B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung I
A-2495/2016
Ur t e i l vom 2 0 . J a nu a r 2 0 1 7
Besetzung
Richter Jürg Steiger (Vorsitz),
Richter Maurizio Greppi,
Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot,
Gerichtsschreiberin Laura Bucher.
Parteien
Quickmail AG,
vertreten durch
lic. iur. Thomas Mayer, Rechtsanwalt,
Beschwerdeführerin,
gegen
Post CH AG,
Wankdorfallee 4, 3030 Bern,
Beschwerdegegnerin,
Eidgenössische Postkommission PostCom,
Monbijoustrasse 51A, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Gesuch um Verfügung des Vertragsabschlusses nach Art. 6
Abs. 1 Postgesetz betreffend Entgelt für den Zugang zu
Postfachanlagen.
A-2495/2016
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Sachverhalt:
A.
Die Quickmail AG ist ein im Bereich der Annahme und Zustellung von Post-
sendungen tätiges privates Dienstleistungsunternehmen, das nichtreser-
vierte Postdienstleistungen sowie vor- und nachgelagerte Dienstleistungen
erbringt. Weil die Quickmail AG in Gebieten, in denen sie eine eigene Zu-
stellung anbietet, Zugang zu den Postfachanlagen der Post erhalten wollte,
führte sie entsprechende Verhandlungen mit der Post CH AG, einer opera-
tiv tätigen Tochtergesellschaft der Schweizerischen Post AG, welche die
gesamten postalischen Dienstleistungen erbringt. Die Parteien einigten
sich in der Folge über alle Zugangskonditionen mit Ausnahme des Ent-
gelts. Am 31. März 2015 gelangte die Quickmail AG deshalb an die Eidge-
nössische Postkommission PostCom mit dem Antrag um Feststellung der
Zugangskonditionen.
B.
Am 4. März 2016 stellte die PostCom fest, dass sich die Parteien über die
Zugangskonditionen gemäss Vertragsentwurf vom 23. Januar 2013 zu-
sätzlich einer Bestimmung über die Kündigung geeinigt haben und setzte
das Entgelt für den Zugang zu den Postfachanlagen fest, indem sie die von
der Post CH AG beantragten Zugangspreise verfügte (Disp. Ziff. 3). Die
Verfahrenskosten von Fr. 5‘000.— wurden der Quickmail AG auferlegt
(Disp. Ziff. 5).
C.
Gegen diese Verfügung erhebt die Quickmail AG (nachfolgend: Beschwer-
deführerin) am 22. April 2016 Beschwerde beim Bundesverwaltungsge-
richt. Sie beantragt, die Verfügung der PostCom (nachfolgend: Vorinstanz)
vom 4. März 2016 sei in Ziff. 3 und 5 aufzuheben und das Entgelt für den
Zugang zu den Postfachanlagen neu festzusetzen. Eventualiter sei die An-
gelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Auf-
grund der angewandten Berechnungsweise seien die Preise so hoch, dass
für die Beschwerdeführerin eine gewinnbringende Tätigkeit ausgeschlos-
sen sei, wenn ihr die Beschwerdegegnerin keine Rabatte gewähre. Die
festgesetzten Preise würden nur wenig unter den allgemeinen Preisen der
Post, die Privatkunden auferlegt würden, liegen. Aus der Berechnungs-
weise gemäss Postverordnung würden prohibitiv hohe Zugangspreise re-
sultieren, welche den wirksamen Wettbewerb behindern würden, der mit
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Erlass des Postgesetzes explizit bezweckt worden sei. Die Berechnungs-
weise sei gesetzes- und verfassungswidrig und die entsprechende Verord-
nungsbestimmung deshalb nicht anzuwenden.
D.
Mit Beschwerdeantwort vom 9. Juni 2016 beantragte die Post CH AG
(nachfolgend: Beschwerdegegnerin), die Beschwerde sei abzuweisen. Der
Gesetzgeber gewähre der Post ein Restmonopol zur Unterstützung der Fi-
nanzierung der Grundversorgung, diesen Grundsatz gelte es zu beachten.
Zur Finanzierung der Grundversorgung hätten alle Dienstleistungen beizu-
tragen, auf dieses Prinzip seien die gesamten Vorgaben zur Preissetzung
der Post ausgerichtet. Deshalb sei die angewandte Verordnungsbestim-
mung weder gesetzes- noch verfassungswidrig. Die Vorinstanz verzichtete
auf eine Vernehmlassung.
E.
In ihrer Stellungnahme vom 16. August 2016 bringt die Beschwerdeführerin
vor, mit der angewandten Berechnungsweise des Zugangsentgelts werde
der Zugang zu den Postfachanlagen faktisch verhindert. Zudem würde die
Beschwerdegegnerin Geschäftskunden weitergehende Rabatte gewäh-
ren, welche zeigen würden, dass für die Finanzierung des Grundversor-
gungsauftrags die Festlegung des Zugangsentgelts nicht notwendig wäre.
Es könne nicht sein, dass durch die Festlegung unangemessener Zu-
gangspreise für private Anbieter die für Postfächer bestimmte Sendungen
mit einem Gewicht von über 50 g ebenfalls zur Finanzierung der Grundver-
sorgung herangezogen würden. Dem hält die Beschwerdegegnerin mit
Stellungnahme vom 4. Oktober 2016 entgegen, die Beschwerdeführerin
betreibe ein extrem selektives Geschäftsmodell, welches sich auf die at-
traktivsten Sendungen konzentriere. Die gegenüber der Beschwerdegeg-
nerin geringeren Zustellmengen seien deshalb nicht auf die regulatori-
schen Rahmenbedingungen der Postgesetzgebung zurückzuführen.
F.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien und die sich bei den Akten
befindenden Dokumente wird – sofern entscheidrelevant – in den Erwä-
gungen eingegangen.
A-2495/2016
Seite 4
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach
Art. 32 VGG gegeben ist und eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG
entschieden hat. Bei der PostCom handelt es sich um eine eidgenössische
Kommission und damit um eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. f VGG
(vgl. auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer] A-3713/2015
vom 27. April 2016 E. 1.1). Sie verfügt in Streitigkeiten betreffend Zugang
zu Postfachanlagen (Art. 6 Abs. 3 des Postgesetzes vom 17. Dezember
2010 [PG, SR 783.0]). Da keine Ausnahme im Sinn von Art. 32 VGG vor-
liegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden
Beschwerde zuständig. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht
richtet sich nach dem VwVG, sofern das VGG nichts anderes vorsieht
(Art. 37 VGG).
