A-259/2011 - Abteilung I - Konzessionen - Ausschreibung von Frequenzblöcken für die landeswe...

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l   adm in i s t r a t i f   f édé ra l
T r i buna l e   ammin i s t r a t i vo   f ede ra l e
T r i buna l   adm in i s t r a t i v   f ede ra l
Abteilung I
A­259/2011
U r t e i l   v om   1 9 .   Augus t   2 0 1 1
Besetzung Richterin Kathrin Dietrich (Vorsitz),
Richter Markus Metz, Richterin Claudia Pasqualetto 
Péquignot, 
Gerichtsschreiber Bernhard Keller.
Parteien Orange Network SA, rue du Caudray 4, 1020 Renens VD 1,  
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Jürg Borer und 
Rechtsanwalt Michael Vlcek, Schellenberg Wittmer 
Rechtsanwälte, Löwenstrasse 19, Postfach 1876, 
8021 Zürich, 
Beschwerdeführerin, 
gegen
Eidgenössische Kommunikationskommission ComCom, 
Marktgasse 9, 3003 Bern,   
Vorinstanz. 
Gegenstand Ausschreibung von Frequenzblöcken für die landesweite 
Erbringung von mobilen Fernmeldediensten in der Schweiz.
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Sachverhalt:
A. 
Am  31. Januar  2001  erteilte  die  Eidgenössische 
Kommunikationskommission (ComCom) der Orange Communications SA 
im  Anschluss  an  eine  Ausschreibung  die  Konzession  Nr. 25100006  für 
die  Erbringung  von  Fernmeldediensten  über  ein  landesweites  digitales 
zellulares Mobilfunknetz auf der Basis des UMTS­Standards gemäss den 
Bedingungen  für  die  IMT­2000­Familie  von  ITU­R  in  der  Schweiz.  In 
Ziffer 2.3.1 wurde zur Dauer der Konzession einerseits festgehalten, dass 
sie  bis  zum  31. Dezember  2016  gültig  ist,  anderseits,  dass  für  eine 
allfällige  Erneuerung  ein  entsprechendes  schriftliches 
Erneuerungsgesuch bis spätestens zwei Jahre vor Ablauf der Konzession 
an die Konzessionsbehörde zu stellen ist.
B. 
Aufgrund  der  am  1. April  2007  in  Kraft  getretenen  Revision  des 
Fernmelderechts wurden die  laufenden Konzessionen an die  revidierten 
gesetzlichen  Bestimmungen  angepasst.  So  wurde  insbesondere  der 
Orange  Network  SA  die  UMTS­Konzession  Nr.  25100006  vom  2. Juli 
2008 erteilt. Gemäss Ziffer 1.4  ist sie bis am 31. Dezember 2016 gültig. 
Die Konzessionärin hat  ein  allfälliges Erneuerungsbegehren mindestens 
zwei Jahre vor Ablauf der Konzessionsdauer einzureichen.
C. 
Im  Anschluss  an  eine  öffentliche  Konsultation  betreffend 
Vergabemöglichkeiten von freien bzw.  in den Jahren 2013 und 2016 frei 
werdenden Mobilfunkfrequenzen,  zu  der  auch  Orange  Communications 
SA Stellung genommen hatte,  gab die ComCom am 9. November 2009 
öffentlich bekannt, dass sie das Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) 
beauftragt habe, die Vergabe der heute freien und in absehbarer Zukunft 
frei  werdenden  Mobilfunk­Frequenzen  vorzubereiten.  Die  öffentliche 
Ausschreibung dieser Frequenzen werde  im Laufe des nächsten Jahres 
(d.h.  2010)  eröffnet.  Weiter  teilte  die  ComCom  mit,  dass  die 
Frequenzvergabe  mittels  einer  im  ersten  Halbjahr  2011 
durchzuführenden Auktion erfolgen werde.
D. 
