
Bundesverwaltungsgericht zum Ergebnis, dass die Kostennote zu reduzie-
ren ist, kürzt es sie in pauschaler Weise und ohne einlässliche Berechnung
(Urteile des BVGer A-385/2017 vom 21. August 2017 E. 4.2.1 und
A-5664/2014 vom 18. November 2015 E. 10.2.1.2 m.w.H.).
Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden 2, der bereits am Verfahren
A-1936/2006 als Rechtsvertreter beteiligt war, ist mit der streitgegenständ-
lichen Sach- und Rechtslage bestens vertraut. Zudem enthalten seine
Rechtsschriften viele Wiederholungen. Umgekehrt fällt bei der gleichzeiti-
gen Vertretung von drei Parteien naturgemäss ein Mehraufwand an. Zu
berücksichtigen ist indes vor allem, dass mit der zuzusprechenden Partei-
entschädigung (nur) die fehlende Interessenabwägung durch die Vorin-
stanz in der Plangenehmigung sanktioniert werden soll, weshalb lediglich
der zur Rüge dieser Rechtsverletzung bei den Beschwerdeführenden 2
entstandene, notwendige Aufwand zu ersetzen ist (vgl. Urteile des BGer
8C_843/2014 vom 18. März 2015 E. 11, 4A_263/2012 vom 22. Oktober
2012 E. 4.2.1 und 9C_68/2012 vom 30. März 2012 E. 3.1, je m.w.H.). Ins-
gesamt rechtfertigt es sich, den Beschwerdeführenden 2 eine Parteient-
schädigung von Fr. 5'000.– zuzusprechen. Sie ist dem Verursacherprinzip
folgend der Vorinstanz zur Bezahlung aufzuerlegen (vgl. Art. 64 Abs. 2
VwVG sowie Art. 66 Abs. 3 des Bundesgerichtsgesetzes [BGG,
SR 173.110] und Art. 5 VGKE analog; Urteile des BGer 4A_612/2013 vom
25. August 2014 E. 8 und 2C_1093/2012 vom 26. April 2013 E. 3; Urteil
des BVGer A-2121/2013 vom 27. Januar 2015 E. 6.1.3).
13.2.3 Der obsiegenden, anwaltlich vertretenen Beschwerdegegnerin ist
eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen. Sie wird vom Bun-
desverwaltungsgericht aufgrund der Akten auf Fr. 15'000.– (inkl. Auslagen)
festgesetzt, nachdem die Beschwerdegegnerin bzw. ihre Rechtsvertretung
keine Kostennote eingereicht hat (Art. 14 Abs. 2 VGKE). Die Parteient-
schädigung wird je zur Hälfte den Beschwerdeführenden 1 und den Be-
schwerdeführenden 2 zur Bezahlung auferlegt (vgl. Art. 64 Abs. 3 VwVG).
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Seite 39
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerden werden abgewiesen.
2.
Der Antrag der Beschwerdegegnerin, die Teilrechtskraft der Plangenehmi-
gungsverfügung der Vorinstanz vom 18. März 2016 festzustellen, wird als
gegenstandslos geworden abgeschrieben.
3.
Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 5'000.– festgesetzt. Sie werden im
Umfang von Fr. 2'000.– den Beschwerdeführenden 2 auferlegt und dem
von ihnen geleisteten Kostenvorschuss entnommen. Der Restbetrag von
Fr. 1'000.– wird den Beschwerdeführenden 2 nach Eintritt der Rechtskraft
des vorliegenden Urteils zurückerstattet. Sie haben dem Bundesverwal-
tungsgericht hierzu einen Einzahlungsschein zuzustellen oder eine Konto-
verbindung mitzuteilen.
4.
Die Vorinstanz hat den Beschwerdeführenden 2 nach Eintritt der Rechts-
kraft des vorliegenden Urteils eine Parteienentschädigung von Fr. 5'000.–
zu bezahlen.
Die Beschwerdeführenden 1 und die Beschwerdeführenden 2 werden ver-
pflichtet, der Beschwerdegegnerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorlie-
genden Urteils eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 15'000.– zu
bezahlen.

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5.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführenden 1 (Gerichtsurkunde)
– die Beschwerdeführenden 2 (Gerichtsurkunde)
– die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. 361.21-LSZH/00043; Gerichtsurkunde)
– das ARE
– das BAFU


Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:

Kathrin Dietrich Oliver Herrmann
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-
schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren
Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die be-
schwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

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