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung hat (Bst. c). Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzli-
chen Verfahren teilgenommen. Sie verfügt als materielle Adressatin der an-
gefochtenen Verfügung zudem über ein schutzwürdiges Interesse an de-
ren Aufhebung oder Änderung, weil die Tarife nicht nach ihren Vorstellun-
gen festgelegt wurden. Folglich ist sie formell wie materiell beschwert und
somit zur Beschwerde legitimiert.
1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl.
Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 VwVG) ist demnach einzutreten.
2.
2.1 Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung
auf Verletzungen von Bundesrecht – einschliesslich der unrichtigen oder
unvollständigen Feststellung des Sachverhalts und Überschreitung oder
Missbrauch des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49
VwVG).
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Seite 5
2.2 Bei der Angemessenheitsprüfung auferlegt sich das Bundesverwal-
tungsgericht allerdings eine gewisse Zurückhaltung und greift nicht in den
Beurteilungsspielraum der rechtsanwendenden Behörde ein, wenn diese –
wie vorliegend die Vorinstanz – den örtlichen, technischen und persönli-
chen Verhältnissen näher steht als die Beschwerdeinstanz. Es hat eine un-
angemessene Entscheidung zu korrigieren, muss aber der Vorinstanz die
Wahl zwischen mehreren sachgerechten Lösungen überlassen. Wenn es
um die Beurteilung ausgesprochener Spezialfragen geht, in denen die Vo-
rinstanz über besonderes Fachwissen verfügt, weicht das Bundesverwal-
tungsgericht nicht ohne Not von der Auffassung der Vorinstanz ab. Dies gilt
jedenfalls für den Fall, dass Letztere die für den Entscheid wesentlichen
Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen getroffen hat
(vgl. statt vieler: Urteil des BVGer A-7248/2014 vom 27. Juni 2016 E. 2;
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungs-
gericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.154 ff. mit Hinweisen).
3.
3.1 Nach Art. 92 BV ist das Postwesen Sache des Bundes und begründet
eine Monopolkompetenz, das Postregal (Sachbeförderungsregal). Der
Bund ist verpflichtet, für eine ausreichende und preiswerte Grundversor-
gung mit Postdiensten in allen Landesgegenden zu sorgen und die Tarife
nach einheitlichen Grundsätzen festzulegen (Art. 92 Abs. 2 BV, vgl. Art. 13-
16 PG). Der Postmarkt wurde in den letzten Jahren stark liberalisiert. Wei-
terhin wichtigste Anbieterin bleibt jedoch die Schweizerische Post AG (vgl.
Art. 1 ff. des Bundesgesetzes über die Organisation der Schweizerischen
Post [POG, SR 783.1]; vgl. zum Ganzen HÄNER/LIENHARD/TSCHAN-
NEN/UHLMANN/VOGEL, Ausgewählte Gebiete des Bundesverwaltungs-
rechts, 8. Aufl. 2014, S. 107 ff.).
Das Postgesetz bezweckt einerseits die Sicherstellung der flächendecken-
den Grundversorgung mit Dienstleistungen des Post- und Zahlungsver-
kehrs und andererseits die Schaffung von Rahmenbedingungen für eine
schrittweise Öffnung des Postmarkts für neue Postdienstanbieter (vgl.
Art. 1 PG; Botschaft vom 20. Mai 2009 zum Postgesetz, BBl 2009 5181,
5209 ff. [nachfolgend: Botschaft zum PG]). Die Post hat gemäss Art. 13 PG
einen gesetzlichen Auftrag zur Gewährleistung der Grundversorgung mit
Postdiensten, welcher in Art. 14 bis 17 PG definiert ist. Die Grundversor-
gung mit Postdiensten ist in den reservierten Dienst und in nicht reservierte
Dienste unterteilt. Der reservierte Dienst, d.h. Briefpostsendungen bis 50 g,
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Seite 6
bleiben gemäss Art. 18 PG der Post vorbehalten, hier besteht ein rechtli-
ches Monopol. Die Post darf die Erträge aus dem reservierten Dienst nur
zur Deckung der Kosten aus der Grundversorgung verwenden, nicht je-
doch zur Verbilligung von Dienstleistungen ausserhalb des Grundversor-
gungsauftrags (Quersubventionierungsverbot, Art. 19 Abs. 1 PG). Die nicht
reservierten Dienste stehen auch privaten Anbietern von Postdiensten of-
fen (MARKUS KERN, in: Waldmann/Belser/Epiney [Hrsg.], Bundesverfas-
sung [nachfolgend: Basler Kommentar BV], 2015, Art. 92 Rz. 9).
3.2 Wer gewerbsmässig Postdienste anbietet, unterliegt gemäss Art. 4 PG
lediglich noch einer Meldepflicht. Zuständig für die Registrierung und Be-
aufsichtigung der Marktteilnehmer ist die PostCom (Art. 20 ff. PG). Gemäss
Art. 6 Abs. 1 PG müssen Anbieter von Postfachanlagen anderen Anbietern
von Postdiensten gegen Entgelt entweder einen Zustellservice zu ihren
Postfachanlagen anbieten oder auf andere Weise den Zugang zu den
Postfachanlagen gestatten. Damit soll die für einen funktionierenden Markt
wichtige Interoperabilität sichergestellt werden. Diese technische Zugangs-
regulierung soll verhindern, dass den Kunden als Folge der Marktöffnung
mit zusätzlichen Anbietern Nachteile und Erschwernisse entstehen. Weil
das Postfach dem Empfänger ein zweites Zustelldomizil verschafft, muss
jeder Anbieter von Postdiensten dazu Zugang haben. Sonst wäre für die
Kunden nicht sichergestellt, dass ihnen Postsendungen, die nicht von ei-
nem Anbieter ihres Postfachs befördert werden, zugestellt werden können
(Botschaft zum PG, BBl 2009 5181, 5214). Die Beteiligten regeln die Be-
dingungen für den Zugang zu den Postfachanlagen in einer Vereinbarung
(Art. 6 Abs. 2 PG). Kommt innerhalb von sechs Monaten keine Zugangs-
vereinbarung zustande, verfügt die PostCom auf Gesuch einer Partei den
Vertragsabschluss. Bei ihrem Entscheid berücksichtig die PostCom neben
dem Ziel eines möglichst reibungslosen Funktionierens des Postmarkts die
Erfordernisse für die Finanzierung der Grundversorgung (Art. 6 Abs. 3 PG).