Am 26. November 2010 informierten die ComCom und das BAKOM über 
den Start zur Neuvergabe von Mobilfunkfrequenzen und veröffentlichten 
die  Unterlagen  zur  "Ausschreibung  von  Frequenzblöcken  für  die 
landesweite Erbringung von mobilen Fernmeldediensten in der Schweiz". 
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Diese  wurde  im  Bundesblatt  Nr. 47  vom  30. November  2010  publiziert 
(nachfolgend Ausschreibung). Darin ist unter anderem festgehalten, dass 
sowohl die bestehenden Mobilfunkkonzessionäre als auch allfällige neue 
Betreiber,  die  an  der  Auktion  teilnehmen wollen,  bis  am  18. März  2011 
ein Bewerbungsdossier beim BAKOM einreichen müssen (Ziff. 1.3.2 der 
Ausschreibung), also sich für die Auktion qualifizieren müssen.
E. 
Orange  Network  SA  (Beschwerdeführerin)  erblickt  in  dieser 
Ausschreibung  eine  Verfügung,  die  ihre  UMTS­Konzession  ändert  und 
erhebt  dagegen  am  11. Januar  2011  Beschwerde  beim 
Bundesverwaltungsgericht.  Sie  beantragt  in  der  Hauptsache  die 
Aufhebung des Entzugs der Konzessionserneuerung zusammen mit der 
gerichtlichen  Anweisung  an  die  ComCom  (Vorinstanz),  der 
Beschwerdeführerin  die  Möglichkeit  der  Erneuerung  der  UMTS­
Konzession  einzuräumen. Eventualiter  beantragt  sie  eine  angemessene 
Entschädigung für die Änderung ihrer UMTS­Konzession. Im Sinne einer 
vorsorglichen  Massnahme  beantragt  sie  zudem  die  gerichtliche 
Verpflichtung der Vorinstanz,  bis  zum Entscheid  in der Hauptsache das 
beabsichtigte  Auktionsverfahren  für  das  gesamte  Mobilfunkspektrum 
einstweilen nicht fortzuführen.
F. 
In  ihrer  Vernehmlassung  vom  27. Januar  2011  zum  Gesuch  um  den 
Erlass vorsorglicher Massnahmen und zur Frage des Anfechtungsobjekts 
beantragt die Vorinstanz das Nichteintreten auf die Beschwerde und die 
Abweisung  des  Antrags  auf  Erlass  einer  vorsorglichen  Massnahme. 
Eventualiter  beantragt  sie,  der  Beschwerde  die  aufschiebende Wirkung 
zu  entziehen.  Die  Vorinstanz  macht  geltend,  es  fehle  ein  taugliches 
Anfechtungsobjekt.  Allenfalls  sei  die  im  Bundesblatt  vom  30. November 
2010  publizierte  Eröffnung  der  öffentlichen  Ausschreibung  eine 
Verfügung.  Diese  wäre  jedoch  keine  verfahrensabschliessende 
Endverfügung,  sondern  eine  nicht  anfechtbare  Zwischenverfügung.  Erst 
gegen  die  Neuvergabe  stehe  die  Beschwerde  offen.  Es  fehle  zudem 
sowohl  an  einer  behördlichen  Anordnung  als  auch  an  Rechtsfolgen 
bezüglich der laufenden UMTS­Konzession.
G. 
Mit  Zwischenverfügung  vom  3. Februar  2011  wies  das 
Bundesverwaltungsgericht  das  Gesuch  der  Beschwerdeführerin  um 
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Erlass  einer  vorsorglichen  Massnahme  ab  und  entzog  auf  Antrag  der 
Vorinstanz der Beschwerde die aufschiebende Wirkung.
H. 
Am 21. März 2011 reicht die Beschwerdeführerin eine Replik ein und hält 
an ihren Anträgen und Auffassungen fest.
I. 
In  ihrer Duplik und ersten umfassenden materiellen Stellungnahme vom 
18. Mai  2011  hält  die  Vorinstanz  an  ihrem  Antrag  fest,  auf  die 
Beschwerde sei nicht einzutreten. Eventuell beantragt sie die Abweisung 
der  Beschwerde.  Sie  bestätigt  ihre  Auffassung,  wonach  es  kein 
taugliches  Anfechtungsobjekt  gebe.  Zudem  werde  die  Konzession  der 
Beschwerdeführerin nicht geändert. Es bestehe kein Rechtsanspruch auf 
Konzessionsverlängerung.  Der  Anspruch  auf  Gesuchstellung  sei  rein 
formaler  Natur.  Die  massgeblichen  Gesetzesbestimmungen  sähen  die 
Endlichkeit einer Funkkonzession sowie deren öffentliche Ausschreibung 
vor. 
J. 
In  den  Schlussbemerkungen  vom  16. Juni  2011  hält  die 
Beschwerdeführerin an  ihren Anträgen  fest und beziffert die eventualiter 
verlangte Entschädigung auf Fr.  5'500'000.— zuzüglich Zins  zu 5% seit 
dem  16. Juni  2011.  Der  Wegfall  der  Möglichkeit  der  Stellung  eines 
aussichtsreichen Erneuerungsbegehrens vermindere den Wert der 2008 
erteilten  UMTS­Konzession  um  mindestens  10%  des  damaligen 
Zuschlagspreises  von  55  Millionen  Franken.  Die  Ausschreibung  der 
Frequenzen  greife  abschliessend  in  die  Möglichkeit  eines  Gesuchs  um 
Konzessionserneuerung  ein  und  erfülle  damit  die  Kriterien  einer 
Endverfügung.
K. 
Am 14. Juli 2011 reicht die Beschwerdeführerin eine Kostennote ein.
L. 
Auf  die  weiteren  Vorbringen  der  Parteien  und  die  sich  in  den  Akten 
befindlichen  Schriftstücke  wird  in  den  nachfolgenden  Erwägungen 
eingegangen, soweit sie entscheidrelevant sind.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
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1. 
Gemäss  Art. 31  des  Verwaltungsgerichtsgesetzes  vom  17. Juni  2005 
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden 
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Die ComCom 
gehört zu den Behörden nach Art. 33 VGG und ist daher eine Vorinstanz 
des  Bundesverwaltungsgerichts.  Eine  Ausnahme,  was  das  Sachgebiet 
angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG).
1.1. Als Verfügung gemäss Art. 5 VwVG gelten  einseitige Anordnungen 
der  Behörden  in  Einzelfall,  die  sich  auf  öffentliches  Recht  des  Bundes 
stützen  und  die  Begründung,  Änderung  oder  Aufhebung  von  Rechten 
oder Pflichten zum Gegenstand haben. Dabei  ist nicht entscheidend, ob 
eine  Verfügung  als  solche  gekennzeichnet  ist  oder  den  gesetzlichen 
Formvorschriften entspricht, sondern ob die Strukturmerkmale erfüllt sind 
(vgl.  BVGE  2009/43  E. 1.1.4  S. 607;  PIERRE  TSCHANNEN/ULRICH 
ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER,  Allgemeines  Verwaltungsrecht,  3. Aufl.,  Bern 
2009, § 28 Rz. 17 ff. und § 29 Rz. 3).
