A-2575/2013 - Abteilung I - Nationalstrassen - Ausführungsprojekte zu Nationalstrassen, N01/36 An...

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l


Entscheid bestätigt durch BGer mit
Urteil vom 14.10.2015 (1C_506/2014)








Abteilung I
A-2575/2013


Ur t e i l vom 1 7 . Sep t embe r 2 0 1 4
Besetzung

Richter Christoph Bandli (Vorsitz),
Richterin Marianne Ryter, Richter Maurizio Greppi,
Gerichtsschreiber Benjamin Kohle.



Parteien

Stadt Zürich Tiefbau- und Entsorgungsdepartement,
Amtshaus V, Werdmühleplatz 3, Postfach, 8021 Zürich 1,
Beschwerdeführerin,



gegen



Bundesamt für Strassen ASTRA,
3003 Bern

und

Eidg. Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation UVEK,
Bundeshaus Nord, 3003 Bern,
Vorinstanz,


Gegenstand

Ausführungsprojekt zu Nationalstrassen, N01/36 Anschluss
Schlieren - Europabrücke / Umgestaltung und Lärmschutz
Grünau (Plangenehmigung).


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Sachverhalt:
A.
Die Stadt Zürich ist Eigentümerin u.a. der Liegenschaften Herostrasse 5
(Grundstück Nr. AL8032) und Grünauring 20 (Grundstück Nr. AL7723) in
Zürich Altstetten. Die Liegenschaft Herostrasse 5 grenzt im Norden an die
Bernerstrasse Süd an, welche zusammen mit der parallel verlaufenden Na-
tionalstrasse N 1 sowie der auf der anderen Seite der Nationalstrasse ge-
legenen Bernerstrasse Nord einen wichtigen Verkehrskorridor in die Stadt
Zürich hinein bzw. aus dieser heraus bildet. Die Liegenschaft Grünauring
20, ein Wohnhaus mit 17 Stockwerken, liegt nördlich dieses Verkehrskorri-
dors im Wohngebiet Grünau.
Im Eigentum der Stadt Zürich steht weiter die Liegenschaft Ber-
nerstrasse 301 (Grundstück Nr. AL8081), welche u.a. mit dem Gutsbetrieb
Juchhof überbaut ist. Die Liegenschaft, welche an die Bernerstrasse an-
grenzt, liegt westlich des Autobahnanschlusses Zürich Schlieren. Die Nati-
onalstrasse N 1 verläuft in diesem Bereich nicht mehr parallel zur Ber-
nerstrasse sondern in nordöstlicher Richtung über die Limmat zum
Limmattaler Kreuz. Zwischen der Bernerstrasse und der Nationalstrasse N
1 finden sich Familiengärten.
B.
Mit Schreiben vom 24. September 2010 suchte das Bundesamt für Stras-
sen (ASTRA) beim Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr,
Energie und Kommunikation (UVEK) um Erteilung der Plangenehmigung
für das Ausführungsprojekt "N01/36 Anschluss Schlieren – Europabrücke /
Umgestaltung und Lärmschutz Grünau" (nachfolgend Ausführungsprojekt)
nach.
Der Perimeter des Ausführungsprojekts erstreckt sich über eine Länge von
rund 1.5 km von der Unterführung Bändlistrasse beim Anschluss Zürich
Schlieren bis zur Europabrücke. Die Nationalstrasse N 1 bildet in diesem
Abschnitt den Übergang zwischen der Nationalstrasse erster Klasse im
Westen und der städtischen Hauptverkehrsachse im Osten, an welche die
Nationalstrasse bei der Europabrücke anschliesst. Sie ist Bestandteil eines
lokalen Gesamtverkehrssystems, über welches die Zufahrt aus dem
Limmattal in die Stadt Zürich gesteuert wird.
Das Ausführungsprojekt umfasst im Wesentlichen die umfassende In-
standsetzung der Nationalstrasse und deren lärmrechtliche Sanierung. Zu-
dem ist ein neues Verkehrs- und Anschlusskonzept vorgesehen, dessen
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Ziel es insbesondere ist, den Verkehr auf der Nationalstrasse zu kanalisie-
ren und die angrenzenden Quartiere vom Verkehr zu entlasten. Hierzu soll
der bestehende, lang gestreckte Autobahnanschluss in zwei Anschlüsse
Zürich Schlieren und Zürich Altstetten aufgeteilt werden, was wiederum
verschiedene (bauliche) Anpassungen im Bereich der beiden Autobahnan-
schlüsse sowie am nachgelagerten Strassennetz erforderlich machen
würde. Schliesslich sollen der Strassenraum in gestalterischer Hinsicht
aufgewertet und die Entwässerung der Nationalstrasse dem neuesten
Stand der Gesetzgebung angepasst werden; der gesamte Abschnitt der
Nationalstrasse würde künftig über eine Strassenabwasserbehandlungs-
anlage (SABA) entwässert, welche im nördlichen Ohr des Autobahnan-
schlusses Schlieren angeordnet werden soll.
C.
Nach der Vorprüfung des Ausführungsprojekts leitete das UVEK das or-
dentliche Plangenehmigungsverfahren ein und beauftragte den Kanton Zü-
rich mit Schreiben vom 11. Oktober 2010 damit, in Absprache mit dem
ASTRA für die öffentliche Auflage des Ausführungsprojekts und dessen
Aussteckung besorgt zu sein.
D.
Das Ausführungsprojekt lag vom 12. November 2010 bis zum 13. Dezem-
ber 2010 öffentlich auf. Während der öffentlichen Auflage gingen beim
UVEK insgesamt 13 Einsprachen gegen das Ausführungsprojekt ein, da-
runter jene der Stadt Zürich vom 13. Dezember 2010.
Die Stadt Zürich erhob insbesondere umweltrechtliche Einwände gegen
das Ausführungsprojekt und begehrte weitergehende (flankierende) Mass-
nahmen zum Schutz vor Lärm und Luftverunreinigungen bzw. die Prüfung
entsprechender Massnahmen an. Sie kritisierte zudem die lärmrechtliche
Beurteilung des Ausführungsprojekts als reine Lärmsanierung und die Ab-
grenzung des Projektperimeters; nach Ansicht der Stadt Zürich hätte auch
der Gutsbetrieb Juchhof in das Ausführungsprojekt mit einbezogen werden
müssen. Weitere Einwände betrafen die Höhe und die Gestaltung der ent-
lang der Bernerstrasse Süd und der Bernerstrasse Nord geplanten Lärm-
schutzwände. Schliesslich erhob die Stadt Zürich enteignungsrechtliche
Einsprache gegen die dauernde und vorübergehende Beanspruchung ver-
schiedener städtischer Grundstücke mit dem Ziel, die im Bereich des ge-
planten Anschlusses Zürich Schlieren bestehenden Familien- und Klein-
gärten möglichst weitgehend zu schonen bzw. erhalten zu können.
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Seite 4
E.
Das UVEK führte im Folgenden mit den berührten Bundesämtern, dem
Kanton Zürich und dem gesuchstellenden ASTRA einen zweifachen Schrif-
tenwechsel durch. Dabei nahmen das ASTRA und das Bundesamt für Um-
welt (BAFU) unterschiedliche Positionen hinsichtlich der Ausgestaltung der
geplanten Lärmschutzwände ein, woraufhin das UVEK ein Bereinigungs-
gespräch mit den betroffenen Bundesämtern führte. In dessen Folge konn-
ten die Differenzen bereinigt werden und die Stadt Zürich zog mit Schrei-
ben vom 21. Mai 2012 ihre Einsprache vom 13. Dezember 2010 insoweit
zurück, als sie verlangt hatte, es sei eine Erhöhung der entlang der Ber-
nerstrasse Nord geplanten Lärmschutzwand zu prüfen.
F.
Am 26. März 2013 erteilte das UVEK dem ASTRA die nachgesuchte Plan-
genehmigung unter Auflagen und entschied gleichzeitig über die Einspra-
chen. Jene der Stadt Zürich hiess es teilweise gut und verpflichtete das
ASTRA insbesondere dazu, die Beanspruchung verschiedener städtischer
Grundstücke im Rahmen der Detailprojektierung nochmals zu prüfen. Im
Übrigen wies das UVEK die Einsprache ab.
In seiner Begründung hielt das UVEK zusammenfassend und im Wesent-
lichen gestützt auf die Stellungnahme des ASTRA vom 31. März 2011 zur
Einsprache der Stadt Zürich fest, das Ausführungsprojekt entspreche den
umwelt- und insbesondere den lärmrechtlichen Anforderungen. Der Pro-
jektperimeter sei korrekt abgegrenzt und das Ausführungsprojekt ange-
sichts des Umstandes, dass keine wahrnehmbare Zunahme der Lärmim-
missionen zu erwarten sei, zu Recht als Lärmsanierung beurteilt worden.
Nicht zu beanstanden sei schliesslich die vorübergehende Landbeanspru-
chung. Diese sei für die Realisierung des Ausführungsprojekts notwendig,
wobei darauf zu achten sei, die Beanspruchung möglichst gering zu halten.
G.
Gegen die Plangenehmigung des UVEK (Vorinstanz) vom 26. März 2013
hat die Stadt Zürich (Beschwerdeführerin) am 6. Mai 2013 Beschwerde
beim Bundesverwaltungsgericht erhoben. Sie beantragt zunächst (Be-
schwerdeantrag Ziff. 1), es sei Ziff. 4.13 des Dispositivs der angefochtenen
Plangenehmigung dahingehend abzuändern, als die in den Ziffn. 9a, 9b,
11a, 11b, 13a, 13b, 64 und 66b ihrer Einsprache vom 13. Dezember 2010
gestellten Anträge gutzuheissen seien. Unter den genannten Ziffern hatte
die Beschwerdeführerin folgende Anträge gestellt:
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Seite 5
9a Es sei die Liegenschaft Bernerstrasse Süd 301, Grundstück Kat.
Nr. AL8081/Zürich-Altstetten [Gutsbetrieb Juchhof] in die Lärm-
schutz-Beurteilung bzw. in den Untersuchungsperimeter des Ausfüh-
rungsprojekts aufzunehmen;
9b dabei sei die im UVB [Umweltverträglichkeitsbericht] S. 63 enthaltene
Massnahme M12-3 betreffend Schallschutzfenster anzupassen bzw.
zu präzisieren.
11a Es seien im Perimeter des Ausführungsprojekts in lärmempfindlichen
Räumen, bei denen nach der Umgestaltung und dem Bau der Lärm-
schutzmassnahmen IGW-Überschreitungen verbleiben, unter Kos-
tenfolge zu Lasten des ASTRA Schallschutzfenster einzubauen;
11b es sei der Massnahmenkatalog gemäss dem UVB S. 62 f. entspre-
chend zu ergänzen.
13a die Klasse "Alarmwert (AW) überschritten" im technischen Bericht
zum Lärmschutz sei anzupassen, damit der Schallschutz bei beste-
henden Gebäuden den Vorgaben von Art. 20 Abs. 1 USG [Umwelt-
schutzgesetz vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01)] entspricht;
13b die Anzahl Gebäude respektive Schallschutzfenster seien neu zu be-
rechnen und die im UVB S. 63 enthaltene Massnahme M12-3 sei
entsprechend zu ergänzen.
64 Die vorübergehende Beanspruchung auf dem Grundstück Kat.
Nr. AL7490/Zürich-Altstetten sei nicht zu genehmigen.
66b die vorübergehende Beanspruchung der Parzelle AL7494 [recte
AL7497]/Zürich-Altstetten sei nicht zu genehmigen.
Im Weiteren (Beschwerdeantrag Ziff. 2) beantragt die Beschwerdeführerin,
es sei Ziff. 5 des Dispositivs der Plangenehmigung vom 26. März 2013
aufzuheben und festzustellen, dass das Ausführungsprojekt eine wesentli-
che Änderung einer bestehenden Anlage i.S.v. Art. 18 USG und Art. 8 Abs.
2 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV, SR 814.41)
darstellt. In der Folge sei das ASTRA zu verpflichten, bei sämtlichen von
Sanierungserleichterungen betroffenen Liegenschaften die Kosten für den
Einbau von Schallschutzfenstern bei lärmempfindlichen Räumen zu über-
nehmen.
In ihrer Begründung hält die Beschwerdeführerin der Vorinstanz in ver-
schiedener Hinsicht eine fehlerhafte Anwendung lärmrechtlicher und ent-
eignungsrechtlicher Bestimmungen vor und rügt insbesondere die lärm-
rechtliche Beurteilung des Ausführungsprojekts als reine Lärmsanierung.
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Der Entscheid der Vorinstanz, für die lärmrechtliche Beurteilung einzig auf
das Kriterium der wahrnehmbaren Zunahme der Lärmimmissionen abzu-
stellen, perpetuiere in gesetzeswidriger Weise die bestehende übermäs-
sige Lärmbelastung. Hierfür finde sich im Gesetz keine Stütze. Nach An-
sicht der Beschwerdeführerin kommen die baulichen Massnahmen und die
neue Verkehrsführung einer wesentlichen Änderung der bestehenden Na-
tionalstrasse gleich. Davon sei auch aufgrund der hohen Kostenfolgen von
über 110 Mio. Franken auszugehen und entsprechend das ASTRA zu ver-
pflichten, die Kosten für die notwendigen passiven Schallschutzmassnah-
men bereits ab Überschreitung der Immissionsgrenzwerte zu übernehmen
– und nicht erst ab Überschreitung der Alarmwerte wie im Fall einer reinen
Lärmsanierung. Ferner führe das neue Verkehrskonzept im Bereich des
Gutsbetriebes Juchhof zu einer wahrnehmbaren Zunahme der Lärmimmis-
sionen, weshalb die betreffende Liegenschaft in die lärmrechtliche Beurtei-
lung des Ausführungsprojekts bzw. in den Projektperimeter mit einzubezie-
hen sei.
In Bezug auf ihre enteignungsrechtliche Einsprache hält die Beschwerde-
führerin fest, die Vorinstanz und das ASTRA hätten nicht begründet darge-
legt, dass die vorübergehende Beanspruchung von Teilen der Grundstücke
Nrn. AL7490 und AL7497 tatsächlich notwendig sei und die Beanspru-
chung daher vor der Eigentumsgarantie Stand halte. Sollte die Beanspru-
chung der beiden Grundstücke allein im Zusammenhang mit der Erstellung
der neuen Strassen- und Trottoirflächen stehen, erweise sie sich als unver-
hältnismässig, da hierfür nach den eigenen Erfahrungen der Beschwerde-
führerin eine kleinere Fläche bzw. ein schmalerer Streifen ausreiche.
H.
Die Vorinstanz ersuchte nach Eingang der Beschwerde beim Bundesver-
waltungsgericht das BAFU um eine Stellungnahme zu den lärmrechtlichen
Vorbringen der Beschwerdeführerin. Dieses hielt in seiner Stellungnahme
vom 11. Juli 2013 an die Vorinstanz zusammenfassend fest, Ziel des Aus-
führungsprojekts sei die Lärmsanierung des betreffenden Nationalstras-
senabschnitts. Das Ausführungsprojekt sei daher zu Recht als Sanierungs-
projekt und nicht als wesentliche Änderung der bestehenden Anlage beur-
teilt worden. Zudem würden projektbedingt keine wahrnehmbar stärkeren
Lärmimmissionen erzeugt und es sei daher auch mit Blick auf die geplan-
ten baulichen Massnahmen keine andere Einschätzung angezeigt. Insbe-
sondere sei vorliegend nicht von einem vollständigen Rück- und anschlies-
senden Wiederaufbau der Nationalstrasse auszugehen.
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Seite 7
I.
In ihrer Vernehmlassung vom 15. Juli 2013 schliesst die Vorinstanz auf Ab-
weisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Für
den Fall einer Gutheissung der Beschwerde beantragt sie sinngemäss, es
sei auf eine Aufhebung der Plangenehmigung zu verzichten und anstatt
dessen die Vorinstanz zu verpflichten, im Rahmen der Detailprojektierung
neu über den Umfang und die Kostentragung der passiven Schallschutz-
massnahmen zu entscheiden.
Zur Begründung hält die Vorinstanz zusammenfassend fest, dass gemäss
den Planunterlagen das vorliegende Ausführungsprojekt nicht zu wahr-
nehmbar stärkeren Lärmimmissionen führe. Insbesondere sei keine Erhö-
hung der Kapazitäten auf der Nationalstrasse sondern lediglich eine an-
dere Verteilung des Verkehrs auf bzw. entlang des bestehenden Ver-
kehrskorridors vorgesehen. Entsprechend sei nicht von einer wesentlichen
Änderung der bestehenden Anlage auszugehen.
J.
Das ASTRA beantragt in seiner Stellungnahme vom 15. Juli 2013, die Be-
schwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Eventualiter sei
die Angelegenheit zur Neubeurteilung und zum neuen Entscheid an die
Vorinstanz zurückzuweisen.
Zu den Vorbringen der Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit der Ab-
grenzung des Ausführungsprojekts hält das ASTRA zusammenfassend
fest, die übermässigen Lärmimmissionen beim Gutsbetrieb Juchhof wür-
den im Wesentlichen durch den ausserhalb des Projektperimeters liegen-
den Abschnitt der Nationalstrasse N 1 verursacht. Aus diesem Grund sei
der Gutsbetrieb zu Recht nicht in das vorliegende Ausführungsprojekt mit
einbezogen worden. Die betreffenden Lärmimmissionen seien vielmehr im
Rahmen des Lärmsanierungsprojekts für den betreffenden Abschnitt der
Nationalstrasse N 1 zu beurteilen, umso mehr, als erst in jenem Verfahren
emissionsbegrenzende Massnahmen geprüft und hiernach über allfällige
Erleichterungsanträge entschieden werden könne.
Im Weiteren ist das ASTRA der Ansicht, der Verordnungsgeber habe in
Art. 8 Abs. 3 LSV die Kriterien für die Beurteilung der Wesentlichkeit einer
Änderung in abschliessender Weise festgelegt, wobei vorliegend weder
von einer durch das Ausführungsprojekt verursachten wahrnehmbaren Zu-
nahme der Lärmimmissionen noch von einem Wiederaufbau auszugehen
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Seite 8
sei. Nach dem Wortlaut der Verordnungsbestimmung habe gerade verhin-
dert werden sollen, dass Änderungen, die ohne Auswirkungen auf die Lär-
mimmissionen bleiben, als wesentlich anzusehen seien. Schliesslich weist
das ASTRA darauf hin, dass die Beschwerdeführerin ihre Beschwerde hin-
sichtlich der Begehren gemäss den Einsprache-Ziffn. 13a und 13b nicht
begründet habe und daher diesbezüglich auf die Beschwerde nicht einzu-
treten sei.
In Bezug auf die vorübergehende Beanspruchung mehrerer städtischer
Grundstücke verweist das ASTRA auf eine Besprechung vom 11. April
2013 mit Vertretern u.a. der Beschwerdeführerin, anlässlich welcher eine
Einigung in Bezug auf den (vorübergehenden) Landerwerb habe gefunden
werden können.
K.
Das BAFU teilt dem Bundesverwaltungsgericht auf entsprechende Auffor-
derung hin mit Schreiben vom 9. August 2013 mit, es habe sich mit Stel-
lungnahme vom 11. Juli 2013 zu Handen der Vorinstanz bereits zur Be-
schwerde vernehmen lassen, weshalb auf eine neuerliche Stellungnahme
verzichtet werde.
L.
Mit Schlussbemerkungen vom 2. Oktober 2013 teilt die Beschwerdeführe-
rin mit, an ihren Beschwerdeanträgen festzuhalten. Ergänzend weist sie
darauf hin, dass nach der Rechtsprechung die LSV den Begriff der wesent-
lichen Änderung entgegen der Auffassung des ASTRA nicht abschliessend
regle. Entsprechend müsse vorliegend bei der lärmrechtlichen Beurteilung
mit in Betracht gezogen werden, dass als Folge des neuen Verkehrs- und
Anschlusskonzepts eine erhebliche Umlagerung bzw. Kanalisierung der
Verkehrsströme stattfinde. Im Weiteren äussert sich die Beschwerdeführe-
rin zum Schichtaufbau einer (National-)Strasse. Sie hält zusammenfas-
send fest, mit dem vorliegenden Ausführungsprojekt werde im Wesentli-
chen der gesamte Strassenkörper ersetzt, weshalb von einem Wiederauf-
bau der bestehenden Strassenanlage, jedenfalls jedoch von einer wesent-
lichen Änderung auszugehen sei. Schliesslich legt die Beschwerdeführerin
mit Blick auf ihre Begehren gemäss den Einsprache-Ziffn. 13a und 13b dar,
weshalb ihrer Ansicht nach passive Lärmschutzmassnahmen nicht erst ab
Überschreiten, sondern bereits bei Erreichen der Alarmwerte zu verfügen
seien.
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Seite 9
Hinsichtlich der vorübergehenden Beanspruchung zweier städtischer
Grundstücke verweist die Beschwerdeführerin wie bereits das ASTRA auf
die Besprechung vom 11. April 2013, anlässlich derer sich Vertreter der
Beschwerdeführerin und des ASTRA auf eine Reduktion des vorüberge-
henden Landerwerbs hätten verständigen können. Sie legt ihren Schluss-
bemerkungen einen vom ASTRA ausgearbeiteten Situationsplan bei, aus
welchen die veränderte Beanspruchung der beiden Grundstücke
Nrn. AL7490 und AL7497 ersichtlich ist.
M.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die beiden Akten liegenden
Schriftstücke wird, soweit für den Entscheid erheblich, im Rahmen der
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt nach Art. 31 des Verwaltungs-
gerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden ge-
gen Verfügungen i.S.v. Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20.
Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), soweit diese von einer Vorinstanz
i.S.v. Art. 33 VGG erlassen worden sind und kein Ausnahmegrund i.S.v.
Art. 32 VGG vorliegt. Die Plangenehmigung der Vorinstanz vom 26. März
2013 ist eine Verfügung i.S.v. Art. 5 Abs. 1 VwVG und als Vorinstanz hat
ein Departement i.S.v. Art. 33 Bst. d VGG verfügt. Da zudem kein Ausnah-
megrund vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der
vorliegenden Beschwerde sachlich wie funktional zuständig. Das Verfah-
ren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt
(Art. 37 VGG).
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer am Ver-
fahren vor der Vorinstanz teilgenommen hat, durch die angefochtene Ver-
fügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung besitzt. Verlangt ist somit nebst der formellen
Beschwer, dass der Beschwerdeführer über eine besondere Beziehungs-
nähe zur Streitsache verfügt und einen praktischen Nutzen aus der Aufhe-
bung oder Änderung der angefochtenen Verfügung zu ziehen vermag, ins-
besondere, wenn wie vorliegend nicht der Verfügungsadressat im materi-
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Seite 10
ellen Sinn, sondern eine Dritte Beschwerde führt. Ob eine besondere Be-
ziehungsnähe besteht, ist unter Würdigung der konkreten Verhältnisse zu
beurteilen, wobei die Nähe der Beziehung zum Streitgegenstand bei Bau-
ten und Anlagen insbesondere in räumlicher Hinsicht gegeben sein muss
(BGE 137 II 30 E. 2.2.2). Die Rechtsprechung bejaht in der Regel die Be-
schwerdeberechtigung Dritter, wenn diese mit Sicherheit oder grosser
Wahrscheinlichkeit durch Immissionen (Lärm, Staub, Erschütterungen o-
der andere Einwirkungen), welche mit dem Bau oder Betrieb einer geplan-
ten Anlage einhergehen, betroffen sind (BGE 140 II 214 E. 2.3 f. mit Hin-
weisen auf die Rechtsprechung; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-
1251/2012 vom 15. Januar 2014 E. 1.2 f.).
Die Beschwerdelegitimation i.S.v. Art. 48 Abs. 1 VwVG ist auf Privatperso-
nen zugeschnitten. Sie kann indes auch öffentlich-rechtlichen Körperschaf-
ten wie Gemeinden und anderen Verwaltungseinheiten mit Rechtspersön-
lichkeit zukommen, wenn diese durch die angefochtene Verfügung gleich
oder ähnlich wie Private betroffen sind (BGE 138 II 506 E. 2.1.1 mit Hin-
weisen auf die Rechtsprechung; vgl. auch MICHAEL PFLÜGER, Die Legiti-
mation des Gemeinwesens zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten, Zürich/St. Gallen 2013, Rz. 239 ff., insbes. Rz. 242 mit Hin-
weisen auf die Rechtsprechung des Bundesgerichts). So ist eine Ge-
meinde etwa zur Beschwerde berechtigt, wenn sie als Grundeigentümerin
gleich wie Private immissionsbelastet ist (BGE 124 II 293 E. 3b; Urteil des
Bundesgerichts 1C_358/2013 vom 12. November 2013 E. 1.1). Desglei-
chen bejaht die Rechtsprechung eine allgemeine Beschwerdebefugnis von
Gemeinden, wenn diese als Träger öffentlicher Aufgaben spezifische,
schutzwürdige öffentliche Interessen geltend machen können und von ei-
nem (Bau-)Vorhaben in besonderem Mass betroffen sind (BGE 138 II 506
E. 2.1.1 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung; Urteil des Bundesgerichts
1C_358/2013 vom 12. November 2013 E. 1.1; Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts A-1251/2012 vom 15. Januar 2014 E. 1.2 mit Hinweisen auf
Rechtsprechung und Literatur). Das bloss allgemeine Interesse an einer
richtigen Anwendung des Rechts genügt demgegenüber nicht, um die all-
gemeine Beschwerdebefugnis im Sinn der vorstehenden Rechtsprechung
zu begründen (BGE 135 II 156 E. 3.1).
Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin zweier Liegenschaften, die in un-
mittelbarer Nähe bzw. Sichtbeziehung zum Verkehrskorridor liegen. Sie ist
somit als Grundeigentümerin wie ein Privater in besonderem Mass von den
(übermässigen) Emissionen der Nationalstrasse betroffen und verfügt ent-
A-2575/2013
Seite 11
sprechend über die geforderte Beziehungsnähe zum streitbetroffenen Aus-
führungsprojekt. Dasselbe gilt hinsichtlich der vorübergehenden Enteig-
nung von Teilen mehrerer im Eigentum der Beschwerdeführerin stehender
Grundstücke. Darüber hinaus macht die Beschwerdeführerin mit dem
Schutz der Bevölkerung vor übermässigen Lärmimmissionen bzw. der For-
derung nach passiven Schallschutzmassnahmen ein schutzwürdiges öf-
fentliches Interesse geltend und ist im Wohngebiet Grünau ein nicht unbe-
achtlicher Teil der Bevölkerung der Stadt Zürich von den Emissionen der
Nationalstrasse N 1 betroffen. Entsprechend verfügt die Beschwerdeführe-
rin auch als Trägerin öffentlicher Aufgaben über die geforderte Beziehungs-
nähe zur Streitsache. Sie hat ferner am Verfahren vor der Vorinstanz teil-
genommen und ist mit ihren Begehren, soweit diese noch im Streit liegen
(vgl. hierzu sogleich E. 1.3), unterlegen, weshalb sie vorliegend als zur Be-
schwerdeerhebung berechtigt anzusehen ist.
1.3 Die Beschwerdeführerin und das ASTRA haben dem Bundesverwal-
tungsgericht mit Schlussbemerkungen vom 2. Oktober 2013 bzw. Ver-
nehmlassung vom 15. Juli 2013 übereinstimmend mitgeteilt, man habe sich
hinsichtlich der streitbetroffenen Beanspruchung der beiden Grundstücke
Nrn. AL7490 und AL7497 auf eine Planänderung verständigt. Demnach
würden die beiden genannten Grundstücke in geringerem Masse vorüber-
gehend beansprucht als gemäss den von der Vorinstanz genehmigten
Planunterlagen. Die Beschwerdeführerin bringt mit ihren Schlussbemer-
kungen zudem einen Situationsplan des ASTRA bei, welcher die verän-
derte Beanspruchung der beiden Grundstücke Nrn. AL7490 und AL7497
zeigt (Landerwerb Familiengärten, Situation [Vergleich vorher-nachher]
vom 7. August 2013, zu den Akten genommen als Beilage 2 der Schluss-
bemerkungen der Beschwerdeführerin vom 2. Oktober 2013). Die Vo-
rinstanz erhebt keine Einwände gegen den veränderten (vorübergehen-
den) Landerwerb, hat jedoch ihrerseits die Plangenehmigung vom
26. März 2013 auch nicht in Wiedererwägung gezogen. Die Einigung ist
daher als übereinstimmender Antrag an das Bundesverwaltungsgericht auf
entsprechende Anpassung der Plangenehmigung vom 26. März 2013 ent-
gegenzunehmen (vgl. ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜH-
LER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl., Basel
2013, S. 233 Rz. 3.217).
Den Parteien steht es grundsätzlich frei, sich über den Streitgegenstand zu
verständigen, soweit sie darüber verfügen können. Die zwingende Natur
des materiellen Verwaltungsrechts setzt der vergleichsweisen Erledigung
eines (Beschwerde-)Verfahrens allerdings Grenzen; eine Einigung ist nur
A-2575/2013
Seite 12
insoweit zulässig, als das in der Sache anwendbare Recht den Parteien
einen Gestaltungsspielraum belässt (vgl. Art. 33b Abs. 4 VwVG; vgl. ALF-
RED KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013,
Rz. 815). Es ist daher stets zu prüfen, ob der Vergleich an sich zulässig ist
und dem Vergleichsinhalt zudem keine im öffentlichen Recht begründeten
Hindernisse entgegenstehen (vgl. ALAIN GRIFFEL, in: Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[VRG], 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 28 Rz. 28 f. mit Hinweisen).
Vorliegend ist ein Gestaltungsspielraum offensichtlich gegeben. Gegen-
stand der Einigung zwischen der Beschwerdeführerin und dem ASTRA,
das in Verfahren wie dem vorliegenden die Funktion des Gesuchstellers
einnimmt (vgl. hierzu das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-1251/2012 vom 15. Januar 2014 E. 3, insbes. E. 3.2), ist die (vorüberge-
hende) Abtretung dinglicher Rechte. Diese ist, ausgenommen die Enteig-
nung, nicht Gegenstand des (materiellen) Verwaltungsrechts. Die Streitsa-
che steht somit grundsätzlich zur Disposition der Parteien und diese sind
an sich frei, sich über den Umfang der Abtretungspflicht zu verständigen.
Ferner ist nicht ersichtlich, dass der Einigung andere im öffentlichen Recht
begründete Hindernisse – etwa umweltrechtliche Vorschriften oder die Be-
stimmung von Art. 42 des Bundesgesetzes vom 8. März 1960 über die Na-
tionalstrassen (NSG, SR 725.11) betreffend Schutzvorkehren während des
Baues – entgegenstehen würden. Die Plangenehmigung vom 26. März
2013 ist daher im Sinne der Einigung anzupassen, d.h. die Plangenehmi-
gung vom 26. März 2013 ist aufzuheben, soweit in Ziff. 2 des Dispositivs
die vorübergehende Beanspruchung der beiden Grundstücke Nrn. AL7490
und AL7497 gemäss dem Plan Landerwerb, Situation 1:1'000, vom
26. März 2010 (Beilage Nr. 12k) genehmigt worden ist und es ist der von
der Beschwerdeführerin ins Recht gelegte Plan Landerwerb, Familiengär-
ten, Situation 1:1'000 (Situation vorher-nachher) vom 7. August 2013 hin-
sichtlich der vorübergehenden Beanspruchung der Grundstücke
Nrn. AL7490 und AL7497 zum verbindlichen Bestandteil der Plangenehmi-
gung für das Ausführungsprojekt "N01/36 Anschluss Schlieren – Europa-
brücke / Umgestaltung und Lärmschutz Grünau" zu erklären. Bei diesem
Ergebnis fehlt es, soweit die Beschwerdeführerin diesbezüglich weiterge-
hende Rechtsbegehren gestellt hat, an einem aktuellen und praktischen
Rechtsschutzinteresse, weshalb die Beschwerde zu Folge Einigung als
teilweise (Beschwerdeantrag Ziff. 1/Einsprache-Anträge Ziffn. 64 und 66b)
gegenstandslos geworden abzuschreiben ist.
A-2575/2013
Seite 13
1.4 Die Beschwerde ist innerhalb von 30 Tagen seit der Eröffnung der Ver-
fügung einzureichen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe
der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines
Vertreters zu enthalten (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG). Liegt wie
vorliegend eine Verfügung im Streit, die in einem Plangenehmigungsver-
fahren nach Bundesrecht ergangen ist, müssen zudem sämtliche Begeh-
ren bzw. Einwände gegen das Vorhaben bereits im Einspracheverfahren
vorgebracht werden; so ist gewährleistet, das im Interesse der Konzentra-
tion der Entscheidverfahren alle Einwände gesamthaft geprüft werden und
in den Plangenehmigungsentscheid einfliessen können (BGE 133 II 30
E. 2).
Die Beschwerdeführerin begehrt zunächst (Beschwerdeantrag Ziff. 1) die
Aufhebung der Plangenehmigung vom 26. März 2013 an, soweit die Vo-
rinstanz verschiedene von ihr mit Einsprache vom 13. Dezember 2010 ge-
gen das Ausführungsprojekt vorgebrachte Einwände abgewiesen hat. Fer-
ner beantragt sie (Beschwerdeantrag Ziff. 2), es sei Ziff. 5 des Dispositivs
der angefochtenen Plangenehmigung aufzuheben und festzustellen, dass
es sich vorliegend um eine wesentliche Änderung der bestehenden Natio-
nalstrasse handelt. Das ASTRA sei demnach zu verpflichten, bei sämtli-
chen von Sanierungserleichterungen betroffenen Liegenschaften die Kos-
ten für passive Schallschutzmassnahmen zu übernehmen. Diese Rechts-
begehren sind ohne Weiteres als zulässig zu betrachten. Die Beschwerde-
führerin hat ihre Begehren gemäss Beschwerdeantrag Ziff. 1 bereits mit
Einsprache vom 13. Dezember 2010 vorgebracht und die Vorinstanz hat
diese abgewiesen. Dasselbe gilt für das Begehren gemäss Beschwerde-
antrag Ziff. 2, welches mit Einsprache-Antrag Ziff. 11a und somit mit Be-
schwerdeantrag Ziff. 1 übereinstimmt. Eine unzulässige Ausweitung des
Streitgegenstandes ist nicht auszumachen. Dem Feststellungsbegehren
gemäss Beschwerdeantrag Ziff. 2 kommt vor dem Hintergrund der im sel-
ben anbegehrten Gestaltungsverfügung keine selbständige Bedeutung zu.
Das ASTRA wendet mit Stellungnahme vom 15. Juli 2013 ein, die Be-
schwerdeführerin habe ihren Beschwerdeantrag Ziff. 1 hinsichtlich der Ein-
sprache-Ziffn. 13a und 13b nicht begründet, weshalb insoweit auf die Be-
schwerde nicht einzutreten sei. Dem kann nicht gefolgt werden. Das Be-
schwerdeverfahren ist geprägt durch den Grundsatz der Rechtsanwen-
dung von Amtes wegen und nach Art. 32 Abs. 2 VwVG sind verspätete
Parteivorbringen, die ausschlaggebend erscheinen, trotz der Verspätung
grundsätzlich zu berücksichtigen (BGE 136 II 165 E. 4 mit Hinweisen). Vor
diesem Hintergrund ist unerheblich, dass die Beschwerdeführerin ihren
A-2575/2013
Seite 14
Rechtsstandpunkt hinsichtlich der Einsprache-Ziffn. 13a und 13b – es han-
delt sich um reine Rechtsfragen – erst mit ihren Schlussbemerkungen vom
2. Oktober 2013 vorgebracht hat, zumal die Beschwerdeführerin nach
Art. 52 Abs. 2 VwVG ohnehin einen Anspruch auf Ansetzung einer Nach-
frist zur Verbesserung der Beschwerde gehabt hätte (KÖLZ/HÄNER/BERT-
SCHI, a.a.O., Rz. 1013).
Erstmals mit Schlussbemerkungen vom 2. Oktober 2013 stellt die Be-
schwerdeführerin sinngemäss das Begehren, es sei die vorübergehende
Beanspruchung der Grundstücke Nrn. AL8212 und AL8081 zu reduzieren.
Dabei übersieht sie, dass der Streitgegenstand durch die innerhalb der Be-
schwerdefrist gestellten Begehren festgelegt wird und nach Ablauf der Be-
schwerdefrist nicht mehr durch neue Begehren erweitert werden kann (MO-
SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., S. 121 f. Rz. 2.215 mit Hinweisen auf
die Rechtsprechung). Auf das erstmals mit Schlussbemerkungen vom
2. Oktober 2013 gestellte Begehren kann daher nicht eingetreten werden.
Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde – die
unterzeichnende Departementsvorsteherin ist nach Art. 28 der Geschäfts-
ordnung des Stadtrates vom 10. Dezember 2003 (Nr. 172.100 der Amtli-
chen Sammlung der Stadt Zürich) zuständig zur Führung von Prozessen
und Rechtsmittelverfahren – ist daher einzutreten, soweit die Beschwerde
nicht zu Folge Einigung als gegenstandslos geworden abzuschreiben ist
(vgl. hierzu vorstehend E. 1.3). Mit Blick auf die teilweise Verständigung
der Parteien über die vorübergehende Enteignung verbleibt in der Sache
somit die Beurteilung der umweltrechtlichen Rügen der Beschwerdeführe-
rin.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Verletzung von Bundesrecht – einschliesslich der unvollständigen oder un-
richtigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfeh-
ler bei der Ausübung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit (Art. 49
VwVG). Es auferlegt sich indes eine gewisse Zurückhaltung, wenn techni-
sche Fragen zu beurteilen sind oder die Vorinstanz gestützt auf die ihr vom
Gesetzgeber beigegebenen Fachbehörden entschieden hat und darf sich
auch seinerseits weitgehend auf die Meinung der Fachstellen stützen
(BVGE 2011/33 E. 4.4 mit Hinweisen; JÉRÔME CANDRIAN, Introduction à la
procédure administrative fédérale, Basel 2013, S. 113 N. 191; vgl. auch
Urteil des Bundesgerichts 1E.1/2006 vom 12. April 2006 E. 5 und Urteil des
A-2575/2013
Seite 15
Bundesgerichts 1A.214/2005 vom 23. Januar 2006 E. 5.3.2). Vorausset-
zung für diese Zurückhaltung ist indes, dass im konkreten Fall keine An-
haltspunkte für eine unrichtige oder unvollständige Sachverhaltsfeststel-
lung vorliegen und davon ausgegangen werden kann, die Vorinstanz habe
die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erfor-
derlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend vorgenommen (Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-3628/2011 vom 20. März 2012 E. 2 mit Hin-
weisen).
Vorliegend rechtfertigt sich eine entsprechende Zurückhaltung nicht ohne
Weiteres, da die Vorinstanz – obschon oberste Planungsbehörde des Bun-
des für den Bau und Ausbau von Nationalstrassen – bei der Beurteilung
der Einsprache der Beschwerdeführerin, soweit diese noch im Streit liegt,
im Wesentlichen auf die Stellungnahme des gesuchstellenden ASTRA ab-
gestellt und auf eine eigene Würdigung des rechtserheblichen Sachver-
halts verzichtet hat (vgl. Erwägung II./5.13 der Plangenehmigung vom
26. März 2013; vgl. zur Doppelfunktion des ASTRA als Planungs- und
Fachbehörde das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1251/2012 vom
14. Januar 2014 E. 3 und 6.3). Hinzu kommt, dass die Vorinstanz nach der
Beschwerdeerhebung selbst eine Stellungnahme des BAFU als der für die
Umwelt zuständigen Fachbehörde des Bundes eingeholt hat. Dieses Vor-
gehen ist unüblich und steht zudem im Widerspruch zur Bestimmung von
Art. 62b Abs. 4 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes
vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010), wonach die Fachbehörden ge-
genüber einer Rechtsmittelbehörde selbständig Auskunft zu geben befugt
sind. Der Gesetzgeber hat damit bewusst das Treue- und Hierarchieprinzip
durchbrochen und die Stellung der Fachbehörden im Beschwerdeverfah-
ren insofern gestärkt, als er diesen die Möglichkeit einer autonomen Stel-
lungnahme zusprach, auch und gerade um der Rechtsmittelbehörde eine
umfassende Sichtweise zu ermöglichen (PETER M. KELLER, in: Vereinigung
für Umweltrecht/Helen Keller [Hrsg.], Kommentar zum Umweltschutzge-
setz, 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2004, Stand Januar 2003, Art. 41 N. 35 mit
Hinweisen auf die Literatur). Diese Unabhängigkeit der Fachbehörde
scheint jedoch in Frage gestellt, wenn sich wie vorliegend die Fachbehörde
im Beschwerdeverfahren zunächst gegenüber der ihr vorgesetzten Be-
hörde äussert und gegenüber dem Bundesverwaltungsgericht alsdann auf
diese Stellungnahme verweist. Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass
mit der Beschwerdeerhebung die Behandlung der Sache, die Gegenstand
der angefochtenen Verfügung bildet, an die Beschwerdeinstanz übergeht
(Devolutiveffekt; Art. 54 VwVG). Die Vorinstanz verliert somit grundsätzlich
die Herrschaft über den Streitgegenstand (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O.,
A-2575/2013
Seite 16
Rz. 1065). Entsprechend wäre es vorliegend Sache des Bundesverwal-
tungsgerichts gewesen, die Stellungnahme des BAFU einzuholen. Die Vo-
rinstanz ist zukünftig gehalten, die devolutive Wirkung der Beschwerde an
das Bundesverwaltungsgericht zu achten.
3.
In materieller Hinsicht ist zu prüfen, ob die lärmrechtliche Beurteilung des
Ausführungsprojekts als reine Lärmsanierung und die Abgrenzung des
Projektperimeters gesetzeskonform sind. Im Hinblick darauf sind vorab die
Bestimmungen des Bundesumweltrechts betreffend lärmige Anlagen wie
vorliegend die Nationalstrasse N 1 darzulegen (nachfolgend E. 4.1). So-
dann ist aufzuzeigen, welche (baulichen) Massnahmen das Ausführungs-
projekt nach den Projektunterlagen konkret vorsieht und welches die Um-
weltauswirkungen der Realisierung des vorliegenden Ausführungsprojekts
sind (nachfolgend E. 4.2 f.). Anschliessend ist die die lärmrechtliche Beur-
teilung des Ausführungsprojekts auf ihre Rechtmässigkeit hin zu prüfen
(nachfolgend E. 5) und zu untersuchen, ob der Perimeter des vorliegenden
Ausführungsprojekts korrekt abgegrenzt worden ist oder vielmehr auch der
Gutsbetrieb Juchhof mit in die lärmrechtliche Beurteilung einzubeziehen
gewesen wäre (nachfolgend E. 6).
4.
4.1 Die Emissionen ortsfester Anlagen wie der Nationalstrasse N 1 sind
nach den Bestimmungen von Art. 11 Abs. 1 und 2 USG unabhängig von
der bestehenden Umweltbelastung durch Massnahmen an der Quelle so
weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirt-
schaftlich tragbar ist. Steht fest oder ist zu erwarten, dass die Einwirkungen
unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder
lästig werden, sind die Emissionsbegrenzungen zu verschärfen (Art. 11
Abs. 3 USG). Für die Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkun-
gen legt der Bundesrat Immissionsgrenzwerte fest und berücksichtigt da-
bei auch die Wirkungen der Immissionen auf Personen mit erhöhter Emp-
findlichkeit (Art. 13 USG). Die Immissionsgrenzwerte sind so festzulegen,
dass nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung Immissionen
unterhalb dieser Werte die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht er-
heblich stören (Art. 15 USG). Der Verordnungsgeber hat entsprechend in
Anhang 3 der LSV Belastungsgrenzwerte für den Strassenverkehrslärm
festgelegt.
A-2575/2013
Seite 17
Bestehende Anlagen, welche den (erwähnten) Vorschriften des USG oder
den Umweltvorschriften anderer Bundesgesetze nicht entsprechen, müs-
sen saniert werden (Art. 16 Abs. 1 USG). Für bestehende Anlagen gelten
somit grundsätzlich dieselben Anforderungen wie für neue Anlagen
(Grundsatz der Gleichbehandlung von neuen und bestehenden Anlagen;
BGE 131 II 103 E. 2.1.2). Die Umsetzung dieses Grundsatzes ergibt sich
allerdings erst aus dem Ausführungsrecht; nach Art. 16 Abs. 2 USG erlässt
der Bundesrat Vorschriften über die Anlagen, den Umfang der zu treffen-
den Massnahmen, die Fristen und das Verfahren. Dabei ist der Bundesrat
ermächtigt, die Sanierungspflicht für bestimmte Kategorien von Anlagen
den besonderen Umständen entsprechend speziell zu umschreiben oder
weniger strenge Vorschriften zu erlassen als für neue Anlagen (Urteil des
Bundesgerichts 1A.184/2003 vom 9. Juni 2004 E. 4.1.2 mit Hinweisen).
Dem Verordnungsgeber obliegt entsprechend auch die Ausgestaltung des
Vertrauensschutzes, welcher der Sanierung bestehender Anlagen grund-
sätzlich entgegensteht (Urteil des Bundesgerichts 1A.184/2003 vom
9. Juni 2004 E. 4.1.1 und 4.1.3 mit Hinweisen; ANDRÉ SCHRADE/HEIDI
WIESTNER, in: Vereinigung für Umweltrecht/Helen Keller [Hrsg.], Kommen-
tar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2004, Stand März
2001, Vorbemerkungen zu Art. 16-18 N. 3-5 sowie Art. 16 N. 3). Zur Beur-
teilung der Dringlichkeit der Sanierung kann der Bundesrat für Lärmimmis-
sionen zudem Alarmwerte festlegen, die über den Immissionsgrenzwerten
liegen (Art. 19 USG).
Die Sanierungspflicht für Lärm erzeugende Anlagen ist in Art. 13 ff. LSV
konkretisiert. Demnach müssen bestehende ortsfeste Anlagen so weit sa-
niert werden, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich
tragbar ist und die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden
(Art. 13 Abs. 1 und 2 LSV); die Einhaltung der strengeren, für die Errichtung
neuer Anlagen geltenden Planungswerte (Art. 23 und 25 USG) wird nicht
verlangt. Kann die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte mit verhältnis-
mässigen Massnahmen nicht erreicht werden, so gewährt die Vollzugsbe-
hörde Erleichterungen (Art. 14 LSV). Können wegen gewährter Erleichte-
rungen die Alarmwerte nicht eingehalten werden, so verpflichtet die Voll-
zugsbehörde die Eigentümer der lärmbelasteten Gebäude, die Fenster
lärmempfindlicher Räume gegen Schall zu dämmen oder andere bauliche
Schallschutzmassnahmen zu treffen (Art. 15 LSV). Die Kosten hierfür trägt
nach Art. 16 Abs. 2 LSV der Inhaber der lärmigen Anlage, soweit er sich
nicht nach Art. 20 Abs. 2 USG von der Übernahme der Kosten befreien
kann.
A-2575/2013
Seite 18
Eine sanierungsbedürftige Anlage darf nach Art. 18 Abs. 1 USG nur umge-
baut oder erweitert werden, wenn sie gleichzeitig saniert wird. Es vermag
jedoch nicht jede noch so geringfügige Veränderung des bestehenden Zu-
standes als Umbau oder Erweiterung i.S.v. Art. 18 Abs. 1 USG zu gelten;
einer solchen Ordnung stünden die Grundsätze des Vertrauensschutzes
und der Verhältnismässigkeit entgegen. Die Änderung muss von einer ge-
wissen Bedeutung sein (BGE 115 Ib 456 E. 3c). Nicht unter die Bestim-
mung von Art. 18 Abs. 1 USG fallen demnach kleinere Änderungen wie
Unterhalts- und Reparaturarbeiten zur Erhaltung der bestehenden Bausub-
stanz (SCHRADE/WIESTNER, a.a.O., Art. 18 N. 16). Entsprechend dieser
Grundzüge schränkt Art. 8 Abs. 2 LSV die gleichzeitige Sanierung auf we-
sentliche Änderungen ein; wird eine Anlage wesentlich geändert, so müs-
sen die Immissionen der gesamten Anlage mindestens so weit begrenzt
werden, dass die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden. Die
Bestimmung von Art. 8 Abs. 2 LSV erscheint in diesem Sinn als generell-
abstrakte Konkretisierung des Verhältnismässigkeitsprinzips (in diesem
Sinne auch KLAUS A. VALLENDER/RETO MORELL, Umweltrecht, Bern 1997,
§ 8 Rz. 55 Fussnote 179). In lärmmässiger Hinsicht gelten Änderungen
(jedenfalls dann) als wesentlich, wenn zu erwarten ist, dass durch die An-
lage selbst oder durch die Mehrbeanspruchung bestehender Verkehrsan-
lagen wahrnehmbar stärkere Lärmimmissionen erzeugt werden (Art. 8 Abs.
3 LSV). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts darf allerdings Art.
8 LSV nicht unbesehen auf alle Fälle von Änderungen bestehender orts-
fester Anlagen angewendet werden. Werden bestehende Anlagen in bau-
licher oder funktionaler Beziehung derart verändert, dass das, was von der
bisherigen Anlage weiterbesteht, von geringerer Bedeutung erscheint als
der erneuerte Teil, so ist von einer neuen Anlage auszugehen und Art. 7
LSV einschlägig (sog. übergewichtige Erweiterung; Urteil des Bundesge-
richts 1C_544/2008, 1C_548/2008 und 1C_550/2008 vom 27. August 2009
E. 8.1 mit Hinweisen; ALAIN GRIFFEL/HERIBERT RAUSCH, Kommentar zum
Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2. Auflage, Zürich/Basel/Genf
2011, Art. 25 N. 11). Für die Abgrenzung sind nebst umweltrechtlichen Kri-
terien, im Speziellen des Lärmschutzes, das Ausmass der baulichen Än-
derung sowie eine Betrachtung der Nutzungsart vor und nach der Ände-
rung massgebend (Urteil des Bundesgerichts 1C_361/2008 vom 27. April
2009 E. 6.2 f. mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts 1A.195/2006 vom
17. Juli 2007 E. 2.3-2.5; grundlegend BGE 116 Ib 435 E. 5d/bb). Im Zu-
sammenhang mit der Beurteilung von Verkehrsanlagen hat das Bundesge-
richt die Frage, ob eine bestehende Anlage infolge baulicher oder betrieb-
licher Änderungen als neue Anlage zu behandeln ist, im Wesentlichen auf-
grund einer funktionalen Betrachtungsweise entschieden und die Frage
A-2575/2013
Seite 19
bejaht, wenn die Änderung der Anlage mit einem Charakterwechsel ver-
bunden war (Urteil des Bundesgerichts 1C_544/2008, 1C_548/2008 und
1C_550/2008 vom 27. August 2009 E. 8.1 mit Hinweisen und E. 8.5; Urteil
des Bundesgerichts 1E.15/2001 vom 21. Mai 2002 E. 4 mit Hinweisen; Ur-
teil des Bundesverwaltungsgerichts A-1251/2012 vom 15. Januar 2014
E. 21.2 f.; vgl. Art. 2 Abs. 2 LSV; ferner BGE 125 II 643 E. 17a; Urteil des
Bundesgerichts 1C_10/2010 vom 16. September 2010 E. 4 und 5.1 f.).
Kann bei wesentlich geänderten Anlagen die Einhaltung der Immissions-
grenzwerte nicht erreicht werden, so gewährt die Vollzugsbehörde im Ein-
zelfall Erleichterungen. Voraussetzung ist allerdings, dass die vom Lärm
betroffenen Gebäude auf Kosten des Eigentümers der lärmigen Anlage
durch Schallschutzfenster oder ähnliche bauliche Massnahmen geschützt
werden (Art. 10 und 11 LSV; vgl. auch BGE 125 II 643 E. 17c). Diese
Schutzvorkehren sind, anders als im Rahmen einer reinen Lärmsanierung,
bereits ab Überschreitung der massgeblichen Immissionsgrenzwerte zu
treffen und dem Inhaber der lärmigen Anlage steht die Möglichkeit, sich
nach Art. 20 Abs. 2 USG von der Übernahme der Kosten zu befreien, nicht
mehr offen (vgl. Art. 11 Abs. 2 LSV im Vergleich zu Art. 16 Abs. 2 LSV).
Die wesentlichen Änderungen i.S.v. Art. 8 Abs. 2 LSV sind im Grundsatz
somit nach zwei Richtungen abzugrenzen. Auf der einen Seite von den
kleineren, unwesentlichen Änderungen wie Unterhalts- und Reparaturar-
beiten zur Erhaltung der bestehenden Bausubstanz. Die Lärmemissionen
der neuen oder geänderten Anlageteile müssen in diesem Fall und in Nach-
achtung des umweltrechtlichen Vorsorgeprinzips so weit begrenzt werden,
als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist
(Art. 8 Abs. 1 LSV). Auf der anderen Seite sind die wesentlichen Änderun-
gen von denjenigen Sachverhalten zu unterscheiden, auf welche die Vor-
schriften für neue Anlagen zur Anwendung gelangen (ROBERT WOLF, in:
Vereinigung für Umweltrecht/Helen Keller [Hrsg.], Kommentar zum Um-
weltschutzgesetz, 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2004, Stand Mai 2000,
Art. 25 N. 47; vgl. auch Urteil des Bundesgerichts 1C_278/2010 vom
31. Januar 2011 E. 3.1). Wird eine bestehende Anlage lärmrechtlich sa-
niert, ist nach der Rechtsprechung zu unterscheiden zwischen der reinen
Lärmsanierung und der wesentlichen Änderung der bestehenden Anlage.
Hat die Änderung allein die Lärmsanierung zum Ziel, so fällt sie nicht unter
die Bestimmung von Art. 18 USG bzw. Art. 8 Abs. 2 LSV. Führt demgegen-
über die Lärmsanierung zu einer wesentlichen Änderung oder erfolgt eine
solche nach durchgeführter Sanierung, rechtfertigt sich eine bevorzugte
Behandlung nicht weiter und hat die lärmige Anlage den Bestimmungen
A-2575/2013
Seite 20
über die wesentlich geänderten Anlagen zu entsprechen (verschärfte Sa-
nierungspflicht; BGE 119 Ib 463 E. 7a; vgl. BGE 133 II 181 E. 7.2; ferner
das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau vom 26. Februar
1986, publiziert in: Umweltrecht in der Praxis [URP] 1986 S. 26 ff., S. 28 f.).
Die Unterscheidung ist nötig, weil bei reinen Lärmsanierungen i.S.v. Art. 16
USG Erleichterungen eher gewährt werden, als wenn die Anlage wesent-
lich geändert wird (vgl. Art. 18 Abs. 2 USG). Zudem hat der Inhaber der
wesentlich geänderten Anlage die Kosten für passive Schallschutzmass-
nahmen bereits ab Überschreitung der Immissionsgrenzwerte zu tragen
(Art. 11 Abs. 2 LSV; SCHRADE/WIESTNER, a.a.O., Art. 18 N. 19 und 35).
4.2 Das vorliegende Ausführungsprojekt umfasst im Wesentlichen die In-
standsetzung bzw. Erneuerung der Nationalstrasse, deren lärmrechtliche
Sanierung sowie ein neues Anschluss- und Verkehrskonzept. Gleichzeitig
soll der Strassenraum in städtebaulicher Hinsicht aufgewertet und die Ent-
wässerung der Nationalstrasse dem neuen Stand der Gesetzgebung an-
gepasst werden.
Die bestehende Nationalstrasse weist aufgrund ihres Alters einen erhebli-
chen Instandsetzungsbedarf auf. Die Projektunterlagen sehen daher in
strassenbaulicher Hinsicht nebst der vollständigen Erneuerung der Be-
triebs- und Sicherheitsausrüstung sowie der Signalisation insbesondere
eine Erneuerung des Trassees vor (Ausführungsprojekt, Zusammenfas-
sender Bericht vom 26. März 2010, Beilage Nr. 4 g, S. 19 [nachfolgend
Zusammenfassender Bericht]). Konkret ist geplant, den Strassenbelag
(Deck-, Binde- sowie Tragschichten) zu erneuern und die Fundations-
schicht mit zusätzlichen Koffermaterial zu verstärken. Als Deckschicht soll
neu ein lärmmindernder Strassenbelag (Deckschicht AC MR 8, Typ
ASTRA) eingebaut werden (Trassee, Technischer Bericht vom 26. März
2010, Beilage Nr. 20 g, S. 19; Trassee, Autobahn N01 / Bernerstrasse Nord
und Süd, Querprofile 1:100, Beilage Nr. 27e). Die Nationalstrasse würde
wie bisher auf einem Grossteil des Abschnitts 2x3 Fahrstreifen aufweisen,
wobei innerhalb des Siedlungsgebiets eine Reduktion der Fahrstreifen-
breite auf 3.25 m geplant ist, um Platz für den baulichen Lärmschutz und
eine städtebauliche Aufwertung des Strassenraumes zu schaffen (Zusam-
menfassender Bericht, S. 21 f.; Trassee, Situation 1:1'000 vom 26. März
2010, Beilage Nr. 21b). Die Reduktion der Fahrstreifenbreite und der ge-
plante Verzicht auf Fahrzeugrückhaltesysteme und Wildzäune wiederum
machen es aus Gründen der Verkehrssicherheit erforderlich, die allge-
meine Höchstgeschwindigkeit auf 60 km/h herabzusetzen, wie das ASTRA
in seiner Stellungnahme vom 15. Juli 2013 ausführt. Es handle sich dabei
A-2575/2013
Seite 21
entsprechend nicht um eine reine Lärmschutzmassnahme, die beliebig re-
alisiert werden könne.
Im Weiteren sehen die Projektunterlagen vor, den Verkehrsraum neu zu
organisieren. Ziel der geplanten (baulichen) Massnahmen ist es, die Ver-
kehrssicherheit zu erhöhen und den Verkehr möglichst direkt auf die Nati-
onalstrasse zu leiten. Hierzu soll insbesondere der bestehende, lang gezo-
gene Autobahnanschluss in die zwei Anschlüsse Zürich Schlieren und Zü-
rich Altstetten aufgeteilt werden. Der Autobahnanschluss Zürich Schlieren
würde östlich der Bändlistrasse neu erstellt, während für den Autobahnan-
schluss Zürich Altstetten der bestehende Anschluss im Bereich der Euro-
pabrücke umgestaltet werden soll (Zusammenfassender Bericht, S. 23–25;
Trassee, Technischer Bericht vom 26. März 2010, Beilage Nr. 20 g, S. 11 f.).
Das neue Anschlusskonzept erfordert sodann verschiedene (bauliche) An-
passungen am nachgelagerten Strassennetz; strassenbauliche Massnah-
men sind insbesondere an der Europabrücke sowie nachgelagert zum An-
schluss Zürich Schlieren an der Nationalstrassenunterführung Bändli-
strasse und im Bereich des Knotens Bernerstrasse Süd / Bändlistrasse
vorgesehen. Um das Quartier Grünau vom Durchgangsverkehr zu entlas-
ten, soll schliesslich die Bernerstrasse Nord teilweise rückgebaut werden
und zukünftig allein der Quartiererschliessung dienen, während die Ber-
nerstrasse Süd anstatt wie bisher im Einbahn- neu im Gegenverkehr be-
trieben würde (Zusammenfassender Bericht, S. 25–30; Trassee, Techni-
scher Bericht vom 26. März 2010, Beilage Nr. 20 g, S. 13).
Das Ausführungsprojekt hat zudem die Lärmsanierung der bestehenden
Nationalstrasse N 1 zum Ziel. Hierzu ist nebst dem bereits erwähnten Ein-
bau eines lärmmindernden Strassenbelages und der Entlastung der
(Wohn-)Quartiere vom Durchgangsverkehr insbesondere der Bau zweier
Lärmschutzwände entlang der Bernerstrasse Nord und der Bernerstrasse
Süd vorgesehen. Gemäss dem UVB trägt zudem die Herabsetzung der
allgemeinen Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h auf 60 km/h wesentlich
zu einer Reduktion der Lärmemissionen der Nationalstrasse bei (UVB
Stufe 3 vom 26. März 2010, Beilage Nr. 9 i, S. 51 f.; Technischer Bericht
zum Lärmschutz vom 26. März 2010, Beilage Nr. 53 g, S. 10). Mit diesen
Massnahmen werde eine erhebliche Reduktion der Lärmimmissionen er-
reicht, ohne dass allerdings die massgebenden Immissionsgrenzwerte bei
allen Liegenschaften eingehalten werden könnten. Die Vorinstanz hat da-
her Erleichterungen gewährt und das ASTRA zur Übernahme der Kosten
für die notwendigen passiven Schallschutzmassnahmen verpflichtet (vgl.
Ziff. 5 des Dispositivs der Plangenehmigung vom 26. März 2013).
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Seite 22
Nebst dem Bau einer SABA sieht das Ausführungsprojekt schliesslich eine
städtebauliche Aufwertung des Verkehrskorridors vor. Der Mittelstreifen der
Nationalstrasse soll verbreitert und mit einer Allee aus Laubbäumen be-
pflanzt werden. Dasselbe ist auf den Flächen seitlich der Nationalstrasse
zwischen der Nationalstrasse und der Bernerstrasse Süd bzw. der Ber-
nerstrasse Nord vorgesehen. Im Übrigen würden der Mittelstreifen und die
Seitenbereiche als Ruderalflächen gestaltet und einer eigenständigen Ent-
wicklung überlassen. Im Mittelstreifen soll ferner eine neue Fahrbahnbe-
leuchtung erstellt werden. Ziel der Massnahmen ist es insbesondere, den
Charakter des Strassenabschnitts als Übergangsbereich zwischen einer
Nationalstrasse 1. Klasse im Westen und einer städtischen Strasse im Os-
ten visuell hervorzuheben. Zudem soll ein kontinuierliches Grünelement
geschaffen werden, welches an die östlich der Europabrücke bereits reali-
sierte Gestaltung des Strassenraumes anknüpft (Zusammenfassender Be-
richt, S. 22 und 42–44).
Die Kosten für die Realisierung des Ausführungsprojekts betragen insge-
samt rund 78.9 Mio. Franken. Nicht in diesem Betrag enthalten sind die
finanziellen Aufwendungen für Drittprojekte wie etwa den Bau einer neuen
Fussgängerüberführung über die Nationalstrasse N 1 und die beiden Ber-
nerstrassen sowie die Kostenfolgen verschiedener Unterhaltsmassnah-
men; unter Einbezug der Kosten für die Unterhaltemassnahmen ergeben
sich Gesamtkosten in der Höhe von rund 110.7 Mio. Franken (Gesamtkos-
tenübersicht vom 26. März 2010, Beilage Nr. 5 j, S. 2 f. sowie Anhang A
S. 14; Zusammenfassender Bericht, S. 4 f.). Eine detaillierte Zuordnung
der Kosten zu den einzelnen vorerwähnten (baulichen) Massnahmen ist
den Planunterlagen nicht zu entnehmen. Immerhin kann festgehalten wer-
den, dass der Bau der SABA und der Entwässerungsanlage in der Natio-
nalstrasse rund 9.2 Mio. Franken, der Bau der beiden Lärmschutzwände
rund 4.9 Mio. Franken und die Realisierung der Grünflächen (inkl. Bepflan-
zung) rund 3.6 Mio. Franken an Kosten verursachen werden (vgl. die Kos-
tenübersicht in der Gesamtkostenübersicht vom 26. März 2010, Beilage
Nr. 5 j, Anhang A S. 5 f. und 14). Der verbleibende Betrag in der Höhe von
rund 61.2 Mio. Franken entfiele demnach im Wesentlichen auf die Erneu-
erung des Trassees der Nationalstrasse und den Neubau bzw. die Umge-
staltung der beiden Autobahnanschlüsse.
4.3 Für die Beurteilung der Umweltauswirkungen des vorliegenden Ausfüh-
rungsprojekts sind, ausgehend vom Istzustand für das Jahr 2008, Ver-
kehrsprognosen für den Referenzzustand im Jahr 2014 (ohne Ausfüh-
rungsprojekt) sowie die Betriebszustände in den Jahren 2014 und 2030
A-2575/2013
Seite 23
(mit Ausführungsprojekt) errechnet worden (Zusammenfassender Bericht,
Anhang A / Arbeitspapier Verkehrszahlen vom 3. Dezember 2009). Die Ver-
kehrsprognosen wurden alsdann der Berechnung der Emissions- und Im-
missionspegel gemäss dem technischen Bericht zum Lärmschutz vom
26. März 2010 zu Grunde gelegt, wobei die Berechnung der Beurteilungs-
pegel für den Betriebszustand im Jahr 2014 die reinen Lärmschutzmass-
nahmen noch unberücksichtigt lässt, um eine Beurteilung der projektbezo-
genen Umweltauswirkungen zu ermöglichen. Die entsprechenden Mass-
nahmen, konkret der Einbau eines lärmmindernden Strassenbelages und
der Bau von Lärmschutzwänden, finden alsdann in der Prognose für den
Betriebszustand im Jahr 2030, dem Sanierungshorizont, Berücksichtigung
(Technischer Bericht zum Lärmschutz vom 26. März 2010, Beilage Nr. 53 g,
S. 25).
Die Verkehrsprognosen zeigen insbesondere als Folge des geänderten
Anschlusskonzepts eine Verlagerung des Verkehrs auf die Nationalstrasse
N 1. Hierdurch werden die parallel verlaufenden Strassen, insbesondere
die Bernerstrasse Nord und die Bernerstrasse Süd, aber auch das Wohn-
gebiet Grünau, vom Durchgangsverkehr entlastet. Diesen Verkehr werden
im Gegenzug die neuen Autobahnanschlüsse und die ihnen vorgelagerten
Strassenabschnitte übernehmen (müssen). Auf den betreffenden Stras-
senabschnitten kommt es daher zu einer teils erheblichen projektbedingten
Zunahme des Verkehrs (Zusammenfassender Bericht, Anhang A / Arbeits-
papier Verkehrszahlen vom 3. Dezember 2009, S. 11 f.; UVB Stufe 3 vom
26. März 2010, Beilage Nr. 9 i, S. 11 und 45 f.). Dasselbe gilt für die Natio-
nalstrasse N 1 im Bereich zwischen den beiden Autobahnanschlüssen Zü-
rich Schlieren und Zürich Altstetten; die Nationalstrasse übernimmt in die-
sem Bereich insbesondere den Durchgangsverkehr von der Bernerstrasse
Nord (Zusammenfassender Bericht, Anhang A / Arbeitspapier Verkehrs-
zahlen vom 3. Dezember 2009, S. 14 f.).
Die Realisierung des Ausführungsprojekts führt gemäss dem technischen
Bericht zum Lärmschutz vom 26. März 2010 nicht dazu, dass entlang der
Nationalstrasse N 1 bzw. des Verkehrskorridors wahrnehmbar stärkere
Lärmimmissionen erzeugt werden. Die Berichtsverfasser schliessen für
den Betriebszustand im Jahr 2014 im Gegenteil auf eine projektbedingte
Reduktion der Lärmimmissionen. Sie führen aus, bereits die optimierte Ver-
kehrsführung und die Herabsetzung der allgemeinen Höchstgeschwindig-
keit würden sich lärmmindernd auswirken. Insofern stellten die beiden Mas-
snahmen auch Lärmschutzmassnahmen dar (Technischer Bericht zum
A-2575/2013
Seite 24
Lärmschutz vom 26. März 2010, Beilage Nr. 53 g, S. 10, 14, 33 sowie An-
hänge D.2.1–D.3.2 und Anhang E).
4.4 Vor diesem Hintergrund ist im Folgenden zu prüfen, wie das Ausfüh-
rungsprojekt in lärmrechtlicher Hinsicht zu qualifizieren ist. Im Hinblick da-
rauf ist vorab festzuhalten, dass die bestehende Nationalstrasse mit dem
vorliegenden Ausführungsprojekt funktional nicht verändert wird. Sie bildet
bereits heute den Übergang zwischen der Nationalstrasse 1. Klasse im
Westen und einer städtischen Hauptverkehrsachse im Osten und wird die-
sen Charakter – akzentuiert mit einer städtebaulichen Aufwertung – mit
gleicher Anzahl Fahrstreifen auch weiterhin haben. Es handelt sich mithin
vorliegend nicht um einen Sachverhalt, auf welchen im Sinne der vorste-
hend in Erwägung 4.1 wiedergegebenen Rechtsprechung die Bestimmun-
gen für neue Anlagen anzuwenden wären.
Auf der anderen Seite fällt in Betracht, dass das Ausführungsprojekt nicht
nur (reine) Lärmschutzmassnahmen sondern insbesondere auch die Er-
neuerung der Nationalstrasse umfasst und insofern nicht allein umwelt-
rechtlich motiviert ist. Die geplante Erneuerung wiederum ist nicht bzw. zu-
mindest nicht in erster Linie lärmrechtlich, sondern strassenbaulich begrün-
det, weist doch die bestehende Nationalstrasse einen hohen Instandset-
zungsbedarf auf. Entsprechend sehen die Projektunterlagen den vollstän-
digen Ersatz der Deck- und der Bindeschicht sowie der beiden Tragschich-
ten vor; der Oberbau der Nationalstrasse soll weitgehend, nämlich bis auf
die verbleibende Fundationsschicht, neu erstellt werden (vgl. zum typi-
schen Schichtaufbau einer Nationalstrasse das Fachhandbuch Trassee /
Umwelt, hrsg. vom ASTRA, Ausgabe 2014 V1.01, Blatt Nr. 21 001-10201,
abrufbar unter > Dienstleistungen > Fachdo-
kumente für Nationalstrassen > 21001 Fachhandbuch Trassee / Umwelt
[FHB T/U], besucht am 7. August 2014). Die bestehende Nationalstrasse
wird in strassenbaulicher Hinsicht somit umfassend erneuert und die ge-
planten strassenbaulichen Massnahmen sind mit hohen Kosten verbun-
den. Zudem werden der Verkehrsraum neu organisiert und die Autobahn-
anschlüsse Zürich Schlieren und Zürich Affoltern neu gebaut bzw. umge-
staltet, wobei diese Massnahmen nicht nur dem Lärmschutz dienen, son-
dern auch im öffentlichen Interesse der gesetzlich geforderten sicheren Ab-
wicklung des Verkehrs liegen (vgl. Art. 5 Abs. 1 NSG). Bei dieser Sachlage
kann nicht gesagt werden, die strassenbaulichen Massnahmen dienten al-
lein der Erhaltung der bestehenden Bausubstanz, weshalb die Auffassung
der Vorinstanz und des ASTRA, es handle sich bei den geplanten stras-
senbaulichen Massnahmen um (reine) Unterhaltsmassnahmen, nicht zu
A-2575/2013
Seite 25
überzeugen vermag. Vielmehr ist davon auszugehen, dass mit dem Aus-
führungsprojekt die bestehende Nationalstrasse lärmrechtlich saniert und
zugleich umfassend erneuert wird. Strittig ist jedoch, wie dieser Sachver-
halt lärmrechtlich zu qualifizieren ist. Darauf ist im Folgenden einzugehen.
5.
5.1 Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, die umfassende strassenbau-
liche Erneuerung der Nationalstrasse sei als wesentliche Änderung zu qua-
lifizieren, wogegen die Vorinstanz und das ASTRA dafür halten, die Ände-
rung der Verkehrsanlage erzeuge keine wahrnehmbar stärkeren Lärmim-
missionen und daher sei entsprechend Art. 8 Abs. 3 LSV nicht von einer
wesentlichen Änderung der bestehenden Nationalstrasse auszugehen.
Tatsächlich ist vorliegend entlang der Nationalstrasse nicht mit wahrnehm-
bar stärkeren Lärmimmissionen zu rechnen und es wäre auch nicht sach-
gerecht, von der beabsichtigten Kanalisierung des Verkehrs auf der Natio-
nalstrasse N 1 darauf zu schliessen, die Nationalstrasse selbst erzeuge
wahrnehmbar stärkere Lärmimmissionen (vgl. Art. 8 Abs. 3 Satz 1 LSV; zur
Beurteilung, wenn an einem Immissionsort mehrere Quellen wirksam sind
vgl. zudem Leitfaden Strassenlärm, Vollzugshilfe für die Sanierung, hrsg.
vom BAFU und ASTRA, Bern 2006, S. 30, abrufbar unter
> Dokumentation > Umwelt-Vollzug > Lärm,
besucht am 19. August 2014); die Kanalsierung des Verkehrs stellt in erster
Linie eine Lärmschutzmassnahme dar und ist auch nicht mit einer Erwei-
terung der Kapazitäten auf der Nationalstrasse verbunden. Die Beschwer-
deführerin macht Entsprechendes jedoch auch nicht geltend, sondern ver-
weist im Wesentlichen auf die geplanten baulichen Massnahmen. Zu beur-
teilen ist somit, ob die umfassende strassenbauliche Erneuerung der Ver-
kehrsanlage lärmrechtlich als wesentliche Änderung der bestehenden An-
lage zu qualifizieren ist, selbst wenn hierdurch keine wahrnehmbar stärke-
ren Lärmimmissionen erzeugt werden. Hierzu ist in einem ersten Schritt die
Rechtsprechung insbesondere zum Verhältnis von Art. 8 Abs. 2 LSV über
wesentlich geänderte ortsfeste Anlagen zu den Vorschriften über die
(reine) Lärmsanierung nach den Art. 13 ff. LSV und den unwesentlichen
Änderungen i.S.v. Art. 8 Abs. 1 LSV beizuziehen.
5.2 Das Bundesgericht hatte sich in seiner Rechtsprechung wiederholt mit
der Modernisierung sanierungsbedürftiger Schiessanlagen zu befassen
und insbesondere zu beurteilen, ob mit dem Einbau elektronischer Treffer-
anzeigen die bestehenden Schiessanlagen in lärmrechtlicher Hinsicht we-
A-2575/2013
Seite 26
sentlich geändert werden. Dabei stellte das Bundesgericht im Wesentli-
chen darauf ab, ob mit dem Einbau einer elektronischen Trefferanzeige
eine Erhöhung der Leistungsfähigkeit der Schiessanlage bezweckt war.
Gegebenenfalls qualifizierte es die Änderung als wesentlich; nach Ansicht
des Bundesgerichts war zu erwarten, dass in diesem Sinn geänderte
Schiessanlagen wahrnehmbar stärkere Lärmimmissionen erzeugen. Be-
zweckte demgegenüber die Änderung allein die lärmrechtliche Sanierung
der bestehenden Anlage, indem etwa gleichzeitig mit dem Einbau der
elektronischen Trefferanzeige bei gleichbleibender Schusszahl die
Schiesszeiten reduziert wurden, nahm das Bundesgericht an, es liege eine
reine Lärmsanierung vor (BGE 119 Ib 463 E. 5d und 7a mit Hinweisen auf
die Rechtsprechung). Diese Rechtsprechung findet sich in einem jüngeren
Entscheid betreffend die Erweiterung einer Schiessanlage bestätigt (BGE
133 II 181 E. 7.2).
Weitere Entscheide des Bundesgerichts betrafen die Erweiterung beste-
hender Flugplätze um zusätzliche Infrastruktur; zu beurteilen waren etwa
der Bau eines zusätzlichen Docks und zusätzlicher Abstellflächen für Flug-
zeuge sowie die Erweiterung bzw. der Neubau von Parkhäusern. Das Bun-
desgericht qualifizierte in diesen Fällen – wie bereits im Zusammenhang
mit der Modernisierung von Schiessanlagen – eine Änderung als wesent-
lich, wenn mit der Erweiterung die bestehenden Kapazitäten erheblich er-
höht wurden und somit voraussehbar mit wahrnehmbar stärkeren Lärmim-
missionen zu rechnen war (Urteil des Bundesgerichts 1C_372/2009 vom
18. August 2010 E. 3.2 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). Im selben
Sinn hat sodann das Bundesverwaltungsgericht über die Erweiterung ei-
nes bestehenden Heliports um ein vergrössertes Bürogebäude entschie-
den. Es erwog, die Betreiberin des Heliports werde durch den Neubau des
Bürogebäudes sowohl faktisch wie auch rechtlich in die Lage versetzt, die
Fluggastzahlen und mit ihnen die Kapazitäten jederzeit zu erhöhen (Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts A-6536/2010 vom 23. August 2011
E. 2.6.1). Weitere Entscheide des Bundesgerichts betrafen die Erweiterung
der Werkstatt eines Metallbaubetriebs um ein Vordach, um Aussenarbeiten
auch bei schlechtem Wetter vornehmen zu können (Urteil des Bundesge-
richts 1C_751/2013 vom 4. April 2014 E. 2), und die Erweiterung einer
Sportanlage um ein zweites Betriebsgebäude (BGE 115 Ib 446 E. 4), wobei
das Bundesgericht für die lärmrechtliche Beurteilung wiederum darauf ab-
gestellt hat, ob die Anlage als Folge der Änderung voraussichtlich wahr-
nehmbar stärkere Lärmimmissionen erzeugt.
A-2575/2013
Seite 27
Nach der Rechtsprechung gelten Änderungen – dem Wortlaut von Art. 8
Abs. 3 LSV entsprechend – somit als wesentlich, wenn zu erwarten ist,
dass die Anlage etwa als Folge einer Erhöhung der Kapazitäten wahr-
nehmbar stärkere Lärmimmissionen erzeugt. Die bisherigen Entscheide
standen jedoch – soweit ersichtlich – im Zusammenhang mit der Erweite-
rung bzw. Modernisierung bestehender Anlagen. Entsprechendes ist mit
dem vorliegenden Ausführungsprojekt indes gerade nicht vorgesehen.
Vielmehr ist geplant, die bestehende Verkehrsanlage umfassend zu erneu-
ern, womit – anders etwa als im Rahmen einer Erweiterung oder Moderni-
sierung im Sinne der erwähnten Rechtsprechung – in erheblichem Masse
in die bestehende Substanz eingegriffen werden soll. Das vorliegend zu
beurteilende Ausführungsprojekt unterscheidet sich daher in tatsächlicher
Hinsicht erheblich von den bisher ergangenen Entscheiden und lässt sich
aus diesem Grund die dargestellte Rechtsprechung nicht ohne Weiteres
auf den vorliegend zu beurteilenden Sachverhalt übertragen (vgl. immerhin
die Eventualbegründung im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-
6536/2010 vom 23. August 2011 E. 2.6.2, wonach ein erheblicher Eingriff
in die Bausubstanz wohl als wesentliche Änderung einer bestehenden An-
lage anzusehen sei). Als nächstes ist daher auf die Literatur einzugehen.
5.3 Die Lehre kritisiert die Bestimmung von Art. 8 Abs. 3 LSV als gesetz-
widrig, soweit der Verordnungsgeber damit den Begriff der wesentlichen
Änderung abschliessend geregelt habe. Es wird die Ansicht vertreten, nach
dem Sinn und Zweck von Art. 18 USG würden auch grössere bauliche Än-
derungen dazu führen, dass eine Anlage gleichzeitig saniert werden
müsse, selbst wenn hierdurch keine zusätzlichen Lärmimmissionen entste-
hen würden. Nach der Lehre liegt eine wesentliche Änderung somit nicht
nur vor, wenn die geänderte Anlage wahrnehmbar stärkere Lärmimmissio-
nen verursacht, sondern unabhängig von ihrem Einfluss auf die Emissio-
nen auch dann, wenn die Änderung ein erhebliches Ausmass annimmt, in-
dem entweder die Bausubstanz stark verändert oder erhebliche Kosten
verursacht werden (SCHRADE/WIESTNER, a.a.O., Art. 18 N. 17 und 22 sowie
THOMAS WIDMER DREIFUSS, Planung und Realisierung von Sportanlagen,
Zürich/Basel/Genf 2002, S. 306 ff., je mit Hinweisen auf die Literatur). Ob
diese Auffassung bzw. die in der Literatur geäusserte Kritik zutreffend ist,
hat das Bundesgericht bisher (ausdrücklich) offen gelassen (Urteil des
Bundesgerichts 1C_372/2009 vom 18. August 2010 E. 3.2; BGE 116 Ib 435
E. 5d/bb; BGE 115 Ib 456 E. 5b f.: vgl. immerhin den Entscheid des Bun-
desgericht 1C_751/2013 vom 4. April 2014 E. 2.2 f.).
A-2575/2013
Seite 28
Es ist daher im Folgenden durch Auslegung von Art. 8 Abs. 3 LSV zu er-
mitteln, ob die umfassende Erneuerung einer bestehenden Verkehrsan-
lage lärmrechtlich ebenfalls als wesentliche Änderung zu qualifizieren ist,
selbst wenn hierdurch keine wahrnehmbar stärkeren Lärmimmissionen er-
zeugt werden.
5.4
5.4.1 Den Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestim-
mung. Ist der Text nicht klar oder sind verschiedene Interpretationen mög-
lich, so muss unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente nach sei-
ner wahren Tragweite gesucht werden. Abzustellen ist dabei namentlich
auf die Entstehungsgeschichte der Norm und ihren Zweck, auf die dem
Text zu Grunde liegenden Wertungen sowie auf die Bedeutung, die der
Norm im Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt (ULRICH HÄFE-
LIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht,
8. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2012, Rz. 91 ff., insbes. Rz. 91 f., 97 f. und
120 f.). Verordnungsrecht ist zudem gesetzeskonform auszulegen, d.h. es
sind die im Gesetz enthaltenen Anordnungen, Wertungen und der in der
Delegationsnorm enthaltene Gestaltungsspielraum mit seinen Grenzen zu
berücksichtigen (Urteil des Bundesgerichts 2C_518/2013 vom 1. Novem-
ber 2013 E. 2.3.1 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung; Urteil des Bun-
desverwaltungsgerichts A-2811/2011 vom 13. April 2012 E. 5.3).
5.4.2 Der Wortlaut von Art. 8 Abs. 3 LSV ist an und für sich klar: Als we-
sentlich gelten Änderungen, wenn zu erwarten ist, dass sie zu wahrnehm-
bar stärkeren Lärmemissionen führen oder eine Anlage wieder aufgebaut
wird. Alleine nach dem Wortlaut der Verordnungsbestimmung erscheint der
Begriff der wesentlichen Änderung abschliessend umschrieben; für eine
gegenteilige Auffassung fehlt es an einem Wort wie „insbesondere“ oder
„namentlich“. Entscheidend ist jedoch nicht der (vordergründig) klare Wort-
laut einer Norm, sondern dessen wahrer Rechtssinn (sog. ratio legis). Be-
stehen triftige Gründe dafür, dass der Wortlaut den wahren Rechtssinn ei-
ner Vorschrift nicht wiedergibt, ist es zulässig, davon abzuweichen (BGE
131 II 217 E. 2.3; vgl. zudem das Urteil des Bundesgerichts 1A.184/2003
vom 9. Juni 2004 E. 4.6, wonach Verordnungsrecht stets im Licht der
Grundsätze des USG anzuwenden ist). Es ist daher im Folgenden anhand
der übrigen Auslegungselemente zu prüfen, ob der Wortlaut von Art. 8
Abs. 3 LSV die ratio legis zutreffend wiedergibt. Dabei ist im Sinne der ge-
forderten gesetzeskonformen Auslegung zunächst auf die Art. 8 Abs. 3 LSV
zu Grunde liegenden Gesetzesbestimmungen einzugehen ist.
A-2575/2013
Seite 29
5.4.3 Regelungsobjekt der Bestimmung von Art. 8 LSV sind bestehende
Anlagen, das heisst Anlagen, die älter sind als die Vorschriften, denen sie
nicht genügen (vgl. Art. 8 Abs. 1 LSV; vgl. zum Begriff der bestehenden
Anlage SCHRADE/WIESTNER, a.a.O., Art. 16 N. 16). Entsprechende Anlagen
unterstehen dem Sanierungsrecht und müssen saniert werden (Art. 16
Abs. 1 USG). Sie dürfen zudem nur umgebaut oder erweitert werden, wenn
sie gleichzeitig saniert werden (Art. 18 Abs. 1 USG). Die Bestimmung von
Art. 8 Abs. 2 LSV, welche sowohl das Sanierungsziel als auch den Zeit-
punkt der Lärmsanierung bestimmt, ist insofern als Ausführungsbestim-
mung zu den Vorschriften von Art. 16 sowie 18 USG anzusehen. Dies ent-
spricht auch der Systematik des Gesetzes; wesentlich geänderte Anlagen
müssen nach Art. 18 USG nur saniert werden und gelten nicht als neue
Anlagen (vgl. SCHRADE/WIESTNER, a.a.O., Art. 18 N. 2). Die Lehre ist sich
jedoch uneins, auf welche Gesetzesbestimmung(en) sich die Vorschriften
von Art. 8 Abs. 2 und 3 LSV stützen. Hintergrund sind die Erläuterungen
des Bundesrates in seiner Botschaft zum USG zu den heutigen Art. 18 und
25 USG. Darin führt er aus, dass Anlagen, die (wesentlich) umgebaut oder
geändert werden, grundsätzlich den gleichen Anforderungen genügen
müssen wie neue Anlagen (Botschaft des Bundesrates vom 31. Oktober
1979 zu einem Bundesgesetz über den Umweltschutz [USG], Bundesblatt
[BBl] 1979 III 798 und 800, nachfolgend Botschaft zum USG). Ein Teil der
Lehre schliesst daraus, Art. 8 Abs. 2 LSV sei Ausführungsbestimmung
(auch) zu Art. 25 USG (so etwa URS WALKER, Änderung von lärmigen An-
lagen – Errichtung oder Sanierung?, URP 1994, S. 437–439 und HEINZ
AEMISEGGER, Aktuelle Fragen des Lärmschutzrechts in der Rechtspre-
chung des Bundesgerichts, URP 1994, S. 452 ff.; a.M. ALEXANDER ZÜR-
CHER, Die vorsorgliche Emissionsbegrenzung nach dem Umweltschutzge-
setz, Zürich 1996, S. 157 ff.; vgl. ferner WOLF, a.a.O., Art. 25 N. 48). Das
Bundesgericht hat die Frage, auf welche gesetzliche Grundlage sich die
Vorschriften von Art. 8 Abs. 2 und 3 LSV stützen, bisher offen gelassen
(BGE 125 II 643 E. 17b mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). Und sie
braucht aus nachfolgenden Erwägungen auch vorliegend nicht abschlies-
send beantwortet zu werden.
Das Sanierungsrecht wird massgebend bestimmt durch den Grundsatz
des Vertrauensschutzes, der eine Berücksichtigung von unter altem Recht
getätigten Investitionen verlangt; die Inhaber bestehender Anlagen sollen
möglichst schonend behandelt werden, etwa durch das Einräumen von Sa-
nierungsfristen (SCHRADE/WIESTNER, a.a.O., Vorbemerkungen zu Art. 16–
18 N. 3 f.; vgl. BGE 123 II 325 E. 4c/aa). Gibt allerdings der Inhaber der
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Seite 30
Anlage den bestehenden Zustand freiwillig auf, so entfällt zumindest teil-
weise das Motiv für den Vertrauensschutz und muss grundsätzlich gleich-
zeitig mit dem Umbau oder der Erweiterung die Sanierung vorgenommen
werden (vgl. Art. 18 Abs. 1 USG; THOMAS GÄCHTER, Grundsatzfragen und
Konzepte der Sanierung, Gedanken zu den Zielen umweltrechtlicher Sa-
nierungen und deren Durchsetzbarkeit, URP 2003, S. 472 und 476 mit Hin-
weis; SCHRADE/WIESTNER, a.a.O., Art. 18 N. 1). Ziel der Sanierung ist es,
möglichst die für neue Anlagen geltenden Umweltschutzbestimmungen
einzuhalten (Art. 16 Abs. 1 USG; Urteil des Bundesgerichts 1C_172/2011
vom 15. November 2011 E. 3.7.3). In diesem Sinn können Erleichterungen
eingeschränkt oder aufgehoben werden (Art. 18 Abs. 2 USG). Für wesent-
lich geänderte Anlagen gilt somit eine verschärfte Sanierungspflicht (vgl.
hierzu bereits vorstehend E. 4.1).
Die Anwendung des Sanierungsrechts setzt somit – seinem Sinn und Zwe-
cke entsprechend – grundsätzlich den (Fort-)Bestand der unter altem
Recht errichteten Anlage voraus. Gibt der Inhaber der Anlage den beste-
henden Zustand und damit die unter altem Recht getätigten Investitionen
auf, so fällt zumindest teilweise das Motiv für den Vertrauensschutz und
damit der Grund für eine bevorzugte Behandlung dahin. Dieser Grundge-
danke gilt unabhängig davon, auf welche gesetzliche Grundlage sich Art. 8
LSV stützt; auch wenn man einem Teil der Lehre folgend davon ausginge,
die Vorschriften von Art. 8 Abs. 2 und 3 LSV würden sich (auch) auf Art. 25
USG und nicht (nur) auf die Vorschriften des Sanierungsrechts stützen,
wäre dem in Art. 5 Abs. 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eid-
genossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verankerten Vertrauens-
schutz Rechnung zu tragen und eine wesentliche Änderung nur anzuneh-
men, wenn der Inhaber der Anlage den bestehenden Zustand im Wesent-
lichen aufgibt.
Daraus folgt eine Klärung des Begriffs der wesentlichen Änderung: Die Än-
derung einer bestehenden Anlage gilt im Lichte der Grundsätze des Sanie-
rungsrechts (auch) dann als wesentlich, wenn die bestehende Bausub-
stanz stark verändert wird, selbst wenn die geänderte Anlage keine wahr-
nehmbar stärkeren Lärmimmissionen verursacht; ein Anspruch, unbese-
hen des Fortbestandes einer Anlage auf unbestimmte Zeit ein bestimmtes
Mass an Lärm verursachen zu dürfen, ergibt sich weder aus dem Umwelt-
recht noch aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes. Die Wesentlich-
keit beurteilt sich entsprechend nicht nur immissions-, sondern auch anla-
genbezogen. Wird also wie vorliegend die bestehende Verkehrsanlage um-
A-2575/2013
Seite 31
fassend erneuert und gibt der Inhaber der Anlage den bestehenden Zu-
stand auf, so gilt diese Änderung gestützt auf eine gesetzeskonforme tele-
ologische Auslegung und entgegen dem Wortlaut von Art. 8 Abs. 3 LSV als
wesentlich (vgl. in diesem Sinn das Urteil des Bundesgerichts
1C_172/2011 vom 15. November 2011 E. 3.6 f.). Die Bestimmung von Art. 8
Abs. 3 LSV hat in diesem Sinn nicht einschränkenden, sondern hervorhe-
benden Charakter: Eine Änderung gilt jedenfalls als wesentlich, wenn die
Anlage wahrnehmbar stärkere Lärmimmissionen verursacht. Ein anderes
Verständnis wäre, auch mit Blick auf die Rechtsprechung zum Verschlech-
terungsverbot gemäss Art. 9 Abs. 1 Bst. a der Verordnung vom 23. Dezem-
ber 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV, SR
814.710), wonach im Sinne der Vorsorge die Immissionen generell mög-
lichst tief zu halten sind, nicht sachgerecht (vgl. zum Verschlechterungs-
verbot gemäss Art. 9 Abs. 1 Bst. a NISV den vorstehend erwähnten Ent-
scheid des Bundesgerichts 1C_172/2011 vom 15. November 2011 E. 3.7).
5.4.4 Das Ergebnis der gesetzeskonformen teleologischen Auslegung fin-
det sich in den Gesetzesmaterialien bestätigt. In seiner Botschaft zum USG
hielt der Bundesrat fest, die Bestimmung von Art. 18 USG schreibe für An-
lagen, die vor Ablauf der Sanierungsfristen umgebaut oder erweitert wür-
den, die gleichzeitige Sanierung vor. Dies sei schon allein deswegen an-
gezeigt, weil die Kosten für eine Sanierung bedeutend niedriger seien,
wenn diese in einem Zug mit einem Umbau oder einer Erweiterung durch-
geführt werden könnten (Botschaft zum USG, BBl 1979 III 798). Das Anlie-
gen des Gesetzgebers, nämlich Kosten einzusparen bzw. öffentliche Mittel
effizient einzusetzen, lässt sich aber sinnvoll nur umsetzen, wenn auch
grössere bauliche Veränderungen der bestehenden Anlage als wesentlich
gelten und entsprechend die gleichzeitige Sanierung der Anlage zur Folge
haben. Andernfalls könnte eine sanierungspflichtige Anlage – so wie vor-
liegend geplant – umfassend erneuert werden, ohne dass gleichzeitig die
eigentlich notwendige Lärmsanierung durchgeführt werden müsste. Dies
wäre nicht sachgerecht und widerspräche dem Anliegen des historischen
Gesetzgebers.
5.4.5 Die gesetzeskonforme Auslegung von Art. 8 Abs. 3 LSV ergibt somit,
dass entgegen dem (vordergründig) klaren Wortlaut der Bestimmung auch
die umfassende Erneuerung einer Verkehrsanlage als wesentliche Ände-
rung gilt, selbst wenn hierdurch keine wahrnehmbar stärkeren Lärmimmis-
sionen erzeugt werden.
A-2575/2013
Seite 32
Dieses Auslegungsergebnis entspricht den Entscheiden des Bundesver-
waltungs- und des Bundesgericht betreffend den östlich an den Projektpe-
rimeter anschliessenden Nationalstrassenabschnitt. Das betreffende Aus-
führungsprojekt „Nationalstrasse SN 1.4.1 Zürich-Westast, Umbau Pfingst-
weidstrasse und Berner-Strasse / A1“ sah vor, die bestehende Verkehrs-
anlage umfassend zu erneuern und zu modernisieren, ohne jedoch die Ka-
pazitäten der Verkehrsanlage zu erhöhen. Zudem sollte der Strassenraum
umgestaltet und in städtebaulicher Hinsicht aufgewertet werden. Dabei war
unbestritten, dass mit dem Ausführungsprojekt die bestehende Verkehrs-
anlage wesentlich geändert wird und auch die Fachbehörde des Bundes,
das BAFU, hielt dafür, dass die Anlage zwar lärmrechtlich nur unwesentlich
geändert werde, insgesamt der geplante Umbau jedoch als wesentliche
Änderung anzusehen sei. Weder das Bundesverwaltungs- noch das Bun-
desgericht sahen sich im Folgenden veranlasst, von der Beurteilung des
BAFU abzuweichen, wobei anzufügen ist, dass in jenem Beschwerdever-
fahren nicht wie vorliegend die Abgrenzung zwischen einer reinen Lärmsa-
nierung und einer wesentlichen Änderung im Streit lag, sondern die Be-
schwerdeführenden vielmehr vorbrachten, es handle sich bei der geänder-
ten Verkehrsanlage um eine neue Anlage (vgl. Urteil des Bundesgerichts
1C_544/2008, 1C_548/2008 und 1C_550/2008 vom 27. August 2009 E. 8,
insbes. E. 8.5 f. sowie Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-4010/2007
vom 27. Oktober 2008 E. 13, insbes. E. 13.3). Ungeachtet der unterschied-
lichen Rechtsfragen ist kein sachlicher Grund für eine abweichende lärm-
rechtliche Beurteilung der beiden unmittelbar aneinander angrenzenden
Nationalstrassenabschnitte ersichtlich.
5.5 Die Beschwerde erweist sich somit als begründet, soweit die Be-
schwerdeführerin die lärmrechtliche Beurteilung des Ausführungsprojekts
als bundesrechtswidrig kritisiert hat. Bei diesem Ergebnis kann offen blei-
ben, ob die umfassende Erneuerung der Verkehrsanlage – wie die Be-
schwerdeführerin geltend macht – als Wiederaufbau zu qualifizieren ist und
ob bereits die Umlagerung bzw. Kanalisierung der Verkehrsströme dazu
führt, dass vorliegend von einer wesentlichen Änderung auszugehen ist,
weil neu Grundstücke belastet werden, welche bisher dem Lärm weniger
ausgesetzt waren (vgl. zu Letzterem das Urteil des Bundesgerichts
1C_544/2008, 1C_548/2008 und 1C_550/2008 vom 27. August 2009
E. 8.5; zudem Urteil des Bundesgerichts 1A.195/2006 vom 17. Juli 2007
E. 2.4). Näher einzugehen ist im Folgenden auf die von der Beschwerde-
führerin anbegehrten Rechtsfolgen.
A-2575/2013
Seite 33
5.6 Die Beschwerdeführerin beantragt, es seien bei sämtlichen von Sanie-
rungserleichterungen betroffenen Liegenschaften unter Kostenfolge zu
Lasten des ASTRA Schallschutzfenster einzubauen. Passive Schallschutz-
massnahmen wie Schallschutzfenster sind als Ersatzmassnahme jedoch
nur – aber immerhin – dort vorgesehen, wo durch Massnahmen an der
Quelle oder auf dem Ausbreitungsweg die Lärmimmissionen wegen ge-
währter Erleichterungen nicht unter den massgebenden Immissionsgrenz-
wert herabgesetzt werden können. Das Gewähren von Erleichterungen
wiederum soll nach dem Willen des Gesetzgebers restriktiv gehandhabt
werden (BGE 138 II 379 E. 5). Sie dürfen nur gewährt werden, wenn das
öffentliche Interesse an der geänderten Anlage überwiegt und die Einhal-
tung der massgebenden Grenzwerte zu unverhältnismässigen Betriebsein-
schränkungen führen oder untragbare Kosten verursachen würde (BGE
125 II 643 E. 17c). Erleichterungen setzen mithin voraus, dass in Betracht
fallende Emissionsbegrenzungen geprüft und die für und wider die Mass-
nahmen sprechenden Interessen umfassend gegeneinander abgewogen
worden sind (Urteil des Bundesgerichts 1C_45/2010 vom 9. September
2010 E. 2.1 und 2.5). Dabei ist zu beachten, dass im Unterscheid zu einer
reinen Lärmsanierung der Bestimmung von Art. 18 Abs. 2 USG entspre-
chend strengere Anforderungen an Erleichterungen zu stellen sind, wenn
eine bestehende Anlage wesentlich geändert wird (vgl. SCHRADE/WIEST-
NER, a.a.O., Art. 18 N. 19, 33 und 35).
Die Vorinstanz hat das vorliegende Ausführungsprojekt als reine Lärmsa-
nierung beurteilt und – soweit die massgeblichen Immissionsgrenzwerte
nicht eingehalten werden konnten – dem ASTRA gestützt auf Art. 14 LSV
die nachgesuchten Erleichterungen gewährt. Diese Beurteilung wider-
spricht jedoch, wie vorstehend erwogen, Bundesumweltrecht; das Ausfüh-
rungsprojekt ist lärmrechtlich nicht als reine Lärmsanierung, sondern als
wesentliche Änderung der bestehenden Nationalstrasse zu beurteilen.
Folglich beruht die Interessenabwägung im Zusammenhang mit den anbe-
gehrten Erleichterungen auf einer unrichtigen Gewichtung der berührten
Interessen und kann nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass
Emissionsbegrenzungen an der Quelle oder auf dem Ausbreitungsweg neu
als verhältnismässig zu beurteilen sind bzw. weitergehende Emissionsbe-
grenzungen in Betracht kommen. Folglich kann das ASTRA nicht wie an-
begehrt unmittelbar dazu verpflichtet werden, bei sämtlichen von Sanie-
rungserleichterungen betroffenen Liegenschaften die Kosten für die not-
wendigen passiven Schallschutzmassnahmen zu übernehmen. Ist wie vor-
liegend das Ausführungsprojekt lärmrechtlich zu Unrecht nicht als wesent-
liche Änderung der bestehenden Nationalstrasse qualifiziert worden, sind
A-2575/2013
Seite 34
zunächst weitergehende Emissionsbegrenzungen in Betracht zu ziehen.
Können die massgeblichen Immissionsgrenzwerte mit verhältnismässigen
Massnahmen nicht eingehalten werden, ist sodann neu über Erleichterun-
gen und – als dessen Folge – über passive Schallschutzmassnahmen so-
wie die Tragung der entsprechenden Kosten zu entscheiden.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet nach Art. 61 Abs. 1 VwVG in
der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Wei-
sungen an die Vorinstanz zurück. Da vorliegend weitere Sachverhaltsab-
klärungen nötig sind und zudem das Bundesverwaltungsgericht nicht
oberste Planungsbehörde ist, kommt einzig ein kassatorischer Entscheid
in Betracht (PHILIPPE WEISSENBERGER, in: Praxiskommentar VwVG, Bern-
hard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], Zürich/Basel/Genf 2009,
Art. 61 N. 16). Die Plangenehmigung ist daher aufzuheben, soweit die Vo-
rinstanz in Dispositiv Ziff. 4.13 der Plangenehmigung vom 26. März 2013
die Einsprache-Anträge Ziffn. 11a und 11b der Beschwerdeführerin abge-
wiesen hat. Aufzuheben ist zudem Dispositiv Ziff. 5 der Plangenehmigung
vom 26. März 2013, in welcher die Vorinstanz dem ASTRA die nachge-
suchten Erleichterungen gewährt und das ASTRA zur Übernahme der Kos-
ten für die erforderlichen passiven Schallschutzmassnahmen ab Über-
schreitung der Alarmwerte verpflichtet hat. Die Angelegenheit ist zum
neuen Entscheid im Sinne der vorstehenden Erwägungen an die Vo-
rinstanz zurückzuweisen. Hierzu ist der Sachverhalt hinsichtlich möglicher
weitergehender Emissionsbegrenzungen wie etwa dem Einbau eines noch
stärker lärmmindernden Strassenbelags zu ergänzen und es sind die Er-
leichterungsanträge anzupassen. Dabei wird zu berücksichtigen sein, dass
mit der Eröffnung der Westumfahrung Zürich das Verkehrsaufkommen auf
der Nationalstrasse N 1 im vorliegend betroffenen Projektperimeter erheb-
lich abgenommen hat (vgl. ASTRA, Auswertung der Zählstelle Nr. 066
[Schlieren] für das Jahr 2011, publiziert auf der Internetseite des Bundes-
amtes für Statistik > 11 – Mobilität und Verkehr
> Verkehrsinfrastruktur und Fahrzeuge > Schweizerische Strassenver-
kehrszählung > Schweizerische automatische Strassenverkehrszählung
[SASVZ] 2007–2011 > Schweizerische automatische Strassenverkehrs-
zählung [SASVZ] > Auswertungen pro Zählstelle, besucht am 19. August
2014). Im Hinblick auf die Tragung der Kosten für allfällige passive Schall-
schutzmassnahmen sind schliesslich – soweit erforderlich – die Anteile der
verschiedenen Strassenanlagen an den Lärmimmissionen festzulegen
(Art. 11 Abs. 4 LSV).
A-2575/2013
Seite 35
5.7 Strittig und daher zu beurteilen ist schliesslich, in welches Verfahren
die erforderliche Neubeurteilung zu verweisen ist. Während die Beschwer-
deführerin zumindest sinngemäss die Aufhebung der angefochtenen Plan-
genehmigung verlangt, beantragt die Vorinstanz, es sei die Vorinstanz zu
verpflichten, im Rahmen der Detailprojektierung neu über den Umfang und
die Tragung der Kosten für die notwendigen passiven Schallschutzmass-
nahmen zu entscheiden.
Die Gesetzgebung über die Nationalstrassen sieht für deren Bau und Aus-
bau eine Detailprojektierung nicht ausdrücklich vor. Dies schliesst einen
solchen Verfahrensschritt indes nicht von vornherein aus. Die Möglichkeit,
bestimmte Detailfragen in einem nachgeordneten Verfahren eingehender
zu regeln, erlaubt deren vertiefte Abklärung unter Berücksichtigung des
Planungsverlaufs. Dabei sind jedoch die Verfahrens- und Parteirechte um-
fassend zu wahren. Ein Detailprojekt ist daher der Vorinstanz zur Geneh-
migung einzureichen und diese hat ihren Entscheid in eine Verfügung zu
kleiden. Schliesslich ist den Parteien derselbe Rechtsschutz wie gegen die
Plangenehmigung zu gewähren (vgl. BGE 121 II 378 E. 6; Urteil des Bun-
desgerichts 1C_343/2011 vom 15. März 2012 E. 3.4; ferner BGE 131 II 581
E. 2 betreffend den Rechtsschutz im nachgelagerten vereinfachten eisen-
bahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahren). In sachlicher Hinsicht setzt
die Aufteilung des Verfahrens voraus, dass im Rahmen der Plangenehmi-
gung sämtliche wesentlichen Aspekte beurteilt werden können; diese dür-
fen in der nachfolgenden Planung bzw. Detailprojektierung nicht mehr in
Frage gestellt werden. Dazu gehört insbesondere die Feststellung, dass
dem fraglichen Projekt aus umweltrechtlicher Sicht grundsätzlich nichts
entgegensteht. In die nachfolgende Detailprojektierung dürfen demnach
nur Fragen verweisen werden, denen bei gesamthafter Beurteilung ledig-
lich untergeordnete Bedeutung zukommt. Hierbei ist auf die konkreten Um-
stände des Einzelfalls abzustellen (BGE 121 II 378 E. 6c; vgl. zudem BGE
140 II 262 E. 4.3 mit Hinweisen).
Die Vorinstanz hat das vorliegende Ausführungsprojekt zwar zu Unrecht
als reine Lärmsanierung beurteilt und es sind aus diesem Grund weiterge-
hende Emissionsbegrenzungen zu prüfen sowie die Erleichterungsanträge
anzupassen (vgl. vorstehend E. 5.6). Mit Blick auf die bereits getroffenen
und im technischen Bericht zum Lärmschutz zusammengestellten Abklä-
rungen steht jedoch die Vereinbarkeit des vorliegenden Ausführungspro-
jekts mit den Anforderungen des Bundesumweltrechts nicht grundsätzlich
in Frage (vgl. Technischer Bericht zum Lärmschutz vom 26. März 2010,
A-2575/2013
Seite 36
Beilage Nr. 53 g). Daran ändert auch nichts, dass die massgeblichen Im-
missionsgrenzwerte mit verhältnismässigen Massnahmen allenfalls nicht
an allen Orten mit empfindlicher Nutzung eingehalten werden können;
selbst im Rahmen der verschärften Sanierungspflicht ist nicht ausge-
schlossen, dass gestützt auf eine Abwägung der berührten Interessen Er-
leichterungen gewährt werden (müssen) (vgl. BGE 125 II 643 E. 17, insbes.
E. 17c). Die erforderliche Neubeurteilung ist daher entsprechend dem An-
trag der Vorinstanz in eine nachgeordnete Detailprojektierung zu verwei-
sen.
5.8 Zusammenfassend kann somit festzuhalten werden, dass die Bestim-
mung von Art. 8 Abs. 3 LSV den Begriff der wesentlichen Änderung nicht
abschliessend regelt. Vielmehr ist im Lichte der Grundsätze des USG da-
von auszugehen, dass auch die umfassende Erneuerung einer Verkehrs-
anlage als wesentliche Änderung gilt, selbst wenn hierdurch keine wahr-
nehmbar stärkeren Lärmimmissionen erzeugt werden. Die Beschwerde ist
daher gutzuheissen, soweit die Beschwerdeführerin die lärmrechtliche Be-
urteilung des Ausführungsprojekts durch die Vorinstanz als bundesrechts-
widrig kritisiert hat. Für das vorliegende Ausführungsprojekt gilt entspre-
chend eine verschärfte Sanierungspflicht, weshalb Erleichterungen nur
noch in Ausnahmefällen gewährt werden dürfen. Die Vorinstanz hat daher
im Rahmen der Detailprojektierung über weitergehende Emissionsbegren-
zungen und hiernach erneut über allenfalls zu gewährende Erleichterun-
gen sowie die Tragung der Kosten für passive Schallschutzmassnahmen
zu entscheiden. Bei diesem Ergebnis ist auf die Rechtsbegehren gemäss
Beschwerdeantrag Ziff. 1/Einsprache-Anträge Ziffn. 13a und 13b, welche
mit Blick auf die Rechtsbegehren gemäss Beschwerdeantrag Ziff. 1/Ein-
sprache-Anträge Ziffn. 11a und 11b sowie Beschwerdeantrag Ziff. 2 zumin-
dest sinngemäss als Eventualbegehren anzusehen sind, nicht weiter ein-
zugehen.
6.
6.1 Die Beschwerdeführerin macht schliesslich geltend, das ASTRA habe
den Projektperimeter falsch abgegrenzt. Sie verlangt jedenfalls dem Sinn
nach, dass der Gutsbetrieb Juchhof, bei welchem die geänderte Anlage zu
wahrnehmbar stärkeren Lärmimmissionen führe, in die lärmrechtliche Be-
urteilung des Ausführungsprojekts mit einbezogen wird und hiernach die
erforderlichen Emissionsbegrenzungen verfügt werden. Demgegenüber ist
das ASTRA der Ansicht, der Projektperimeter sei korrekt abgegrenzt wor-
den. Die übermässigen Lärmimmissionen im Bereich des Gutsbetriebes
A-2575/2013
Seite 37
Juchhof würden schwergewichtig durch den an den vorliegenden Projekt-
perimeter angrenzenden Abschnitt der Nationalstrasse N 1 verursacht, wo-
bei die betreffende Lärmsituation derzeit im Rahmen des Projekts "N01/36
UPlaNS Limmattalerkreuz – Anschluss Schlieren (LikAS)" überprüft werde.
Es sei daher sachgerecht, emissionsbegrenzende Massnahmen im Rah-
men eines späteren Sanierungsprojekts für den betreffenden Strassenab-
schnitt zu prüfen, anstatt zum jetzigen Zeitpunkt isoliert Emissionsbegren-
zungen anzuordnen bzw. Erleichterungen zu gewähren und die notwendi-
gen passiven Schallschutzmassnahmen vorzuschreiben.
6.2 Die Neuorganisation des Verkehrsraumes führt insbesondere im Be-
reich der beiden Autobahnanschlüsse Zürich Schlieren und Zürich Altstet-
ten zu einer beträchtlichen Umlagerung der Verkehrsströme. Im Bereich
der Bernerstrasse, die westlich an den Knoten Bändlistrasse/Berner-
strasse Süd/Hermetschloobrücke anschliesst, ist nach den Projektunterla-
gen mit einer projektbedingten Zunahme des Verkehrs um rund 25 % zu
rechnen, womit sich die Lärmeinwirkungen um 1 dB(A) erhöhen würden.
(UVB Stufe 3 vom 26. März 2010, Beilage Nr. 9 i, S. 46, 53 f.). Eine solche
Erhöhung des Beurteilungspegels gilt nach der Erfahrung (gerade noch)
als wahrnehmbar (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_204/2012 vom
25. April 2013 E. 4). Davon ist entgegen der Ansicht des ASTRA auch vor-
liegend auszugehen; das ASTRA bringt in seiner Vernehmlassung vom
15. Juli 2013 nichts vor, was Zweifel an der Richtigkeit der Berechnung der
Beurteilungspegel oder dem erwähnten Erfahrungswert zu wecken vermö-
gen würde (vgl. auch Art. 38 Abs. 1 LSV).
6.3 Der Betrieb einer wesentlich geänderten (Verkehrs-)Anlage wie der Na-
tionalstrasse N 1 darf nach Art. 9 LSV nicht dazu führen, dass im Bereich
der Zufahrtsstrassen die Immissionsgrenzwerte überschritten (Bst. a) oder
durch die Mehrbeanspruchung einer sanierungsbedürftigen Verkehrsan-
lage wahrnehmbar stärkere Lärmimmissionen erzeugt werden (Bst. b);
eine Verkehrsanlage gilt als sanierungsbedürftig, wenn sie wesentlich zur
Überschreitung der Immissionsgrenzwerte beiträgt (Art. 13 Abs. 1 LSV).
Die Bestimmung von Art. 9 LSV ist nach der Rechtsprechung des Bundes-
gerichts allerdings nicht als abschliessend anzusehen und hat der Betrieb
einer wesentlich geänderten Anlage in jedem Fall auch dem umweltrecht-
lichen Vorsorgeprinzip zu entsprechen (Urteil des Bundesgerichts
1C_668/2013 vom 21. März 2014 E. 3.3; Urteil des Bundesgerichts
1C_10/2011 vom 28. September 2011 E. 4.1 mit Hinweisen auf die Litera-
tur).
A-2575/2013
Seite 38
Die zusätzlichen Lärmeinwirkungen im Bereich der Zufahrtsstrassen sind
also der geänderten (Verkehrs-)Anlage zuzurechnen und als Lärm, der von
ihr indirekt erzeugt wird, bei der Beurteilung der Umweltverträglichkeit mit
einzubeziehen (vgl. WOLF, a.a.O., Art. 25 N. 64). Über die erforderlichen
Emissionsbegrenzungen, d.h. über Massnahmen zur Vermeidung oder
Verminderung der durch den Betrieb der Nationalstrasse mittelbar, im Be-
reich der Zufahrtsstrecken verursachten Einwirkungen, ist grundsätzlich im
Plangenehmigungsverfahren für die wesentlich geänderte (Verkehrs-)An-
lage zu entscheiden (vgl. BGE 122 II 165 E. 14 und 16c; zudem WOLF,
a.a.O., Art. 25 N. 89 f.). Dabei ist – entgegen der Ausführungen im UVB
zum vorliegenden Ausführungsprojekt – nicht entscheidend, ob die betref-
fende Zufahrtsstrasse durch ein Gebiet mit oder ohne Wohnnutzung führt
(vgl. UVB Stufe 3 vom 26. März 2010, Beilage Nr. 9 i, S. 47 und Lärm im
erweiterten Perimeter, Memo 13 vom 11. Dezember 2009, enthalten im
UVB Stufe 3 vom 26. März 2010, Beilage Nr. 9 i, Anhang 6); die Vorschrif-
ten von Art. 9 LSV gelten gleich den Belastungsgrenzwerten für Räume mit
lärmempfindlicher Nutzung, wozu auch Räume in Betrieben gehören, in
denen sich Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten (Art. 2
Abs. 6 Bst. b und Art. 39 Abs. 1 LSV).
6.4 Es ist unbestritten, dass die Immissionsgrenzwerte im Bereich des
Gutsbetriebes Juchhof überschritten sind. Den Projektunterlagen ist so-
dann – soweit diese nachvollziehbar sind – zu entnehmen, dass die Beur-
teilungspegel der Bernerstrasse im Bereich des Juchhofs nur geringfügig
unterhalb jener der Nationalstrasse N 1 liegen; am Immissionspunkt Ber-
nerstrasse 301/1 betrug im Jahr 2008 der nächtliche Beurteilungspegel Lr
allein der Nationalstrasse 51.8 dB(A) und jener der Bernerstrasse
50.1 dB(A) (Lärmbelastung Juchhof, Darstellung vom 21. Januar 2010, ent-
halten im UVB Stufe 3 vom 26. März 2010, Beilage Nr. 9 i, Anhang 6). Es
ist daher entsprechend der Dezibel-Arithmetik davon auszugehen, dass
die Bernerstrasse wahrnehmbar zur Überschreitung der Immissionsgrenz-
werte beiträgt und insofern sanierungsbedürftig ist, umso mehr, als der Ver-
kehr auf der Bernerstrasse projektbedingt erheblich zunehmen wird (vgl.
zur Dezibel-Arithmetik WOLF, a.a.O., Vorbemerkungen zu Art. 19–25 N. 1–
7, insbes. N. 7).
Das vorliegende Ausführungsprojekte führt nach dem Gesagten im Bereich
der sanierungsbedürftigen Bernerstrasse zu wahrnehmbar stärkeren Lär-
mimmissionen, ohne jedoch Massnahmen zur Begrenzung der Immissio-
nen insbesondere im Bereich des Gutsbetriebs Juchhof vorzusehen. Damit
wiederspricht das Ausführungsprojekt sowohl der Vorschrift von Art. 9
A-2575/2013
Seite 39
Bst. b LSV wie auch dem umweltrechtlichen Vorsorgeprinzip i.S.v. Art. 11
Abs. 2 USG. Das ASTRA wäre verpflichtet gewesen, den Gutsbetrieb Juch-
hof in das Ausführungsprojekt mit einzubeziehen und zusammen mit dem
Inhaber der Strassenhoheit mögliche emissionsbegrenzende Massnah-
men zu prüfen (vgl. hierzu das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-
1251/2012 vom 14. Januar 2014 E. 34, insbes. E. 34.2). Sollten keine ver-
hältnismässigen Emissionsbegrenzungen möglich sein, wäre um Erleich-
terungen nachzusuchen und es wären auf Kosten des Inhabers der lärmi-
gen Anlage(n) passive Schallschutzmassnahmen zu verfügen (Art. 10
f. LSV). Darauf könnte – auch im Sinne einer effizienten Verwendung be-
schränkter öffentlicher Mittel – nur verzichtet werden, wenn das erwähnte
Projekt LikAS zumindest so weit fortgeschritten wäre, dass in naher Zu-
kunft mit einer Reduktion der Lärmimmissionen beim Gutsbetrieb Juchhof
zu rechnen wäre (vgl. Art. 36 Abs. 2 LSV; BGE 129 II 238 E. 3.3; GRIF-
FEL/RAUSCH, a.a.O., Art. 22 N. 3). Entsprechendes ist dem Bundesverwal-
tungsgericht jedoch nicht bekannt und wird vom ASTRA und der Vorinstanz
auch nicht geltend gemacht.
Die Beschwerde ist daher auch in diesem Punkt gutzuheissen und die
Plangenehmigung soweit aufzuheben, als die Vorinstanz auf einen Einbe-
zug des Gutsbetriebs Juchhof in den Projektperimeter verzichtet hat. Die
Angelegenheit ist daher zur Ergänzung des Sachverhalts im Sinne der vor-
stehenden Ausführungen und zum neuen Entscheid über (vorüberge-
hende) Emissionsbegrenzungen im Bereich des Gutsbetriebs Juchhof an
die Vorinstanz zurückzuweisen (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Es rechtfertigt sich
sodann, auch diese Streitfrage in die nachfolgende Detailprojektierung zu
verweisen; die Frage nach (vorübergehenden) Emissionsbegrenzungen
und allfälligen Erleichterungen im Bereich des Juchhofs erscheint zudem
bei gesamthafter Betrachtung von untergeordneter Bedeutung (vgl. hierzu
vorstehend E. 5.7).
7.
Mit Blick auf die Rückweisung der Angelegenheit zur Neubeurteilung im
Rahmen der Detailprojektierung ist schliesslich auf das Folgende hinzu-
weisen: Nach dem UVB sind zur Lärmsanierung der Nationalstrasse ver-
schiedene Massnahmen vorgesehen, so insbesondere die Herabsetzung
der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h auf 60 km/h (UVB
Stufe 3 vom 26. März 2010, Beilage Nr. 9 i, S. 9 und 52). Es ist daher davon
auszugehen, dass diese Massnahme Bestandteil des vorliegenden Aus-
führungsprojekts ist und entsprechend der Beurteilung der Umweltverträg-
A-2575/2013
Seite 40
lichkeit zu Grunde lag. Allerdings ist im zusammenfassenden Bericht fest-
gehalten, die Höchstgeschwindigkeiten würden in einem separaten Verfah-
ren gemäss dem Strassenverkehrsgesetz vom 19. Dezember 1958 (SVG,
SR 741.01) verfügt (Zusammenfassender Bericht, S. 22). Ein solches Vor-
gehen wäre mit Bundesrecht nicht vereinbar. Über die erforderlichen Emis-
sionsbegrenzungen, d.h. über Massnahmen zur Vermeidung oder Vermin-
derung der durch den Betrieb der Nationalstrasse verursachten Einwirkun-
gen und damit auch über die Herabsetzung der allgemeinen Höchstge-
schwindigkeit ist im konzentrierten Plangenehmigungsverfahren zu ent-
scheiden (Art. 26 Abs. 1 und 2 NSG; vgl. zudem vorstehend E. 6.3 und
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-1251/2012 vom 15. Januar 2014 E. 29.3 f.). Sollte die Herabsetzung der
allgemeinen Höchstgeschwindigkeit nicht bereits Bestandteil des vorlie-
genden Ausführungsprojekts sein, hätte die Vorinstanz im Rahmen der De-
tailprojektierung zwingend die Herabsetzung der allgemeinen Höchstge-
schwindigkeit zu verfügen, ansonsten die Umweltverträglichkeit des Aus-
führungsprojekts nicht gegeben wäre.
8.
Die Beschwerde erweist sich somit als begründet, soweit sie nicht zu Folge
Einigung als gegenstandslos geworden abzuschreiben ist. Die Beschwer-
deführerin macht zu Recht geltend, dass vorliegend die Nationalstrasse
N 1 wesentlich geändert wird und somit einer verschärften Sanierungs-
pflicht unterliegt. Die Angelegenheit ist daher zur Ergänzung des Sachver-
halts und zum neuen Entscheid im Rahmen der Detailprojektierung an die
Vorinstanz zurückzuweisen. Diese wird (erneut) über weitergehende Emis-
sionsbegrenzungen im Bereich der wesentlich geänderten Nationalstrasse
N 1 sowie über allenfalls zu gewährende Erleichterungen zu entscheiden
haben. Zudem ist der Gutsbetrieb Juchhof in die lärmrechtliche Beurteilung
mit einzubeziehen und es ist – soweit erforderlich – die Herabsetzung der
allgemeinen Höchstgeschwindigkeit auf 60 km/h zu verfügen.
9.
9.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der
Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Ist jedoch gleich-
zeitig mit der Plangenehmigung über enteignungsrechtliche Begehren zu
entscheiden, richten sich die Kosten- und Entschädigungsfolgen gegen-
über Verfahrensbeteiligten, denen eine Enteignung droht, nach dem Ent-
eignungsrecht. Demnach trägt die Kosten des Verfahrens, einschliesslich
einer Parteientschädigung an den Enteigneten, der Enteigner. Werden die
Begehren des Enteigneten ganz oder teilweise abgewiesen, können die
A-2575/2013
Seite 41
Kosten auch anders verteilt werden (Art. 116 Abs. 1 EntG). Die Bestim-
mung von Art. 116 Abs. 1 EntG geht als lex specialis der Regelung der
Kosten- und Entschädigungsfolgen im VwVG und damit auch der Bestim-
mung von Art. 33b Abs. 5 VwVG betreffend die Auferlegung von Verfah-
renskosten im Falle einer Einigung grundsätzlich vor.
Die enteignungsrechtliche Regelung der Kosten- und Entschädigungsfol-
gen schliesst nur jene Kosten ein, die im Zusammenhang mit der Geltend-
machung des Enteignungsrechts stehen. Für die übrigen Kosten gilt die
eingangs erwähnte Kostenverteilung anhand von Obsiegen und Unterlie-
gen. Keine Kosten zu tragen haben Vorinstanzen sowie beschwerdefüh-
rende und unterliegende Bundesbehörden. Anderen Behörden sowie Kan-
tonen und Gemeinden werden Verfahrenskosten auferlegt, wenn sich der
Streit um vermögensrechtliche Interessen dreht (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Das
für die Kostenverlegung massgebende Ausmass von Obsiegen und Unter-
liegen hängt von den in der konkreten Beschwerde gestellten Rechtsbe-
gehren ab, gemessen am Ausgang des Verfahrens vor Bundesverwal-
tungsgericht. Dabei gilt die Rückweisung der Angelegenheit an die Vo-
rinstanz zur weiteren Abklärung und neuem Entscheid praxisgemäss als
volles Obsiegen der Beschwerde führenden Partei (Urteil des Bundege-
richts 1C_397/2009 vom 26. April 2010 E. 6).
Vor diesem Hintergrund ist vorab auf die Natur der vorliegenden Be-
schwerde einzugehen. Dabei fällt in Betracht, dass mit dem Ausführungs-
projekt zwei im Eigentum der Beschwerdeführerin stehende Grundstücke
vorübergehend enteignet werden. Es ist jedoch nicht ersichtlich und wird
von der Beschwerdeführerin auch nicht geltend gemacht, dass ihr darüber
hinaus eine Enteignung der ihr als Grundeigentümerin zustehenden nach-
barrechtlichen Abwehransprüche droht (vgl. Art. 5 Abs. 1 des Bundesge-
setzes vom 20. Juni 1930 über die Enteignung [EntG, SR 711]). Sie sucht
denn auch ihre Begehren im Wesentlichen gestützt auf die Bestimmungen
des Bundesumweltrechts zu begründen. Es ist daher vorliegend davon
auszugehen, dass die Begehren der Beschwerdeführerin vorab umwelt-
rechtlicher und nicht enteignungsrechtlicher Natur sind, so dass von der
vorübergehenden Enteignung zweier im Eigentum der Beschwerdeführerin
stehender Grundstücke nicht auf die uneingeschränkte Anwendung der
Kosten- und Entschädigungsfolgen nach EntG geschlossen werden kann.
Nach dem EntG sind somit lediglich die Kosten für die Beurteilung der Be-
gehren betreffend die vorübergehende Enteignung bzw. die Beurteilung
der entsprechenden Einigung zu verlegen.
A-2575/2013
Seite 42
Das Bundesverwaltungsgericht setzt die Kosten für das vorliegende Be-
schwerdeverfahren auf Fr. 7'000.-- fest (Art. 1 ff. des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes-
verwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Davon entfällt 1/7 auf die Be-
urteilung der Einigung über die vorübergehende Enteignung. Die entspre-
chenden Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'000.-- sind daher dem
ASTRA als Enteigner zur Bezahlung nach Eintritt der Rechtskraft des vor-
liegenden Urteils aufzuerlegen (Art. 116 Abs. 1 EntG). Im Übrigen bestim-
men sich die Kostenfolgen nach Obsiegen und Unterliegen, wobei vorlie-
gend das gesuchstellende ASTRA als unterliegend anzusehen ist. Die ver-
bleibenden Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 6'000.-- sind daher eben-
falls dem ASTRA zur Bezahlung nach Eintritt der Rechtskraft des vorlie-
genden Urteils aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG); die obsiegende Be-
schwerdeführerin und die Vorinstanz tragen keine Kosten. Der von der Be-
schwerdeführerin geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 7'000.--
ist ihr nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstat-
ten.
9.2 Ganz oder teilweise obsiegenden Parteien ist von Amtes wegen oder
auf Begehren eine Entschädigung für ihnen erwachsene notwendige und
verhältnismässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG
i.V.m. Art. 7 ff. VGKE). Die Beschwerdeführerin ist im Verfahren vor Bun-
desverwaltungsgericht nicht anwaltlich vertreten und hat daher trotz ihres
Obsiegens keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung. Ebenfalls kei-
nen Anspruch auf eine Parteientschädigung haben die Vorinstanz und das
ASTRA (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE).

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist und so-
weit sie nicht zu Folge Einigung als gegenstandslos geworden abzuschrei-
ben ist.

A-2575/2013
Seite 43
2.
Die angefochtene Plangenehmigung wird aufgehoben, soweit die Vo-
rinstanz in Ziff. 4.13 des Dispositivs der Plangenehmigung vom 26. März
2013 die Einsprache der Beschwerdeführerin hinsichtlich deren Anträge
Ziffn. 9a, 9b, 11a sowie 11b abgewiesen hat. Zudem wird Ziff. 5 des Dispo-
sitivs der Plangenehmigung vom 26. März 2013 aufgehoben. Die Angele-
genheit wird im Sinne der Erwägungen zum neuen Entscheid an die Vo-
rinstanz zurückgewiesen.
3.
Ziff. 2 des Dispositivs der Plangenehmigung vom 26. März 2013 wird auf-
gehoben, soweit die vorübergehende Beanspruchung der beiden Grund-
stücke Nrn. AL7490 und AL7497 gemäss dem Plan Landerwerb, Situation
1:1'000, vom 26. März 2010 (Beilage Nr. 12k) genehmigt worden ist und es
wird der Plan Landerwerb, Familiengärten, Situation 1:1'000 (Situation vor-
her-nachher) vom 7. August 2013 hinsichtlich der vorübergehenden Bean-
spruchung der Grundstücke Nrn. AL7490 und AL7497 zum verbindlichen
Bestandteil der Plangenehmigung vom 26. März 2013 für das Ausfüh-
rungsprojekt "N01/36 Anschluss Schlieren - Europabrücke / Umgestaltung
und Lärmschutz Grünau" erklärt.
4.
Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 7'000.-- werden dem ASTRA zur
Bezahlung auferlegt. Der Betrag ist innert 30 Tagen nach Eintritt der
Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu Gunsten der Gerichtskasse zu
überweisen. Die Zustellung des Einzahlungsscheins erfolgt mit separater
Post.
5.
Der von der Beschwerdeführerin geleistete Kostenvorschuss in der Höhe
von Fr. 7'000.-- wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft
des vorliegenden Urteils zurückerstattet. Die Beschwerdeführerin hat dem
Bundesverwaltungsgericht hierzu einen Einzahlungsschein zuzustellen o-
der ihre Kontonummer bekannt zu geben.
6.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

A-2575/2013
Seite 44
7.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. 533-361; Gerichtsurkunde)
– das Bundesamt für Strassen ASTRA (Einschreiben)
– das Bundesamt für Umwelt BAFU


Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:

Christoph Bandli Benjamin Kohle


Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichts-
gesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in
einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung
mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange-
fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerde-
führer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

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