Gemäss Art. 6 Abs. 5 PG konkretisiert der Bundesrat die Bedingungen für
den Zugang zu den Postfachanlagen, insbesondere bezüglich der Preis-
gestaltung. Die entsprechenden Ausführungsbestimmungen finden sich in
der Postverordnung vom 29. August 2012 (VPG, SR 783.01). Die Ausfüh-
rungsbestimmungen zum Zugang zu Postfachanlagen sind vor dem Hin-
tergrund der Sicherstellung der Interoperabilität auf dem Postmarkt im In-
teresse der Kundschaft an einem reibungslos funktionierenden Postmarkt
zu betrachten (Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Ener-
gie und Kommunikation UVEK, Erläuterungsbericht zur Postverordnung
vom 29. August 2012 [nachfolgend: Erläuterungsbericht zur VPG], S. 10).
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Zum Zugang zu Postfachanlagen berechtigt bzw. zur Gewährung des Zu-
gangs verpflichtet sind alle gemeldeten Anbieter mit Hauszustellung
(Art. 17 Abs. 1 VPG). Das heisst dass Anbieter, welche nur in Postfachan-
lagen zustellen und keine Hauszustellung anbieten, nicht berechtigt sind
(Erläuterungsbericht zur VPG, S. 10 f.). Das Entgelt für die Dienstleistun-
gen im Zusammenhang mit dem Zugang zu Postfachanlagen setzt sich
gemäss Art. 20 Abs. 1 VPG zusammen aus den inkrementellen Kosten
(Bst. a; vgl. Art. 1 Bst. b VPG), einem proportionalen Anteil an den dienst-
leistungsunspezifischen Gemeinkosten (Bst. b) und einem von der Post-
Com festgelegten Zusatz, der sicherstellt, dass ein Betreiber einer Post-
fachanlage, der seinen Betrieb effizient führt, durch das Entgegennehmen
der Postsendung nicht schlechter gestellt wird, als wenn ihm der Absender
die Postsendung als Anbieter übergeben hätte (Bst. c). Die Kosten gemäss
Bst. a und b richten sich nach der Kostenrechnung des Betreibers der Post-
fachanlage (Art. 20 Abs. 2 VPG). Diese Vorgaben dienen einerseits als
Richtlinie für die Verhandlungspartner, andererseits als Vorgabe für die
PostCom für den Fall einer Verfügung gemäss Art. 6 Abs. 3 PG. Die Ver-
handlungspartner sind frei, andere Modelle zu vereinbaren, sofern das Dis-
kriminierungsverbot nicht verletzt wird. Die Preisgestaltung orientiert sich
ebenfalls am Prinzip der Interoperabilität. Einem Betreiber einer Postfach-
anlage, der seinen Betrieb effizient führt, sollen aus dem Zurverfügungstel-
len der Dienstleistungen für übrige Anbieter mit Hauszustellung keine Vor-
oder Nachteile erwachsen. Zudem soll für einen Anbieter mit Hauszustel-
lung durch den Zugang zu Postfachanlagen kein Wettbewerbsvor- oder -
nachteil entstehen (Erläuterungsbericht zur VPG, S. 12).
4.
4.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Post erwachse durch das
Zurverfügungstellen des Zugangs zu ihren Postfachanlagen ein Vorteil. In-
dem sie ihre Zugangspreise als Differenz aus dem Durchschnittserlös der
Leistung und den wegfallenden Kosten – d.h. dem Teil der Kosten, den die
Post dadurch einspart, dass sie einen Teil der Leistung nicht selbst erbrin-
gen muss – ermittle, werde die Marge der Post im Zugangspreis mitberück-
sichtigt. Dies entspreche zwar Art. 20 Abs. 1 Bst. c VPG, wonach eine
Dienstleistung, unabhängig davon ob diese durch die Post oder durch
Dritte erbracht werde, der Post denselben Gewinnbeitrag leisten müsse.
Weil jedoch die Marge Eingang in den Zugangspreis finde, falle der Post
einen Vorteil an, obwohl sie die Leistung nicht selbst erbracht habe. Indem
die Post ihre gesamte Marge verrechne, würde sie sogar den auf Leistun-
gen der Beschwerdeführerin anfallenden Gewinnanteil abschöpfen, weil
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Seite 8
die Parteien vereinbart hätten, dass die Beschwerdeführerin ihre Sendun-
gen in die Brief- und Logistikzentren Härkingen bringen werde. Diese Vor-
leistung sei bloss bei der Berechnung der Kosten, nicht aber beim Zusatz
gemäss Art. 20 Abs. 1 Bst. c VPG berücksichtigt worden. Die so ermittelten
Preise würden den Gewinn aus der Zustellung von Postsendungen in Post-
fächer der Post zuweisen und die wirtschaftliche Ausübung dieser Dienst-
leistung durch Dritte erschweren oder verunmöglichen. Dieser Effekt werde
dadurch verstärkt, dass die Post Geschäftskunden Rabatte gewähre und
die Preise, die sie der Beschwerdeführerin für den Zugang zu den Post-
fachanlagen verrechne, unterbiete. Der Anspruch auf Zugang zu Postfach-
anlagen gemäss Art. 6 PG bleibe der Beschwerdeführerin damit faktisch
verwehrt. Die vom Bundesrat festgelegte Berechnungsweise von Art. 20
Abs. 1 VPG führe zu prohibitiv hohen Preisen und verhindere einen wirk-
samen Wettbewerb, der mit Erlass des Postgesetzes bezweckt worden sei.
Deshalb dürfe Art. 20 Abs. 1 VPG nicht angewendet werden. Die Berech-
nungsweise von Art. 20 Abs. 1 VPG verletze zudem die Wirtschaftsfreiheit
und dürfe auch deshalb nicht angewendet werden. Die Post und sie seien
direkte Konkurrentinnen. Indem die Post ihre Marge in die Berechnung ein-
beziehen könne, entstehe der Post ein wesentlicher Wettbewerbsvorteil,
was dem Grundsatz der Gleichbehandlung von Konkurrenten zuwiderlau-
fen würde. Die Berechnung des Entgelts habe ohne den Zusatz gemäss
Art. 20 Abs. 1 Bst. c VPB zu erfolgen, um gesetzes- und verfassungskon-
form zu sein.