1.1.1.  Die  Beschwerdeführerin  erachtet  die  Publikation  der 
Ausschreibung  zur  Neuvergabe  des  gesamten  Mobilfunk­
Frequenzspektrums  als  Verfügung,  die  ihre  UMTS­Konzession  2008 
ändert. Durch die Ausschreibung werde es ihr verwehrt, gestützt auf Ziffer 
1.4  der  Konzession  ein  aussichtsreiches  Erneuerungsbegehren  zu 
stellen. Von der Ausschreibung umfasst seien auch die Frequenzen der 
Beschwerdeführerin.  Diese  sollten  für  die  Zeit  ab  2017  neu  vergeben 
werden.  Die  von  der  Vorinstanz  publizierte  Ausschreibung  von 
Frequenzblöcken stelle ein behördliches Handeln dar, greife materiell  in 
die  Rechte  der  Beschwerdeführerin  ein  und  könne  zudem  nicht  als 
offensichtlich unverbindlich angesehen werden. Für die Charakterisierung 
als  Endverfügung  sei  es  nicht  notwendig,  dass  die  geplante  Auktion 
bereits durchgeführt und das betreffende Frequenzspektrum rechtskräftig 
neu  zugeteilt  worden  sei;  der  Eingriff  in  ihre  Rechte  sei  bereits  jetzt 
erfolgt.  Sinngemäss macht  die  Beschwerdeführerin  zudem  geltend,  das 
Anfechtungsobjekt  habe  bloss  einen  indirekten  Zusammenhang  zum 
Vorhaben der Vorinstanz, weshalb Art. 24 Abs. 4 des Fernmeldegesetzes 
vom 30. April 1997 (FMG, SR 784.10)  ihrer Beschwerde nicht entgegen 
stehe.
1.1.2. Die  Vorinstanz  bestreitet,  mit  der  Publikation  der  Ausschreibung 
eine  Anordnung  bezüglich  der  UMTS­Konzession  der 
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Beschwerdeführerin  getroffen  zu  haben,  zudem  habe  sie  insofern  auch 
keine  Rechtsfolgen  angeordnet.  Im  Übrigen  würde  die  publizierte 
Eröffnung  der  Ausschreibung  höchstens  eine  Zwischenverfügung 
innerhalb der Konzessionsvergabe darstellen, die gemäss Art. 24 Abs. 4 
FMG nicht selbständig, sondern erst mit dem verfahrensabschliessenden 
Entscheid anfechtbar sei. Dies gelte selbst dann, wenn die Eröffnung der 
Ausschreibung  über  deren  Zweck  hinausschiessende  Rechtsfolgen 
zeitige  und  die  laufenden  Konzessionsverhältnisse  berühre.  Auch 
derartige  Rechtsfolgen  würden  nämlich  erst  mit  dem  Abschluss  der 
Ausschreibung  eintreten,  nämlich  mit  der  Neuzuteilung  derjenigen 
Frequenznutzungsrechte,  die  Gegenstand  der  UMTS­Konzession  der 
Beschwerdeführerin bilden. Ob es dazu komme, hänge vom erfolgreichen 
Abschluss  der  Auktion,  der  tatsächlichen  Neuvergabe  der  Frequenzen 
ab. Es könne nicht sein, dass ein und derselbe behördliche Akt zugleich 
eine  Zwischen­  wie  eine  Endverfügung  darstelle.  Es  bleibe  der 
Beschwerdeführerin  im  Übrigen  unbenommen,  ein  Erneuerungsgesuch 
zu  stellen.  Schliesslich  zeige  auch  das  Hauptbegehren  der 
Beschwerdeführerin,  dass  die  beantragte  Aufhebung  der  behaupteten 
Konzessionsänderung  die  publizierte  Ausschreibung  tangiere  und  sich 
damit gegen diese richte.
1.1.3.  Die  Vorinstanz  hat  mit  der  Publikation  im  Bundesblatt  vom 
30. November  2010  die  "Eröffnung  der  öffentlichen  Ausschreibung  zur 
Vergabe  mittels  Auktion  von  Frequenzblöcken  für  die  Erbringung  von 
mobilen  Fernmeldediensten  in  der  Schweiz"  bekannt  gegeben.  In  der 
Publikation werden verschiedene Modalitäten zum Konzessionsverfahren 
erwähnt,  insbesondere  die  Frist  für  die  Eingabe  der 
Bewerbungsunterlagen  sowie  die  Gültigkeitsdauer  der  Konzessionen 
über  die  Frequenzblöcke  (31. Dezember  2028).  Weiter  wird  in  der 
Publikation  eine  Informationsveranstaltung  des  BAKOM  zum 
Auktionsverfahren  angekündigt.  Zudem  ist  ihr  zu  entnehmen,  dass  sich 
jedes  Unternehmen  alleine  oder  im  Rahmen  eines  Konsortiums  für  die 
ausgeschriebenen Frequenzblöcke bewerben könne. Im Übrigen wird auf 
die Ausschreibungsunterlagen verwiesen und deren Bezugsort genannt. 
Aus  den Ausschreibungsunterlagen  geht  insbesondere  hervor,  dass  die 
hier  relevanten  Frequenzbänder  2100  MHz  ab  1. Januar  2017  nutzbar 
sein sollen. 
1.1.4.  Eine  ausdrückliche  Verfügung  der  Vorinstanz,  die  sich  an  die 
Beschwerdeführerin  richtet,  existiert  nicht.  Die  Vorinstanz  äusserst  sich 
weder  in  der  Publikation  vom  30. November  2010  noch  in  den 
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Ausschreibungsunterlagen  zu  den  Folgen  der  Ausschreibung  auf  die 
UMTS­Konzession der Beschwerdeführerin. Diesbezüglich fehlt es somit 
an einer verbindlichen und endgültigen Anordnung der Vorinstanz. Auch 
wenn  diejenigen  Frequenzen,  die  Gegenstand  der  aktuellen  UMTS­
Konzession  der  Beschwerdeführerin  sind,  von  der  Ausschreibung 
umfasst werden und für die Zeit nach deren Ablauf neu vergeben werden 
sollen,  steht  heute  noch  nicht  fest,  dass  diese  in  der  laufendenden 
Ausschreibung  tatsächlich  vergeben  werden  können.  So  könnte  die 
bereits von Verzögerungen betroffene Ausschreibung auch abgebrochen 
oder  eingeschränkt  werden  oder  ohne  Ergebnis  bleiben  (vgl.  den 
Vorbehalt  in  Ziff.  4.2  der  Ausschreibungsunterlagen).  Das  von  der 
Beschwerdeführerin  behauptete  Recht  auf  ein  aussichtsreiches 
Erneuerungsgesuch wäre bei einem solchen Ausgang der Ausschreibung 
offensichtlich nicht betroffen. 
1.1.5.  Die  Publikation  der  Ausschreibung  sowie  die 
Ausschreibungsunterlagen  enthalten  Anordnungen  über  das 
Konzessionsverfahren, namentlich den Gegenstand des Verfahrens, etwa 
den Ablauf und Fristen. Soweit diesen Anordnungen Verfügungscharakter 
zukommt,  sind  sie  als  Zwischenverfügung  zu  qualifizieren. 
Zwischenverfügungen  sind  dadurch  charakterisiert,  dass  sie  lediglich 
einen  Schritt  innerhalb  des  Verfahrens  darstellen.  Sie  enthalten 
insbesondere  prozessleitende  Anordnungen  im  Rahmen  der  Instruktion 
(vgl.  RENÉ  RHINOW/HEINRICH  KOLLER/  CHRISTINA  KISS/DANIELA 
THURNHERR/DENISE  BRÜHL­MOSER,  Öffentliches  Prozessrecht,  2. Aufl., 
Basel 2010, Rz. 1532).
Entgegen  der  Auffassung  der  Vorinstanz  kann  eine  Verfügung  zwar 
durchaus  gleichzeitig  Zwischen­  und  Endverfügung  sein,  nämlich  dann, 
wenn  darin  nicht  nur  verfahrensleitende  Anordnungen  zu  finden  sind, 
sondern  auch  über  einen  –  unabhängig  vom  übrigen 
Verfahrensgegenstand  beurteilbaren  –  Teilaspekt  abschliessend 
entschieden  wird.  In  einem  solchen  Fall  handelt  es  sich  um  einen 
Teilentscheid, der wie eine Endverfügung angefochten werden kann und 
muss  (vgl. BVGE 2007/2; vgl. auch Art. 91 des Bundesgerichtsgesetzes 
vom  17. Juni  2005  [BGG,  SR  173.110]; 
RHINOW/KOLLER/KISS/THURNHERR/BRÜHL­MOSER,  a.a.O.,  Rz. 1531  und 
1869 f.). Ein solcher Fall  liegt hier aber nicht vor: Mit der Publikation hat 
die  Vorinstanz  keinen  Teilaspekt  des  Verfahrensgegenstandes  erledigt. 
Wenn  die  Ausschreibung  also  überhaupt  in  die  Rechte  aus  einer 
laufenden Konzession eingreifen sollte, würde dies  frühestens an deren 
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Ende mit der Neuvergabe der Frequenznutzungsrechte erfolgen. Wie die 
Vorinstanz  einräumt,  bleibt  es  der  Beschwerdeführerin  daher  nach  wie 
vor  unbenommen,  ein  Erneuerungsgesuch  zu  stellen.  Die  Vorinstanz 
könnte  folglich  auf  ein  solches  Gesuch  nicht  mit  dem  Hinweis  auf  die 
Ausschreibung nicht eintreten. 
Ist  somit  jedenfalls  zum  heutigen  Zeitpunkt  keine Änderung  der UMTS­
Konzession  2008  auszumachen,  fehlt  es  an  einem  tauglichen 
Anfechtungsobjekt  und  kann  auf  die  Beschwerde  nicht  eingetreten 
werden.  Dies  unabhängig  davon,  dass  in  der  Ausschreibung  von 
Funkkonzessionen  Zwischenverfügungen  ohnehin  von Gesetzes  wegen 
nicht selbständig anfechtbar sind (Art. 24 Abs. 4 FMG).
1.2.  Da  auf  die  Beschwerde  nicht  einzutreten  ist,  sind  die  übrigen 
Prozessvoraussetzungen  nicht  mehr  zu  prüfen.  Ebenso  kann  offen 
bleiben,  welcher  Gehalt  der  Formulierung  in  Ziffer  1.4  der  Konzession 
zukommt,  ob  es  sich  um  ein  rein  formales  Recht  handelt,  wie  die 
Vorinstanz  annimmt,  oder  ob  und  gegebenenfalls  welche  materiellen 
Ansprüche die Bestimmung einräumt.
2. 
2.1. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gilt die Beschwerdeführerin als 
unterliegend  und  hat  die  entsprechenden  Kosten  des  Verfahrens, 
bestimmt auf Fr. 1'500.— zu übernehmen  (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese 
sind  mit  dem  geleisteten  Kostenvorschuss  von  Fr. 3'000.—  zu 
verrechnen. Der Restbetrag von Fr. 1'500.—  ist der Beschwerdeführerin 
nach Eintritt der Rechtskraft zurückzuerstatten.
2.2.  Der  unterliegenden  Beschwerdeführerin  ist  keine 
Parteientschädigung  zuzusprechen  (Art. 64  Abs. 1  VwVG,  Art. 7  Abs. 1 
des  Reglements  vom  21. Februar  2008  über  die  Kosten  und 
Entschädigungen  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht  [VGKE,  SR 
173.320.2]  e  contrario).  Die  Vorinstanz  als  Bundesbehörde  hat 
unabhängig  vom  Verfahrensausgang  keinen  Anspruch  auf 
Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. 
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
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2. 
Die  Verfahrenskosten  von  Fr.  1'500.—  werden  der  Beschwerdeführerin 
auferlegt.  Sie  werden  mit  dem  geleisteten  Kostenvorschuss  von 
Fr. 3'000.—  verrechnet.  Der  Restbetrag  von  Fr. 1'500.—  wird  der 
Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils 
zurückerstattet.  Hierzu  hat  sie  dem  Bundesverwaltungsgericht  ihre 
Bankverbindung oder Postkontonummer anzugeben.
3. 
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4. 
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Kathrin Dietrich Bernhard Keller
Versand: