A-2495/2017 - Abteilung I - Schwerverkehrsabgabe - Rückerstattung der LSVA im unbegleiteten kombinier...

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Abteilung I
A-2495/2017



Ur t e i l vom 2 4 . S e p t embe r 2 0 1 8
Besetzung
Richterin Marianne Ryter (Vorsitz),
Richter Pascal Mollard, Richter Michael Beusch,
Gerichtsschreiberin Susanne Raas.



Parteien
X._______ AG, …,
Beschwerdeführerin,



gegen


Oberzolldirektion (OZD),
Hauptabteilung Abgaben,
Monbijoustrasse 40, 3003 Bern,
Vorinstanz.




Gegenstand
Rückerstattung der LSVA im
unbegleiteten kombinierten Verkehr.



A-2495/2017
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Sachverhalt:
A.
Am 21. Dezember 2016 stellte die X._______ AG (nachfolgend: Abgabe-
pflichtige) bei der Oberzolldirektion (OZD oder Vorinstanz) zwei Anträge
auf Rückerstattung der leistungsabhängigen Schwerverkehrsabgabe
(LSVA) für Fahrten im unbegleiteten kombinierten Verkehr (UKV), die im
September 2016 durchgeführt worden waren. Der eine Antrag betraf drei
Fahrzeuge mit [Kanton 1] Nummernschild, der andere eines mit [Kanton
2]. Insgesamt wurden LSVA im Umfang von 592.-- zurückgefordert (16 Ein-
heiten à Fr. 37.-- für Behälter mit einer Länge von über 20 Fuss bzw. über
6,1 m).
B.
Mit Schreiben vom 3. Januar und 20. Januar 2017 forderte die Vorinstanz
Beweismittel nach, insbesondere eine ausführliche Beschreibung der
Fahrten im Vor- und Nachlauf, welche die Beschwerdeführerin am 3. Feb-
ruar 2017 einreichte.
C.
In einem Schreiben vom 21. Februar 2017 teilte die Vorinstanz der Abga-
bepflichtigen mit, sie habe Unregelmässigkeiten festgestellt. Gemäss den
Beweismitteln handle es sich um Transporte von Arbeitscontainern (Büros;
nachfolgend: Bürocontainer) mit einer Gesamtlänge von 6,05 m (und nicht
wie angegeben über 6,1 m). Gemäss Art. 9 SVAV müssten Fahrten im Vor-
und Nachlauf mit Ladebehältern ausgeführt werden. Die Bürocontainer
seien keine Ladebehälter in diesem Sinne und daher nicht rückerstattungs-
berechtigt. Die Rückerstattungsanträge würden abgewiesen.
D.
Gegen dieses Schreiben erhob die Abgabepflichtige am 21. März 2017
Einsprache bei der OZD. Sie verlangte die Rückerstattung der LSVA nun-
mehr mit einem Ansatz von Fr. 24.-- pro Einheit für Behälter mit einer Länge
zwischen 5,5 und 6,1 m. Sie hielt fest, Güter seien Güter, wobei im vorlie-
genden Fall als Gut der Container gelte. Die Rückerstattung müsse auf die
zu transportierende Ware erfolgen, womit irrelevant sei, ob die Güter leere
Container seien oder ob die Güter innerhalb eines Ladebehälters transpor-
tiert würden.
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E.
E.a Am 28. März 2017 teilte die Vorinstanz der Abgabepflichtigen mit, das
Schreiben vom 21. Februar 2017 sei nicht als Verfügung verfasst gewesen,
weshalb eine Einsprache aus formellen Gründen nicht möglich sei. Sie
gehe davon aus, dass die Abgabepflichtige eine anfechtbare Verfügung
wünsche. Die nachstehende Verfügung könne beim Bundesverwaltungs-
gericht angefochten werden.
E.b In der Verfügung vom 28. März 2017 hält die Vorinstanz mit Hinweis
auf die gesetzlichen Bestimmungen fest, Bürocontainer entsprächen nicht
den Begriffsbestimmungen von Transportgefäss bzw. Ladebehälter. Die
Verwendung der Bürocontainer beschränke sich auf den mobilen Einsatz
als Büro. Entgegen der Ansicht der Abgabepflichtigen sei nicht der Trans-
port von Gütern rückerstattungsberechtigt, sondern der Umschlag und
Transport von Ladebehältern. Die Bürocontainer seien keine Ladebehälter
und deshalb nicht rückerstattungsberechtigt. Die OZD lehnte die Rücker-
stattungsanträge ab und stellte fest, dass die Bedingungen eines Vor- und
Nachlaufs, die von Strassenfahrzeugen mit Ladebehältern oder Sattelan-
hängern durchgeführt würden, nicht erfüllt seien.
F.
Gegen diese Verfügung vom 28. März 2017 erhob die Abgabepflichtige
(nachfolgend: Beschwerdeführerin) am 27. April 2017 (Datum Poststem-
pel: 28. April 2017) Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht. Sie bean-
tragt, die LSVA sei ihr für den UKV im Umfang von insgesamt Fr. 384.--
(16 Einheiten à Fr. 24.-- für Behälter mit einer Länge von 5,5 bis 6,1 m)
zurückzuerstatten. In der Begründung wiederholt sie, im vorliegenden Fall
würde als Gut der Container gelten. Sie sei der Meinung, die Rückerstat-
tung müsse auf die zu transportierende Ware erfolgen. Somit sei irrelevant,
ob die Güter leere Container seien oder ob die Güter innerhalb eines La-
debehälters transportiert würden. Bürocontainer seien nicht mit Ladebehäl-
tern zu vergleichen. Sie dienten nicht demselben Zweck. Ein Ziel des UKV
und der Rückerstattung der LSVA sei zudem, Güter von der Strasse auf die
Schiene zu verlagern. Dies sei erreicht worden.
G.
In ihrer Vernehmlassung vom 28. Juni 2017 hält die Vorinstanz dafür, aus
den rechtlichen Bestimmungen und den Materialien ergebe sich zweifels-
ohne, dass es sich bei einem Container um ein genormtes, dauerhaftes
Transportgefäss bzw. einen Ladebehälter handle, der einfach be- und ent-
laden werden könnte und für den einfachen Umschlag bei verschiedenen
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Transportmitteln bestimmt sei. Die Bürocontainer hätten nichts mit Trans-
portgefässen zu tun, sondern stellten mobile Arbeitsräume dar. Auch sei im
Rückerstattungsantrag fälschlicherweise die Rückerstattung für Behälter
über 6,1 m beantragt worden. Gemäss den eigenen Aussagen der Be-
schwerdeführerin gelte der Container als Gut und nicht als Ladebehälter.
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin sei im UKV nicht der Trans-
port von Gütern rückerstattungsberechtigt, sondern der Umschlag und
Transport von Ladebehältern.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die Akten wird – sofern dies
entscheidwesentlich ist – in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Verfügungen der Vorinstanz betreffend die LSVA, die keine erstinstanz-
lichen Veranlagungsverfügungen sind, können gemäss Art. 23 Abs. 4 des
Bundesgesetzes vom 19. Dezember 1997 über eine leistungsabhängige
Schwerverkehrsabgabe (SVAG, SR 641.81) i.V.m. Art. 31 ff. des Bundes-
gesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (VGG,
SR 173.32) bei diesem angefochten werden. Das Verfahren vor dem Bun-
desverwaltungsgericht richtet sich nach dem Bundesgesetz vom 20. De-
zember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), soweit
das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG i.V.m. Art. 23 Abs. 4
SVAG).
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt
ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung
hat. Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der angefochtenen Verfü-
gung zur Beschwerde legitimiert.
1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 Abs. 1 und Art 52 Abs. 1 VwVG) ist demnach einzutreten.
1.4 Das Bundesverwaltungsgericht kann den angefochtenen Entscheid
grundsätzlich in vollem Umfang überprüfen. Die Beschwerdeführerin kann
neben der Verletzung von Bundesrecht (Art. 49 Bst. a VwVG) und der un-
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richtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sach-
verhalts (Art. 49 Bst. b VwVG) auch die Unangemessenheit rügen (Art. 49
Bst. c VwVG; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Pro-
zessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.149 ff.;
ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 1146 ff.). Das Bundesverwaltungsgericht
wendet das Recht von Amtes wegen an und ist an die Begründung der
Begehren der Parteien nicht gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG; MOSER/
BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 1.54).
2.
2.1 Gemäss Art. 85 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) kann der Bund auf
dem Schwerverkehr eine leistungs- oder verbrauchsabhängige Abgabe er-
heben, soweit der Schwerverkehr der Allgemeinheit Kosten verursacht, die
nicht durch andere Leistungen oder Abgaben gedeckt sind.
2.2 Gemäss Art. 1 SVAG bezweckt die LSVA, dass der Schwerverkehr die
ihm zurechenbaren Wegekosten und Kosten zulasten der Allgemeinheit
langfristig deckt, soweit er für diese nicht bereits durch andere Leistungen
oder Abgaben aufkommt (Abs. 1). Zudem soll die Abgabe einen Beitrag
dazu leisten, dass die Rahmenbedingungen der Schiene im Transport-
markt verbessert und die Güter vermehrt mit der Bahn befördert werden
(Abs. 2). Abgabeobjekt ist die Benützung der öffentlichen Strassen durch
die in- und ausländischen schweren Motorfahrzeuge und Anhänger für den
Güter- und Personentransport (vgl. Art. 2 und 3 SVAG).
2.3
2.3.1 Gemäss Art. 5 Abs. 1 SVAG ist der Halter oder die Halterin, bei aus-
ländischen Fahrzeugen zusätzlich der Fahrzeugführer oder die Fahrzeug-
führerin abgabepflichtig. Für Fahrten im UKV besteht hingegen Anspruch
auf eine pauschale Rückerstattung; der Bundesrat regelt die Einzelheiten
(Art. 4 Abs. 3 SVAG). Art. 4 Abs. 3 SVAG ist gemäss Gesetzgeber als Aus-
nahmebestimmung nur sehr «restriktiv» zu handhaben. Er sollte nur für die
Vor- und Nachläufe zu den nächstgelegenen Containerterminals gelten
(Urteil des BVGer A-1608/2016 vom 20. September 2016 E. 2.2; Entscheid
der Eidgenössischen Zollrekurskommission [ZRK] vom 15. Juli 2005 [ZRK
2004-111] E. 3.a m.w.Hw.). Der Bundesrat hat auftragsgemäss die Einzel-
heiten für Fahrten im UKV in seiner Verordnung vom 6. März 2000 über
eine leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe (SVAV, SR 641.811) ge-
regelt. Statt die Rückerstattung nur für die Fahrt bis zum nächstgelegenen
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Containerterminal zu bewilligen, hat er jedoch – aus Praktikabilitätsüberle-
gungen und wie dies inzwischen auch Art. 4 Abs. 3 SVAG vorsieht – eine
Pauschale festgelegt, deren Höhe einen Anreiz schaffen soll, das nächst-
gelegene Containerterminal anzufahren (vgl. Entscheid der ZRK vom
15. Juli 2005 [ZRK 2004-111] E. 3.b; s.a. unten E. 4.3.4). Laut Art. 8 Abs. 1
und 2 SVAV erhalten nunmehr Halterinnen und Halter von Fahrzeugen, die
der Abgabe unterliegen und mit denen Fahrten im UKV ausgeführt werden,
für die Fahrten im Vor- und Nachlauf des UKV von der Zollverwaltung auf
Antrag eine pauschale Rückerstattung.
2.3.2 Hierbei definiert Art. 9 Abs. 1 SVAV den Begriff der Fahrten im Vor-
und Nachlauf des UKV als solche, die von Strassenfahrzeugen mit Lade-
behältern (Container, Wechselaufbauten) oder mit Sattelanhängern zwi-
schen dem Verlade- oder Entladeort und einem Umschlagsbahnhof oder
Rheinhafen ausgeführt werden, ohne dass das Ladegut beim Übergang
vom einen zum anderen Verkehrsträger das Transportgefäss wechselt.
Laut Art. 10 SVAV regelt das Eidgenössische Finanzdepartement (EFD) im
Zusammenhang mit den Fahrten im Vor- und Nachlauf des UKV die Pflich-
ten der Halterinnen und Halter, insbesondere den Nachweis der Fahrten
(Bst. a) und das Rückerstattungsverfahren (Bst. b; vgl. hierzu die Verord-
nung vom 1. September 2000 über die Rückerstattung der Schwerver-
kehrsabgabe für Transporte im Vor- und Nachlauf des unbegleiteten kom-
binierten Verkehrs [SR 641.811.22]).
3.
3.1 Das vorliegende Verfahren beschlägt die Frage, wie die transportierten
Bürocontainer im Rahmen der LSVA rechtlich zu qualifizieren sind bzw. ob
für ihren Transport im UKV die LSVA pauschal zurückzuerstatten ist. Dabei
stellt sich die Beschwerdeführerin zusammengefasst auf den Standpunkt,
bei den Bürocontainern handle es sich um Container und letztlich sei die
Verlagerung von deren Transport von der Strasse auf die Schiene erfolgt.
Die Vorinstanz dagegen hält dafür, dass es sich bei den Bürocontainern
nicht um Transportgefässe handle, wie dies insbesondere in Art. 9 Abs. 1
SVAV und Art. 2 Bst. a der Verordnung vom 25. Mai 2016 über den Güter-
transport durch Bahn- und Schifffahrtsunternehmen (GüTV, SR 742.411; in
Kraft seit dem 1. Juli 2016) verlangt werde.
3.2
3.2.1 Art. 9 Abs. 1 SVAV, in dem der Begriff «Container» erwähnt wird, lau-
tet wie folgt: «Fahrten im Vor- und Nachlauf des UKV sind solche, die von
Strassenfahrzeugen mit Ladebehältern (Container, Wechselaufbauten)
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oder mit Sattelanhängern zwischen dem Verlade- oder Entladeort und ei-
nem Umschlagsbahnhof oder Rheinhafen ausgeführt werden, ohne dass
das Ladegut beim Übergang vom einen zum anderen Verkehrsträger das
Transportgefäss wechselt.» Der UKV selbst wird hier ebenso wenig defi-
niert wie der Begriff des «Containers».
3.2.2 In Art. 2 Bst. a GüTV, der den Begriff «Container» ebenfalls verwen-
det, wird der kombinierte Verkehr (also nicht nur der unbegleitete, sondern
auch der begleitete) wie folgt definiert: «Transport von Containern, beglei-
teten oder unbegleiteten Lastwagen, Anhängerzügen, Sattelmotorfahrzeu-
gen, Anhängern, Sattelaufliegern und abnehmbaren Aufbauten (Wechsel-
aufbauten) auf der Schiene, wobei der Umschlag zwischen Strassen- oder
Rheintransport und Eisenbahn ohne Wechsel des Transportgefässes
(Container, Sattelauflieger, Wechselaufbau, Wechselbrücke oder Lastwa-
gen) erfolgt und durch besondere Einrichtungen und Geräte erleichtert
wird». Was mit «Container» gemeint ist, wird nicht weiter ausgeführt.
3.3 Der Inhalt einer Norm ist durch Auslegung zu ermitteln. Ausgangs-
punkt jeder Auslegung ist der Wortlaut, wobei bei Erlassen des Bundes-
rechts die Fassungen in den drei Amtssprachen gleichwertig sind. Ist der
Text nicht ohne weiteres klar und sind verschiedene Interpretationen mög-
lich, muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden.
Vom Wortlaut kann abgewichen werden, wenn triftige Gründe für die An-
nahme bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Vorschrift wiedergibt.
Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte, aus Sinn und
Zweck der Norm oder aus dem Zusammenhang mit anderen Gesetzesbe-
stimmungen ergeben (BGE 143 II 268 E. 4.3.1, 143 II 202 E. 8.5, 141 V
191 E. 3, 130 V 472 E. 6.5.1). Bei der Auslegung sind alle Auslegungsele-
mente zu berücksichtigen (Methodenpluralismus; BGE 143 I 109 E. 6, 143
III 453 E. 3.1, 141 I 78 E. 4.2). Es sollen alle jene Methoden kombiniert
werden, die für den konkreten Fall im Hinblick auf ein vernünftiges und
praktikables Ergebnis am meisten Überzeugungskraft haben. Sind meh-
rere Lösungen denkbar, ist jene zu wählen, die der Verfassung entspricht
(BGE 143 V 114 E. 5.2, 140 II 495 E. 2.3; BVGE 2016/25 E. 2.6.4.1 m.Hw.;
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.182 ff.).
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4.
4.1
4.1.1 Art. 9 Abs. 1 SVAV spricht von «Ladebehältern (Container, Wechsel-
aufbauten)», definiert den Begriff «Container» aber nicht weiter (E. 3.2.1).
Aus dem Wortlaut ergibt sich aber, dass Container (neben Wechselbehäl-
tern) als eine Form von Ladebehältern betrachtet werden. Art. 2 Bst. a
GüTV definiert den Begriff des «Containers» ebenfalls nicht detailliert
(E. 3.2.2). Es geht aber aus dem Text hervor, dass «Container» Transport-
gefässe sind. Aus dem Wortlaut der beiden Bestimmungen ergibt sich da-
mit, dass es sich bei «Containern» um Transportgefässe oder Ladebehäl-
ter handelt, wobei nicht klar ist, in welchem Verhältnis die beiden letzteren
Begriffe stehen. Wie es sich damit verhält, ist indessen hier nicht zu klären.
Container sind demnach Behältnisse, in denen etwas anderes transportiert
werden kann.
Die französischen und italienischen Fassungen der genannten Bestim-
mungen entsprechen den deutschen, so dass sich daraus keine weiteren
Erkenntnisse gewinnen lassen.
Gemäss Duden online (; letztmals besucht am 24. Septem-
ber 2018) werden unter Containern (quaderförmige) grosse Behälter (in
standardisierter Grösse) verstanden, die der rationelleren und leichteren
Beförderung dienen. Die Bedeutung entspricht somit, soweit vorliegend re-
levant, jener der genannten Verordnungsbestimmungen.
4.1.2 Die hier zu beurteilenden Bürocontainer sind, wie die Parteien über-
einstimmend erklären, nicht das Transportbehältnis, sondern das zu trans-
portierende Gut.
Die Auslegung nach dem Wortlaut ergibt damit, dass die Bürocontainer
nicht als «Container» im Sinne der Verordnungsbestimmungen gelten kön-
nen.
Es bleibt indes zu prüfen, ob es vorliegend Gründe gibt, vom eigentlich
klaren Wortlaut abzuweichen.
4.2 Zunächst ist auf die Entstehungsgeschichte der pauschalen Rücker-
stattung der LSVA einzugehen.
4.2.1 Am 20. Februar 1994 wurde der damalige Art. 36quater in die Bun-
desverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874
(BS 1 3, nachfolgend: aBV) aufgenommen (heute Art. 85 BV, wobei der
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Wortlaut leicht geändert wurde), mit dem die verfassungsrechtliche Grund-
lage für die Erhebung einer leistungs- oder verbrauchsabhängigen
Schwerverkehrsabgabe geschaffen wurde. Mit der LSVA sollten dem
Schwerverkehr die Kosten angelastet werden, welche er gegenüber der
Allgemeinheit verursacht und die er nicht bereits durch andere Abgaben
oder Leistungen bezahlt. Dadurch sollte auch die Wettbewerbssituation
des Schienenverkehrs verbessert und Infrastrukturvorhaben des öffentli-
chen Verkehrs finanziert werden. Auch sollten unerwünschte Auswirkun-
gen einer Erhöhung der Gewichtslimite für Lastwagen (von 28 auf 40 Ton-
nen) abgefedert werden. Die neue Abgabe sollte schliesslich ein wesentli-
cher Bestandteil bei der Umsetzung des Alpenschutzartikels sein (Bot-
schaft vom 11. September 1996 zu einem Bundesgesetz über die leis-
tungsabhängige Schwerverkehrsabgabe [nachfolgend: Botschaft LSVA],
BBl 1996 V 521 522 ff.; vgl. auch hinten E. 4.3.1 f.)).
4.2.2 Ursprünglich sollte Art. 4 SVAG wie folgt lauten: «Der Bundesrat kann
bestimmte Fahrzeugarten oder Fahrzeuge mit besonderem Verwendungs-
zweck von der Abgabe ganz oder teilweise befreien oder Sonderregelun-
gen treffen. Bei diesen Regelungen ist jedoch insbesondere der Grundsatz
der verursachergerechten Anlastung der ungedeckten Kosten zu beach-
ten. In- und ausländische Fahrzeuge müssen dabei einander gleichgestellt
sein» (BBl 1996 V 560). Während der Verhandlungen im Nationalrat wurde
dazu ausgeführt, eine Ausnahme von der LSVA zugunsten des kombinier-
ten Verkehrs sei im Rahmen der bilateralen Verhandlungen mit der EU in
Abklärung. Es seien keine Ausnahmen aufgezählt worden, da es sich beim
SVAG um ein Rahmengesetz handle und der Bundesrat flexibel reagieren
können solle. Allerdings seien Ausnahmen restriktiv zu handhaben (Votum
Loretan, in: AB 1997 S 550).
4.2.3 Die Kommission des Nationalrats schlug vor, Art. 4 SVAG mit einem
neuen Abs. 2 zu ergänzen, der folgendermassen lauten sollte (AB 1997 N
2121): «Fahrzeuge, die Vor- bzw. Nachläufe mit Containern oder Wechsel-
behältern bis zu den nächstgelegenen Containerterminals ausführen, wer-
den von der Abgabe befreit»; «Les véhicules qui effectuent des parcours
vers les terminaux de containers les plus proches, par containers ou con-
tainers interchangeables, ne doivent pas s'acquitter de la redevance» (der
französische Wortlaut wurde in den Beratungen im Nationalrat kritisiert: Vo-
tum Friderici, in: AB 1997 N 2122). Der Nationalrat stimmte diesem Zusatz
zu (AB 1997 N 2123), wobei darauf hingewiesen wurde, dass der Bundes-
rat diese Ausnahmeregelung restriktiv handhaben solle und Missbräuche
zu verhindern seien. Die Befürchtung von Missbräuchen bezog sich dabei
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wohl insbesondere auf zu lange Fahrten (Votum Columberg, in: AB 1997 N
2122; Votum Hämmerle, in: AB 1997 N 2122; Votum BR Leuenberger: in
AB 1997 N 2123; im Ständerat: Votum Loretan, in: AB 1997 S 1128, der
allerdings für die Streichung des Absatzes plädierte, wobei sich inhaltlich
nichts ändern sollte; Votum Danioth, in: AB 1997 S 1128 f.).
Dieser Vorschlag für einen Abs. 2 zu Art. 4 SVAG wurde schliesslich jedoch
verworfen, weil davon ausgegangen wurde, dass der Bundesrat diesbe-
züglich von seiner Ausnahmekompetenz Gebrauch machen werde, wie
dies vom damaligen Verkehrsminister in beiden Räten zuhanden des Pro-
tokolls festgehalten worden war (Voten BR Leuenberger, in: AB 1997 S
1129 und AB 1997 N 2568).
4.2.4 Die Rückerstattung wurde dann allerdings erst durch den heutigen
Art. 4 Abs. 3 SVAG eingeführt, der durch Art. 6 Abs. 1 des Bundesgesetzes
vom 8. Oktober 1999 zur Verlagerung von alpenquerendem Güterschwer-
verkehr auf die Schiene (Verkehrsverlagerungsgesetz, AS 2000 2864; BBl
1999 6128; aufgehoben durch Art. 10 des Bundesgesetzes vom 19. De-
zember 2008 über die Verlagerung des alpenquerenden Güterschwerver-
kehrs von der Strasse auf die Schiene [GVVG, SR 740.1]) ins Gesetz kam.
Art. 4 Abs. 3 SVAG lautet: «Für Fahrten im unbegleiteten kombinierten Ver-
kehr besteht Anspruch auf eine pauschale Rückerstattung. Der Bundesrat
regelt die Einzelheiten.» Vorangegangen waren «kontroverse Reaktionen»
im Vernehmlassungsverfahren (Botschaft vom 23. Juni 1999 zur Genehmi-
gung der sektoriellen Abkommen zwischen der Schweiz und der EG, BBl
1999 6128 [nachfolgend: Botschaft sektorielle Abkommen], insb.
S. 6175 f.; zum Ganzen: Urteil des BGer 2C_423/2014 vom 30. Juli 2015
E. 2.2.3; Urteil des BVGer A-4007/2016 vom 18. Mai 2018 E. 3.8.1).
4.2.5 Aus der Entstehungsgeschichte von Art. 4 Abs. 3 SVAG, auf dem die
pauschale Rückerstattung der LSVA im Vor- und Nachlauf beruht, lässt sich
nicht ablesen, ob die vorliegend zu beurteilenden Bürocontainer als «Con-
tainer» zu betrachten sind. Der Gesetzgeber hatte keinen Anlass, sich kon-
kret mit dieser Frage zu beschäftigen. Aus der Gesetzgebungsgeschichte
ergeben sich jedoch Hinweise zum Sinn und Zweck der hier relevanten
Vorschriften. Darauf wird im Folgenden eingegangen.
4.3 Um Sinn und Zweck der pauschalen Rückerstattung der LSVA im Vor-
und Nachlauf des UKV zu ergründen, ist zunächst darzulegen, warum die
LSVA eingeführt wurde (E. 4.3.1 f.). Erst dann können Sinn und Zweck der
Rückerstattung (in den parlamentarischen Diskussionen war oft noch von
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Seite 11
der Befreiung von der LSVA die Rede) erfasst werden (E. 4.3.3 ff.). Die
Auslegung nach Sinn und Zweck kann dabei vorliegend nicht klar von der
systematischen Auslegung getrennt werden, zumal nicht eine einzelne
Norm auszulegen ist, sondern ein Begriff, der in mehreren Bestimmungen
vorkommt.
4.3.1 Die verfassungsmässige Grundlage zur Erhebung der LSVA findet
sich in Art. 85 BV (E. 4.2.1). Zwar ist in diesem Verfassungsartikel selbst
nur die Rede davon, dass die LSVA erhoben werden kann, soweit der
Schwerverkehr der Allgemeinheit Kosten verursacht, die nicht durch an-
dere Leistungen oder Abgaben gedeckt sind (Art. 85 Abs. 1 BV). Art. 85 BV
ist aber im Zusammenhang mit Art. 84 BV (Alpenquerender Transitverkehr)
zu lesen (so stützt sich denn das SVAG auch auf die Art. 74, 84, 85 und
196 Ziff. 3 BV; vgl. auch E. 4.2.1). Demnach schützt der Bund das Alpen-
gebiet vor negativen Auswirkungen des Transitverkehrs (Art. 84 Abs. 1
BV), wobei nicht nur der Schutz vor den Auswirkungen des Transitverkehrs
zu gewähren ist, sondern auch vor dem Ziel-, Quell- und Binnenverkehr
(vgl. Art. 74 BV; MARTIN LENDI/STEFAN VOGEL, in: Ehrenzeller/Schindler/
Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung,
St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014 [nachfolgend: BV-Kommentar], Art. 84
N. 8). Dazu soll der Güterverkehr auf die Schiene verlagert werden. Wie
bereits bei der Entstehungsgeschichte gesehen (E. 4.2.1), wird die Erhe-
bung der LSVA (bzw. die Rückerstattung von derselben im Vor- und Nach-
lauf) als Mittel gesehen, unter anderem dieses Ziel zu erreichen (vgl.
LENDI/VOGEL, a.a.O., Art. 84 N. 6). Verfassung und Gesetz verfolgen dem-
nach mit der LSVA mehrere Ziele (vgl. Botschaft LSVA, insb. S. 524; BGE
136 II 337 E. 2.2): Zum einen soll der Schwerverkehr mittels der LSVA die
betriebswirtschaftlichen Kosten («Wegekosten») und sozialen Zusatzkos-
ten («externe Kosten») langfristig decken, soweit er für diese nicht bereits
durch andere Leistungen oder Abgaben aufkommt (Kostenanlastungsziel
gemäss Art. 1 Abs. 1 SVAG). Zum andern dient die LSVA dazu, die Rah-
menbedingungen der Schiene im Transportmarkt zu verbessern und die
Güter vermehrt mit der Bahn zu befördern (Umlagerungsziel gemäss Art. 1
Abs. 2 SVAG; dazu KLAUS A. VALLENDER/PETER HETTICH, in: BV-Kommen-
tar, Art. 85 N. 11 ff., insb. 13 f.). Alsdann dient der Ertrag der LSVA auch
der Realisierung bestimmter Eisenbahngrossprojekte (Finanzierungsziel
gemäss Art. 87a Abs. 2 Bst. a BV [zuvor: Art. 196 Ziff. 3 Abs. 2 Bst. b und
Abs. 5 BV] bzw. Art. 19 Abs. 2 SVAG; MICHAEL BEUSCH, Lenkungsabgaben
im Strassenverkehr, 1999, S. 210 f.; Urteil des BGer 2C_423/2014 vom
30. Juli 2015 E. 2.2.1; Urteil des BVGer A-4007/2016 vom 18. Mai 2018
E. 3.4).
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4.3.2 In den parlamentarischen Diskussionen wurden diese sowie weitere
Gründe genannt, so die Verlagerung des Schwerverkehrs auf die Schiene
und die Finanzierung dieser Verlagerung, wobei die Belastung des
Schwerverkehrs europatauglich (sprich: in Anbetracht der bilateralen Ver-
handlungen über ein Verkehrsabkommen mit den Vorstellungen der EU
vereinbar) sein sollte (vgl. Votum Loretan, in: AB 1997 S 533 f.; Votum
Küchler, in: AB 1997 S 536; Votum Gentil, in: AB 1997 S 541 f.; Votum
Danioth, in: AB 1997 S 542; Votum Caccia, in: AB 1997 N 2105; Votum
Christen, in: AB 1997 N 2110; kritisch: Votum Cavadini, in: AB 1997 S 536).
4.3.3 Verschiedentlich wurde vorgebracht, die Befreiung des Vor- und
Nachlaufs von der LSVA befördere die Verlagerung des Gütertransports
von der Strasse auf die Schiene. Die Zu- und Wegtransporte von den Ter-
minals, bei denen der kombinierte Verkehr erst recht einsetzen könne,
seien Teil dieser Transportart und damit Teil der Verlagerungsstrategie (Vo-
tum Fischer-Seengen, in: AB 1997 N 2565; Votum Columberg, in: AB 1997
N 2565). Fahrzeuge im kombinierten Verkehr seien denn auch in Europa
von den Steuern befreit (Votum Giezendanner, in: AB 1997 N 2566).
4.3.4 Art. 4 Abs. 3 SVAG, der den Anspruch auf pauschale Rückerstattung
der LSVA im UKV gesetzlich festhält, wurde durch Art. 6 Ziff. 1 Verkehrs-
verlagerungsgesetz eingeführt (E. 4.2.4). Letzteres nannte die für die Er-
reichung des Verlagerungsziels (vgl. Art. 84 BV; Art. 36sexies aBV) im Vor-
dergrund stehenden Instrumente (vgl. E. 4.3.1). Ferner diente es der Re-
gelung der sog. Übergangsphase. Das Verkehrsverlagerungsgesetz stand
in engem Zusammenhang mit dem Abkommen vom 21. Juni 1999 zwi-
schen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Ge-
meinschaft über den Güter- und Personenverkehr auf Schiene und Strasse
(SR 0.740.72, nachfolgend: Landverkehrsabkommen; Botschaft sektorielle
Abkommen, S. 6292).
Das Landverkehrsabkommen sieht eine koordinierte Landverkehrspolitik
zwischen der Schweiz und den EU-Staaten vor, mit dem Ziel der Förderung
der nachhaltigen Mobilität und des Umweltschutzes sowie eines effizienten
Verkehrsflusses durch freie Wahl der geeigneten Verkehrsmittel. Es han-
delt sich um ein Liberalisierungsabkommen, welches die schrittweise, ge-
genseitige Öffnung der Strassen- und Eisenbahn-Verkehrsmärkte für Per-
sonen und Güter regelt (Botschaft sektorielle Abkommen, S. 6131). Das
Abkommen ermöglicht die Einführung der LSVA im Einklang mit der Aus-
richtung der künftigen Gesetzgebung der EG im Bereich der Strassenfis-
kalität und ohne Retorsionen befürchten zu müssen (Botschaft sektorielle
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Seite 13
Abkommen, S. 6152). Die Schweiz hat einen grossen Spielraum bei der
Ergreifung von Massnahmen zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit
des kombinierten Verkehrs, sofern solche Massnahmen nicht zu unange-
messenen Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Unternehmen führen.
Der Bundesrat schlug daher vor, diesen Spielraum mit dem Erlass flankie-
render Massnahmen zu nutzen, die insbesondere schon in der Übergangs-
zeit Anreize für die Verlagerung des Güterschwerverkehrs von der Strasse
auf die Schiene schaffen sollten und sollen (Botschaft sektorielle Abkom-
men, S. 6152).
Weiter heisst es in der oben erwähnten Botschaft sektorielle Abkommen,
die LSVA verbessere die Rahmenbedingungen für den Bahngüterverkehr.
Es widerspräche deshalb der Zielsetzung dieser Abgabe, wenn der Vor-
und Nachlauf des unbegleiteten kombinierten Verkehrs mit der vollen LSVA
belastet würde. Eine vollständige Befreiung auf der gesamten Vor- und
Nachlaufstrecke dürfte aber negative Auswirkungen auf den übrigen Gü-
terverkehr haben und zu unverhältnismässig langen strassenseitigen Vor-
und Nachläufen führen. Auf der Basis einer vertieften Analyse mehrerer
denkbarer Varianten stehe deshalb eine Pauschalbefreiung im Umfang ei-
ner pauschal festgelegten Distanz (z.B. 40 km) und pro im Vor- bzw. Nach-
lauf transportiertem Container im Vordergrund. Wer einen kürzeren Vorlauf
habe, erhalte somit de facto mehr rückerstattet, als er an LSVA bezahle
und umgekehrt. Dadurch hätten die Transporteure einen hohen Anreiz, den
nächstgelegenen geeigneten Terminal anzusteuern. Es sei davon auszu-
gehen, dass zumindest ein Teil der Rückerstattung an die verladende Wirt-
schaft weitergegeben werde. Damit werde ein Anreiz geschaffen, den un-
begleiteten kombinierten Verkehr zu nutzen. Die Regelung für den Vor- und
Nachlauf des kombinierten Verkehrs werde in der LSVA-Verordnung kon-
kretisiert (Botschaft sektorielle Abkommen, S. 6298 f.; vgl. zum Ganzen
auch die Ausführungen im Urteil des BGer 2A.71/2003 vom 6. Februar
2004 E. 3.1; Urteil des BVGer A-4007/2016 vom 18. Mai 2018 E. 3.8.4).
Insbesondere der gerade genannte Passus aus der Botschaft sektorielle
Abkommen (S. 6298), «[d]ie LSVA verbessert die Rahmenbedingungen für
den Bahngüterverkehr. Es widerspräche deshalb der Zielsetzung dieser
Abgabe, wenn der Vor- und Nachlauf des unbegleiteten kombinierten Ver-
kehrs mit der vollen LSVA belastet würde», zeigt, dass die pauschale Rück-
erstattung der LSVA im UKV der Verlagerung von der Strasse auf die
Schiene dienen sollte. Gleiches wird denn auch in der Botschaft vom
30. April 2014 zur Totalrevision des Gütertransportgesetzes (BBl 2014
A-2495/2017
Seite 14
3827 [nachfolgend: Botschaft GüTG] 3914) festgehalten, so dass dies
auch der neueren gesetzgeberischen Auslegung entspricht.
4.3.5 Der Zweck der pauschalen Rückerstattung im Vor- und Nachlauf des
UKV ist somit, die Verlagerung des Schwerverkehrs von der Strasse auf
die Schiene zu unterstützen. Der Transport auf der Strasse zu einem Con-
tainerterminal und von diesem wieder weg soll begünstigt werden, da diese
Fahrten direkt der Umlagerung der Schwertransporte auf die Schiene die-
nen.
4.3.6 Zweck des Transports in Containern bzw. Ladebehältern ist die Ge-
währleistung der technischen Interoperabilität und der politischen «EU-
Kompatibilität» (vgl. Urteil des BGer 2C_423/2014 vom 30. Juli 2015
E. 3.2.4 und 4.2.6). Daher sind die Container in der Regel normiert (da-
selbst E. 4.2.4 mit Hinweis auf die Botschaft GüTG, S. 3854 f.).
4.3.7 Art. 9 Abs. 1 SVAV hält nun fest, dass das Ladegut beim Übergang
vom einen zum anderen Verkehrsträger das Transportgefäss nicht wech-
seln darf. Auch in Art. 2 Bst. a GüTV wird erwähnt, dass der Umschlag
ohne Wechsel des Transportgefässes vorgenommen werden muss. Der
Umschlag wird durch besondere Einrichtungen und Geräte erleichtert. Aus
diesen Bestimmungen selbst ergibt sich bereits, dass – wie gerade zuvor
festgehalten – die Transportgefässe genormt sein müssen, damit das Um-
laden vom einen auf den anderen Transportträger reibungslos abgewickelt
werden kann. Sinn und Zweck der Verwendung von Transportgefässen,
also auch von Containern, ist es somit, dass die Waren innerhalb des
Transportgefässes und mit diesem einfach vom einen auf den anderen
Transportträger umgeladen werden können, ohne dass dazu ein Umladen
der einzelnen Waren in ein neues Transportgefäss oder der Transport ei-
nes Lastwagens oder Anhängers nötig wäre. Schon die Kommission des
Nationalrats wollte nur die Vor- und Nachläufe mit Containern oder Wech-
selbehältern und nicht auch den begleiteten kombinierte Verkehr von der
LSVA befreien (vgl. E. 4.2.3). Der Gesetzgeber hat nun die Vor- und Nach-
läufe des UKV zwar nicht von der Abgabe befreit, dafür aber die pauschale
Rückerstattung vorgesehen (E. 2.3.1 und 4.2.5).
4.3.8 Bürobehälter erfüllen Sinn und Zweck der Vorschrift. Sie können wie
Container, die als Transportgefäss dienen, vom einen auf den anderen Ver-
kehrsträger umgeladen werden. Dem Umstand, dass der Behälter in die-
sem Fall gleichzeitig die Ware ist, kommt unter dem Blickwinkel von Sinn
und Zweck der einschlägigen rechtlichen Vorschriften keine Bedeutung zu.
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Seite 15
Wie die Vorinstanz zu Recht festhält wird die pauschale Rückerstattung
zwar nicht auf dem Ladegut («Gütern») gewährt, jedoch auf Transporten
im Vor- und Nachlauf des UKV, wobei der Ladebehälter als Berechnungs-
grundlage dient. Sofern das Ladegut jedoch ein genormter Container ist,
der wie ein Ladebehälter vom einen auf den anderen Transportträger um-
geschlagen werden kann, ist auch dieser rückerstattungsberechtigt, weil
das mit der pauschalen Rückerstattung angestrebte Ziel genauso erreicht
wird, wie dies bei Containern der Fall ist, die als Ladebehälter dienen.
4.3.9 Zwar erklärt die Beschwerdeführerin selbst, dass Bürocontainer nicht
mit Ladebehältern zu vergleichen seien, weil sie nicht demselben Zweck
dienten. Dass Bürocontainer nicht dem Transport anderer Güter dienen,
spielt nach dem zuvor Ausgeführten aber keine Rolle. Entscheidend ist, wie
auch die Beschwerdeführerin gleich anschliessend festhält, dass das Ziel,
den Güterverkehr von der Strasse auf die Schiene zu verlagern, erreicht
wird. Rechtswesentlich ist dabei, dass dieses Ziel dadurch erreicht wird,
dass die (Büro-)Container vom einen auf den anderen Verkehrsträger um-
geladen werden können, ohne dass der Transportbehälter gewechselt
wird.
4.3.10 Insgesamt ergibt sich, dass die Bürocontainer LSVA-rückerstat-
tungsberechtigt sind: Zwar deutet der Wortlaut nicht darauf hin, aus Sinn
und Zweck der Rückerstattung, in dem sich auch der Wille des Gesetzge-
bers spiegelt, geht dies aber klar hervor; das angestrebte Ziel, nämlich die
Verlagerung des Schwerverkehrs auf die Schiene, lässt sich mit den Bü-
rocontainern ebenso wie mit Transportcontainern erreichen. Die streitbe-
troffenen Bürocontainer sind somit von Art. 9 Abs. 1 SVAV erfasst.
4.3.11 Nach Sinn und Zweck der einschlägigen Vorschriften kann daher für
die streitbetroffenen Bürocontainer die Rückerstattung der LSVA erfolg-
reich verlangt werden.
4.4 An diesem Ergebnis vermögen auch die weiteren Vorbringen der Vor-
instanz nichts zu ändern.
4.4.1 Zunächst weist diese auf folgende Stelle der Botschaft GüTG hin:
«Der kombinierte Verkehr (KV) umfasst die Kooperation verschiedener
Verkehrsträger im Verlauf der Transportkette. Das Transportgefäss wird
zwischen den verschiedenen Verkehrsträgern umgeschlagen. Als Trans-
portgefässe können Container oder Wechselbehälter, Sattelanhänger oder
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auch ganze schwere Güterfahrzeuge auf der Schiene transportiert wer-
den» (BBl 2014 3862). Entscheidend ist aber auch hier, dass es um die
Kooperation verschiedener Verkehrsträger geht. Im Übrigen ist diese Pas-
sage nur bedingt einschlägig, geht es doch ebenso um den Umschlag gan-
zer, schwerer Güterfahrzeuge auf der Schiene und damit um den begleite-
ten kombinierten Verkehr, der nicht pauschal LSVA-rückerstattungsberech-
tigt ist.
4.4.2 Weiter wird folgende Stelle zitiert: «Den KV kennzeichnen normierte
Transportbehälter für den multimodalen Transport. […] Diese Transportge-
fässe sind für den Transport auf verschiedenen Verkehrsträgern (Wasser,
Strasse, Schiene) konzipiert. Sie sind darum oft in ihrer Grösse normiert»
(BBl 2014 3854 f.). Auch hier wird ersichtlich, dass es um den multimodalen
Transport auf verschiedenen Verkehrsträgern geht. Dass es sich bei den
«Transportgefässe[n]» auch um Bürocontainer handeln kann, damit der
Zweck dieser Vorschrift erfüllt wird, wurde zuvor ausgeführt.
4.5 Nach wie vor ist zudem nicht jeder Umschlag vom Lastwagen auf die
Bahn rückerstattungsberechtigt, sondern nur jener, der die entsprechen-
den Voraussetzungen erfüllt. Vorliegend wird diesbezüglich einzig festge-
stellt, dass es sich bei den vorliegenden Bürocontainern um Container im
Sinne von Art. 9 Abs. 1 SVAV handelt.
5.
Die Höhe der Rückerstattung ist mittlerweile nicht mehr umstritten. Da die
Ausmasse der Container bekannt sind und sich der Rückerstattungsbetrag
aus Art. 8 Abs. 2 SVAV ergibt, erübrigen sich diesbezügliche Weiterungen.
6.
Damit ist die Beschwerde gutzuheissen. Die LSVA ist der Beschwerdefüh-
rerin pauschal zurückzuerstatten.
7.
Als obsiegende Partei hat die Beschwerdeführerin keine Verfahrenskosten
zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG e contrario). Entsprechend ist ihr der ein-
bezahlte Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 500.-- nach Eintritt der
Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten. Der Vorinstanz
können als Bundesbehörde keine Verfahrenskosten auferlegt werden
(Art. 63 Abs. 2 VwVG).
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Seite 17
Der anwaltlich nicht vertretenen Beschwerdeführerin sind keine verhältnis-
mässig hohen Kosten entstanden, weshalb ihr keine Parteientschädigung
zuzusprechen ist (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 4 des Regle-
ments vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor
dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).

(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.)

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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der einbezahlte Kostenvor-
schuss in Höhe von Fr. 500.-- wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt
der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. …; Gerichtsurkunde)

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:

Marianne Ryter Susanne Raas



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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-
schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren
Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die be-
schwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

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