4.2 Dem hält die Beschwerdegegnerin entgegen, dass die Beschwerdefüh-
rerin den gleichen Rabatt wie ein durchschnittlicher Kunde der Post erhalte,
weil der Durchschnittserlös und nicht der Listenpreis Ausgangspunkt für die
Berechnung des Entgelts sei. Der Preis sei bereinigt um die wegfallenden
Kosten gleich hoch, wie wenn eine Sendung von einem durchschnittlichen
Absender direkt der Post übergeben würde. Art. 20 VPG müsse sich als
Preissetzungsbestimmung im Rahmen der Preissetzungsgrundsätze von
Art. 16 PG bewegen. Diese seien der Finanzierung der Grundversorgung
verpflichtet und würden es der Post erlauben, die Preise für ihre Dienstleis-
tungen so festzusetzen, dass sie aus eigener Kraft in der Lage sei, die
Grundversorgung zu finanzieren. Auch Sendungen, welche die Post von
anderen Postanbietern entgegen nehme, hätten einen Beitrag an die Fi-
nanzierung zu leisten. Die Post habe den Grundversorgungsauftrag eigen-
wirtschaftlich zu erbringen, zur Unterstützung der Finanzierung der Grund-
versorgung verfüge sie über ein Restmonopol. Die eigenwirtschaftliche Fi-
nanzierung des Grundversorgungsauftrags habe nach dem Willen des Ge-
setzgebers gegenüber dem Wettbewerb nach wie vor Priorität, was bei der
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Seite 9
Anwendung von Art. 6 PG zu beachten sei. Die geltende Regelung von
Art. 20 Abs. 1 VPG stehe in Einklang mit dem Konzept zur Finanzierung
der Grundversorgung und gestehe der Post bei Sendungen, die sie im
Rahmen des Postfachzugangs für Dritte zustelle, eine Marge zu, die gleich
hoch sei wie diejenige einer analogen Sendung, welche sie direkt von ei-
nem Kunden entgegennehme. Jene Marge werde im Kontext der Finanzie-
rung der Grundversorgung festgelegt und reguliert. Die einzige Alternative
zur Übergabe einer Postfachsendung durch einen Mitbewerber an die Post
sei die Inanspruchnahme der gesamten Beförderungsleistung der Post
durch den Absender. Da die Post in beiden Fällen die gleiche Marge erzie-
len würde, erwachse der Post durch den Zugang zu ihren Postfachanlagen
kein Vorteil. Jeder Anbieter habe die Möglichkeit, Sendungen für die Zu-
stellung in Postfachanlagen der Post zu übergeben. Sofern die Kosten die-
ses Anbieters tiefer sind als die Kosten der Post, sei der Anbieter in der
Lage, einen Gewinn zu erzielen. Selbst wenn Art. 20 Abs. 1 VPG eine Un-
gleichbehandlung bewirken würde, könne diese durch das öffentliche Inte-
resse an der Finanzierung der landesweiten preiswerten postalischen
Grundversorgung gerechtfertigt werden, weil damit keine grundsatzwidrige
Beschränkung verbunden sei. Die öffentlichen Interessen würden gegen-
über den Interessen der Beschwerdeführerin überwiegen. Würde das Ent-
gelt ohne den Zuschlag von Art. 20 Abs. 1 Bst. c VPG berechnet, würde
die Post auf jegliche Marge von zur Zustellung in ein Postfach übernom-
menen Sendungen verzichten. Diese Sendungen würden somit nicht mehr
zur Finanzierung der Grundversorgung beitragen können. Ohne den Zu-
schlag seien nicht die gesamten Aufwendungen der Post abgegolten, weil
der Postfachzugang weitere Opportunitätskosten verursachen würde, in-
dem die Post auf Erlöse verzichten müsse.
4.3 Die Vorinstanz hält in der angefochtenen Verfügung lediglich fest, an-
gesichts der Tatsache, dass die berechneten Zugangspreise nur wenig un-
ter den allgemeinen Preisen der Post liegen würden, sei es nachvollzieh-
bar, dass die Beschwerdeführerin die hohen Preise als wettbewerbsfeind-
lich erachte. Für sie sei jedoch die klare und eindeutige Vorschrift von Art.
20 Abs. 1 VPG massgebend. Wenn nicht auf diese Regelung abgestellt
würde, sei die Anwendung einer anderen Berechnungsweise Ergebnis ei-
ner willkürlichen Auswahl aus diversen anderen Berechnungsmöglichkei-
ten.
4.4 Im vorliegenden Fall macht die Beschwerdeführerin im Wesentlichen
geltend, Art. 20 VPB sei gesetzes- und verfassungswidrig und deshalb
A-2495/2016
Seite 10
nicht anzuwenden. Dass die Vorinstanz die Tarife für den Zugang zu Post-
fachanlagen vorliegend grundsätzlich korrekt nach Art. 20 Abs. 1 VPB be-
rechnet hat, wird von den Parteien nicht in Frage gestellt und auch nicht
gerügt. Nachfolgend ist deshalb Art. 20 VPB auf seine Vereinbarkeit mit
übergeordnetem Recht zu prüfen (vgl. nachfolgend E. 5).
5.
