A-2589/2015 - Abteilung I - Öffentlichkeitsprinzip - Zwischenverfügung betreffend Zugang zu amtlichen D...

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Abteilung I
A-2589/2015



Ur t e i l vom 4 . No vembe r 2 0 1 5
Besetzung
Richter Jürg Steiger (Vorsitz),
Richterin Kathrin Dietrich,
Richter Maurizio Greppi,
Gerichtsschreiber Matthias Stoffel.



Parteien
Schutzverband der Bevölkerung um den Flugplatz
Buochs, Postfach 560, 6371 Stans,
vertreten durch Luzius Hafen, Rechtsanwalt,
Waltersbachstrasse 5, Postfach, 8021 Zürich 1,
Beschwerdeführer,



gegen


armasuisse,
Kasernenstrasse 19, 3003 Bern,
vertreten durch
Prof. Dr. iur. Hans Rudolf Trüeb, Rechtsanwalt LL.M.,
Walder Wyss AG,
Seefeldstrasse 123, Postfach 1236, 8034 Zürich,
Vorinstanz.




Gegenstand
Zwischenverfügung betreffend Zugang zu amtlichen
Dokumenten (Gebühren).



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Sachverhalt:
A.
Der Schutzverband der Bevölkerung um den Flugplatz Buochs (SBFB) er-
suchte am 21. November 2014 bei der armasuisse um Zugang zum Unter-
suchungsbericht der Eidgenössischen Materialprüfungs- und Forschungs-
anstalt (EMPA) vom 18. Juli 2014 betreffend das Projekt "Lärmreduktion
Propeller PC-21" (EMPA-Bericht) sowie zu zwei Vertraulichkeitsabkom-
men, welche die armasuisse, ein Ingenieurbüro sowie die Pilatus Flug-
zeugwerke AG (Pilatus) mit zwei Propellerherstellern (Vertraulichkeitsab-
kommen) abgeschlossen hatten.
B.
Die armasuisse informierte den SBFB mit Schreiben vom 6. Dezember
2014 über die voraussichtlichen Kosten für die Bearbeitung des Zugangs-
gesuches in der Höhe von insgesamt Fr. 16'500.00 und wies darauf hin,
dass ohne Bestätigung des Gesuchs innert 10 Tagen, dieses als zurück-
gezogen gelte.
C.
Mit E-Mail vom 15. Dezember 2014 hielt der SBFB an seinem Gesuch fest.
Gleichzeitig sprach er sich gegen die veranschlagten Kosten aus und
reichte aus diesem Grund am 16. Dezember 2014 beim Eidgenössischen
Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) einen Schlichtungs-
antrag ein.
D.
In der Folge erliess der EDÖB am 30. Januar 2015 eine Empfehlung, wo-
nach die angekündigte Gebühr unverhältnismässig sei und im Ergebnis ei-
ner Zugangsbeschränkung bzw. -verweigerung gleichkomme. Der Kosten-
voranschlag sei entsprechend in Wiedererwägung zu ziehen und dies dem
SBFB in einer Verfügung zu eröffnen.
E.
Die armasuisse kam der Empfehlung des EDÖB nicht nach. Stattdessen
hielt sie mit Zwischenverfügung vom 19. März 2015 an ihrer Kostenschät-
zung fest und wies darauf hin, dass diese nicht in Form einer Gebühren-
verfügung eröffnet werde, da erst mit Abschluss des Verfahrens die tat-
sächlichen Kosten und Auslagen in Rechnung zu stellen seien. Dement-
sprechend führte die armasuisse im Dispositiv lediglich die Aufwandpositi-
onen auf, die der Zugangsgebühr zugrunde gelegt würden. Ferner setzte
sie dem SBFB eine Frist von 10 Tagen an, um das Gesuch zu bestätigen.
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Dies tat der SBFB mit E-Mail vom 28. März 2015 innert Frist sowie unter
ausdrücklicher Bestreitung der veranschlagten Kosten, wobei er eine ra-
sche Bearbeitung forderte.
F.
Gegen die Verfügung der armasuisse (Vorinstanz) vom 19. März 2015 liess
der SBFB mit Eingabe vom 23. April 2015 Beschwerde beim Bundesver-
waltungsgericht führen. Er beantragt neben der Aufhebung der vorinstanz-
lichen Verfügung, es seien ihm die Kosten für die Zustellung der beantrag-
ten Akten im Sinne von Art. 3 Abs. 2 Bst. a der Allgemeinen Gebührenver-
ordnung vom 8. September 2004 (AllgGebV, SR 172.041.1) zu erlassen.
Eventuell sei eine verbindliche Obergrenze für die Kosten festzulegen bzw.
die Angelegenheit unter Festlegung der zu berücksichtigenden Parameter
zur Kostenfestsetzung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
G.
Mit Vernehmlassung vom 6. Juli 2015 beantragt die Vorinstanz, auf die Be-
schwerde sei nicht einzutreten, da der Beschwerdeführer nicht darlege,
weshalb ihm aus der angefochtenen Zwischenverfügung ein nicht wieder
gutzumachender Nachteil erwachsen könnte. Eventualiter sei die Be-
schwerde abzuweisen. Die Gebühr für die Behandlung des Zugangsge-
suchs habe sich nach dem tatsächlichen Aufwand zu richten. Im aktuellen
Verfahrensstadium bestehe keine rechtliche Handhabe, die Gebühren zu
reduzieren oder gar ganz zu erlassen.
H.
Der Beschwerdeführer hält mit Replik vom 30. Juli 2015 vollumfänglich an
seinen Anträgen und Darstellungen fest.
I.
Die Vorinstanz bestätigt mit Duplik vom 4. September 2015 ihre Begehren
als auch die Ausführungen gemäss Vernehmlassung.
J.
Der Beschwerdeführer reicht mit Eingabe vom 11. September 2015 seine
Schlussbemerkungen ein und bekräftigt damit seinen Standpunkt.
K.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be-
findlichen Dokumente wird – soweit entscheiderheblich – in den nachfol-
genden Erwägungen eingegangen.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem
Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren
(VwVG, SR 172.021), soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz vom 17. Juni
2005 (VGG, SR 173.32) nichts anderes vorsieht (Art. 37 VGG; vgl. auch
Art. 16 Abs. 1 des Öffentlichkeitsgesetzes vom 17. Dezember 2004 [BGÖ,
SR 152.3], der auf die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechts-
pflege hinweist).
1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG. Zunächst ist das Vorlie-
gen eines tauglichen Anfechtungsobjekts zu prüfen.
1.1.1 Gemäss Art. 5 Abs. 1 VwVG gelten als Verfügungen hoheitliche, auf
Rechtswirkungen ausgerichtete und verbindliche Anordnungen einer Be-
hörde im Einzelfall, welche sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen
und die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflich-
ten zum Gegenstand haben (Bst. a). Ebenso gelten als Verfügung in die-
sem Sinne Feststellungen des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges
von Rechten und Pflichten (Bst. b) sowie die Abweisung von Begehren auf
Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten und
Pflichten, oder das Nichteintreten auf solche Begehren (TSCHANNEN/ZIM-
MERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2014, § 28 Rz. 17 f. und 31;
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2010, Rz. 854
ff.). Verfügungen sind den Parteien schriftlich zu eröffnen (Art. 34 VwVG).
Sie sind, auch wenn sie in Briefform ergehen, als solche zu bezeichnen, zu
begründen und mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen (Art. 35 Abs.
1 VwVG). Aus mangelhafter Eröffnung darf den Parteien kein Nachteil er-
wachsen (Art. 38 VwVG). Im Falle von Unklarheiten über den Verfügungs-
charakter eines Schreibens ist nicht massgebend, ob die Verwaltungs-
handlung als Verfügung gekennzeichnet ist oder den gesetzlichen Form-
vorschriften für eine Verfügung entspricht, sondern ob die Strukturmerk-
male einer Verfügung vorhanden sind (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER,
a.a.O., § 29 Rz. 3). Grundsätzlich ist der anfechtbare Verfügungsinhalt dem
Dispositiv zu entnehmen, wobei es nicht auf die äussere Form des Doku-
ments ankommt. Einerseits weist nicht alles, was formell im Dispositiv
steht, Verfügungscharakter auf und andererseits können Teile der Begrün-
dung zum Dispositiv gehören, auch wenn diese und allfällige darin enthal-
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tene Meinungsäusserungen oder Empfehlungen grundsätzlich nicht an-
fechtbar sind (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bun-
desverwaltungsgericht, 2013, Rz. 2.9 f.).
1.1.2 Der angefochtenen „Zwischenverfügung“ vom 19. März 2015 ging ein
Schlichtungsverfahren vor dem EDÖB voraus. Mangels Einigung empfahl
dieser der Vorinstanz, den Kostenvoranschlag in Wiedererwägung zu zie-
hen und dies dem Antragsteller innert 20 Tagen in Form einer Verfügung
zu eröffnen. Ohne inhaltlich von ihrem Standpunkt abzurücken, erliess die
Vorinstanz im Sinne von Art. 15 Abs. 2 Bst. a BGÖ die vorerwähnte „Zwi-
schenverfügung“. Darin erwägt sie, dass dem Beschwerdeführer nach Ab-
schluss des Zugangsverfahrens die tatsächlichen Kosten und Auslagen in
Rechnung zu stellen seien und daher die streitige Kostenschätzung nicht
in Form einer Gebührenverfügung eröffnet werden könne. Entsprechend
legt sie im Dispositiv lediglich die Aufwandpositionen fest, auf welchen die
zu erhebende Gebühr basieren soll. Die Auflistung dieser Berechnungs-
grundlagen für die Gebühr gemäss Art. 17 Abs. 1 BGÖ hat verbindlichen
sowie abschliessenden Charakter und weist demnach Verfügungsqualität
auf. Die Vorinstanz zieht schliesslich in Erwägung, ihre Kostenschätzung
in der Höhe von Fr. 16'500.00 erscheine in Anbetracht der Gesamtum-
stände nicht als unangemessen. Auch wenn damit noch kein definitiver Ge-
bührenentscheid vorliegt, so wird damit im Sinne von Art. 16 Abs. 2 der
Öffentlichkeitsverordnung vom 24. Mai 2006 (VBGÖ, SR 152.31) die Ober-
grenze für die Bearbeitungsgebühr des Zugangsgesuchs bestimmt (DANIEL
DEDEYAN, Transparenz gegen Geld? Die Gebührenregelung des Öffent-
lichkeitsgesetzes, digma 2013, Band/Nr. 7, Rz. 66). Diese Obergrenze ge-
hört materiell zum Dispositiv und die Behörde ist daran gebunden
(E. 1.1.1). Als weitere Rechtsfolge der Kostenschätzung wird der Rückzug
des Gesuchs fingiert, wenn nicht innert Frist dessen Bestätigung erfolgt.
Auch dieser Erwägungsinhalt zielt somit auf eine Rechtswirkung ab, wes-
halb auch ihm Verfügungscharakter zuzusprechen ist.
1.2 Die Vorinstanz beurteilt mit diesem Entscheid weder den ersuchten Zu-
gang zu den amtlichen Dokumenten als Hauptanliegen des Beschwerde-
führers noch setzt sie die fragliche Gebühr definitiv fest. Die Kostenschät-
zung stellt vielmehr einen Schritt auf dem Weg zur Verfahrenserledigung
dar und ist deshalb als selbständig eröffnete Zwischenverfügung zu quali-
fizieren (vgl. Art. 5 Abs. 2 VwVG). Gemäss Art. 46 Abs. 1 VwVG sind mit
Ausnahme von Entscheiden über die Zuständigkeit und über Ausstands-
begehren (Art. 45 Abs. 1 VwVG) Zwischenverfügungen lediglich dann selb-
ständig anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil
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bewirken können (Bst. a) oder die Gutheissung der Beschwerde sofort ei-
nen Endentscheid herbeiführen würde, wodurch sich ein bedeutender Auf-
wand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen
lässt (Art. 46 Abs. 1 VwVG). Andernfalls sind Zwischenverfügungen nur mit
Beschwerde gegen die Endverfügung anfechtbar (Art. 5 Abs. 2 i.V.m. Art.
46 Abs. 2 VwVG; vgl. auch RHINOW/KOLLER/KISS/THURNHERR/BRÜHL-MO-
SER, Öffentliches Prozessrecht, 2014, Rz. 1070 f.).
1.2.1 Mit dem Erfordernis des nicht wieder gutzumachenden Nachteils
(vgl. Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG) wird die Voraussetzung eines schutzwür-
digen Interesses an der sofortigen Aufhebung oder Änderung der ange-
fochtenen Zwischenverfügung umschrieben. Demnach liegt das Rechts-
schutzinteresse im Schaden, der entstünde, wenn der Nachteil auch durch
einen an sich günstigen Endentscheid nicht oder nur teilweise behoben
werden könnte (vgl. BGE 140 V 321 E. 3.6; Urteile des BVGer
A-5468/2014 vom 27. November 2014 E. 1.2; C-6184/2010 vom 23. Feb-
ruar 2012 E. 4.2; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Ver-
waltungsrechtspflege des Bundes, 2013, Rz. 910). Der nicht wieder gutzu-
machende Nachteil muss nicht rechtlicher, sondern kann auch tatsächli-
cher Natur sein; die Beeinträchtigung schutzwürdiger tatsächlicher, insbe-
sondere auch wirtschaftlicher Interessen genügt, sofern der Betroffene
nicht nur versucht, eine Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens zu
verhindern (vgl. statt vieler Urteile des BVGer A-2082/2014 vom 9. Juli
2014 E. 2.1 mit Hinweisen und A-1081/2014 vom 23. April 2014 E. 1.3 mit
Hinweis; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.42 ff.; JÉRÔME CAND-
RIAN, Introduction à la procédure administrative fédérale, 2013, Nr. 108-
109, S. 71 f.). Er muss nicht geradezu irreparabel, jedoch von einigem Ge-
wicht sein (vgl. Urteil des BVGer A-3043/2011 vom 15. März 2012 E. 1.2.3;
KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 910; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER,
a.a.O., Rz. 2.47). Nicht erforderlich ist, dass er tatsächlich entsteht; es
reicht aus, dass er entstehen bzw. nicht von vornherein ausgeschlossen
werden kann (vgl. Urteil des BVGer B-860/2011 vom 8. September 2011 E.
2.2; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 909; MARTIN KAYSER, in: Auer/Mül-
ler/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwal-
tungsverfahren, 2008, Art. 46 Rz. 10). Die Beweislast für das Vorliegen ei-
nes entsprechenden Nachteils trägt die beschwerdeführende Partei (vgl.
BGE 125 II 620 E. 2a; Urteil des BVGer B-5436/2011 vom 5. März 2012 E.
3.4; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 909).
Die beschränkte Anfechtbarkeit von Zwischenverfügungen soll verhindern,
dass die Beschwerdeinstanz Zwischenentscheide überprüfen muss, die
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durch einen günstigen Endentscheid für die betroffene Person jeden Nach-
teil verlieren. Die Rechtsmittelinstanz soll sich in der Regel nur einmal mit
einer Streitsache befassen und sich überdies nicht bereits in einem frühen
Verfahrensstadium ohne genügend umfassende Sachverhaltskenntnis teil-
weise materiell festlegen müssen (BGE 135 II 30 E. 1.3.2; Urteil des BVGer
A-2160/2010 vom 3. Januar 2011 E. 2.2.3 mit Hinweisen).
1.2.2 Der Beschwerdeführer führt in Bezug auf seine Beschwerdelegitima-
tion aus, die in Aussicht gestellten Gebühren seien exorbitant hoch und
wirkten prohibitiv. Mit der Beschwerde bezwecke er klare Verhältnisse,
Rechtssicherheit sowie finanzielle Planungs- und Budgetsicherheit zu
schaffen. Der Nachteil manifestiere sich in finanzieller Hinsicht darin, dass
die veranschlagten Fr. 16'500.00 die durchschnittlich erzielten Jahresein-
nahmen des Vereins übertreffen würden. Die Basiskosten und andere Vor-
haben könnten mithin nicht mehr aus diesen Einnahmen finanziert werden,
womit die Wahrnehmung der Vereinsinteressen betroffen sei.
1.2.3 Im Folgenden ist zu prüfen, ob die Zwischenverfügung vom 19. März
2015 im Sinne der vorstehenden Erwägungen einen nicht wieder gutzuma-
chenden Nachteil bewirken könnte.
Würde vorliegend auf die Überprüfung der Zwischenverfügung nicht einge-
treten, so bliebe das Kostendach unverändert bestehen und der Beschwer-
deführer müsste damit rechnen, eine maximale Gebühr von Fr. 16'500.00
entrichten zu müssen. Mit der Offenlegung seiner beschränkten finanziel-
len Mittel legte der Beschwerdeführer nachvollziehbar dar, dass eine Ge-
bühr in besagter Höhe für ihn eine schwere Belastung bedeuten würde. In
der Konsequenz ist davon auszugehen, dass ihn dieses Kostenrisiko da-
von abhalten könnte, weiterhin an seinem Zugangsgesuch festzuhalten.
Mit einem entsprechenden Rückzug entginge ihm nebst der Überprüfung
seines Zugangsgesuchs jedoch auch die Möglichkeit, einen für ihn günsti-
gen Endentscheid zu erwirken, der die Verwaltungsgebühr in seinem Sinne
reduzieren könnte. Darin ist ein nicht wieder gutzumachender Nachteil zu
erblicken. Die angekündigte Gebührenhöhe wirkt abschreckend und
kommt einer materiellen Zugangsbeschränkung gleich. Aufgrund dieser
Wirkung sah sich bereits der EDÖB veranlasst, auf den entsprechenden
Schlichtungsantrag einzutreten (vgl. DEDEYAN, a.a.O., Rz. 70; Bundesamt
für Justiz und Eidg. Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter, Umset-
zung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte
Fragen, 2013 [Umsetzung BGÖ FAQ], Ziff. 8.2.7; AMMAN/LANG, in: Passa-
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delis/Rosenthal/Thür [Hrsg.], Datenschutzrecht, Handbücher für die An-
waltspraxis, 2015, Rz. 25.135). Indem vorliegend der nicht wieder gutzu-
machende Nachteil zu bejahen ist, kann die Überprüfung der Gebühr über
das Schlichtungsverfahren hinaus in einem gerichtlichen Verfahren erfol-
gen. Dass der Beschwerdeführer sein Zugangsgesuch zunächst trotz Mit-
teilung der hohen Gebühr bestätigt hatte, bis anhin daran festhielt und ei-
nen Rückzug nicht ausdrücklich in Erwägung zog, vermag an dieser Ein-
schätzung nichts zu ändern. Es ist nicht erforderlich, dass der Entscheid
tatsächlich einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil zur Folge hat.
Vielmehr reicht es aus, wenn ein solcher droht beziehungsweise nicht von
vornherein ausgeschlossen werden kann. Auch ohne klare Absichtsbekun-
dung seitens des Beschwerdeführers lassen die vorliegenden Umstände
annehmen, ein Nichteintreten auf die Überprüfung des angefochtenen Zwi-
schenentscheides könnte einen Rückzug des Zugangsgesuches samt
nachteiliger Konsequenzen zur Folge haben. Indem der Beschwerdeführer
das Gesuch bislang aufrechterhielt, konnte er überdies dessen fortwäh-
rende Behandlung sicherstellen, was mit Blick auf das Bedürfnis nach zeit-
gerechter Information nachvollziehbar ist.
1.3 Da die angefochtene Verfügung somit für den Beschwerdeführer einen
nicht wieder gutzumachenden Nachteil im Sinne von Art. 46 Abs. 1 Bst. a
VwVG nach sich ziehen könnte, der Beschwerdeführer als Verein eine be-
schwerdeberechtigte juristische Person ist, eine Vorinstanz im Sinne von
Art. 33 Bst. d VGG verfügt hat und auch keine Ausnahme gemäss Art. 32
VGG vorliegt, ist auf die im Übrigen frist- (Art. 50 VwVG) und formgerecht
(Art. 51 VwVG) eingereichte Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung
auf Verletzung von Bundesrecht – einschliesslich der unrichtigen oder un-
vollständigen Feststellung des Sachverhalts und Überschreitung oder
Missbrauch des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49
VwVG). Bei der Überprüfung von Schätzungen nach pflichtgemässem Er-
messen auferlegt sich das Bundesverwaltungsgericht allgemein eine ge-
wisse Zurückhaltung (vgl. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.162
betreffend Ermessensveranlagungen). Es nimmt eine Korrektur der Schät-
zung erst vor, wenn der Vorinstanz offensichtliche Fehler unterlaufen sind.
2.2 Das Bundesverwaltungsgericht wendet das Recht grundsätzlich frei
an, ohne an die Anträge oder dir rechtlichen Begründungen der Parteien
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Seite 9
gebunden zu sein (Art. 62 VwVG). Von den Verfahrensbeteiligten nicht auf-
geworfene Rechtsfragen werden indes nur geprüft, wenn hierzu aufgrund
der Parteivorbringen oder anderer sich aus den Akten ergebender Anhalts-
punkte hinreichender Anlass besteht (Urteil des BVGer A-6956/2013 vom
16. September 2014 E. 2.1 m.H.).
3.
Im Folgenden ist auf die formellen Rügen einzugehen, wonach die Vor-
instanz in verschiedener Hinsicht das rechtliche Gehör des Beschwerde-
führers verletzt haben soll.
3.1
3.1.1 Der Beschwerdeführer macht zunächst geltend, die Vorinstanz habe
ihm nach Erlass der Verfügung vom 19. März 2015 lediglich in einge-
schränktem Masse Einsicht in die Verfahrensakten gewährt. So sei ihm am
Sitz der Vorinstanz ein dünnes Aktendossier vorgelegt worden. Der Ein-
druck der Unvollständigkeit der damaligen Akten rühre unter anderem da-
her, dass dem EDÖB trotz des Vorliegens mehrerer Übersetzungsofferten
lediglich eine davon zugestellt worden sei. Des Weiteren fehle bei den im
Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht eingereichten Akten ein detaillier-
tes Aktenverzeichnis sowie eine E-Mail der Vorinstanz vom 22. April 2015,
mit welcher der Beschwerdeführer über den Verlauf des Zugangsverfah-
rens informiert worden sei und woraus die EMPA als Beauftragte für die
Anonymisierung der ersuchten Dokumente hervorgehe. Der darin er-
wähnte Auftrag an die EMPA bzw. eine diesbezügliche Bestätigung läge
ebenfalls nicht bei den eingereichten Akten. Auch fehle eine Korrespon-
denz der Vorinstanz mit den beiden Propellerherstellern und der Pilatus
sowie Unterlagen zu Sitzungen oder Besprechungen. Insbesondere sollen
sich am 18. November 2014 Vertreter der Vorinstanz und der Pilatus ge-
troffen haben, nachdem der Beschwerdeführer erstmals mit seinem Anlie-
gen an die Vorinstanz gelangt sei. Im Übrigen sei davon auszugehen, dass
die Propellerherstellerin "MT-Propeller Entwicklung GmbH" ebenfalls ein
Einsichtsgesuch gestellt habe und dieses auf irgendeinem Informationsträ-
ger dokumentiert sei. Diese Umstände liessen mit überwiegender Wahr-
scheinlichkeit darauf schliessen, dass ihm die Vorinstanz lediglich teilweise
Akteneinsicht gewährt habe. Diese Gehörsverletzung könne geheilt wer-
den, wenn dem Gericht die vollständigen Akten eingereicht würden.
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Seite 10
3.1.2 Die Vorinstanz bestreitet diesen Vorwurf. Das dem Beschwerdeführer
vorgelegte Dossier habe alle auch dem Bundesverwaltungsgericht zuge-
stellten und dem Einsichtsrecht unterliegenden Vorakten enthalten. Da
seither jedoch laufend neue Akten produziert und dem Geschäft zugeord-
net worden seien, reiche sie mit der Duplik die gesamten aktualisierten so-
wie ergänzten Akten samt Verzeichnis ein. Gleichzeitig betont die Vo-
rinstanz, dass namentlich die Akten zum verwaltungsinternen Meinungs-
austausch nicht von der Aktenführungspflicht umfasst seien, da ihnen für
das zu behandelnde Geschäft kein Beweischarakter zukomme. Entspre-
chend seien sie weder dem Beschwerdeführer zur Einsicht vorzulegen
noch dem Gericht einzureichen. Anlässlich der Sitzung vom 18. November
2014 sei es nur am Rande um das Einsichtsgesuch gegangen und es liege
dazu weder ein Schriftverkehr noch ein Sitzungsprotokoll vor. Dass bei den
Akten an den EDÖB offenbar eine Übersetzungsofferte gefehlt habe, sei
ein bedauerliches Versehen, was für seine Empfehlung jedoch unerheblich
gewesen sei und das vorliegende Beschwerdeverfahren nicht betreffe. Im
Übrigen treffe es nicht zu, dass andere Personen ein Zugangsgesuch ge-
stellt hätten.
3.1.3 Aus Sicht des Beschwerdeführers sind auch die erneut eingereichten
Vorakten unvollständig. So fehlten beispielsweise nach wie vor sämtliche
Unterlagen, die zum Auftrag der Vorinstanz vom 1. April 2014 an die EMPA
zur Durchführung der Immissionsmessung und Lärmbeurteilung dreier
Propeller geführt hätten. Wichtige informelle Gespräche und Aktennotizen
dürften ihm sowie dem Gericht sodann nicht vorenthalten werden.
3.1.4
3.1.4.1 Das Recht der Parteien, in die Verfahrensakten Einsicht zu neh-
men, bildet einen Teilgehalt des verfassungsmässigen Anspruchs auf
rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) und stellt eine selbständige, allge-
meine Verfahrensgarantie dar (vgl. statt vieler Urteil des BGer
2C_387/2013 vom 17. Januar 2014 E. 4.2.1 m.w.H.). Es wird auf Geset-
zesebene für hängige Verfahren bei Bundesverwaltungsverfahren in
Art. 26–28 VwVG noch vor den weiteren Bestimmungen zum rechtlichen
Gehör (Art. 29 ff. VwVG) geregelt. Die Akteneinsicht ist Voraussetzung für
die Aktenkenntnis, welche wiederum Vorbedingung einer wirksamen und
sachbezogenen Ausübung des durch den Anspruch auf rechtliches Gehör
gewährleisteten Äusserungsrechts während des Verfahrens darstellt (O-
ESCHGER/WALDMANN, in: Praxiskommentar VwVG, 2009, Art. 26 Rz. 32;
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Seite 11
KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 493). Darunter fällt auch die Möglich-
keit, geeignete Beweise führen oder bezeichnen zu können.
3.1.4.2 Die Akteneinsicht bezieht sich auf alle verfahrensbezogenen
schriftlichen oder elektronischen Aufzeichnungen, die geeignet sind,
Grundlage des Entscheids zu bilden. Dazu gehören also auch beigezo-
gene Akten der Vorinstanz und anderer Behörden (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI,
a.a.O., Rz. 963 ff., WALDMANN/BICKEL, in: Praxiskommentar VwVG, 2009,
Art. 29 Rz. 94 f., STEPHAN C. BRUNNER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.],
Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2008,
Art. 26 Rz. 33; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.91). Nur wenn
der Betroffene die Unterlagen einsehen kann, worauf die Behörde in ihrem
Entscheid abzustellen gedenkt, kann er sich wirksam im Verfahren einbrin-
gen (BGE 132 V 387 E. 3.1; vgl. Urteil des BVGer A-1577/2012 vom 27.
März 2013 E. 4.3.1 mit Hinweisen).
3.1.4.3 Nach einer langjährigen Rechtsprechung des Bundesgerichts (vgl.
statt vieler BGE 129 IV 146 E 3.3.1) sind vom Recht auf Akteneinsicht ver-
waltungsinterne Akten, wie beispielsweise interne Stellungnahmen, Ent-
würfe, Anträge, Notizen, Gutachten und Mitberichte ausgenommen. Nach
neuerer und in der Lehre überwiegend vertretener Auffassung kann dage-
gen für die Akteneinsicht nicht der interne Charakter entscheidend sein,
sondern die Eignung des Aktenstücks, den Entscheid zu beeinflussen. Die
(interne oder externe) Urheberschaft des Dokuments ist weniger aus-
schlaggebend als die objektive Bedeutung des Aktenstücks für die ent-
scheiderhebliche Feststellung des Sachverhalts. Zuweilen ist es für die Be-
troffenen kaum möglich aufzuzeigen, dass gewisse Akten für das eigene
Verfahren bedeutsam sind, ohne diese bereits gesehen zu haben. In sol-
chen Fällen genügt es, konkrete Anhaltspunkte aufzuzeigen, dass dies zu-
treffen könnte (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.93 f. m.w.H.).
3.1.4.4 Die Wahrnehmung des Akteneinsichtsrechts setzt voraus, dass die
Behörde ein vollständiges Aktendossier über das Verfahren führt, um ge-
gebenenfalls Einsicht in dieses zu gewähren und bei einem Weiterzug die
Unterlagen an die Rechtsmittelinstanz weiterleiten zu können. Die Behörde
hat alles in den Akten festzuhalten, was zur Sache gehört sowie entscheid-
wesentlich sein kann (vgl. E. 3.1.4.3), und sie hat die Vollständigkeit der im
Verfahren eingebrachten Akten sicherzustellen (vgl. BGE 138 V 218 E.
8.1.2). Da die Vorakten eine wesentliche Grundlage für die Überprüfung
einer angefochtenen Verfügung bilden, ist die Vorinstanz gemäss Art. 57
A-2589/2015
Seite 12
Abs. 1 VwVG verpflichtet, der Beschwerdeinstanz nicht nur einzelne Ak-
tenstücke oder Beweismittel, sondern die gesamten Vorakten vollständig
auszuhändigen (vgl. Urteile des BVGer B-2986/2012 vom 21. Februar
2013 E. 3.3.1 und B-2190/2012 vom 29. Oktober 2012 E. 3.4.3; ANDRÉ MO-
SER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], a.a.O., Art. 57 Rz. 13; FRANK SEE-
THALER/KASPAR PLÜSS, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], a.a.O., Art.
57 Rz. 7).
3.1.5 Der Beschwerdeführer nimmt unter anderem Bezug auf die unvoll-
ständige Aktenlage beim EDÖB. Sofern er damit auf die Überprüfung des
stattgefundenen Schlichtungsverfahren abzielen sollte, ist festzuhalten,
dass dieses nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sein kann (vgl.
Urteil des BVGer A-2186/2013 vom 14. Februar 2014 E. 1.2.4). Es ist le-
diglich die angefochtene Verfügung zu überprüfen. Ob dem EDÖB sämtli-
che Übersetzungsofferten vorgelegt wurden, ist dagegen nicht von Belang.
3.1.6 Was die Aktenlage im Zeitpunkt der Einsichtnahme bei der Vorinstanz
anbelangt, vermag der Beschwerdeführer nicht substantiiert darzulegen,
inwiefern diese unvollständig gewesen sein soll. Im Folgenden ist entspre-
chend zu prüfen, ob der Beschwerdeführer im Rahmen des vorliegend hän-
gigen Verfahrens sein Recht auf Akteneinsicht wirksam hätte ausüben kön-
nen. Dabei stellt sich die Frage nach der Vollständigkeit der von der Vo-
rinstanz eingereichten Vorakten.
3.1.7 Die Vorinstanz wurde mit der Zwischenverfügung vom 7. Mai 2015
im Sinne von Art. 57 Abs. 1 VwVG aufgefordert, eine Vernehmlassung als
auch die gesamten Akten nummeriert und in einem Aktenverzeichnis auf-
genommen einzureichen. Mit Eingabe vom 6. Juli 2015 reichte die Vor-
instanz entsprechende Unterlagen ein. Nachdem der Beschwerdeführer in
seiner Replik vom 30. Juli 2015 das eingereichte Aktenverzeichnis als
mangelhaft und die Akten als unvollständig beklagt hatte, reichte die Vor-
instanz mit der Duplik vom 4. September 2015 Unterlagen nach. Das über-
arbeitete Aktenverzeichnis enthält nun eine bereinigte Nummerierung und
verschafft einen detaillierteren Überblick über den Inhalt der Vorakten. So
erfuhr die zuvor unter dem Aktorum "10g-10j" zusammengefasste "Neben-
korrespondenz (chronologisch)" in der neuen Darstellung des Verzeichnis-
ses eine Aufschlüsselung nach den einzelnen E-Mails. Die gemäss Be-
schwerdeführer fehlende E-Mail-Korrespondenz zwischen ihm und der Vo-
rinstanz vom 22. April 2015 betreffend den Fortgang des Zugangsverfah-
rens ist darin enthalten. Mit einer Kostenschätzung der EMPA vom 4. De-
A-2589/2015
Seite 13
zember 2014 betreffend die Anonymisierung des fraglichen Berichtes (Bei-
lage Nr. 16a) sowie des von ihr definitiv in Rechnung gestellten Aufwandes
vom 18. Juni 2015 (Beilage Nr. 16b) liegen alsdann Akten vor, die sich auf
den an die EMPA erteilten Anonymisierungsauftrag beziehen. Schliesslich
liegt eine E-Mail-Korrespondenz (Beilage Nr. 17b) der Vorinstanz mit der
Pilatus bei den Akten. Soweit sich die vom Beschwerdeführer gerügten
Mängel auf die vorerwähnten Elemente des Aktenverzeichnisses bzw. der
Akten beziehen, sind diese spätestens mit den durch die Vorinstanz nach-
gereichten Unterlagen behoben worden. Der Vorinstanz ist nicht vorzuwer-
fen, wenn sie die ursprünglich vorgelegten Akten im Verlauf des Verfahrens
bereinigt oder vervollständigt.
3.1.8 Die Vorakten enthalten auch in der nachgebesserten Vorlage keine
Korrespondenz der Vorinstanz mit Propellerherstellern oder Dokumente,
welche Sitzungen oder Besprechungen mit Letzteren sowie der Pilatus be-
legen würden. Die Vorinstanz bestätigt lediglich, mit der Pilatus eine Sit-
zung abgehalten zu haben, ohne dass dies jedoch dokumentiert worden
wäre. Das Zugangsgesuch sei bei dieser Gelegenheit zudem nur am
Rande thematisiert worden. Im Übrigen ist die Behauptung des Beschwer-
deführers, zwischen den besagten Stellen habe sowohl in mündlicher als
auch schriftlicher Form bereits ein Austausch stattgefunden, spekulativ.
Selbst wenn dem aber so wäre, stellt sich die Frage, ob entsprechende
Belege zu den Akten hätten genommen und so den Weg ins vorliegende
Verfahren hätten finden müssen. Wie dargelegt umfasst die Aktenfüh-
rungspflicht alles, was möglicherweise entscheidwesentlich ist. Auch wenn
es für die Betroffenen schwierig darzulegen ist, dass gewisse Akten für das
Verfahren bedeutsam sein könnten, müssen wenigstens konkrete Anhalts-
punkte hierfür aufgezeigt werden. Dieser Voraussetzung vermögen die
Vorbringen des Beschwerdeführers nicht zu genügen. Vielmehr weist die-
ser lediglich auf das Fehlen von Unterlagen hin, ohne jedoch darzulegen,
inwiefern diese für das vorliegende Verfahren allenfalls relevant sein könn-
ten bzw. geeignet wären, Grundlage des Entscheids betreffend Gebühren-
schätzung zu bilden. Dasselbe gilt auch bezüglich des Auftrages an die
EMPA, der schliesslich im nachgesuchten Untersuchungsbericht mündete
und gemäss Beschwerdeführer bei den Akten liegen sollte. Schliesslich be-
stehen an der Darstellung der Vorinstanz, dass nebst dem Beschwerde-
führer weder der Propellerhersteller "MT-Propeller Entwicklung GmbH"
noch andere Personen um Zugang ersucht hätten, trotz anderslautender
Mutmassungen seitens des Beschwerdeführers, keine vernünftigen Zwei-
fel. Von einer Zeugeneinvernahme von X._______, Projektleiter bei der Vo-
rinstanz, sind diesbezüglich keine anderen Aussagen zu erwarten, weshalb
A-2589/2015
Seite 14
der entsprechende Beweisantrag des Beschwerdeführers in antizipierter
Beweiswürdigung abzuweisen ist (vgl. BGE 134 I 148 E. 5.3;
131 I 157 E. 3 m.H.). Zusammenfassend ist nicht ersichtlich, dass die Vo-
rinstanz ihre Aktenführungspflicht verletzt haben könnte oder dem Bundes-
verwaltungsgericht Akten vorenthalten hätte, die entscheiderheblich sein
könnten. Demzufolge ist der Beschwerdeführer auch nicht in seinem Ak-
teneinsichtsrecht und der wirksamen Wahrnehmung seiner Parteirechte
beeinträchtigt.
3.2
3.2.1 Weiter rügt der Beschwerdeführer an verschiedener Stelle die seiner
Auffassung nach ungenügende Begründung der Verfügung. Insbesondere
habe sich die Vorinstanz nicht mit der Empfehlung und den Erwägungen
des EDÖB sowie den gesetzlichen Möglichkeiten, die Gebühr zu reduzie-
ren oder zu erlassen, auseinandergesetzt. Sodann sei teilweise nicht er-
sichtlich, wofür der geltend gemachte Stundenaufwand anfallen solle.
3.2.2
3.2.2.1 Das Verfahren auf Erlass einer Verfügung i.S.v. Art. 15 BGÖ richtet
sich nach den Bestimmungen des VwVG (BHEND/SCHNEIDER, in: Maurer-
Lambrou/Blechta [Hrsg.], Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 2014
[Basler Kommentar], Art. 15 Rz. 12). Dies gilt insbesondere auch für Inhalt
und Form der Verfügung. Demnach ist die Verfügung zu begründen; nach
der Rechtsprechung folgt die Begründungspflicht aus dem verfassungs-
mässigen Anspruch auf rechtliches Gehör i.S.v. Art. 29 Abs. 2 BV und
ergibt sich für das Verfahren vor Bundesverwaltungsbehörden unmittelbar
aus Art. 35 Abs. 1 VwVG (BGE 138 I 232 E. 5.1 mit Hinweisen auf die
Rechtsprechung; Urteil des BGer 2A.587/2003 vom 1. Oktober 2004
E. 10.2; vgl. zudem BHEND/SCHNEIDER, a.a.O., Art. 15 BGÖ Rz. 16).
3.2.2.2 Die Begründung einer Verfügung besteht in der Regel aus der Dar-
stellung des Sachverhalts und dessen anschliessender Subsumtion unter
die einschlägigen Rechtsnormen. Dabei muss die Begründung einer Ver-
fügung – im Sinne einer Minimalanforderung – jedenfalls so abgefasst sein,
dass sich der Betroffene über deren Tragweite Rechenschaft geben und
sie sachgerecht anfechten kann. Es sind wenigstens kurz die Überlegun-
gen zu nennen, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die
sich ihr Entscheid stützt (BGE 138 I 232 E. 5.1; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI,
A-2589/2015
Seite 15
a.a.O., Rz. 629 f.). Eine verfügende Behörde muss sich somit nicht aus-
drücklich mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen
Einwand auseinandersetzen. Zudem muss die Begründung nicht zwingend
in der Verfügung selbst enthalten sein; allenfalls kann auf ein anderes
Schriftstück verwiesen werden, sofern dies nicht pauschal geschieht, son-
dern eine Auseinandersetzung damit erfolgt (UHLMANN/SCHWANK, in: Pra-
xiskommentar VwVG, 2009, Art. 35 Rz. 13). Welchen Anforderungen eine
Begründung zu genügend hat, ist im Einzelfall anhand der konkreten Um-
stände und der Interessen der Betroffenen festzulegen. Die Begründungs-
dichte ist dabei insbesondere abhängig von der Entscheidungsfreiheit der
Behörde, der Eingriffsintensität des Entscheids sowie der Komplexität des
Sachverhalts und der sich stellenden Rechtsfragen (BGE 129 I 232 E. 3.3;
Urteil des BVGer A-1239/2012 vom 18. Dezember 2013 E. 4.2).
3.2.3 In der angefochtenen Verfügung legt die Vorinstanz dar, auf welche
gesetzlichen Grundlagen sich die voraussichtliche Gebühr abstütze und
weshalb deren Höhe mutmasslich Fr. 16'500.00 betrage. Die ihr zugrunde
liegenden Aufwandpositionen sind einzeln ausgewiesen und der jeweilige
Stundenaufwand lässt sich unter Einbezug der detaillierten Kostenaufstel-
lung im Schreiben der Vorinstanz vom 6. Dezember 2014 eindeutig zuord-
nen. Zudem erklärt die Vorinstanz, weshalb die verschiedenen Bearbei-
tungsschritte aus ihrer Sicht notwendig seien und mit einem entsprechen-
den Stundenaufwand zu Buche schlagen würden. Insbesondere erläutert
sie auch, weshalb die Anhörung der Gegenparteien der Vertraulichkeitsab-
kommen sowie die Übersetzung des EMPA-Berichtes erforderlich seien.
Die Vorinstanz bekräftigt mit der erlassenen Verfügung ihren ursprüngli-
chen Standpunkt, die Gebühr ausschliesslich nach Massgabe des ihr ent-
standenen Aufwandes sowie ihrer Auslagen zu bemessen. Die so errech-
nete und veranschlagte Gesamtsumme erscheint ihr als angemessen. In-
dem sie die Gebühr weder zu reduzieren noch zu erlassen gedenkt, ver-
neint sie offenbar die hierfür erforderlichen Voraussetzungen. Der Begrün-
dung der Vorinstanz liegen über weite Strecken selbige Elemente zu-
grunde, die auch der EDÖB in seiner Empfehlung aufgriff. Auch ohne ex-
plizite Bezugnahme erfolgte somit eine Auseinandersetzung mit den Erwä-
gungen des EDÖB, wobei die davon abweichenden Standpunkte der Vo-
rinstanz und die Gründe hierfür ausreichend deutlich werden. Aus den Dar-
legungen der Vorinstanz geht insgesamt hervor, auf welche Grundlagen
und Überlegungen sie ihren Entscheid stützte. Die angefochtene Verfü-
gung erfüllt die Anforderungen von Art. 35 VwVG. Der Beschwerdeführer
war entsprechend in der Lage, die geltend gemachte Gebühr mit seiner
Beschwerde in sachgerechter Weise in Frage zu stellen. Der Vorinstanz ist
A-2589/2015
Seite 16
kein Verstoss gegen die Begründungspflicht anzulasten. Es liegt somit ins-
gesamt keine Verletzung des rechtlichen Gehörs oder einer der aus diesem
Recht abzuleitenden Pflichten der Vorinstanz vor.
4.
Das Öffentlichkeitsgesetz bezweckt die Transparenz über den Auftrag, die
Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung zu fördern (Art. 1 BGÖ), da-
mit Bürgerinnen und Bürger politische Abläufe erkennen und beurteilen
können. Nebst Vertrauen soll dadurch das Verständnis für die Verwaltung
und ihr Funktionieren gefördert sowie die Akzeptanz staatlichen Handelns
erhöht werden (BGE 133 II 209 E. 2.3.1; BVGE 2011/52 E. 3; Urteil des
BVGer A-1784/2014 vom 30. April 2015 E. 3.1). Zu diesem Zweck statuiert
das BGÖ das Prinzip der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt und
gewährt einen grundsätzlichen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Doku-
menten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ; vgl. BGE 136 II 399 E. 2.1 mit Hinweisen;
MAHON/GONIN, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Handkom-
mentar, 2008 [Handkommentar BGÖ], Art. 6 Rz. 11 ff.). Vorab ist zu prüfen,
ob das streitbetroffene Zugangsgesuch in den persönlichen und sachlichen
Geltungsbereich des BGÖ fällt (E. 4.1) und sich auf ein amtliches Doku-
ment bezieht (E. 4.2).
4.1 Der Beschwerdeführer hat sein Zugangsgesuch bei der armasuisse
bzw. dem Bundesamt für Rüstung eingereicht. Dieses ist eine Verwaltungs-
einheit der zentralen Bundesverwaltung (vgl. E. 1.3) und untersteht somit
in persönlicher Hinsicht dem BGÖ (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ i.V.m. Art. 2
Abs. 2 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes [RVOG,
SR 172.010] und Art. 7 Abs.1 Bst. d sowie Anhang 1 Ziff. IV 1.5 der Regie-
rungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung [RVOV, SR 172.010.1];
CHRISTA STAMM-PFISTER, Basler Kommentar, Art. 2 Rz .1 und 4f.). Das-
selbe gilt hinsichtlich des sachlichen Geltungsbereichs: Eine besondere
Verfahrensart im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 1-6 BGÖ, bei welchen
das Öffentlichkeitsgesetz keine Anwendung fände, ist nicht auszumachen.
Auch ein Vorbehalt von Spezialbestimmungen im Sinne von Art. 4 BGÖ ist
nicht gegeben.
4.2 Der Grundsatz der Öffentlichkeit der Verwaltung gemäss Art. 6 Abs. 1
BGÖ bezieht sich nur ‒ aber immerhin ‒ auf amtliche Dokumente. Ein amt-
liches Dokument ist gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ jede Information, die auf
einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist (Bst. a), sich im Be-
sitz einer Behörde befindet von der sie stammt oder der sie mitgeteilt wor-
den ist (Bst. b) und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (Bst. c;
A-2589/2015
Seite 17
eingehend: Urteil des BVGer A-2434/2013 vom 9. Dezember 2013 E. 5).
Der EMPA-Bericht und die Vertraulichkeitsabkommen erfüllen diese Vo-
raussetzungen ohne Weiteres, da insbesondere auch Dokumente, welche
die Behörde von Dritten erhalten hat oder im Zusammenhang mit privat-
rechtlichen Verträgen der Verwaltung stehen, vom Gesetz erfasst sind
(KURT NUSPLIGER, Handkommentar BGÖ, Art. 5 Rz. 18 und 21). Der anbe-
gehrte Zugang bezieht sich demnach auf amtliche Dokumente im Sinne
von Art. 5 Abs. 1 BGÖ. Zusammenfassend ergibt sich, dass für die Aus-
kunftserteilung im vorliegenden Fall die Bestimmungen des Öffentlichkeits-
gesetzes anzuwenden sind. Nachfolgend ist zu prüfen, ob die von der Vo-
rinstanz in Aussicht gestellte Gebühr rechtmässig ist.
5.
5.1 Nach Art. 17 Abs. 1 BGÖ wird für den Zugang zu amtlichen Dokumen-
ten in der Regel eine Gebühr erhoben. Mit diesem Grundsatz wurde ein
gewisses Gegengewicht zum voraussetzungslosen Zugang geschaffen
und dem öffentlichen Interesse an einer zweckmässigen und rationellen
Verwaltung Rechnung getragen. Die Kostengünstigkeit des Zugangs zu
amtlichen Dokumenten ist andererseits, neben der Einfachheit und der
Schnelligkeit des Verfahrens, ein Schlüsselelement des Öffentlichkeitsprin-
zips. Zwar steht die Verwaltung heute unter grossem Druck zu wirtschaftli-
chem Arbeiten. Dieser Aspekt darf aber den Zugang zu Dokumenten nicht
wesentlich beeinträchtigen (Botschaft zum Bundesgesetz über das Öffent-
lichkeitsprinzip der Verwaltung vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963 [Bot-
schaft zum BGÖ], S. 2026 f.). Daher werden keine Gebühren erhoben,
wenn die Bearbeitung eines Gesuches einen geringen Aufwand erfordert
(Abs. 2 Bst. a), für Schlichtungsverfahren gemäss Art. 13 (Abs. 2 Bst. b)
und für Verfahren auf Erlass einer Verfügung gemäss Art. 15 (Abs. 2
Bst. c). Die Gebühr bemisst sich nach dem verursachten Aufwand, wobei
der Bundesrat ermächtigt ist, die Einzelheiten und den Gebührentarif fest-
zulegen (Art. 17 Abs. 3 BGÖ). Dies hat er mit Erlass der VBGÖ und im
Speziellen deren Art. 14-16 sowie dem Anhang 1 getan. Soweit die VBGÖ
keine besonderen Regelungen enthält (Art. 14 VBGÖ), gelten im Übrigen
die Bestimmungen der Allgemeinen Gebührenverordnung vom 8. Septem-
ber 2004 (AllgGebV, SR 172.041.1). Im Zusammenhang mit der Umset-
zung des Öffentlichkeitsprinzips sind insbesondere die nachstehenden
Bestimmungen der AllgGebV anwendbar (vgl. Bundesamt für Justiz, Erläu-
terungen zum VBGÖ, 2006 [Erläuterungen VBGÖ], Art. 14 Ziff. 6.1; Um-
setzung BGÖ FAQ, Ziff. 8.2.1): Gebührenpflicht (Art. 2), Verzicht auf Ge-
bührenerhebung bei überwiegendem öffentlichen Interessen (Art. 3 Abs. 1
A-2589/2015
Seite 18
und 2 Bst. a), Auslagen (Art. 6), Vorschuss und Vorauszahlung (Art. 10),
Fälligkeit (Art. 12), Stundung, Herabsetzung und Erlass (Art. 13) sowie
Verjährung (Art. 14). Ferner können die Behörden eigene Weisungen zur
Gebührenerhebung im Zusammenhang mit Zugangsgesuchen erlassen
(DEDEYAN, a.a.O., Rz. 8). Die Generalsekretärenkonferenz erliess in die-
sem Sinne am 24. November 2013 Empfehlungen über die Erhebung der
Gebühren für den Zugang zu amtlichen Dokumenten (Empfehlungen der
Generalsekretärenkonferenz).
5.2 Als Kausalgebühr hat sich die Höhe der Zugangsgebühr grundsätzlich
nach den Prinzipien der Kostendeckung und der Äquivalenz zu richten.
Nach Ersterem dürfen die Gesamteingänge an Gebühren den Gesamtauf-
wand des betreffenden Verwaltungszweiges nicht oder nur geringfügig
übersteigen. Das Äquivalenzprinzip verlangt in Konkretisierung des Ver-
hältnismässigkeitsprinzips, dass die Höhe der Gebühr im Einzelfall nicht in
einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung
stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen bewegen muss. Der Wert der
Leistung bemisst sich dabei entweder nach dem wirtschaftlichen Nutzen,
den die Leistung für den Abgabepflichtigen hat, oder nach dem Kostenauf-
wand im Einzelfall im Verhältnis zum Gesamtaufwand des Verwaltungs-
zweiges. Gebühren sollen nach sachlich vertretbaren und wirklichkeitsna-
hen Kriterien bemessen sein (BGE 132 II 371 E. 2.1; 130 III 225 E. 2.3; Ur-
teile des BVGer A-3593/2014 vom 13. April 2015 E. 4.3; A-1175/2011 vom
28. März 2012 E. 5.2.2; A-4903/2010 vom 17. März 2011 E. 5.1 und 5.2;
DANIELA WYSS, Kausalabgaben, Diss. Bern 2009, S. 88 f.). In der Lehre
wird zu diesen Prinzipien die Meinung vertreten, sie würden die Zugangs-
gebühr nicht effektiv begrenzen, da weder der Gesamtaufwand des Ver-
waltungszweigs, ein Marktwert noch ein individueller Nutzen des im öffent-
lichen Interesse gewährten Zugangs ermittelbar sei. Ausserdem sei das
Äquivalenzprinzip nur modifiziert anwendbar, da mit Blick auf den Zweck
des BGÖ die Gewährung eines kostengünstigen Zugangs gegenüber dem
Interesse an der Deckung der Verwaltungskosten Vorrang habe. Mit Rück-
sicht auf die praktische Wirksamkeit des Zugangsrechts sei die Erhebung
einer niedrigen Gebühr angezeigt, auch wenn der Verwaltungsaufwand ob-
jektiv eine höhere Gebühr rechtfertige (DEDEYAN/GOTSCHEV, Basler Kom-
mentar, Art. 17 Rz. 14 ff.; DEDEYAN, a.a.O., Rz. 55 ff. m.w.H.).
5.3 Der vom Beschwerdeführer begehrte Zugang ist nach dem Gesagten
grundsätzlich gebührenpflichtig. Da die Vorinstanz zudem von einer Zu-
gangsgebühr von über Fr. 100.00 ausgeht, unterrichtete sie den Beschwer-
deführer im Sinne von Art. 16 VBGÖ über deren voraussichtliche Höhe.
A-2589/2015
Seite 19
Der entsprechenden Information liegt eine Kostenschätzung zugrunde, die
naturgemäss provisorischen Charakter aufweist und sich auf gewisse An-
nahmen abstützen muss. Diesem Umstand ist bei der Überprüfung der
mutmasslichen Gebühr insbesondere mit Blick auf die quantitativen Annah-
men Rechnung zu tragen. Das Bundesverwaltungsgericht prüft vorliegend,
ob der Vorinstanz bei ihrer Kostenschätzung offensichtlich Fehler unterlau-
fen sind (vgl. E. 2.1). Die definitive Veranlagung der Gebühr wird mit dem
Abschluss des Zugangsverfahrens ergehen und ist nicht vorwegzuneh-
men.
5.4 Für die Festsetzung der Gebühr muss die Behörde die durch die Erle-
digung des Zugangsgesuchs entstehenden Kosten berechnen. Nach dem
Gebührentarif in Anhang 1 der VBGÖ ist hierbei der für die Prüfung und
Vorbereitung der amtlichen Dokumente aufgewendete Arbeitsaufwand
massgeblich, wobei ein Stundenansatz von Fr. 100.00 vorgesehen ist. Für
die Reproduktion fallen überdies von Anzahl und Form der Kopien abhän-
gige Kosten an. Gebührenpflichtig sind ferner gewisse Auslagen (Art. 14
VBGÖ i.V.m. Art. 6 Abs. 2 Bst. a-d AllgGebV). Die Vorinstanz legt ihrer Kos-
tenschätzung die folgenden Aufwandpositionen zugrunde: Aufwand der
EMPA für die Bearbeitung bzw. Schwärzung des EMPA-Berichts, Aufwand
der Vorinstanz für die Lektüre, Prüfung und Bearbeitung des EMPA-Be-
richts sowie der Vertraulichkeitsabkommen, Aufwand der Vorinstanz für die
Anhörung der betroffenen Gegenparteien der Vertraulichkeitsabkommen,
Auslagen für den beigezogenen Übersetzungsdienst. Mit der Berücksichti-
gung von Zeit- und Sachaufwand erfolgt die Bemessung der Gebühr nach
wirklichkeitsnahen Kriterien und steht damit grundsätzlich im Einklang mit
dem Äquivalenzprinzip. Allerdings gilt es ‒ mit der erwähnten Zurückhal-
tung (E. 2.1) ‒ zu prüfen, ob die einzelnen Aufwandpositionen vom Gebüh-
rentarif abgedeckt und unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit
und des Willkürverbots als notwendig zu erachten sind und damit zu Recht
der Kostenschätzung zugrunde liegen.
6.
6.1 Der Beschwerdeführer vertritt den Standpunkt, die Anhörung von Drit-
ten wie auch die Übersetzung des EMPA-Berichtes entbehrten einer
Rechtsgrundlage und seien nicht erforderlich. Das interessierende Doku-
ment betreffe lediglich akustische Immissionsmessungen und subjektive
Lärmbeurteilungen dreier Propellerausführungen und nicht technische Da-
ten, die als Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse den Ausnah-
A-2589/2015
Seite 20
metatbestand von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ erfüllen oder von den Vertrau-
lichkeitsabkommen erfasst sein könnten. Ebenso bestreitet der Beschwer-
deführer, dass mit dem EMPA-Bericht geheim zuhaltende Informationen im
Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ vermittelt werden könnten. Die Anhö-
rung könne ferner unterbleiben, da die Vorinstanz und nicht die Propeller-
Hersteller oder die Pilatus den Auftrag an die EMPA erteilt hätten.
6.2 Die Vorinstanz wendet ein, die Anhörung der betroffenen Dritten sei
vorliegend erforderlich, da die Vertraulichkeitsabkommen zwischen der Vo-
rinstanz, der Pilatus und den Propellerherstellern explizit im Hinblick auf
das Projekt "Lärmreduktion PC-21" abgeschlossen worden seien. Als ge-
schützte vertrauliche Information würden sodann auch technische Daten
und damit insbesondere die Ergebnisse der akustischen Immissionsmes-
sungen und Feldversuche gelten. Damit seien die Ausnahmebestimmun-
gen nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g und h BGÖ einschlägig. Vor einer allfälligen
Veröffentlichung seien die Gegenparteien der Abkommen entsprechend zu
konsultieren. Überdies enthalte der EMPA-Bericht Messresultate und
Schlussfolgerungen, welche den Propellerherstellern zugeordnet werden
könnten und damit Personendaten gemäss Art. 3 Bst. a des Bundesge-
setztes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG, SR 235.1) dar-
stellten, die nach Möglichkeit zu anonymisieren seien. Geschehe dies
nicht, seien die betroffenen Personen stattdessen anzuhören. Zusammen-
fassend stünden nicht nur Personendaten Dritter, sondern auch geheim-
haltungspflichtige Sachinformationen im Raum, weshalb die Anhörung
über Art. 11 Abs. 1 BGÖ hinausgehe und in Anbetracht der Risiken einer
Verletzung der Vertraulichkeitsabkommen zwingend sei. Als unerlässliche
Vorarbeit hierfür müsse der EMPA-Bericht in Englisch übersetzt werden.
Die Gegenparteien hätten diesen noch nicht gesehen und die Verträge be-
treffend die Vertraulichkeit seien in Englisch abgefasst worden. Ferner sei
eine Propellerherstellerin in den USA ansässig und Schiedsverfahren
müssten ebenfalls in besagter Sprache abgehalten werden. Die Überset-
zungskosten seien dem Beschwerdeführer als Auslage anzulasten.
6.3
6.3.1 Als gebührenpflichtiger Aufwand im Sinne von Anhang 1 der VBGÖ
steht die Prüfung der amtlichen Dokumente bezüglich allfälliger Geheim-
haltungsinteressen und die damit zusammenhängende Kommunikation mit
Dritten im Vordergrund (Umsetzung BGÖ FAQ, Ziff. 8.2.3; Botschaft zum
BGÖ, S. 2005, 2016 und 2027; Empfehlungen der Generalsekretärenkon-
ferenz, 2. Abschnitt Ziff. 5 Abs. 1 Bst. b; Urteil des BVGer A-6738/2014 vom
A-2589/2015
Seite 21
23. September 2015 E. 5.4.3; DEDEYAN, a.a.O. Rz. 13 m.H. und 19). Sol-
che Interessen Dritter könnten sich vorliegend einerseits aus den Vertrau-
lichkeitsabkommen und andererseits aufgrund des Inhaltes des EMPA-Be-
richtes, der sich möglicherweise auf Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikations-
geheimnisse bezieht, ergeben. Damit sich ein diesbezüglicher Überprü-
fungsaufwand rechtfertigt, muss eine gewisse Wahrscheinlichkeit für das
Vorliegen von Ausnahmetatbeständen im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. g
und h BGÖ genügen. Diesen Nachweis vermag die Vorinstanz mit ihren
Vorbringen und der Bezugnahme auf den Inhalt des EMPA-Berichts sowie
der Vertraulichkeitsabkommen zu erbringen. Anders als dies der Be-
schwerdeführer vorbringt, kann nicht per se ausgeschlossen werden, dass
die Lärmmessungen bzw. -beurteilungen schutzwürdigen Geheimnischa-
rakter gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ aufweisen und mit den Vertraulich-
keitsabkommen die Geheimhaltung von Informationen im EMPA-Bericht im
Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ zugesichert wurde.
6.3.2 Eine weitere Grundlage zur Anhörung der Propellerhersteller ist in
Art. 11 BGÖ zu erblicken. Enthält das interessierende amtliche Dokument
demnach Personendaten und zieht die Behörde die Gewährung des Zu-
gangs in Betracht, so hat diese den betroffenen Personen Gelegenheit zur
Stellungnahme einzuräumen. Der verwendete Begriff "Personendaten"
deckt sich mit der weit gefassten Definition in Art. 3 Bst. a DSG, wonach
alle Angaben, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare Person be-
ziehen, darunter fallen (Botschaft zum BGÖ, S. 2016; BHEND/SCHNEIDER,
a.a.O., Art. 11 Rz. 3). Da der EMPA-Bericht die Lärmimmissionen von Pro-
pellern bestimmter, dem Beschwerdeführer bekannter Hersteller zum Ge-
genstand hat, erfüllen diese Informationen die Qualität von Personendaten.
Daraus folgt, dass sich unabhängig von der Frage, ob die Ausnahmebe-
stimmungen gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. h und g BGÖ einschlägig sein könn-
ten, eine Anhörung aufdrängt. Eine solche lässt sich auch nicht mit Blick
auf die vorgesehene Anonymisierung von Personendaten im Sinne von
Art. 9 Abs.1 BGÖ vermeiden, da diese nicht möglich ist, wenn spezifisch
nach dem Zugang zu Personendaten ersucht wird, wie dies vorliegend ge-
schehen ist. Selbst wenn unter Wahrung des begehrten Informationsge-
halts eine gewisse Anonymisierung möglich sein sollte, könnten wohl an-
hand der verbleibenden Informationen Rückschlüsse auf die Propellerher-
steller gezogen werden. Eine Anhörung der betroffenen Dritten erscheint
somit in mehrfacher Hinsicht als angezeigt. Aus dem Gesagten erhellt zu-
dem, dass sich das entsprechende Erfordernis aus dem Inhalt der interes-
sierenden amtlichen Dokumente ergibt. Nicht von Belang ist dagegen, wer
A-2589/2015
Seite 22
den Auftrag für die Ausarbeitung des EMPA-Berichtes erteilt hat. Die Kos-
ten, die der Vorinstanz durch die Anhörung der Propellerhersteller und üb-
rigen Vertragspartner erwachsen, können unter Vorbehalt der nachfolgen-
den Erwägungen (E. 6.4) dem Beschwerdeführer auferlegt und folglich
auch der Kostenschätzung zugrunde gelegt werden.
6.4 Das Recht auf Stellungnahme bedeutet, dass die betroffene Person
ihre Meinung zum Zugangsgesuch äussern darf. Das Anhörungsrecht ist
jedoch beschränkt auf den Zugang zu ihren Personendaten und betrifft
nicht das Zugangsgesuch generell. Dazu sind ihr die für die Stellungnahme
relevanten Informationen mitzuteilen. Für die Wahrnehmung des Anhö-
rungsrechts muss die angehörte Person das vom Zugangsgesuch be-
troffene amtliche Dokument kennen (BHEND/SCHNEIDER, a.a.O. Art. 11
Rz. 9). Demzufolge hat die Vorinstanz den Gegenparteien im Rahmen der
Anhörung den EMPA-Bericht vorzulegen. Ob hierzu eine englische Über-
setzung erforderlich ist (E. 6.5.1) und wer gegebenenfalls für die dadurch
entstehenden Kosten aufzukommen hat (E. 6.5.2), ist Gegenstand der
nachfolgenden Erwägungen.
6.5
6.5.1 Indem die Vertraulichkeitsabkommen in Englisch abgeschlossen
wurden, Schiedsverfahren in selbiger Sprache abzuhalten wären und eine
Propellerherstellerin ihren Sitz in den USA hat, bringt die Vorinstanz über-
zeugende Gründe für die Übersetzung des EMPA-Berichts vor. Es fehlt im
Übrigen an Anhaltspunkten, wonach die Gegenparteien bei anderer Gele-
genheit vom Inhalt des EMPA-Berichtes bereits Kenntnis erlangt haben
könnten. Ausgehend davon stellt sich die Frage, ob die Übersetzungskos-
ten unter den gebührenpflichtigen Aufwand der Anhörung zu subsumieren
sind und dem Beschwerdeführer als Auslage überwälzt werden können o-
der ob sie die Vorinstanz zu übernehmen hat.
6.5.2 Auch wenn bei der Konzeption der Gebührenordnung zum Öffentlich-
keitsgesetz das Verursacherprinzip in angemessenem Rahmen zu berück-
sichtigen ist, hegen der Beschwerdeführer und der EDÖB zu Recht Zweifel
an der von der Vorinstanz beabsichtigten Kostenauflage. Die Vertraulich-
keitsabkommen, welche die Vorinstanz, ein Ingenieurbüro und die Pilatus
mit zwei Propellerherstellern abgeschlossen haben, beziehen sich auf den
gegenseitigen Austausch von betriebsinternen Informationen, der mit Blick
auf das Projekt "Lärmreduktion Propeller PC-21" stattfand. Sie regeln ins-
besondere die Rechte und Pflichten der Vertragsparteien im Umgang mit
A-2589/2015
Seite 23
erhaltenen, vertraulichen Informationen. Wenn in den EMPA-Bericht ent-
sprechende Informationen eingeflossen sind und nun die Preisgabe an die
Öffentlichkeit und damit ein Vertragsbruch droht, so ist die Vorinstanz ver-
traglich gehalten, zur Beilegung des Konflikts an die Vertragsparteien und
insbesondere auch die Propellerhersteller zu gelangen. Damit die Ver-
tragspartei aus den USA hierbei die möglichen Auswirkungen auf das Ver-
traulichkeitsabkommen einschätzen kann, ist die Vorlage einer Überset-
zung des EMPA-Berichts wohl unerlässlich. Das Zugangsgesuch bedingt
somit auch aus vertraglichen Gründen eine Anhörung der Vertragsparteien
sowie die Vorlage des EMPA-Berichtes in Englisch. Indem die Vorinstanz
wissentlich und willentlich diese vertragliche Pflicht einging, rechtfertigt es
sich, ihr die Kosten für die Übersetzung zu übertragen. Dies gilt umso mehr,
als davon auszugehen ist, dass die Vertragsparteien einander Rechen-
schaft über den Umgang mit erhaltenen Daten ablegen müssen und den
Gegenparteien der Vorinstanz damit unabhängig vom vorliegenden Kon-
flikt Einblick in den EMPA-Bericht zu gewähren ist.
Gegen die Tragung der Kosten für die Übersetzung durch den Beschwer-
deführer spricht ferner die Regelung zur Unterstützungspflicht der um Zu-
gang ersuchten Behörde. Gemäss Art. 3 Abs. 3 VBGÖ ist die Behörde
nicht verpflichtet, amtliche Dokumente für die Einsichtnahme nach dem Öf-
fentlichkeitsgesetz zu übersetzen; auch nicht in eine Amtssprache
(vgl. MAHON/GONIN, a.a.O., Art. 6 Rz. 43). Indem der Behörde somit unab-
hängig vom sprachlichen Vermögen des Gesuchstellers ein Aufwand bzw.
eine Unterstützungspflicht erlassen wird, darf im Gegenzug erwartet wer-
den, dass eine ausnahmsweise für die Anhörung von Dritten erforderliche
Übersetzung nicht zulasten des Gesuchstellers geht.
6.6 Zusammenfassend spricht sich die Vorinstanz zu Recht für die Anhö-
rung von Dritten als auch die Übersetzung des EMPA-Berichtes aus. Dem
Beschwerdeführer können jedoch nur die Kosten für die Anhörung selber
und nicht die Übersetzung als Vorarbeit hierzu überwälzt werden. Insoweit
liegt ein offensichtlicher Fehler bei der Kostenschätzung vor, der zu korri-
gieren ist. Die Vorinstanz legt in ihrer angefochtenen Verfügung dar, dass
die Übersetzung Fr. 4'000.00 bis Fr. 8'000.00 kosten wird. Entsprechend
hat sie bei ihrem Kostendach Fr. 8'000.00 berücksichtigt, da sie von Ge-
samtkosten von Fr. 16'500.00 sowie von 85 Stunden Aufwand à Fr. 100.00
ausgeht. Von der Gesamtkostenschätzung ist somit der für die Überset-
zung veranschlagte Betrag von Fr. 8'000.00 in Abzug zu bringen.
7.
A-2589/2015
Seite 24
7.1 Der Beschwerdeführer erachtet es des Weiteren als äusserst fraglich,
dass ausgerechnet die EMPA als Auftragsnehmerin und Erstellerin des
EMPA-Berichts für die Vorinstanz einen Schwärzungsvorschlag ausarbei-
ten soll. Sollten Personendaten überhaupt zu anonymisieren sein, so sei
die Vorinstanz durchaus selber in der Lage, dies durch die elektronische
Abfrage von relevanten Begriffen zu bewerkstelligen.
7.2 Zu den gebührenpflichtigen Vorbereitungshandlungen gehören das
Einschwärzen von geheim beurteilten Passagen und die Anonymisierung
von Personendaten. Der Aufwand für die Anonymisierung umfasst nicht nur
die Löschung konkreter Namen und Bezeichnungen, sondern die Prüfung
aller Dokumente Satz für Satz auf die Frage hin, ob aus dem Kontext auf
Dritte geschlossen werden kann. Denn nach der Rechtsprechung rechtfer-
tigt die Gefahr, dass dank elektronischer Suche im Internet schon mittels
weniger Informationen auf Dritte geschlossen werden kann, selbst bei ei-
ner geringen Anzahl vorgenommener Anonymisierungen eine höhere Ge-
bühr (Umsetzung BGÖ FAQ, Ziff. 8.2.3; Botschaft zum BGÖ, S. 2005, 2016
und 2027; DEDEYAN, a.a.O., Rz. 14 m.H.; Urteil des BVGer A-1200/2012
vom 27. November 2012 E. 4.3.2.3).
7.3 Wie vorstehend ausgeführt (E. 6.3.1), beinhaltet der EMPA-Bericht
Personendaten und mit erheblicher Wahrscheinlichkeit auch geheim zu
haltende Informationen im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. g und h BGÖ. Um
diese Daten zu eruieren ist ein nicht zu unterschätzender Aufwand erfor-
derlich, der sich nicht lediglich auf die Suche nach Begrifflichkeiten be-
schränkt, sondern eine gründliche Durchleuchtung des EMPA-Berichts be-
dingt. Die EMPA dürfte zur entsprechenden Überprüfung am geeignetsten
sein. Als Verfasserin sind ihr die besten Kenntnisse des EMPA-Berichts wie
auch das nötige fachliche Wissen zu attestieren. Der Vorinstanz ist nicht
vorzuwerfen, dass sie diese Aufgabe nicht selber erfüllen möchte, da Be-
hörden befugt sind, soweit nötig externe Spezialisten zur Prüfung von Do-
kumenten beizuziehen und die entstehenden Kosten als Auslagen zu ver-
rechnen (Art. 14 VBGÖ i.V.m. Art. 6 Abs. 2 Bst. a AllgGebV; vgl. DEDEYAN,
a.a.O., RZ. 17). Der durch die Vorinstanz auf 20 Stunden bzw. Fr. 2'000.00
geschätzte Aufwand des EMPA erscheint vor diesem Hintergrund nicht als
übermässig bzw. liegt innerhalb des Ermessensspielraums der Vorinstanz.
8.
Der Beschwerdeführer ist generell der Auffassung, die Vorinstanz würde
für ihren eigenen Aufwand von einer zu hohen Anzahl Stunden ausgehen.
A-2589/2015
Seite 25
8.1 Bei einer nach Zeitaufwand zu erhebenden Gebühr ist zu prüfen, ob
der kostenpflichtigen Partei angemessen viele Stunden verrechnet werden
(vgl. Urteile des BVGer A-3593/2014 vom 13. April 2015 E. 4.4;
A-3885/2014 vom 19. Februar 2015 E. 5.1; A-514/2013 vom 15. Dezember
2014 E. 6.6). Da die Vorinstanz ihren Stundenaufwand vorliegend erst ab-
geschätzt hat und dieser damit noch nicht definitiv feststeht, können die
getroffenen Annahmen ‒ wie bereits mehrfach erwähnt (vgl. E. 5.3) ‒ nur
zurückhaltend auf ihre Angemessenheit hin überprüft werden.
8.2 Für die Anhörung von Dritten (vgl. E. 6) rechnet die Vorinstanz mit ei-
nem Aufwand von 23 Stunden. Wie dargelegt (E. 6.3), zieht die Vorinstanz
zu Recht die Anhörung der Propellerhersteller sowie der übrigen Vertrags-
parteien der Vertraulichkeitsabkommen in Betracht. Sie sollen sich zum
EMPA-Bericht und seiner allfälligen Veröffentlichung äussern können. An-
gesichts des Umfanges des EMPA-Berichts und der Anzahl anzuhörender
Personen ist der mutmassliche Zeitbedarf nicht als übermässig zu betrach-
ten.
8.3 Weitere 38.5 Arbeitsstunden sollen gemäss Vorinstanz für die Lektüre
der Dokumente sowie interne Abklärungen durch diverse Fachpersonen
wie Öffentlichkeitsberater, Juristen und Fachleute der Kommunikation und
der betroffenen Bereiche anfallen. Vorab ist festzuhalten, dass solche Auf-
wände im Gebührentarif der VBGÖ eine rechtliche Grundlage finden (Um-
setzung BGÖ FAQ, Ziff. 8.2.3; Empfehlungen der Generalsekretärenkon-
ferenz, 2. Abschnitt, Ziff. 5 Abs. 1 Bst. c). Mit Blick auf die Seitenzahl des
EMPA-Berichts und die Vielzahl involvierter Stellen und Personen liegt
auch diese Schätzung innerhalb des Ermessensspielraumes der Vo-
rinstanz.
8.4 Von den für die Prüfung der Vertraulichkeitsabkommen veranschlagten
3.5 Stunden entfallen 2 Stunden auf die Anhörung von Dritten. Da wiede-
rum alle Vertragsparteien konsultiert werden müssen, ist auch diese Schät-
zung des Aufwandes nicht zu beanstanden. Der vom Beschwerdeführer
angeführte durchschnittliche Aufwand in Minuten je zu prüfende Seite ist
alsdann wenig aussagekräftig, da sich vorliegend mehrere Personen und
Stellen mit der Überprüfung zu befassen haben bzw. in diese einzubezie-
hen sind. Ein vernünftiger Vergleich zu anderen Zugangsgebühren lässt
sich anhand dieser Kennzahl jedenfalls nicht ziehen.
8.5 Insgesamt erachtet das Bundesverwaltungsgericht die Schätzung des
Aufwandes auf 65 Stunden bzw. Fr. 6'500.00 als rechtmässig. Dennoch ist
A-2589/2015
Seite 26
die Vorinstanz bei der Bearbeitung des Gesuchs gehalten, die tatsächli-
chen Kosten möglichst tief bzw. unter der Schätzung zu halten. Das Inte-
resse nach einer rationellen und effektiven Verwaltung schlägt sich einer-
seits wohl in der Gebührenregelung nieder, womit ein Mehraufwand der
Verwaltung verhindert und damit die Kostenneutralität des Öffentlichkeits-
prinzips gewährleistet werden soll (vgl. DEDEYAN, a.a.O., Rz. 2). Anderer-
seits dürfen aber auch nur Kosten für Vorgänge erhoben werden, die die-
sen Grundsätzen entsprechen. Die Behörde hat die Pflicht, zur Wirksam-
keit des Öffentlichkeitsprinzips beizutragen. Dazu gehören Massnahmen,
welche die Bearbeitungszeit senken und die Abläufe rationalisieren, damit
ein möglichst geringer Aufwand und kostengünstiger Zugang die Regel ist.
Abweichungen davon sollen die rechtfertigungsbedürftige Ausnahme blei-
ben (DEDEYAN, a.a.O., Rz. 26; HERBERT BURKERT, Handkommentar BGÖ,
Art. 17 Rz. 34).
9.
Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, aufgrund der geografisch weit
verbreiteten Betroffenheit durch die Lärmimmissionen der PC-21 bestehe
zweifelsohne ein überwiegendes öffentliches Interesse am Zugang zu den
interessierenden Dokumenten, weshalb im Sinne von Art. 3 Abs. 2 Bst. a
AllgGebV auf die Erhebung einer Gebühr gänzlich zu verzichten sei.
9.1 Art. 17 Abs. 2 BGÖ bzw. Art. 15 VBGÖ sehen verschiedene Gründe
vor, weshalb eine Gebühr ausnahmsweise erlassen bzw. reduziert werden
kann (vgl. E. 5.1). Vorliegend ist nicht ersichtlich, dass ein solcher Tatbe-
stand erfüllt sein könnte. Mit Blick auf die materielle Beurteilung des Zu-
gangsgesuchs und ohne dieser vorzugreifen, ist jedoch auf Art. 15 Abs. 3
VBGÖ hinzuweisen. Diese Bestimmung ist mit identischem Wortlaut im
4. Abschnitt Ziff. 13 der Empfehlungen der Generalsekretärenkonferenz
wiedergegeben und räumt der Behörde die Möglichkeit ein, auf die Gebüh-
renerhebung zu verzichten oder die Gebühr zu reduzieren, wenn sie das
Zugangsgesuch ablehnt oder den Zugang nur teilweise gewährt. Die Vo-
rinstanz hat gegebenenfalls von diesem Ermessen Gebrauch zu machen
(vgl. DEDEYAN, a.a.O., Rz. 40 ff.). Indem überdies vorgesehen ist, dass für
den Zugang zu amtlichen Dokumenten "in der Regel" eine Gebühr zu er-
heben ist, wird deutlich, dass der Behörde bei der Festsetzung einer Ge-
bühr generell ein erheblicher Ermessensspielraum zukommt. Die Ausnah-
men von der Gebührenpflicht gemäss Gesetz und Verordnung sind nicht
abschliessend. Die Vorinstanz kann folglich weitere Umstände berücksich-
tigen und hat beispielsweise auch einen Verzicht gemäss Art. 3 Abs. 2
Bst. a AllgGebV in Verbindung mit Art. 14 VBGÖ in Betracht zu ziehen, wie
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Seite 27
dies der Beschwerdeführer propagiert (vgl. E. 6.1; DEDEYAN, a.a.O., Rz. 46
ff.; DEDEYAN/GOTSCHEV, a.a.O., Art. 17 Rz. 6 und 12; Bundesamt für Justiz,
Erläuterungen VBGÖ, Ziff. 6.2).
9.2 Die Parteien tragen bereits im Rahmen des vorliegenden Verfahrens
ihre gegenläufigen Standpunkte bezüglich des Vorliegens der Vorausset-
zungen für einen Gebührenverzicht im Sinne von Art. 3 Abs. 2 Bst. a Allg-
GebV vor. Da ein derartiger Erlass eine umfassende Würdigung der Um-
stände bedingt, ist dieser nicht im Rahmen der streitgegenständlichen Kos-
tenschätzung in Erwägung zu ziehen und dieser zugrunde zu legen. Auf
die entsprechenden Vorbringen der Parteien ist folglich nicht weiter einzu-
gehen. Die Vorinstanz ist jedoch gehalten, zusammen mit der abschlies-
senden materiellen Beurteilung des Zugangsgesuchs ihren erheblichen Er-
messensspielraum bei der Festsetzung der Zugangsgebühr pflichtgemäss
auszuüben. Sie darf dabei insbesondere den Sinn und Zweck des Öffent-
lichkeitsprinzips nicht aus den Augen verlieren (Umsetzung BGÖ FAQ,
Ziff. 8.2.1; DEDEYAN, a.a.O., Rz. 11 und 47; HERBERT BURKERT, a.a.O.,
Art. 17 Rz. 6 und 10; Urteile des BVGer A-6738/2014 vom 23. September
2015 E. 5.4.4; A-1200/2012 vom 27. November 2012 E. 3.6).
10.
Die von der Vorinstanz auf insgesamt Fr. 16'500.00 geschätzte Gebühr ist
unter Abzug des Kostenanteils für die Übersetzung in der Höhe von
Fr. 8'000.00 neu auf Fr. 8'500.00 festzusetzen (vgl. E. 6.6). Dieser Betrag
fungiert als Obergrenze. Dispositiv-Ziff. 1 Bst. d der Verfügung der Vor-
instanz vom 19. März 2015, welche die Auslagen für die Übersetzung als
gebührenwirksame Aufwandposition festlegt, ist entsprechend aufzuhe-
ben. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen. Die definitive Festsetzung
der Gebühr erfolgt erst mit Abschluss des Zugangsverfahrens und hat sich
an den vorerwähnten Überlegungen zu orientieren.
11.
11.1 Die Verfahrenskosten sind in der Regel von der unterliegenden Partei
zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Vorinstanz trägt als Bundesbehörde
keine Verfahrenskosten (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Obsiegen und Unterliegen
im Prozess ist grundsätzlich nach den Rechtsbegehren der Beschwerde
führenden Partei, gemessen am Ergebnis der Anfechtung des vorinstanz-
lichen Entscheids, zu beurteilen (BGE 123 V 165 E. 3c). Auf die Reihen-
folge in der Beschwerdeschrift sowie die Aufteilung der Begehren in Haupt-
und Eventualbegehren etc. kommt es dabei nicht an. Abzustellen ist auf
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Seite 28
das materiell wirklich Gewollte (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O.,
Rz. 4.43). Der Beschwerdeführer hat mit seinen Anträgen teilweise ob-
siegt, ist doch von der ursprünglich verfügten voraussichtlichen Gebühr von
Fr. 16'500.00 lediglich ein Anteil von Fr. 8'500.00 in Aussicht zu stellen. Es
ist daher angezeigt, dem Beschwerdeführer die Hälfte der auf Fr. 1'800.00
angesetzten Verfahrenskosten, mithin Fr. 900.00 aufzuerlegen. Dieser Be-
trag ist dem Kostenvorschuss von Fr. 1'800.00 zu entnehmen. Der Restbe-
trag von Fr. 900.00 ist bei Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzu-
erstatten.
11.2 Ganz oder teilweise obsiegende Parteien haben für ihnen erwach-
sene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten Anspruch auf eine
Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Bei nur teilweisem Obsiegen
ist die Entschädigung entsprechend zu kürzen (Art.7 Abs. 2 des Regle-
ments über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungs-
gericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Entschädigung umfasst die Kosten der
Vertretung sowie allfällige weitere Auslagen der Parteien
(vgl. Art. 8 ff. VGKE). Wird wie vorliegend keine Kostennote eingereicht, so
setzt das Gericht die Entschädigung aufgrund der Akten fest (Art. 14 Abs. 2
VGKE). In Anbetracht des mutmasslichen Arbeits- und Zeitaufwands für
das vorliegende Verfahren erscheint eine reduzierte Entschädigung von
Fr. 2'000.00 (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuerzuschlag im Sinne von
Art. 9 Abs. 1 Bst. c VGKE) als angemessen. Sie ist der Vorinstanz zur Be-
zahlung aufzuerlegen. Die Vorinstanz hat als Bundesbehörde keinen An-
spruch auf Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, die voraussichtliche Zu-
gangsgebühr wird auf maximal Fr. 8'500.00 festgesetzt und Dispositiv-
Ziff. 1 Bst. d der Verfügung der Vorinstanz vom 19. März 2015 aufgehoben.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Dem Beschwerdeführer werden Verfahrenskosten von Fr. 900.00 aufer-
legt. Dieser Betrag wird dem Kostenvorschuss entnommen. Der Restbe-
trag von Fr. 900.00 wird zurückerstattet.
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Seite 29
3.
Dem Beschwerdeführer wird eine durch die Vorinstanz nach Eintritt der
Rechtskraft des vorliegenden Urteils auszurichtende Parteientschädigung
von Fr. 2'000.00 zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. 012-A1000-04; Einschreiben)
– das Generalsekretariat VBS (Gerichtsurkunde; zuhanden der be-
schwerdeberechtigten Instanz)

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:

Jürg Steiger Matthias Stoffel

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-
schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren
Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be-
schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

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