5.1 Auf Beschwerde hin kann das Bundesverwaltungsgericht vorfrage-
weise Verordnungen des Bundesrates auf ihre Gesetzes- und Verfas-
sungsmässigkeit prüfen (konkrete, akzessorische, inzidente Normenkon-
trolle). Der Umfang der Kognitionsbefugnis hängt dabei davon ab, ob es
sich um eine unselbständige oder aber um eine selbständige Verordnung
handelt. Bei unselbständigen Bundesratsverordnungen, die sich auf eine
gesetzliche Delegation stützen, prüft das Bundesverwaltungsgericht in ers-
ter Linie, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz einge-
räumten Befugnisse gehalten hat. Soweit das Gesetz ihn nicht ermächtigt,
von der Verfassung abzuweichen bzw. seine Regelung nicht lediglich eine
bereits im Gesetzesrecht angelegte Verfassungswidrigkeit übernimmt, be-
urteilt es auch deren Verfassungsmässigkeit. Wird dem Bundesrat durch
die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Spielraum des Ermessens für
die Regelung auf Verordnungsebene eingeräumt, so ist dieser Spielraum
nach Art. 190 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossen-
schaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) für das Bundesverwaltungsgericht
verbindlich. Es darf in diesem Fall bei der Überprüfung der Verordnung
nicht sein Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, son-
dern hat sich auf die Kontrolle zu beschränken, ob dessen Regelung den
Rahmen der ihm im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich
sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist
(BGE 140 II 194 5.8, BGE 136 II 337 E. 5.1, BGE 131 II 13 E. 6.1; BVGE
2015/22 E. 4.2, BVGE 2011/46 E. 5.4.1 BVGE 2010/49 E. 8.3.2; MO-
SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.177 ff.; je mit weiteren Hinwei-
sen). Dabei kann es namentlich prüfen, ob sich eine Verordnungsbestim-
mung auf ernsthafte Gründe stützt oder Art. 9 BV widerspricht, weil sie
sinn- oder zwecklos ist, rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein ver-
nünftiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen fehlt, oder Unterschei-
dungen unterlässt, die richtigerweise hätten getroffen werden sollen. Die
Zweckmässigkeit hat es hingegen nicht zu beurteilen (BGE 140 II 194
E. 5.8; 136 II 337 E. 5.1, 131 II 162 E. 2.3, BGE 131 V 256 E. 5.4; Urteil
des Bundesgerichts 6P.62/2007 vom 27. Oktober 2007 E. 3.1; Urteile des
A-2495/2016
Seite 11
BVGer A-5627/2014 vom 12. Januar 2015 E. 5.2, A-1225/2013 vom
27. März 2014 E. 1.2.3 und A-573/2013 vom 29. November 2013 E. 4.3).
5.2 Nach dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit bedarf jedes staatliche
Handeln einer gesetzlichen Grundlage (Art. 5 Abs. 1 BV). Inhaltlich ver-
langt das Legalitätsprinzip, dass staatliches Handeln insbesondere auf ei-
nem generell-abstrakten Rechtssatz von hinreichender Normstufe und ge-
nügender Bestimmtheit beruht. Werden Rechtsetzungskompetenzen des
Gesetzgebers auf den Verordnungsgeber übertragen, spricht man von Ge-
setzesdelegation. Der Gesetzgeber ermächtigt damit im (formellen) Gesetz
die Exekutive zum Erlass von gesetzesvertretenden Verordnungen. Die
Gesetzesdelegation gilt als zulässig, wenn sie nicht durch die Verfassung
ausgeschlossen ist, in einem Gesetz im formellen Sinn enthalten ist, sich
auf ein bestimmtes, genau umschriebenes Sachgebiet beschränkt und die
Grundzüge der delegierten Materie, das heisst die wichtigen Regelungen,
im delegierenden Gesetz selbst enthalten sind (Art. 164 Abs. 1 BV; BGE
134 I 322 E. 2.4 und 2.6.3, BGE 133 II 331 E. 7.2.1; statt vieler: Urteil des
BVGer A-2895/2014 vom 17. Dezember 2014 E. 4.2; vgl. HÄFELIN/MÜL-
LER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 334 ff.,
WYTTENBACH/WYSS, in: Basler Kommentar BV, a.a.O., Art. 164 Rz. 6 ff.,
PIERRE TSCHANNEN, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender [Hrsg.],
Die schweizerische Bundesverfassung [nachfolgend: St. Galler Kommen-
tar BV], 3. Aufl. 2014, Art. 164 Rz. 4 ff.; je mit weiteren Hinweisen).
5.3 Die vorliegend streitige Verordnungsbestimmung (Art. 20 VPG) stützt
sich auf Art. 6 Abs. 5 PG (Zugang zu Postfachanlagen) und Art. 34 PG
(Vollzug). Die Delegationsnorm von Art. 6 Abs. 5 PG räumt dem Bundesrat
die Kompetenz ein, die Bedingungen für den Zugang zu den Postfachan-
lagen zu konkretisieren, insbesondere bezüglich der Preisgestaltung. Die
Gesetzesdelegation ist nicht durch die Verfassung ausgeschlossen, in ei-
nem Gesetz im formellen Sinn enthalten und enthält zumindest die Grund-
züge der delegierten Materie. Folglich war die Gesetzesdelegation zuläs-
sig. Die Delegationsnorm von Art. 6 Abs. 5 PG ist indes weit gefasst und
räumt dem Bundesrat einen weiten Spielraum für die Regelung des Post-
fachzugangs bzw. zur Preisgestaltung und der Berechnung des Entgelts
für den Zugang zu Postfachanlagen ein. Dieser Spielraum ist nach Art. 190
BV für das Bundesverwaltungsgericht verbindlich. Es hat seine Prüfung
darauf zu beschränken, ob Art. 20 Abs. 1 VPG den Rahmen der delegierten
Kompetenz offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetzes-
oder verfassungswidrig ist (vgl. E. 5.1).
A-2495/2016
Seite 12
6.
6.1 Art. 20 Abs. 1 VPG enthält Vorschriften für die Berechnung des Entgelts
für die Dienstleistungen gemäss Art. 18 VPG. Art. 18 VPG hält fest, zu wel-
chen Leistungen der Betreiber einer Postfachanlage dem Anbieter mit
Hauszustellung mindestens Zugang zu gewähren hat. Dies sprengt den
Rahmen der mit Art. 6 Abs. 5 PG delegierten Kompetenz offensichtlich
nicht, sieht doch die Delegationsnorm gerade den Erlass von Bestimmun-
gen vor, welche die Bedingungen für den Zugang zu den Postfachanlagen,
insbesondere bezüglich Preisgestaltung, konkretisieren.
6.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, Art. 20 Abs. 1 VPG verstosse
gegen Art. 6 PG, weil ihr bei Anwendung der in der Verordnung statuierten
Preisberechnung der Zugang zu den Postfachanlagen der Beschwerde-
gegnerin faktisch verhindert würde. Insbesondere die Berücksichtigung
des Zuschlags nach Art. 20 Abs. 1 Bst. c VPG verschaffe der Beschwerde-
gegnerin gegenüber anderen Anbietern einen Vorteil.
6.2.1 Die Beschwerdeführerin ersuchte die Vorinstanz um Festlegung der
Preise für den Zugang zu den Postfachanlagen der Beschwerdegegnerin
für die Zustellung von Produkten aus der Grundversorgung (Art. 14 PG).
Produkte des reservierten Dienstes (Art. 18 PG) sind nicht Gegenstand des
vorliegenden Verfahrens. Gemäss Art. 20 Abs. 1 VPG hat die Berechnung
des Zugangspreises auf der Basis der inkrementellen Kosten, einem pro-
portionalen Anteil an den dienstleistungsunspezifischen Gemeinkosten
und einem Zusatz, der sicherstellt, dass ein Betreiber einer Postfachan-
lage, der seinen Betrieb effizient führt, durch das Entgegennehmen der
Postsendung nicht schlechter gestellt wird, als wenn ihm der Absender die
Postsendung als Anbieter übergeben hätte, zu erfolgen (vgl. E. 3.2). Die
Vorinstanz hat jedoch bei der Berechnung des Zugangspreises auf den
Durchschnittserlös bzw. auf den Listenpreis der Post je Produkt abgestellt
und davon die wegfallenden Kosten, d.h. die Kosten für Leistungen, die die
Post nicht selbst erbringen muss, abgestellt. Im Durchschnittserlös sind
neben den ausschliesslich den Geschäftskunden gewährten Rabatten
auch die Vergütungen für Vorleistungen (z.B. für Aufgabe in einem Brief-
zentrum) und Zuschläge (z.B. Gewicht, Format) enthalten. Da vorliegend
bei einem der Produkte im Durchschnitt relativ hohe Zuschläge anfallen,
resultiert dort ein gegenüber dem Listenpreis höherer Durchschnittserlös.
In diesem Fall wurde auf den Listenpreis abgestellt. In der angefochtenen
Verfügung sind die Durchschnittserlöse und Listenpreise (ohne MwSt.) mit
Blick auf die Wahrung des Geschäftsgeheimnisses gerundet aufgeführt.
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Die wegfallenden Kosten entsprechen den Kosten für die Anlieferung in die
Brief- und Logistikzentren der Post, welche als Vorleistung der Beschwer-
deführerin betrachtet werden. Gemäss Angaben der Beschwerdegegnerin
beinhalten die wegfallenden Kosten die Transportkosten der Flächenent-
sorgung sowie die Kostendifferenz zwischen der Annahme am Geschäfts-
kundenschalter und den durchschnittlichen Annahmekosten mit Aufgabe-
verzeichnis bei Poststellen und Verkauf (proportionale Kosten und Struk-
turkosten). Auch die wegfallenden Kosten werden in der angefochtenen
Verfügung lediglich auf 5 Rp. gerundet ausgewiesen. Diese Berechnungs-
weise führt im Ergebnis zum selben Resultat wie wenn für die Berechnung
die Grundlagen gemäss Art. 20 Abs. 1 VPG verwendet würden, weil ge-
mäss Art. 20 Abs. 1 Bst. c VPG der Zugangspreis bzw. ein Zusatz zu den
Kosten nach Bst. a und b so festzulegen ist, dass die Betreiberin einer
Postfachanlage nicht schlechter gestellt wird, als wenn sie die Postsen-
dung selbst zugestellt hätte.
Wie bereits ausgeführt wird von den Parteien nicht in Frage gestellt, dass
das aufgezeigte Vorgehen der Vorinstanz (Berechnung der Differenz von
Durchschnittserlös bzw. Listenpreis und Vorleistung anstelle des Abstel-
lens auf inkrementelle Kosten und Gemeinkosten bei Festlegung eines Zu-
satzes) bei der Berechnung des Zugangsentgelts den Vorgaben von
Art. 20 Abs. 1 VPG entspricht und die von der Vorinstanz angestellten Be-
rechnungen entsprechend diesem Vorgehen korrekt sind.
6.2.2 Die von der Vorinstanz so berechneten und schliesslich verfügten Zu-
gangspreise liegen nur wenig unter den allgemeinen Preisen, welche die
Post den Privatkunden verrechnet (Beispiel Standardbrief bis B5 / bis 20
mm / bis 100g: Preis A-Postfachzugang gemäss Verfügung 0.94 Fr., Preis
für Privatkunden bei Versand durch die Post Fr. 1.00). Wie die Vorinstanz
zu Recht feststellt, könnte aus dieser geringen Differenz geschlossen wer-
den, dass ein wirksamer Wettbewerb unter den Postdienstanbietern ver-
unmöglicht oder mindestens erschwert wird. Die geringe Differenz zwi-
schen den beiden Preisen ergibt sich vor allem aus der Tatsache, dass –
ungeachtet der angewandten Berechnungsmethode – gemäss Art. 20
Abs. 1 Bst. c VPG die Preise mittels eines Zusatzes so festzulegen sind,
dass die Betreiberin der Postfachanlage durch die Gewährung des Post-
fachzugangs nicht schlechter gestellt wird, als wenn ihr der Absender die
Sendung als Anbieter übergeben hätte. Das heisst, dass die Betreiberin
einer Postfachanlage unabhängig davon, ob sie die Leistung selbst er-
bringt oder nicht, denselben Gewinnanteil erzielen darf.
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6.2.3 Entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin ist diese Vorgabe
von Art. 20 Abs. 1 VPG mit Art. 6 PG vereinbar. In Art. 6 PG ist lediglich
festgehalten, dass die Anbieter von Postfachanlagen den Zugang gestat-
ten müssen. Zudem hält Art. 5 PG fest, dass Anbieter von Postdiensten
den diskriminierungsfreien, transparenten und zeitgerechten Zugang zu ih-
ren Teilleistungen durch Vereinbarung regeln. Daraus kann nicht abgeleitet
werden, dass der Zugang zu den Postfachanlagen zu einem Preis gewährt
werden muss, der in jedem Fall einen wirksamen Wettbewerb zwischen
Anbietern von Postfachanlagen und anderen Anbietern ermöglicht. Zwar
ist in Art. 1 Abs. 3 Bst. b PG grundsätzlich festgehalten, dass das Postge-
setz die Rahmenbedingungen für einen wirksamen Wettbewerb beim Er-
bringen der Postdienste schaffen soll. Aus den Materialen geht jedoch her-
vor, dass die Zugangsregelung von Art. 6 PG insbesondere der Sicherstel-
lung der Interoperabilität auf dem Postmarkt dient, um zu verhindern, dass
den Kunden durch die Zulassung von anderen Anbietern auf dem Post-
markt bei der Zustellung und beim Empfang von Postsendungen Nachteile
irgendwelcher Art entstehen (Botschaft zum PG, BBl 2009 5181, 5214 f.;
AB 2009 S 1129, 1138; vgl. E. 3.2). Zudem statuiert Art. 6 Abs. 3 PG aus-
drücklich, dass die PostCom bei der Verfügung der Zugangsbedingungen
zwischen den Parteien (nachdem keine Einigung zustande gekommen ist)
die Erfordernisse für die Finanzierung der Grundversorgung und das Funk-
tionieren des Postmarktes zu berücksichtigen hat. Wie bereits ausgeführt,
soll folglich mit dem Zugang insbesondere die Interoperabilität sicherge-
stellt werden. Zusätzlich soll das Zugangsentgelt jedoch wie alle anderen
Erlöse aus anderen Leistungen der Post zur Finanzierung der Grundver-
sorgung beitragen. Dies ist in Art. 6 Abs. 3 PG ausdrücklich festgehalten
und entspricht auch der Absicht des Gesetzgebers (Botschaft zum PG, BBl
2009 5181, 5215; vgl. Votum des Kommissionssprechers Ständerat Peter
Bieri zum Postfachzugang, AB 2009 S 1138, mit Hinweis auf PLAUT ECO-
NOMICS/FRONTIER ECONOMICS EUROPE, Auswirkungen Postmarktliberali-
sierung 2011, Modellierung im Aufrage des GS-UVEK, Dezember 2007, S.
53 ff.; AB 2010 N 1459 ff.). Die Berücksichtigung des Zuschlags nach Art.
20 Abs. 1 Bst. c VPG bei der Berechnung des Zugangsentgelts trägt die-
sem Erfordernis Rechnung und liegt folglich im Einklang mit der Gesetzes-
bestimmung, auf die sich die strittige Verordnungsvorschrift stützt. Folglich
erweist sich Art. 20 Abs. 1 VPG als gesetzesmässig.
6.3 Des Weiteren stützt sich Art. 20 Abs. 1 VPG auf ernsthafte Gründe. Wie
ausgeführt, bewegt sich die Verordnungsbestimmung im Rahmen des
übergeordneten Rechts und statuiert eine nachvollziehbare Berechnungs-
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weise für das Zugangsentgelt, welche die gesetzlichen Vorgaben berück-
sichtigt. Die vom Bundesrat erlassene Berechnungsweise stellt unter an-
derem sicher, dass die Finanzierung der Grundversorgung durch den
Markteintritt von anderen Postdienstanbietern nicht grundlegend gefährdet
wird (vgl. E. 6.2). Im Übrigen wird von der Beschwerdeführerin auch nicht
weiter vorgebracht, die Verordnungsbestimmung sei willkürlich oder würde
gegen Art. 9 BV verstossen. Von einer Sinn- oder Zwecklosigkeit der Norm
kann keine Rede sein.
6.4 Die Beschwerdeführerin macht geltend, durch die verordnungsge-
mässe Berechnungsweise würde die Beschwerdegegnerin gegenüber an-
deren Anbietern bevorteilt. Wie bereits ausgeführt, bestehen für die Anwen-
dung von Art. 20 Abs. 1 VPG für die Berechnung des Zugangsentgelts
sachliche Gründe, welche eine allfällige Bevorteilung bzw. Ungleichbe-
handlung rechtfertigen würden (vgl. E. 6.2). Folglich liegt kein Verstoss ge-
gen Art. 8 BV vor.
6.5 Weiter ist zu prüfen, ob die von der Beschwerdeführerin geltend ge-
machte Ungleichbehandlung bzw. Bevorteilung der Beschwerdegegnerin
eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit bzw. des Grundsatzes der Gleich-
behandlung von Konkurrenten bedeutet. Weil das Postgesetz einen wirk-
samen Wettbewerb bezwecke, dürfe vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit
nicht abgewichen werden. Durch die entsprechende Berechnungsweise
des Zugangsentgelts entstehe der Beschwerdeführerin einen erheblichen
Wettbewerbsnachteil und der Marktzugang werde ihr faktisch verwehrt, es
könne kein wirksamer Wettbewerb stattfinden. Die Ungleichbehandlung
laufe dem Grundsatz der Gleichbehandlung von Konkurrenten zuwider.
6.5.1 Die Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV schützt vor allem das Recht
des Einzelnen, uneingeschränkt von staatlichen Massnahmen jede privat-
wirtschaftliche Erwerbstätigkeit frei auszuüben. Rechtsträger sind natürli-
che und juristische Personen des Privatrechts. Ein Eingriff in die Wirt-
schaftsfreiheit ist grundsatzkonform, wenn er mit dem in Art. 94 BV statu-
ierten Grundentscheid für eine wettbewerbsgesteuerte Privatwirtschaft im
Einklang steht. Insbesondere zielt ein grundsatzkonformer Eingriff nicht da-
rauf ab, Marktmechanismen zu korrigieren bzw. ausser Kraft zu setzen.
Führt der Eingriff hingegen zu einer Abweichung vom Prinzip einer wettbe-
werbsgesteuerten Privatwirtschaft, handelt es sich um einen grundsatzwid-
rigen Eingriff, der gemäss Art. 94 Abs. 4 BV aufgrund des erhöhten demo-
kratischen Legitimationsbedarfs einer Grundlage in der Bundesverfassung
selbst bedarf. Grundsatzkonforme Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit dürfen
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in den Schranken von Art. 36 BV vorgenommen werden. Gemäss dieser
Bestimmung bedürfen Eingriffe in Grundrechte einer gesetzlichen Grund-
lage, wobei schwere Einschränkungen im Gesetz selbst vorgesehen sein
müssen. Weiter müssen überwiegende öffentliche Interessen den Eingriff
rechtfertigen und das Verhältnismässigkeitsprinzip muss berücksichtigt
werden. Schliesslich ist der Kerngehalt des Grundrechts nicht antastbar
(KLAUS A. VALLENDER, in: St. Galler Kommentar BV, a.a.O., Art. 27
Rz. 57 ff.; FELIX UHLMANN, in: Basler Kommentar BV, a.a.O., Rz. 36 ff.; HÄ-
FELIN/HALLER/KELLER/THURNHEER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht,
9. Aufl. 2016, Rz. 628 ff.).
Darüber hinaus haben direkte Konkurrenten einen besonderen Anspruch
auf Gleichbehandlung, der sich aus der Wirtschaftsfreiheit ergibt. Der
Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen verbietet Mass-
nahmen, die den Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren bzw.
nicht wettbewerbsneutral sind, namentlich wenn sie bezwecken, in den
Wettbewerb einzugreifen, um einzelne Konkurrenten gegenüber anderen
zu bevorzugen oder zu benachteiligen (BGE 131 II 271 E. 9.2.2.; 130 I 26
E. 6.3.3.1). Daraus kann jedoch kein Schutz vor Konkurrenz abgeleitet wer-
den (BGE 123 II 376 E. 6). Das Gemeinwesen hat sich gegenüber den am
freien Markt direkt Konkurrierenden neutral zu verhalten. Selbst wenn eine
Differenzierung sachlich gerechtfertigt und damit nach Art. 8 Abs. 1 BV ge-
rechtfertigt wäre, kann dies die Wirtschaftsfreiheit verletzen (Urteil des
BVGer A-2487/2012 vom 7. Oktober 2013 E. 8.4.3; MÜLLER/SCHEFER,
Grundrechte der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 1056 mit Hinweisen). Auch die
Garantie der Gleichbehandlung direkter Konkurrenten gilt jedoch nicht ab-
solut. Grundsätzlich vermag jedes öffentliche Interesse eine entspre-
chende Ungleichbehandlung zu rechtfertigen, sofern damit keine grund-
satzwidrige Beschränkung verbunden ist. Eine wettbewerbsverzerrende
Ungleichbehandlung direkter Konkurrenten ist zulässig, wenn das damit
verfolgte Ziel in einem angemessenen Verhältnis zur Beeinträchtigung des
Wettbewerbs steht (MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 1057 f. mit Hinweisen;
VALLENDER, in: St. Galler Kommentar BV, a.a.O., Art. 27 Rz. 34; UHLMANN,
in: Basler Kommentar BV, Art. 27 Rz. 62 ff.).
6.5.2 Indem Art. 92 BV für das Postwesen eine umfassende Bundeskom-
petenz vorsieht ("Sache des Bundes"), erlaubt die Bundesverfassung dem
Bundesgesetzgeber in diesem Bereich von der Wirtschaftsfreiheit abzu-
weichen, namentlich die Tätigkeiten als rechtliches Monopol auszugestal-
ten und die entsprechenden Rechte entweder selber wahrzunehmen oder
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innerhalb eines Konzessions- oder Bewilligungssystems an Dritte zu über-
tragen (HÄNER/LIENHARD/TSCHANNEN/UHLMANN/VOGEL, a.a.O., S. 107;
HETTICH/STEINER, in: St. Galler Kommentar BV, a.a.O., Art. 92 Rz. 9; KERN,
in: Basler Kommentar BV, a.a.O., Art. 92 Rz. 7; VALLENDER, in: St. Galler
Kommentar BV, a.a.O., Art. 27 Rz. 69 ff., Rz. 90). Eine aus der Anwendung
von Art. 20 Abs. 1 VPG bei der Berechnung des Zugangsentgelts für Post-
fachanlagen allenfalls resultierende Ungleichbehandlung von direkten
Konkurrenten ist folglich zulässig, weil damit die Erfordernisse der Finan-
zierung der Grundversorgung berücksichtigt werden. Die ausreichende
und preiswerte Grundversorgung der Bevölkerung mit Postdiensten in al-
len Landesgegenden ist ein gewichtiges öffentliches Interesse, das entge-
genstehenden privaten Interessen überwiegt (vgl. Art. 92 Abs. 2 BV, Art. 1
PG). Auch bei den im Einklang mit Art. 20 Abs. 1 VPG festgelegten Preisen
für den Zugang zu Postfachanlagen ist es der Beschwerdeführerin nicht
gänzlich unmöglich, Postdienstleistungen anzubieten und damit Gewinne
zu erzielen. Das mit der Berücksichtigung des Zuschlags auf den Zugangs-
preisen gemäss Art. 20 Abs. 1 VPG verfolgte Ziel steht damit in einem an-
gemessenen Verhältnis zur Beeinträchtigung des Wettbewerbs und liegt
im öffentlichen Interesse.
6.6 Zusammenfassend ergibt sich aus dem Gesagten, dass die strittige
Verordnungsbestimmung weder gesetzes- noch verfassungswidrig ist. Die
Zweckmässigkeit der Verordnungsbestimmung hat das Bundesverwal-
tungsgericht dagegen nicht zu beurteilen. Bei diesem Ergebnis ist Art. 20
Abs. 1 VPG im vorliegenden Fall bei der Berechnung des Entgelts für den
Zugang zu Postfachanlagen anzuwenden. Nachdem von den Parteien
nicht in Frage gestellt ist, dass die Vorinstanz die Berechnung nach Art. 20
Abs. 1 VPG korrekt vorgenommen hat, sind die von der Vorinstanz errech-
neten und verfügten Preise zu bestätigten. Damit erweist sich die Be-
schwerde als unbegründet und ist abzuweisen.
7.
7.1 Die Verfahrenskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei
auferlegt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Vorinstanzen haben hingegen keine Kos-
ten zu tragen (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Aufgrund des Verfahrensausgangs
gilt die Beschwerdeführerin als unterliegende Partei. Sie hat deshalb die
auf Fr. 3'000.— festzusetzenden Verfahrenskosten zu tragen (Art. 1 ff. des
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
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vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der einbe-
zahlte Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 3'000.— wird zur Bezahlung
der Verfahrenskosten verwendet.
7.2 Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei ist von Amtes wegen oder
auf Begehren hin eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und
verhältnismässige hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG und
Art. 7 Abs. 1 VGKE). Die Beschwerdegegnerin ist durch ihren eigenen
Rechtsdienst vertreten und hat deshalb keinen Anspruch auf Parteient-
schädigung (vgl. Art. 7 ff., insb. Art. 9 Abs. 2 VGKE). Dem unterliegenden
Beschwerdeführer sowie der Vorinstanz stehen ebenfalls keine Parteient-
schädigungen zu (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG e contrario und Art. 7 Abs. 3
VGKE).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 3‘000.— festgesetzt und der Be-
schwerdeführerin auferlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss in gleicher
Höhe wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. Verfügung Nr. 4/2016; Einschreiben)
– das GS UVEK (Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
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Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Jürg Steiger Laura Bucher
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-
schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren
Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be-
schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: